Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа и конституционно-правовые основы государственной власти субъектов Российской Федерации 17
1. Общая характеристика организации государственной власти в современном федеративном государстве 17
2. Конституционно-правовая природа государственной власти субъектов Российской Федерации 45
3. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации 61
Глава 2. Влияние Российской Федерации на осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации 80
1. Участие Российской Федерации в процессе формирования, деятельности и досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации 80
2. Создание территориальных структур федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации 109
3. Участие Российской Федерации в бюджетной и экономической деятельности субъектов Российской Федерации 127
Глава 3. Влияние органов государственной власти субъектов Российской Федерации на деятельность федеральных органов государственной власти 149
1. Институт представительства субъектов Российской Федерации в федеральных органах государственной власти 149
2. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе 160
3. Обращения и иные пути постановки проблем субъектами Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти 173
Заключение 185
Библиография
- Конституционно-правовая природа государственной власти субъектов Российской Федерации
- Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Создание территориальных структур федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе
Конституционно-правовая природа государственной власти субъектов Российской Федерации
Становление и планомерное развитие Российской Федерации как сложной федерации невозможно без опоры на конституционно-правовые основы (ценности, принципы), которые закреплены в тексте Конституции Российской Федерации1 как высшего нормативного правового акта российского государства. Однако конституционно-правовые основы федеративных отношений, как некие общие начала федеративного устройства государства, не могут сводиться исключительно к установлению собственно принципов конституционного федерализма, они предопределяют правовое положение всех аспектов федеративных отношений2.
Говоря об организации государственной власти в федеративном государстве, в первую очередь следует принять во внимание тот факт, что федеративное устройство любого федеративного государства имеет свои, присущие только ему особенности. Это является следствием множества социальных, политических, исторических и иных факторов. При этом в науке (не только юридической) достаточно давно разрабатывается вопрос о концепциях (теориях) федераций. Мы не будем останавливаться на перечислении всех представленных в юридической и иной литературе классификаций федераций, которых выявлено большое количество. Поскольку это не является предметом исследования данной диссертационной работы, мы остановимся лишь на рассмотрении некоторых общепризнанных в науке базовых теорий федерации. Посредством рассмотрения данных теорий возможно будет дать общую характеристику организации государственной власти в современном демократическом правовом федеративном государстве.
Нельзя согласиться с мнением о необходимости отказа от выделения моделей федерализма как таковых1. Отказ от комплексного научного исследования федерализма с учетом особенностей моделей федераций различных государств является необоснованным, поскольку приведет к утрате знаний о становлении, развитии, преимуществах и недостатках и т.д. той или иной модели федерализма в определенных условиях ее существования2.
Обоснованные в научной мысли модели федерализма (федерации) являются по своему содержанию абстрактными теоретическими конструкциями, не прилагаемыми ни в одном современном федеративном государстве в полном «чистом» виде. Они заключают в себе систематическое обобщение представлений, идей и мнений социологов, политологов, юристов, которые показывали некоторые аспекты сущности федеративного устройства в ряде государств, а также отражали некоторые закономерности федеративного государственного быта. При этом ключом к пониманию сложившейся в конкретном государстве модели федерации является анализ фактических и юридических отношений, сложившихся между федерацией и ее субъектами. Правовая же форма этих отношений может быть выявлена из законодательного регулирования и практики применения института разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Исходя из того, какова юридическая конструкция разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов федерации, такая форма федеративных отношений применима в конкретном государстве. В данном случае можно выделить две разновидности федераций: симметричные и асимметричные. Симметричными в науке конституционного права называют федерации, состоящие из субъектов, которые обладают равным правовым статусом (в отношениях с федеральным центром и друг с другом). Симметричные федерации в идеальном понимании должны состоять из юридическиравных субъектов, имеющих единое правовое положение, закрепленное нормами права. Следует отметить, что неслучайным является тот факт, что данную модель федерации разделяет большинство федеративных государств, поскольку она способствует устранению возможных конфликтов с отдельными субъектами федерации, недовольными своим статусом по сравнение с другим субъектом федерации. В.Е. Чиркин справедливо указывает, что «...жестко конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов»1.
На данный момент абсолютно симметричных федерации как таковых фактически нет, при том, что формально большинство из существующих в мире федераций относятся к данному типу. На практике существует вполне предсказуемая тенденция по трансформации симметричных федеративных государств в сторону асимметричных. Так, например, США с 1952 года переняли некоторые особенности асимметричных федераций и развиваются интегрируя необходимые элементы асимметричной федерации в свое симметричное государство (так, например, у Пуэрто-Рико закреплен особый правовой статус«неинкорпорированной организованной территории» (Unincorporatedorganizedterritory), предполагающей, что данная территория находится под управлением США, верховная власть принадлежит Конгрессу США, но Пуэрто-Рико имеет собственную систему самоуправления).
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Исходя из комплексного анализа действующего правового регулирования в вопросе разграничения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации и ввиду положения статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах утверждается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Ведущую роль в регулировании отношений в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации занимает Федеральный закон № 184-ФЗ. Данный Федеральный закон, принятый в развитие норм Конституции Российской Федерации, установил единые правила организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Было закреплено, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна основываться на следующих принципах: 1. единство системы государственной власти; 2. государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 3. распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; 4. верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 5. разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; 6. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 7. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Федеральный закон № 184-ФЗ закрепил единообразный подход к формированию системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такую систему в обязательном порядке должны составлять: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта; 3) иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
При этом в отношении должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в абзаце 2 статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ указано, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации возможно самостоятельно установить либо не устанавливать данную должность. Однако заметим, что посредством сравнительного анализа конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно прийти к выводу о тотальном распространении в субъектах Российской Федерации указанной должности, несмотря на диспозитивный характер ее создания в субъектах Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ определяется как «постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации»1. Таким образом, установлена единая система законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что соответствует общим тенденциям централизации и систематизации. При этом такие вопросы, как наименование и структура региональных законодательных (представительных) органов относятся к ведению конституций (уставов) данного субъекта Российской Федерации с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Данное положение является обоснованным и учитывает духовно-культурную составляющую федеративных отношений в Российской Федерации.
Следует отметить, что благодаря реформе 2010 года2 число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлено в прямой зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Данное изменение имеет безусловный положительный характер. До указанной реформы отсутствовал единый сбалансированный подход к норме представительства депутатов. Так, многие субъекты Российской Федерации либо устанавливали численность региональных парламентариев общим числом в сотни представителей, либо наоборот существовал дисбаланс в сторону небольшого количества депутатских мандатов в региональных парламентах. Обе тенденции в условиях формирующейся представительной демократии в субъектах Российской Федерации имели негативные проявления.
Создание территориальных структур федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Полномочия территориальных структур исполнительной власти Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации осуществления деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и этих территориальных органов утверждается соответствующими положениями об их деятельности.
Важно отметить, что для улучшения организации взаимодействия и координации деятельности между территориальными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести некоторые изменения в действующее правовое регулирование. Так, на данный момент субъекты Российской Федерации обладают лишь консультативными и рекомендательными полномочиями в данной сфере по отношению к федеральным территориальным органам. Однако нередки ситуации (чрезвычайные ситуации, имеющаяся информация о прогнозируемых социально-экономических потрясениях и т.п.), при которых проведение совместных мероприятий по инициативе субъектов Российской Федерации должны быть подкреплены обязательностью всестороннего участия всех необходимых органов публичной власти и их должностных лиц. На наш взгляд, должен быть принять нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру организации и проведения данных мероприятий. В частности, необходимо закрепить, во-первых, определенную регулярность проведения совместных мероприятий (например, 2 раза в год), в которых должны принимать участие соответствующие территориальные органы исполнительной власти Российской Федерации и их должностные лица, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностные лица, а также в случае необходимости представители общественности (СМИ, правозащитные организации и др.). Во-вторых, необходимо предусмотреть положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации будет иметь полномочие в определенных обстоятельствах инициировать созыв совещания, при условии присутствия представителей территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации в обязательном порядке. На данный момент подобные мероприятия носят ситуативный характер и зачастую зависят не от нужд и интересов регионов, а от решения руководителя территориального органа государственной власти Российской Федерации, что не соотносится с федеративным характером Российской Федерации и не способствует повышению уровня доверия и кооперации между органами исполнительной власти федерального и регионального уровня.
Следует обратить внимание на то, что в действующем правовом регулировании в целом обоснованно закреплено положение, согласно которому разрешение возникающих разногласий между территориальными исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления их взаимодействия и координации отнесено к компетенции руководителя федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, в подчинении которого находится данный территориальный орган Российской Федерации либо путем проведения согласительных процедур1. Однако, на наш взгляд, развитие и более частое применение согласительных процедур как способа учета мнения всех заинтересованных субъектов, как федерального, так и регионального уровня, будет способствовать укреплению степени доверия и взаимодействия между исполнительными органами государственной власти федерального центра и его регионов. Однако указанное Положение в целом носит рамочный характер, поскольку закрепляет общие постулаты взаимоотношений указанных органов исполнительной власти, закрепляя, в частности, открытый перечень форм их взаимодействия. Несмотря на то, что исполнение рассмотренного Положения является общеобязательным для территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в подзаконном нормативном правовом регулировании, как правило, нет закрепления существенных полномочий регионов в вопросе взаимодействия с федеральными территориальными органами исполнительной власти.
Отдельно следует рассмотреть ситуацию, при которой согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона№ 184-ФЗ передаются полномочия федерального уровня органам государственной власти субъектов Российской Федерации1. Специфика заключается в том, что в том случае, если на момент передачи данных полномочий они выполнялись территориальными органами органов исполнительной власти Российской Федерации, указанным Федеральным законом установлена процедура реорганизации соответствующих территориальных органов государственной власти путем их преобразования в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при условии дальнейшего включения нового исполнительного органа государственной власти в систему региональных исполнительных органов государственной власти. В данном случае законодатель пошел по пути недопущения дублирующих полномочий у федеральных территориальных исполнительных органов государственной власти и региональных исполнительных органов государственной власти.
Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе
Подход федерального законодателя в вопросе правового регулирования обязательного создания в субъекте Российской Федерации органов государственной власти субъекта Российской Федерации является непоследовательным и необоснованным. Так, с одной стороны, регионы должны иметь законодательный (представительный) орган государственной власти (законодательная власть в регионе), а назначение (избрание) высшего должностного лица не является обязательным для функционирования исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации с точки зрения Федерального закона № 184-ФЗ, но в то же время отсутствие данной должности в субъекте Российской Федерации приведет к ряду проблем, поскольку данная должность является ключевой в сфере исполнительной власти на региональном уровне.
Ввиду того, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации являются высшими органами государственной власти на региональном уровне в России, не вызывает лишних вопросов наличие достаточно подробного нормативного правового обеспечения своеобразных «рычагов влияния» федерального центра на важные аспекты формирования и деятельности указанных региональных органов власти. Федеральный центр в лице своих органов власти имеет большие возможности не только по формированию ряда органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и в вопросе деятельности данных органов. Фактически федеральный законодатель предусмотрел необоснованный барьер для лиц, которые стремятся получить статус кандидата на должность высшего должного лица субъекта Российской Федерации в виде «муниципального фильтра», который в науке не получил широкой поддержки.Критике подвергается сложившаяся на практике ситуация, при которой один кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации вынужден просить местных депутатов допустить другого кандидата к выборам, иначе попросту выборы получились бы безальтернативными ввиду «муниципального фильтра».
Создание территориальных структур федеральных органов государственной власти Российской Федерации в субъектах Российской Федерации является необходимым условием поддержания и развития диалога между федеральной властью и региональной властью, а также мониторинга внутренних процессов в различных регионах России. Налаженная координация и взаимодействие федерального центра со своими регионами является непременным условием развития России как сложного федеративного государства. При этом в России нет единообразного подхода в вопросе создания территориальных структур федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Это выражается в принятии нормативных правовых актов, устанавливающих различное правовое регулирование, отсутствии единообразной организации представительств по территориальному признаку и т.д. Представительство федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации зависит от специфики правового положения как самого соответствующего органа федеральной власти, так и особенностей реализации функций и задач тех или иных федеральных органов государственной власти на определенной территории Российской Федерации. Констатируется, что большинством авторитетных отечественных ученых действующее федеральное законодательное регулирование, заключающееся в развивающейся тенденции централизации, в частности, активного влияния федеральной власти на региональную, в том числе путем создания множества территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, воспринимается в критичном плане.
Бескомпромиссное правовое регулирование, не подразумевающее правовых механизмов не только обязательного согласования позиции 190 федерального центра и регионов, но хотя бы учета мнения субъекта Российской Федерации в данном вопросе не соответствует федеративному устройству Российской Федерации. При этом главенствующая тенденция централизации без осуществления учета мнения региональных властей фактически сводит федеративное устройство России к так называемой «унитарной федерации», где федеральный центр решает абсолютное большинство значимых вопросов государственного устройства и государственного управления и только по собственному усмотрению подключает регионы к решению тех или иных задач. Анализ финансово-экономической составляющей федеративных отношений в Российской Федерации с учетом реалий сегодняшнего времени позволил сделать вывод, что необходимо более целесообразно расходовать денежные средства в плане содержания субъектами Российской Федерации своего государственного аппарата, на который они выделяют непропорционально большие денежные средства по сравнению со средней заработной платой в регионе, что существенно влияет на дефицитность бюджетов субъектов Российской Федерации.Вместе с темпринятие федеральным законодателемнормативных правовых актов, направленных на расширение круга полномочий субъектов Российской Федерации, которые не обеспечены финансированием из федерального бюджета, приводит к тому, что на практике многие регионы ввиду собственного экономического положения и политической воли зачастую отказываются от принятия и осуществления указанных полномочий. Однако в итоге в сложившейся ситуации неблагоприятные последствия ощущает население соответствующего субъекта Российской Федерации, которое не получает необходимых социальных гарантий, что является недопустимым.