Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Юридическая природа института ограничений конституционных прав и свобод российских граждан, проходящих государственную службу 15
1. История становления института ограничений основных прав лиц, проходящих государственную службу, в период самодержавия и советской власти 15
2. Теоретико-правовые основы ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу 49
ГЛАВА 2. Российский и зарубежный опыт осуществления ограничений прав и свобод граждан, проходящих государственную службу 71
1. Основания и пределы законодательного ограничения конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу Российской Федерации 71
2. Модели ограничений конституционных прав и свобод лиц, состоящих на государственной службе зарубежных стран 96
ГЛАВА 3. Практика ограничений конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу: проблемы и перспективы совершенствования .. 129
1. Позиции Конституционного Суда Российской Федерации относительно практики ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу 129
2. Основные направления совершенствования института ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу 155
Заключение 187
Список литературы
- Теоретико-правовые основы ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу
- Основания и пределы законодательного ограничения конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу Российской Федерации
- Модели ограничений конституционных прав и свобод лиц, состоящих на государственной службе зарубежных стран
- Основные направления совершенствования института ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена проблемами определения пределов реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, а также возможностей и критериев их ограничения. Решение этих проблем имеет важное значение, как для формирования доктрины российского конституционного права, так и для развития государственно-правовой практики в государственно-властных отношениях.
История российской государственности не раз показывала, что государственная власть способна не только на позитивные действия, создающие благоприятные условия для развития общества, но и на различные злоупотребления, негативные действия. На протяжении многих лет, власть осуществлялась не в интересах общества, а для удовлетворения потребностей бюрократии, что, безусловно, противоречило демократическим принципам осуществления государственной власти. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., переходом Российского государства к современному конституционному строю и построением правового государства, появилась возможность изменить сложившуюся ситуацию.
Появилась острая необходимость реализации таких демократических принципов, как связанность власти правом, приоритет прав личности, верховенство закона, подлинное разделение власти с использованием эффективной системы сдержек и противовесов, а также неотвратимость ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за совершенные правонарушения.
До сих пор многие проблемные аспекты ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, взявших на себя обязательства по прохождению государственной (гражданской) службы и в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 являющихся государственными служащими, остаются не достаточно разработанными. Ряд норм российского
1 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант Плюс: [Электронный ресурс].
права, закрепляющих обязанности, запреты и иные ограничения для чиновников, не обеспечены санкциями, что делает их декларативными.
Практика показывает, что при наличии закрепленных в российском законодательстве ограничений конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, применяются не системно. К тому же, анализ российского законодательства, устанавливающего ограничения конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, дает основание полагать, что ряд их положений либо разработан не в полной мере, либо не удовлетворяет требованиям юридической техники. В частности, отсутствие законодательно установленных определений понятий «ограничения прав и свобод», их «целей», «оснований», «пределов» и «принципов» сказывается на эффективности правоприменительной деятельности государственных служащих и приводит к дополнительному ограничению прав и свобод данной категории субъектов правоотношений.
Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования, его направленность и содержание. Актуальность темы поддерживается отсутствием научных разработок, посвященных ограничению основных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, в конституционной теории и практике.
Комплексное теоретико-правовое исследование указанной проблемы, с учетом наработок в отраслевых науках, позволит внести существенные предложения по подробной регламентации вопросов, связанных с ограничением конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, что, безусловно, будет способствовать разрешению проблем и совершенствованию нормативного регулирования правового статуса государственных служащих, что, в свою очередь, повысит уровень защищенности конституционных прав и свобод названной категории граждан.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена значимостью ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу в конституционной теории и практике.
При всем обилии научной литературы, посвященной различным аспектам ограничений прав и свобод личности, тема ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную служ-
бу, в рамках единого научного теоретико-правового исследования рассматривается одной из первых.
Следует отметить, что разносторонние аспекты правовых механизмов ограничения публичной политической власти предлагались и обосновывались еще такими мыслителями как Дж. Локк, Ш- Л. Монтескье, Ж-Ж. Руссо, Б. Кон-стан, А. Сидней, Г. Блэкстон, Д. Юм и др. Именно в рамках либеральной доктрины, основные положения которой были разработаны этими выдающимися мыслителями, зарождается идея конституционализма как особого правового режима властеограничения.
В рамках западной конституционной доктрины проблема правового сдерживания государственно-властных устремлений разрабатывалась такими учеными как В. Бейджгот, П. Бромхед, А. Дайси, В. Вильсон, М. Вебер, А. де То-квиль, Т. Хартли и др. В российской дореволюционной юридической науке также уделялось немало внимания отдельным аспектам этой проблематики. Вопросы ограничения абсолютной власти монарха поднимали в своих исследованиях В.М. Гессен, Н.А. Гредескул, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляровский, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петра-жицкий, B.C. Соловьев, М.М. Сперанский, Г.Ф. Шершеневич и др.
Важное значение для осмысления понятия «правовые ограничения» и изучения различных видов правовых ограничений имеют работы С.С. Алексеева, Н.С. Бондаря, А.Г. Братко, Н.В. Витрука, A.M. Витченко, В.А. Затонского, А.Ф. Квитко, Д.А. Керимова, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, А.В. Малько, И.М. Приходько, В.А. Сапуна, Н.Н. Семенюты, Б.С. Эбзеева и др.1
Немало внимания вопросам ограничения государственной власти уделяется и в современной отечественной теории конституционного права. В этой связи особо следует отметить работы таких авторов как А.С. Автономов, С.С. Алексеев, С.Ф. Афанасьев, М.И. Байтин, В.В. Барбин, В.Ю. Ветютнев, Н.Н. Вопленко, Д.А. В.Я. Любашиц, B.C. Нерсесянц, А.А. Подмарев, СВ. Пчелин-
1 См., например: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.; Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. М.: Изд-во Литер. 2006.; Братко А.Г. Вопросы систематизации правовых ограничений // Государство и право. 2006. № 4.; Малько A.B. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004; Приходько И.М. Ограничения в российском праве (Проблемы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01: Саратов, 2001.; Эбзеев Б.С. Ограничения конституционных прав: понятие и пределы // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву. Ч.1. Н. Новгород, 1998. и др.
цев, О.Ю. Рыбаков, В.Н. Синюков, М.М. Султыгов, В.М. Сырых, Д.Ю. Шапсугов, КБ. Шундиков, А.И. Экимов и др.1
Общетеоретические подходы к понятиям прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России и гарантий их реализации разработали такие отечественные ученые-правоведы, как Ю.Е. Аврутин, М.В. Баглай, А.Г. Бережнов, И.А. Боброва, СП. Булавин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А Гаджиев, М.С. Гринберг, А.В. Ендольцева, И.Н. Зубов, И.Ш. Килясханов, М.И. Ковалев, В.Я. Кикоть, В.А. Колокольцев, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, С.С. Маилян, В.П. Малахов, А.Г. Мамонтов, В.А. Патютин, А.А. Пионтковский, А.С. Прудников, В.И. Рохлин, Ф.М. Рудницкий, П.Р. Стависский, М.С. Строгович, Ю.М. Ткачев-ский, Е.Н. Хазов, А.Г. Чепурной, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская и др.2
Однако утверждать, что тема полностью исследована нельзя, прежде всего, в силу чрезвычайной ее сложности и разноаспектности. Социальная реальность сегодня весьма динамична, новые проблемы и отношения требуют своего адекватного ответа, как в юридической теории, так и в законодательной и правоприменительной сферах.
Наконец, приходится констатировать, что в российской юридической науке пока отсутствуют комплексные исследования, связанные с конституционно-правовым ограничением прав и свобод граждан, проходящих государственную службу. Большинство из перечисленных работ, посвящены только отдельным аспектам проблемы властеограничения. Достаточно часто научные исследования, посвященные проблеме государственно-властного ограничения,
1 См., например: Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничения основных
прав и свобод человека и гражданина и их реализация в деятельности органов внутренних
дел: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.; Султыгов М.М. Конституционно-
правовой режим ограничения государственной власти : дис... д-ра юрид. наук. М., 2005. и
ДР-
2 См., например: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.; Ендоль
цева А.В. Процессуальные гарантии ограничения произвольного усмотрения органов и
должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство // Конституция Российской
Федерации как гарант прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступле
ний: материалы Международной научно-практической конференции. В 3-х частях: Практи
ческая значимость. Ч. 2.; Лазарев В.В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и прак
тическая проблема // Журнал российского права. 2009. № 9.; Малахов В.П. Природа, содер
жание и логика правосознания. Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.01 / Малахов В.П. - М., 2001.;
Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел. (Теоре
тико-правовые исследования). Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.01 / Прудников А.С. - М.,
1999.; Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных прав, свобод и обязанностей человека и
гражданина в России. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Хазов Е.Н. - С.-Пб., 1997. и др.
носят политологический характер, а те, которые затрагивают юридический аспект, специально не выделяют в качестве объекта и предмета исследования вопросы, связанные именно с конституционно-правовым режимом, направленным на ограничение основных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу. Таким образом, данное диссертационное исследование в определенной степени восполняет существующий пробел.
Целю исследования является разработка комплекса положений, касающихся формирования конституционно-правовых основ и анализа содержательной стороны ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, а также раскрытие сущности, места и роли ограничений в механизме правового регулирования реализации прав и свобод данной категории властвующих субъектов правоотношений и разработка на основе этого предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой области.
В рамках поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:
- проследить становление и развитие института ограничений основных прав
лиц, проходящих государственную службу в различные исторические периоды;
- раскрыть теоретико-методологическое содержание правовых основ
ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации,
проходящих государственную службу;
провести конституционно-правовой анализ оснований и пределов законодательного ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу;
проанализировать зарубежный опыт конституционно-правового регулирования ограничений конституционных прав и свобод лиц, состоящих на государственной службе;
обобщить практику конституционно-правовой регламентации ограничений основных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации;
- сформулировать предложения, направленные на совершенствование
российского законодательства в сфере реализации института ограничений кон-
ституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с ограничением конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу.
Предмет исследования составили конституционные и иные отраслевые нормы, отражающие условия и порядок ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу.
Методологической основой исследования явились общенаучные и специальные способы познания правовых явлений и процессов. В ходе диссертационного исследования использовались исторический, системный и формально-логический подходы; методы анализа и синтеза, индукции и дедукции. Особое внимание уделялось методу сравнительного правоведения и технико-юридическому способу исследования проблем совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Использование указанных методов позволило комплексно изучить заявленный объект, провести обобщающий теоретический анализ, выработать научные предложения и рекомендации.
Особенностью методологической основы диссертационного исследования является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования, поскольку предмет диссертационной работы составляют правовые нормы нескольких отраслей права.
Нормативно-правовую основу исследования составили правовые акты различной юридической силы, прежде всего - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, иные федеральные нормативные акты, а также в работе было уделено внимание источникам права ряда зарубежных государств по исследуемой тематике.
Эмпирической базой исследования послужили материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации относительно ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу.
Научная новизна диссертации определяется подходом к исследованию с учетом степени разработанности ряда аспектов данной темы, а также изменений в сфере ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской
Федерации, проходящих государственную службу. Исследование построено также на основе сравнения современного российского законодательства с международно-правовыми актами в области ограничений конституционных прав и свобод указанной категории лиц; выявлены средства и механизмы, которые являются наиболее эффективными как за рубежом, так и в нашей стране. Конкретно научная новизна работы выражается в следующем:
одной из первых в рамках конституционного права предпринята попытка комплексного исследования института ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, в целях недопущения злоупотребления ими;
автором с общетеоретических позиций охарактеризованы юридическая природа и сущность ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, конкретизировано их содержание как одного из элементов правового статуса личности;
обоснована необходимость правового ограничения государственно-властных субъектов правоотношений в правовых рамках;
на основе анализа деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественно-политических и правозащитных организаций выявлены правовые и организационные формы и методы ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу;
выявлена специфика конституционно-правового механизма реализации ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу;
определены наиболее актуальные организационно-правовые проблемы в сфере ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу;
определены наиболее важные направления совершенствования института ограничений основных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, как в теоретическом, так и в практическом плане;
сформулированы авторские выводы и подходы, которые, как представляется, внесут определенный вклад в исследование проблем института ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу и его совершенствование;
- с учетом опыта России и зарубежных стран правоустановления и правоприменения ограничений основных прав и свобод лиц, проходящих государственную службу, автором предложены меры по оптимизации процесса законодательного оформления и правоприменения правовых пределов и ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, взявших на себя обязательства по прохождению государственной службы.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Институт ограничения основных прав лиц, проходящих государствен
ную службу в дореволюционной России, начал свое развитие со времен прав
ления Петра I. Законодатель, закрепляя правовой статус государственных слу
жащих, ввел такие атрибуты как: права и их ограничения, обязанности, гаран
тии и ответственность чиновников. С каждым последующим уровнем система
тизации законодательства и развития государственной службы законодательно
закреплялись правоограничения лиц, состоящих на государственной службе.
Тем самым государство законным способом стремилось предупредить и иско
ренить злоупотребления чиновников и негативные последствия данных злоупо
треблений.
Институт ограничений прав граждан, проходящих государственную (партийную) службу в послереволюционный период с 1917 по 1991 гг., развивался только в социальном значении. На правовом уровне такое развитие в указанный период не осуществлялось.
-
В процессе реализации прав и свобод сталкиваются различные интересы: субъекта этих прав и свобод, других лиц, общества в целом, государства. В силу этого установление ограничений прав и свобод является объективной потребностью нормального функционирования общества, с одной стороны, и свободы личности - с другой. Правовые ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, являются правовыми средствами, сдерживающими противозаконное поведение указанной категории субъектов правоотношений в границах, установленных в праве и создающих оптимальные условия для достижения компромисса между субъектами властеотношений и интересами других лиц, общества и государства.
-
Ограничение прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, выступает одним из правовых средств правовой
политики Российского государства, направленной на формирование правовой государственности, поддержание правопорядка, стабильности, укрепление дисциплины и законности, а также на обеспечение правовой свободы и на достижение справедливости в обществе, формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания. Установление ограничений прав граждан, проходящих государственную службу, служит обеспечению эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, установлению препятствий возможному злоупотреблению государственных служащих.
-
Пределы законодательного ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, являются составляющими организации деятельности госслужащих в границах правового государства и юридическими средствами законодательного регулирования. Основания и пределы законодательного ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, предполагают использование ограничивающего или запрещающего воздействия на поведение субъектов в следующих формах: ограничение, запрет, обязанность, требование, юридическая ответственность.
-
Установлено, что законодательство зарубежных стран (США, Великобритания, Германия, Китай, Республика Беларусь) содержит нормы, закрепляющие ограничение прав лиц, проходящих государственную службу. Несмотря на различный состав ограничений конституционных прав и свобод лиц, состоящих на государственной службе, следует констатировать их достаточный объем, основанный на ответственном и добросовестном исполнении обязанностей по службе в соответствии с правовыми нормами, моральными ценностями и этическими нормами поведения.
-
Современные правовые позиции Конституционного Суда РФ по делам, связанным с ограничениями конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, содержат как общеправовые, так и конкретно-ситуационные конструкции. Устанавливая ограничения прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, законодатель должен находить баланс между конституционно защищаемыми ценностями и публичными, частными интересами, при этом соблюдая такие принципы, как справедливость, равенство, соразмерность, адекватность и пропорциональ-
ность. Законодательное закрепление ограничений и запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации, отвечает законным интересам, связанным с её организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод граждан в конституционно значимых целях.
7. Ограничения прав п свобос восударственных служащих действуют на различных уровнях (от международного до локального). Эффективность ограничений прав и свобод зависит от выдержанности единой линии правоустанов-ления и правоприменения. В целях унификации и систематизации разрозненных правовых актов, устанавливающих ограничения конституционных прав граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, целесообразно объединить в единый правовой акт на уровне федерального закона, четко закрепляющий пределы и основания законодательного ограничения основных прав и свобод граждан Российской Федерации, взявших на себя обязательства по прохождению государственной службы (государственной гражданской, военной и государственной службы иных видов).
Теоретическая значимость работы состоит в том, что посредством конкретизации знания о природе, содержании и классификации прав и свобод человека и гражданина, а также определения места конституционно-правового регулирования в сфере ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, вносится определенный вклад в разработку общей концепции конституционно-правового статуса государственного служащего в России, что немаловажно не только для науки конституционного права, но и юридической науки в целом.
Сравнительный анализ отечественного опыта и опыта зарубежных стран по конституционно-правовому ограничению прав и свобод лиц, состоящих на государственной службе, позволит выработать модель оптимального использования зарубежного опыта в современных условиях применительно к российской правовой системе.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, правоприменительной практике государственных органов, а также при разработке и преподавании курсов конституци-
онного права, теории государства и права, административного права, связанных с правами, свободами и обязанностями граждан, проходящих государственную службу, а также при разработке учебных пособий, спецкурсов и методических (практических) рекомендаций.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова, разработки и внедрения в учебный процесс учебного пособия «Институт ограничений прав и свобод человека и гражданина в российском праве», методических (практических) рекомендаций «Ограничения основных прав и свобод сотрудников полиции современной России», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях и круглых столах.
Материалы диссертации успешно внедрены в учебный процесс Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, а также в практическую деятельность Управления МВД России по Орловской области.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами, а также логикой поставленной проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретико-правовые основы ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу
При Петре I законодательно закрепилось право государственных служащих на жалобу. В этой связи было издано несколько указов, согласно которым назначались сенаторы для «обревизования» губерний в отношении государственного управления1. Так, согласно указу от 4 апреля 1722 г. «О должности Сената» закреплялось право на назначение в губерниях и провинциях проверяющих, а чиновники получили разрешение «в партикулярных обидах бить на сенаторов челом и искать на них судом, где подлежит»2. В свою очередь, сенаторы получили чрезвычайные полномочия. Так, они на местах имели право свершать правосудие, осуществлять прием челобитных и жалоб на государственных служащих. Такое позволение ограничивало произвол со стороны государственных служащих, так как «оно наводило на мысль, что если даже сенатора-ревизора можно было привлечь к суду, то тем легче найти управу на каждого из чиновников, какого бы ранга он ни был»3.
Таким образом, в период реформ Петра Великого законодательно был закреплен контроль за законностью действий чиновников. Эта контрольная функция возлагалась на служащих с особой должностью: фискалов и прокуроров. Такая мера усиливала принцип законности и соответственно принцип правовой ответственности за противоправные деяния чиновников. Тем самым законодатель придает государственной службе публично-правовой характер и закладывает основы института государственной службы в современном его понимании.
Вместе с тем законодатель не дает официальное определение службы. При том, что в указанный период созданы практически все условия для наполнения института государственной службы сущностными и качественными характеристиками, законодателя не волнует закрепление и внешнее выражение данного института. Государство определило ряд требований, которым должна отвечать государственная служба, основным из них является образованность.
Следует подчеркнуть, что кодификация законодательства явилась одним из главных достижений развития и эффективного функционирования государственной службы. «В результате законодательство в этой сфере, - указывает Е.Е. Столярова, - было кодифицировано в виде уставов о гражданской службе, а вся ее система стала функционировать на четко установленных законом принципах: законности, ответственности, отчетности, назначения на службу от правительства, ранжирования должностей и чинопроизводства по выслуге лет»1.
Таким образом, в дореволюционный период государственная служба определялась как институт профессиональной служебной деятельности, «порождающая публично-обязательственные отношения частного лица и носителя государственной власти, направленная на осуществление функций занимаемой должности и в основе которой лежал свободный договор»2. Сочетание правовых и административных воздействий позволило преобразовать государственный аппарат в достаточно слаженный и успешно функционирующий на огромной территории Российской империи механизм государственного управления, который прекратил свое действие в 1917 г.
Кардинальное отличие советского периода от дореволюционного именно в наличии «вируса» всевластия и привилегий, которые постепенно обрел «новый аппарат», превратившийся благодаря им в своих элитных звеньях в «новый класс»3.
Взяв власть в октябрьские дни 1917 г., большевики вынуждены были решать практические проблемы государственного и хозяйственного управления, рационального использования труда лиц, состоящих на государственной службе, нахождения оптимальных размеров их численности, материального стимулирования трудовой деятельности и др. Пришлось пересмотреть и отношение к праву назначения должностных лиц сверху. До октября 1917 г. считалось, что данная практика лежит за пределами демократизма1. По словам В. Ленина, необходимость руководства народом через назначенных сверху лиц «является в корне фальшивой, недемократичной, цезаристской или бланкитской авантюрой»2.
Происходившие изменения в статусе чиновничества были неразрывно связаны с преображениями в социально-экономической и общественной жизни страны, происходившими под руководством компартии, претендовавшей на монопольное положение в политической системе. Низкая профессиональная подготовленность работников госаппарата даже среди лиц, непосредственно осуществлявших функции управления в государственном и хозяйственном аппарате. В этой связи все осуждали бюрократию.
Слово «бюрократизм» постоянно употреблялось как уничижительный термин, ассоциировавшийся такими понятиями, как «казнокрадство», взяточничество, барское отношение к простому люду. В начале 1919 г. Троцкий3 резко критиковал уже «нового советского бюрократа» как невежественного, самодовольного, завистливого, называя подобных чиновников «подлинной угрозой делу коммунистической революции» и «настоящими сообщниками контрреволюции»4.
Новая система советского государственного управления на протяжении 75 лет базировалась на партийных кадрах, прошла несколько этапов советских административных реформ, не носящих в целом принципиального характера.
Каждая попытка проведения реформы придавала центру еще больше власти, увеличивала количество и влияние тех, через которых эта власть осуществлялась. Все признавали необходимость иметь квалифицированных специалистов, чтобы управлять советскими учреждениями. Стремясь как-то отстраниться от слова «бюрократ», в политический оборот было запущено слово под нейтральным понятием партийного или советского «аппарата».
Основания и пределы законодательного ограничения конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу Российской Федерации
В п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говориться, что «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу». Данное основание выступает в качестве ограничения для поступления на государственную гражданскую службу и ее дальнейшего прохождения. В тоже время ст. 4 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» закрепляет положение, что «судьей может быть гражданин Российской Федерации не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным»1. И это основание уже выступает в качестве требования к кандидату на должность судьи.
Таким образом, мы можем прийти к выводу, что законодатель, не задумываясь о своей роли в механизме правового регулирования, одни и те же основания закрепляет в различных формах, таких как требование, обязанность, ограничение или запрет, используя их как в широком, так и узком смыслах.
Считаем, что пределы и ограничения прав и свобод в отношении граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу и других властных субъектов, не всегда увязываются в единую систему правового регулирования, что значительно снижает ее результативность и эффективность. Являясь источником повышенной опасности, государственные органы и их должностные лица сами зачастую нуждаются в охране и защите. Именно поэтому к ним должны предъявлять повышенные требования, однако, и в этом случае законодатель допускает противоречивость и непоследовательность в букве закона.
Так, например, наличие судимости, в том числе снятой или погашенной, является основанием увольнения со службы. Подобного рода требование предъявляется к гражданам, проходящим службу в органах внутренних дел, в органах и учреждениях прокуратуры «гражданин не может осуществлять службу в органах и учреждениях прокуратуры, если он имел или имеет судимость»1. Конкретную формулировку имеет Федеральный закон от 3.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности». Согласно ст. 16 «граждане Российской Федерации не могут быть приняты на службу или на работу в органы федеральной службы безопасности в случае наличия судимости в настоящее время или в прошлом, в том числе снятой или погашенной, если в отношении их прекращено уголовное преследование за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии или в связи с деятельным раскаянием»2.
Следующий пример показывает уже размытую формулировку данного запрета, предъявляемого к кандидатам на должность судьи. Так в ч. 1 ст. 4 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» установлено, что «судьей может быть гражданин Российской Федерации не имеющий или не имевший судимости либо уголовное преследование, в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям»3.
Однако, остается непонятным, почему законодатель не для всех граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу и других властных субъектов, устанавливает подобного рода ограничения и требования. Так, например, в ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говориться, что «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости», а в ч. 1 ст. 7 Феде рального закона от 21 июля 1997 № 144-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» устанавливается, что «гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах, в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда либо наличия у него неснятой или непогашенной судимости, а также в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока»1.
Таким образом, законодатель считает в одних случаях, что снятая или погашенная судимость не является основанием для отказа в приеме на государственную службу или препятствием дальнейшего прохождения, а в других случаях наличие судимости, в том числе снятой или погашенной, уже является препятствием дальнейшего прохождения правоохранительной службы и основанием увольнения со службы.
В качестве примера можно привести еще два закона - это Федеральный закон от 10 января 2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». В п. 5.2 ст. 3 говорится, что «не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации, осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление и т.д.»2. А так же Федеральный закон от 18 мая 2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в котором в ч. 4.2 ст. 5 указано, что «не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление»
Модели ограничений конституционных прав и свобод лиц, состоящих на государственной службе зарубежных стран
Как уже ранее нами говорилось, в Российской Федерации положения, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, конкретизируются нормами значительного количества законодательных актов, регулирующих порядок прохождения того или иного вида государственной службы. К ним относятся федеральные законы от 7.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»2, от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3, от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»4, от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»5, от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»6 и др. Особую детализацию эти нормы получили в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»7.
Положения российского законодательства, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод граждан, проходящих государственную службу, соответствуют международным принципам в области ограничений прав и свобод.
Так, например, согласно п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г., «государственные должностные лица, в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разре шено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев»1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., допускает ограничения прав и свобод, установленные законом, исключительно «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других людей и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»2.
Кроме того, вопросы правомерности ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, нашли своё отражение в этических международных стандартах служебного поведения госслужащих, изложенных в документах Организации Объединённых Наций и Совета Европы, таких как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка3, Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка4 и др.
Как справедливо отмечает В.Н. Агеев «только законодателю дается право определять границы допустимых ограничений основных прав и свобод, установленных Конституцией РФ. Вместе с тем и законодатель не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, имея при этом в виду, что такие ограни чения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений, и соответствовать характеру и природе отношений государства и человека»1.
Следует отметить, что в России только суд является официально установленной гарантией обеспечения и защиты субъективных прав и свобод человека. Указанный аспект касается и ограничений прав человека. В этом отношении Конституционный Суд РФ занимает ведущее место. Его сфера деятельности и предметы ведения позволяют не только восстановить нарушенные права, но и предупредить конфликтные ситуации, в частности в сфере ограничения прав граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, а также минимизировать их неблагоприятные последствия.
Представляется, что именно Конституционный Суд РФ имеет возможность в конституционно-правовом аспекте ориентировать и направлять не только законодателя и правоприменителя, но и непосредственно гражданина Российской Федерации, проходящего государственную службу, права и свободы которого ограничиваются.
Более того, значимость рассмотрения в настоящем диссертационном исследовании вопроса, связанного с правовыми позициями Конституционного Суда по проблемам ограничений основных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, обусловлена доктринальными изысканиями в данной области.
В частности, тема научных исследований, посвященная правовой природе постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, является на сегодняшний день одной из самых актуальных как в теоретическом, так и в практическом аспекте.
Так в своей статье председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин утверждает, что «Решения Конституционного Суда с содержащимися в них правовыми позициями занимают особое место в общей системе источников права России. Итоговые решения Конституционного Суда связаны с толкованием Кон ституции, которое может быть специальным (в специальной процедуре о толковании того или иного положения Конституции) или казуальным (инцидентным) -в остальных делах, разрешаемых Конституционным Судом, в том числе при проверке конституционности законов. Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона, а соответственно, практически равна юридической силе самой Конституции, которую уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся к соответствующим нормам, и тем более вопреки этим решениям. Таким образом, любое толкование высшего закона страны, которое дается Конституционным Судом в его правовых позициях, имеет конституционную силу»1.
Исследуя юридическую природу «правовых позиций» Конституционного Суда РФ, судья Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиев указывает: «В мире юридических явлений правовые позиции Конституционного Суда РФ ближе всего находятся к racio decidendi, и в силу этого именно правовые позиции Конституционного Суда РФ следует считать источниками права»2.
В этом ключе высказывается и профессор Л.В. Лазарев: «Прецедентный характер акта конституционной юрисдикции означает, что выраженная в нем правовая позиция относительно конституционности конкретного акта или нормы является образом (правилом), которым должны руководствоваться законодательные, судебные и иные органы, должностные лица при решении вопросов в рамках своей компетенции»
Основные направления совершенствования института ограничения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу
Государственный служащий современной России должен соответствовать определенным критериям, таким как иметь соответствующие знания, опыт и навыки работы, необходимые для успешного осуществления служебных функций и, конечно же, высокие моральные качества. Всем известно, что ни один уважающий себя работодатель не будет содержать работника, регулярно не выполняющего свои должностные обязанности, нарушающего принципы, требования и ограничения по службе, а государство и общество не должны закрывать глаза на подобное поведение служащих. Некоторые такие критерии уже закреплены в федеральном законодательстве, регулирующем институт государственной службы и статус государственных служащих и должностных лиц. Повышению ответственности государственных служащих и должностных лиц призваны способствовать новые критерии, согласно которым должны оцениваться социально-политические, моральные качества служащих государственного аппарата.
Сегодняшние реалии показывают, что необходимость закрепления моральных и нравственно-этических элементов в законодательстве, регулирующем правовой статус государственных служащих, неуклонно возрастает.
В целях государственной службы, в ее ведущих принципах, нормах, профессиональных требованиях к ее кадрам должен содержаться нравственный и этические аспекты, в решающей степени определяющие ее направленность и основные доминанты. Общественное мнение об авторитете государственных органов и их должностных лиц формируется, прежде всего, на порядочности и справедливости их деятельности. Нечистоплотность и непорядочность государственных служащих может серьезно дискредитировать органы государственной власти и повлиять на моральную атмосферу, как во власти, так и в обществе. И это не может быть случайным, ведь «мораль, - как справедливо указывает И.Н. Пустова-лова, - представляет собой одну из форм общественного сознания, которой можно управлять, целенаправленно формировать исходя из конкретных исторических условий, общественных потребностей и возможностей»1. Этика - это философское исследование морали и нравственности.
Термин «этика» происходит от древнегреческого «этос», что означало -совместное жилище и правила, порожденные совместным общежитием, нормы, сплачивающие общество, преодоление индивидуализма и агрессивности2. Однако с развитием общества смысл этого термина расширился, добавились такие понятия как совесть, сострадание, дружба, смысл жизни, самопожертвование и др.
Понятия «этика», «мораль», «нравственность» имеют однотипные этимологическое содержание и историю возникновения и в принципиальном смысле пересекаются. Говоря об этических правилах, моральных принципах, нравственных нормах, мы придаем только разные смысловые нагрузки общему понятию.
Что касается признаков правовой этики государственных служащих и должностных лиц, то они должны определять взгляды и характеризовать особенности личности, формирующие мировоззрение и отношение к ценностям права. В свою очередь, такие признаки правовой этики служащих, как порядочность, независимость от финансового интереса, объективность, ответственность, открытость, самоотверженность, здравый смысл, беспристрастность, чувство долга, справедливость, совесть и другие, отражают уровень культуры, социальное сознание, духовность и нравственность общества.
Исполнительская дисциплина на государственной службе одновременно является одним из требований служебного долга и его юридической и моральной обязанностью, условием эффективности деятельности всего государственного аппарата. Однако, как подчеркивает Н.П. Козлова, «ни самой морали, ни морального чувства, ни здравого человеческого разума еще недостаточно для того, чтобы достичь моральной «правильности». Сегодня же это возможно лишь на основе готовности к ответственности за последствия своего действия»3.
В мировой практике к профессиональной этике государственных служащих над нормативным подходом преобладает структурный подход, который уделяет особое внимание нормативным актам, регулирующим деятельность служащих. Однако не всегда возможно охватить все нарушения, допускаемые государственными служащими в ходе исполнениях их профессиональных полномочий. В этой связи для предупреждения неэтичного поведения чиновников и повешения административной этики, государствами принимаются различные меры. Так, Комитет министров Совета Европы рекомендовал правительствам государств-членов согласно внутреннему законодательству и принципам государственного управления содействовать в принятии внутренних кодексов поведения государственных служащих.
В последнее время достаточно широко обсуждается вопрос о принятии этического (морального) кодекса, который описывал бы должное поведение государственного служащего, как представителя власти. Примеры действия подобного документа известны в мировой практике и нами были рассмотрены в предыдущих параграфах.
Исследуя кодексы этики, как механизм управления нравственным развитием государственных гражданских служащих в условиях современной России, М.Д. Зотов указывает, что «кодекс это акт, разработанный в результате систематизации разрозненных и дефрагментированных положений в единый комплекс»1. Причем, этот документ может являться не только нормативным правовым актом, содержащим систематизированные нормы, регулирующие определенную сферу общественных отношений на государственном уровне, но и актом, содержащим не охваченные правовым полем нравственные принципы и правила поведения государственных служащих.