Содержание к диссертации
Введение
1. «Обращения граждан» как конституционно-правовая категория 23
1.1. Понятие, содержание и признаки обращений граждан как конституционно-правовой категории 23
1.2. Обращения граждан как форма взаимодействия человека с государством и проявление прямой демократии 66
2. Конституционно-правовой механизм реализации конституционного права граждан на обращение 89
2.1. Теоретико-правовое обоснование конституционного права граждан на обращение и конституционно-правового механизма его реализации 89
2.2. Конституционно-правовое регулирование обращений граждан и его уровни .132
2.3. Конституционно-правовая процедура реализации обращений граждан 174
3. Конституционно-правовая классификация обращений граждан в Российской Федерации .226
3.1. Конституционно-правовое обоснование и критерии классификации обращений граждан 226
3.2. Виды обращений граждан: конституционно-правовой анализ .250
4. Проблемы конституционно-правового регулирования и реализации отдельных видов обращений граждан в Российской Федерации 301
4.1. Конституционно-правовое регулирование устных обращений граждан, проблемы их подачи и рассмотрения 302
4.2. Конституционно-правовое регулирование электронных обращений и особенности их направления гражданами .343
4.3. Отзывы о деятельности органов власти как нетрадиционный вид обращений и новая форма взаимодействия человека с государством 366
Заключение .383
Список сокращений .394
Список литературы .397
Приложение. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"» 479
- Понятие, содержание и признаки обращений граждан как конституционно-правовой категории
- Конституционно-правовое регулирование обращений граждан и его уровни
- Виды обращений граждан: конституционно-правовой анализ
- Отзывы о деятельности органов власти как нетрадиционный вид обращений и новая форма взаимодействия человека с государством
Понятие, содержание и признаки обращений граждан как конституционно-правовой категории
Прежде чем исследовать конституционно-правовой термин «обращения граждан», необходимо отметить, что само слово «обращение» встречается в нормативных актах достаточно часто. Так, только федеральных законов с этим термином более тысячи, из которых пять (не считая законов о внесении изменений в них) содержат термин «обращение» в своем названии1.
Также необходимо учитывать, что слово «обращение» в русском языке употребляется широко и имеет несколько значений, что существенно усложняет его применение в нормативных актах. В толковом словаре С.И. Ожегова «обращение» в первую очередь раскрывается через слова обратить, -ся и обращаться. Кроме обозначения действия, С.И. Ожегов указывает еще четыре значения указанного слова: проявление отношения к кому-чему-нибудь в поведении, в поступках (ласковое обращение с ребенком, небрежное обращение с вещами); призыв, речь или просьба, обращенные к кому-нибудь (обращение к народу, выступить с обращением); процесс обмена, оборота, участие в употреблении (обращение товаров, вошло в обращение новое слово); особый лингвистический термин, применяемый в грамматике и обозначающий называющее лицо (реже – предмет), к которому обращена речь2.
Все это многообразие значений воспринял и законодатель. Так, в Конституции РФ слово «обращение» использовано в трех разных значениях: как проявление отношения (ч. 2 ст. 21, согласно которой, никто не может подвергаться обращению, унижающему человеческое достоинство), как вид волеизъявления граждан в адрес органов публичной власти в России (ст. 33, согласно которой граждане имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения) и в качестве глагола, обозначающего действие, а именно право граждан согласно ч. 3 ст. 46 обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека» и полномочие Президента РФ согласно п. «е» ст. 84 обращаться к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями.
Например, Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств»1 использует термин «обращение» для обозначения процесса оборота. То есть под обращением понимаются различные действия, совершаемые с лекарственными средствами, а именно разработка, доклинические исследования, клинические исследования, экспертиза, государственная регистрация, стандартизация и контроль качества, производство, изготовление, хранение, перевозка, ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации, реклама, отпуск, реализация, передача, применение, уничтожение лекарственных средств (ст. 4).
Встречаются в федеральных законах и сугубо юридические значения слова «обращение», не указанные в обычных толковых словарях, например, обращение к исполнению2 или обращение взыскания3. В таких случаях «обращение» неразрывно связывается с иным термином, что придает ему самостоятельное значение. Так, обращение к исполнению обозначает момент (конкретный временной отрезок) начала исполнения (реализации) судебного акта. Обращение взыскания на имущество – это также самостоятельный юридический термин, означающий выявление, арест, продажу имущества не вернувшего долг должника с целью передачи вырученных от продажи средств кредитору1.
Пожалуй, наиболее распространенным в законодательстве значением слова «обращение» является требование уполномоченного субъекта к обязанному субъекту в целях реализации им своих прав и законных интересов. В этом значении данный термин используется, например, в гл. 6 «Предварительное рассмотрение обращений» Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»2, в ст. 333.37 «Льготы при обращении в арбитражные суды» Налогового кодекса Российской Федерации3 и многих других актах.
Лексический и юридический анализ позволяет заключить, что термин «обращение» надлежит использовать и изучать с учетом контекста его применения. Вместе с тем указанный вывод расходится с обязательным требованием к правовым нормам об их формальной определенности, ясности и недвусмысленности4. Поэтому можно утверждать, что понятие «обращение» должно применяться только в неразрывной связке с иным термином, уточняющим его содержание. Для выявления смысла и разграничения различных значений понятия «обращение» достаточно одного уточняющего слова, например, обращение Президента РФ, обращение гражданина, обращение взыскания, обращение с оружием, обращение наркотических средств, жестокое обращение и т. д. В приведенных случаях каждое словосочетание образует самостоятельное правовое явление, регулируемое совершенно разными правовыми нормами и, соответственно, порождающее различные правовые последствия. Пытаться искать между ними параллели, общие признаки и элементы бессмысленно, так как эти правовые категории, несмотря на совпадение ключевого термина – обращение, входят в различные правовые институты.
Термин «обращение» в значении «волеизъявление» является самостоятельным юридическим термином (вне зависимости от субъекта, его выражающего) и не может быть отождествлен с иными парными правовыми категориями, включающими в себя понятие обращения.
В предмет исследования входит не все многообразие обращений в значении волеизъявлений, а только обращения, предусмотренные ст. 33 Конституции РФ и федеральными законами, принятыми в ее исполнение (прежде всего Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Именовать такие обращения конституционными нецелесообразно и неудобно с точки зрения изложения материала, вместе с тем именно конституционное «происхождение» предопределяет их сущностные характеристики (признаки). Иные волеизъявления (не основанные на положениях ст. 33 Конституции РФ) хоть и упоминаются в работе, но не анализируются (более подробно см. параграф 2.1).
В наименование работы включен термин «обращения граждан». Однако фактически в работе исследуются и «обращения групп граждан», и «обращения объединений граждан», и «обращения организаций», которые обозначают волеизъявления производных от человека субъектов. Вместе с тем полное перечисление всех потенциальных заявителей, равно как и повсеместное упоминание слова «гражданин» по тексту исследования, представляется нецелесообразным. В связи с чем, принимая во внимание сложившуюся юридическую терминологию, в настоящей работе термин «обращение» и указанные выше двухсоставные термины будут использоваться как синонимы. Указанное допущение продиктовано необходимостью ясности и простоты при изложении материала, однако не отменяет позиции о необходимости разграничивать указанные понятия.
Несмотря на то, что использование термина «обращение» как равнозначного термину «обращение гражданина» является не совсем корректным, оно вполне укладывается в постсоветскую модель юридической терминологии и соответствует сложившейся в странах СНГ практике использовать термины «обращения» и «обращения граждан» как синонимы1. Аналогичную позицию по этому вопросу занимает и отечественный законодатель, указавший в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что под термином «обращения граждан» в законе понимаются, в том числе, обращения групп граждан и их объединений.
Практика использования указанных понятий в отечественной научной литературе также подтверждает их синонимичность. Большинство авторов свободно употребляют термины «обращение» и «обращение гражданина», не акцентируя внимание на их различии2. Так поступает, например, С.А. Широбоков, который предлагает следующее определение: «Обращение – это, прежде всего, волеизъявление индивида, выраженное в конкретном действии, имеющее письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направленное в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы»1. Как видно из указанного определения и последующей его конкретизации автором, речь идет именно об обращениях граждан (их объединений), но не органов власти или каких-либо иных обращениях вообще.
Конституционно-правовое регулирование обращений граждан и его уровни
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Как указано в комментарии к Конституции РФ под редакцией В.Д. Зорькина1, на международно-правовом уровне право на обращение соотносится с положениями ст. 19 Всеобщей декларации прав человека (каждый имеет право на свободное выражение)2 и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах3. К этим нормам можно добавить ст. 10 и 13 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод4, а также ст. 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека5. Вместе с тем ни одна из международных норм (в том числе приведенных выше) не предусматривает право на обращение в чистом виде (если не учитывать право на подачу наднациональных обращений в правозащитные организации, например, в Европейский суд по правам человека1). То есть универсальное международно признаваемое право человека на обращение в органы публичной власти отсутствует, хотя попытки его закрепления предпринимались.
Так, при разработке Всеобщей декларации прав человека Комиссией по правам человека в проект Декларации было включено «право на петиции к властям государства, гражданином которого он является или в котором он проживает, либо к Организации Объединенных Наций»2. Однако из-за негативной позиции социалистических стран, при поддержке некоторых латиноамериканских государств, это норма не была включена в итоговый текст. По мнению Советского Союза, Мексики и ряд других стран, право на петицию в ООН нарушало принцип национального суверенитета и противоречило уставному положению о невмешательстве во внутренние дела государств.
Единственный международный акт, прямо предусматривающий обязанность стран гарантировать гражданам право на обращение, – Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН3. Согласно ст. 8 Резолюции каждый вправе, индивидуально или совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы. Согласно ст. 9 Резолюции, человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки.
К сожалению, прогрессивную и демократичную Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН нельзя признать источником права, так как сама по себе она не имеет обязательной юридической силы, является рекомендацией и обладает лишь морально-политическим значением1. Таким образом, сформулированные в ней положения носят лишь ориентирующий характер.
Переходя к национальному регулированию, следует отметить, что право на обращение и соответственно различные виды обращений предусмотрены не только непосредственно статьей 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Также право на обращение предусмотрено в ст. 21 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 декабря 1991 г.2: это «естественное право общения гражданина с государством в лице его различных органов и организаций, возможность ощущать себя юридическим звеном правовой среды, и в то же время, это выражение обратной связи, которая раскрывает оценку государственной деятельности, потенциал гражданина совершенствовать существующую систему».
Говоря о конституционном уровне регулирования обращений, следует отметить, что в большинстве зарубежных стран (если не говорить о странах бывшего СССР) право человека на обращение упоминается не так уж часто. Так, в Основном законе Китая указано, что граждане Китайской Народной Республики имеют право обращаться с критикой или предложениями в адрес любых государственных органов или государственных служащих; имеют право обращаться в соответствующие государственные органы с жалобами, обвинениями или сообщениями о нарушении закона или служебного долга любым государственным органом или государственным служащим1. Согласно Основному закону Бразилии каждый может пользоваться правом подачи обращений в органы публичной власти в целях защиты своих прав и защиты от незаконных действий или злоупотребления власти2. В Германии «каждый имеет право индивидуально или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства»3. При этом коллективные обращения в Германии уже признаются петициями4. Аналогичен немецкому подход к обращениям в Испании5. Регулярно встречается практика ограниченного подхода к закреплению права на обращения в конституциях. Так, в ст. 39 Конституции Камбоджи право на обращение предусмотрено только при обжаловании «нарушений закона государственными или общественными органами или сотрудниками таких органов, совершенное в ходе исполнения их обязанностей»6.
При анализе института обращений в конституциях стран дальнего зарубежья необходимо учитывать, что в них обычно используется термин «петиция» в качестве синонима отечественному термину «обращение». При этом если для одних стран петиция – это любое обращение гражданина к органу власти7, то для других – это некая особая разновидность обращений граждан1.
Специфика петиций за рубежом чаще всего предопределяется коллективным характером обращения, особым его содержанием (предметом) или адресатом. Некоторые страны прямо разделяют обычные петиции (суть обращения) и политические (например, Мексика2, Никарагуа3).
Толкование петиций в качестве особого (усиленного) волеизъявления коллектива граждан предопределила поправка I 1791 года к Биллю о правах США4, согласно которой «недопустимо издание такого закона, который ограничивал бы право народа обращаться с петициями к правительству об удовлетворении жалоб». В русле этой традиции упоминаются петиции, например, в Японии1, Дании2, Италии3, Лихтенштейне4, Филиппинах5.
Приведенные выше конституционные нормы существовали задолго до принятия Конституции РФ 1993 года и в известной степени могли повлиять на конкретное содержание отечественного права человека на обращение. Думается, что именно западная традиция рассматривать право петиций в качестве политического права предопределила место права на обращение в перечне именно политических прав, а также последующее восприятие обращений прежде всего как формы политического участия личности в делах государства6.
Вместе с тем современные общественно-политические реалии существенно отличаются от условий прошлого века (это, кстати, касается и зарубежных государств7), а подход отечественного законодателя к реализации ст. 33 Конституции РФ оказался существенно шире и прогрессивнее, нежели за рубежом. Думается, что именно стремление реализовать западные демократические ценности привели конституционного законодателя к максимально широкой (в отличие от советской) трактовке конституционного права на обращение. Российские обращения, гарантированные Конституцией РФ, гораздо более многообразны, нежели зарубежные петиции, что стало возможным не только в силу открытого перечня обращений в ст. 33 Конституции РФ и в результате расширительного ее толкования в решениях Конституционного Суда РФ, но и благодаря активному нормотворчеству (как законодательному, так и подзаконному) на всех уровнях власти. Кстати, тот факт, что конституционное право на обращение может быть расширено (или ограничено) законом, прямо подчеркивается многими зарубежными конституциями1.
Виды обращений граждан: конституционно-правовой анализ
В зависимости от субъекта волеизъявления можно выделить: 1) индивидуальные обращения граждан; 2) коллективные обращения граждан; 3) обращения организаций (юридических лиц и иных объединений, не приобретших статуса юридического лица). Несмотря на традиционность названных видов обращений (особенно первых двух), в том числе за рубежом1, в науке конституционного права их общепринятые дефиниции отсутствуют.
Индивидуальное обращение – это волеизъявление одного гражданина (устное или письменное), направленное одному адресату вне зависимости от количества субъектов права, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий. Иными словами, индивидуальность или коллективность обращения зависит не от содержания, а от его формы, а именно: от субъекта волеизъявления, которым при индивидуальном обращении выступает отдельный гражданин. Коллективное обращение – это волеизъявление двух и более граждан по одному предмету, сформулированное в едином документе или на личном приеме группой граждан.
Ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», равно как и иные федеральные источники конституционного права, упоминая коллективные обращения, не дают понятия этой разновидности обращений и не устанавливают специфики, связанной с их направлением и рассмотрением (что иногда встречается в зарубежных странах)1. Указанный пробел постарались восполнить в некоторых субъектах РФ.
Так, под коллективным обращением граждан в законе Нижегородской области понимается письменное обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на публичном мероприятии (собрании, митинге, демонстрации, шествии, пикетировании) и подписанное организатором, либо участниками публичного мероприятия, либо уполномоченным (уполномоченными) на данном публичном мероприятии лицом (лицами)2. Похожее определение предлагает законодатель Московской области, где «коллективное обращение – обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей»3. Пожалуй, самым подробным является определение, данное в законе Томской области, что это обращение двух или более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на собрании, конференции граждан (собрании делегатов), митинге, сходе граждан, ином публичном мероприятии, подписанное его участниками или лицом, ответственным за организацию и проведение публичного мероприятия, по поручению (решению) его участников4. Без указания на публичные мероприятия сформулировано определение в законе Алтайского края, где «коллективное обращение граждан – письменное обращение в государственный орган Алтайского края, орган местного самоуправления или должностному лицу, подписанное двумя и более гражданами, а также устное обращение двух или более лиц к указанным органам или должностным лицам»1.
Проанализировав имеющиеся нормативные определения, можно заключить, что под коллективным обращением понимается либо обращение, сформулированное (и, соответственно, подписанное) группой граждан, либо сформулированное в ходе публичного мероприятия (возможно подписанное одним уполномоченным лицом), при этом не принципиальна внешняя процессуальная форма обращения, важен сам факт выражения коллективного (особенно массового) волеизъявления.
Некоторые субъекты Федерации предусматривают дополнительные гарантии подачи и рассмотрения коллективных обращений, отсутствующие в федеральном законодательстве. Так, в Архангельской, Амурской, Томской, Саратовской и Орловской областях, а также некоторых других субъектах РФ представлены следующие однотипные гарантии: 1) письменный ответ на коллективное обращение граждан направляется лицу, указанному в обращении в качестве получателя ответа или представителя коллектива граждан, подписавших обращение; 2) если получатель ответа в коллективном обращении не определен, ответ направляется первому гражданину в списке обратившихся (подписавшихся), указавшему свой адрес места жительства; 3) в случае, если просьба о направлении ответа выражена несколькими гражданами либо всеми лицами, подписавшими коллективное обращение, копия ответа направляется каждому из них по указанным ими адресам места жительства2. В дополнение к указанным и в принципе традиционным для законов субъектов РФ гарантиям встречаются и иные. Например, коллективное обращение не подлежит рассмотрению только в том случае, если все лица, подписавшие обращение, представят заявления о прекращении рассмотрения обращения. В случае, если коллективное обращение будет отозвано одним или несколькими гражданами, то его рассмотрение продолжается в отношении оставшихся лиц1.
Интересное правило, касающееся приема коллективных обращений на личном приеме, предусмотрено в Алтайском крае. Так, должностное лицо, осуществляющее личный прием граждан, вправе ограничить численный состав группы, желающей прийти на личный прием. Делается это только в целях обеспечения безопасности граждан и с учетом технических возможностей помещения. При этом гражданам предоставлено право самостоятельно определить поименный состав лиц, которые посетят личный прием2. Специальные требования к письменной форме коллективного обращения имеются в законе Курганской области3.
Возвращаясь к федеральному регулированию коллективных обращений, следует подчеркнуть, что право группового волеизъявления является универсальным конституционным правом граждан, так как это прямо следует из текста ст. 33 Конституции РФ и соответственно может быть ограничено только федеральным законом. В отличие от некоторых зарубежных государств, в России нет норм, ограничивающих право коллективных обращений. Для сравнения приведем ст. 29 Испанской Конституции, закрепляющей право индивидуальных и коллективных обращений, в которой установлено, что военнослужащие и служащие вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, могут осуществлять право на обращение только в индивидуальном порядке1.
Самостоятельной проблемой, пока не нашедшей разрешения, является соотношение терминов «коллективное обращение» и «петиция». Термин «петиция» встречается в международных актах2, судебных решениях3, актах субъектов РФ4 и особенно часто в актах муниципальных образований5, а также в научной литературе. Однако в федеральном законодательстве он был упомянут в единственном Федеральном законе «Об охране окружающей среды»6, согласно которому граждане вправе собирать подписи под петициями (п. 3 ст. 11). Указанным законом презюмируется коллективный характер волеизъявления при петиции, однако никакой дополнительной регламентации указанного вида обращений закон не содержит.
Термин «петиция» наиболее близок зарубежному законодательству. Однако его использование в зарубежных актах крайне неоднородно. Чаще всего петиция понимается в них как синоним слову «обращение», реже – как разновидность обращения. Так, в ст. 28 части II «О бельгийцах и их правах» Конституции Бельгии7 закреплено право каждого «обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами». Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива, но петицией это не называет. Конституция США провозглашает, что «конгресс не должен издавать законов… ограничивающих… право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений». Ст. 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке – право на петиции1.
Показательно, что в дореволюционной российской юридической науке термин «петиция» также обозначал обращение, вне зависимости от количества петиционеров. Например, К.М. Тахтарев писал: «Петиция есть просьба. С петицией обращаются к власти, все равно к парламенту или так называемому главе государства, от доброй воли которого зависит: исполнить просьбу или не исполнить, считаться с поданной петицией или не считаться»2.
Отзывы о деятельности органов власти как нетрадиционный вид обращений и новая форма взаимодействия человека с государством
Развитие общественных отношений и внедрение в государственное управление некоторых успешно зарекомендовавших себя элементов деятельности коммерческих организаций, в сочетании со стремительным развитием компьютерной техники и сети Интернет, привели к появлению принципиально нового вида обращений – отзывов о деятельности органов власти.
Современное государство живет не в изолированном мире и уже давно внедряет в деятельность своих органов элементы и технологии, положительно зарекомендовавшие себя в сети Интернет. Возможность оставления отзывов на официальных государственных сайтах представляет именно такой случай.
В юридической терминологии слово «отзыв» в первую очередь понимается как судебный процессуальный документ, направляемый стороной (как правило, ответчиком) в ответ на требования другой стороны (как правило, истца)1. Однако в общеупотребимом русском языке слово «отзыв» имеет иное значение – это мнение о ком-чем-нибудь, оценка кого-чего-нибудь2. Именно в этом значении данный термин используется в сети Интернет, в том числе и на официальных сайтах органов власти.
Единственное нормативное определение термина «отзыв» (пусть и усеченное) сформулировано в преамбуле методических рекомендаций Минэкономразвития РФ по организации работы сайта «Ваш контроль». Отзыв – это текстовый комментарий о качестве государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами, в том числе их территориальными органами1. К сожалению, приведенная дефиниция не содержит всех признаков исследуемого явления, а главное, не охватывает всех разновидностей отзывов даже на самом портале «Ваш контроль» (не говоря о других государственных сайтах). Учитывая неудачность имеющегося нормативного определения отзыва, его надлежит сформулировать сначала на доктринальном уровне (что будет представлено ниже), а затем интегрировать в правовые нормы.
Следует признать, что возможность оставлять отзывы в сети Интернет о деятельности тех или иных организаций (в том числе органов власти) появилась давно и пользуется большим спросом у граждан, однако реализована она была исключительно на частных сайтах. Такие отзывы позволяют гражданину «выпустить пар» или, наоборот, «похвалить» понравившуюся организацию. Они всегда являются эффективным каналом обратной связи для организации, о которой оставлен отзыв. Некоторые компании предоставляют возможность не только оставить отзыв в сети Интернет, но и всячески поощряют клиентов в этом, в том числе в инициативном порядке просят оценить работу своих сотрудников. Другое дело, что адресатами таких отзывов являются частные организации, что не предполагает обязательного нормативного регулирования этих отношений.
Несмотря на то, что отзывы о деятельности органов власти стали появляться на сайтах отдельных органов власти относительно давно2, основу этого института заложил подп. «и» п. 2 Указа Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»1. Согласно ему до 1 января 2013 г. необходимо было принять пакет документов, предусматривающих «установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований».
Во исполнение данного указа было принято Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»2. Именно этот нормативный акт впервые официально установил не только возможность оставления отзывов гражданами, но и предусмотрел порядок их обработки.
На основании этого Постановления Правительства РФ органы власти до 1 июня 2015 года обязаны были обеспечить размещение опросного модуля информационной системы мониторинга государственных услуг на своих официальных сайтах и официальных сайтах своих территориальных органов, а также создать специальные структурные подразделения, ответственные за работу с отзывами.
В настоящий момент возможность оставить отзыв реализована следующим образом: а) по мобильному телефону (путем отправки смс-сообщения); б) в электронном терминале (который должен быть установлен в каждом территориальном подразделении федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, а также в каждом многофункциональном центре предоставления государственных услуг); в) посредством специализированных официальных сайтов в сети Интернет: на Портале госуслуг и Портале досудебного обжалования, а также на специализированном Портале «Ваш контроль»; г) на сайтах органов власти (однако последние такой раздел, как отзывы, включают далеко не всегда1, а работа с ними носит явно бессистемный характер).
С точки зрения практики реализации указанных норм, следует заметить, что своеобразным локомотивом новаций в области электронных обращений и в том числе отзывов выступил Портал госуслуг, который на основании подп. «в» п. 1 Положения о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» впервые предоставил гражданам возможность оценить качество предоставленной услуги непосредственно после ее получения.
Направление отзыва на Портале госуслуг реализовано в виде анкеты, которая предлагается к заполнению непосредственно после получения услуги.
Выбрав соответствующие оценки по каждому из предложенных параметров, пользователь нажимает кнопку «отправить» и генерирует отзыв.
Специализированным государственным интернет-ресурсом, предназначенным исключительно для оставления и последующей обработки отзывов, является портал «Ваш контроль». Он был создан во исполнение подп. «б» п. 4 уже упомянутого Постановления Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284. В соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными Минэкономразвития, сайт «Ваш контроль» является подсистемой автоматизированной информационной системы «Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг» и предоставляет возможность пользователям сети Интернет размещать текстовые комментарии о качестве государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами, в том числе их территориальными органами1.
Гражданин, прошедший регистрацию на портале Госуслуг или непосредственно на портале «Ваш контроль», получает доступ в личный кабинет, где он может: оставлять и обновлять отзывы, оставлять комментарии к чужим отзывам, просматривать и изменять свои отзывы, получить и оценить ответ органа власти на отзыв (при его поступлении).