Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов реализации гарантий местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, устанавливая, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, не перечисляет все полномочия органов местного самоуправления, передавая этот вопрос на усмотрение федерального законодателя и законодателя субъекта Федерации. Однако наиболее важные из этих полномочий отражение в Конституции Российской Федерации получили. Это относится, в частности, к сфере управления муниципальной собственностью. Так, в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Между тем, в отечественной юридической науке до сих пор нет единого мнения о правовой природе как самого местного самоуправления и его органов, так и муниципальной собственности.
Неоднозначно решается вопрос о местном самоуправлении в историко-правовом аспекте. Разброс мнений в этом вопросе колеблется от признания того факта, что местное самоуправление имело место во все периоды развития общества, до констатации факта становления местного самоуправления только после принятия и вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 г.
Понятие муниципальной собственности в российском законодательстве является относительно новым, во всяком случае, неизвестным прежнему советскому законодательству. В этой связи актуальными являются вопросы соотношения муниципальной собственности с государственной и частной, выявления общих признаков государственной и муниципальной собственности, как собственности публичной, и отграничения этих форм собственности друг от друга.
Если государственная собственность является экономической основой государственной власти и обеспечивает экономический суверенитет государства, то муниципальная собственность – это экономическая основа муниципальной власти, обеспечивающая экономическую самостоятельность муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в этом смысле являются одними из важнейших среди всех других полномочий, поскольку без экономической самостоятельности муниципального образования само местное самоуправление теряет свой смысл и свое предназначение.
Актуальность темы исследования обусловлена также проводимой в настоящее время в России реформой местного самоуправления, обновлением законодательства, уточняющего предметы ведения и полномочия муниципальных образований различного уровня, в том числе полномочия в сфере управления муниципальной собственностью. Как показывает практика, обновляющееся законодательство далеко не всегда способствует реальному укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления, рациональному использованию муниципальной собственности. Это предопределяет необходимость критического осмысления складывающейся правоустановительной и правоприменительной практики для выявления возникающих трудностей и проблем на пути реформирования местного самоуправления.
Степень разработанности темы. Теоретико-правовые и историко-правовые аспекты местного самоуправления в последние годы были рассмотрены в работах Г.А. Иванцовой, Г.С. Лиманского, А.М. Лимонова, А.И. Медведева, В.С. Мокрого и др. Конституционно-правовые и организационно-правовые основы местного самоуправления исследовались И.В. Выдриным, Ф.В. Зариповым и др.
Конституционным основам публичной, в том числе и муниципальной собственности в России посвящена монография В.Д. Мазаева. Различные аспекты управления муниципальной собственностью исследовались в рамках отдельных отраслей права (финансового, гражданского и др.).
Отмечая проработанность отдельных вопросов функционирования местного самоуправления, в тоже время следует констатировать, что в имеющихся работах проблемы управления муниципальной собственностью достаточного освещения не получили. Не менее важно и то, что в имеющихся публикациях практически не учтены положения нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 января 2006 года.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности органов местного самоуправления и реализации их полномочий по управлению муниципальной собственностью.
Предметом исследования являются общественно-политические и правовые факторы, обусловившие становления и развитие органов местного самоуправления в Российской Федерации, а также генезис их полномочий; категориальный аппарат, раскрывающий социальную и юридическую природу муниципальной собственности; нормативно-правовая база и практика реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения правоустановительной и правоприменительной практики проанализировать содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формы и методы их реализации для подготовки рекомендаций, направленных на повышение эффективности управления муниципальной собственностью.
и изучение проблемных вопросов федерального и регионального законодательства, а также нормотворчества органов местного самоуправления, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью и выявления основных направлений повышения эффективности управления муниципальной собственностью.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
– раскрыть особенности становления и развития российского законодательства в части регламентации полномочий органов местного самоуправления;
– исследовать содержание и особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в свете нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
– раскрыть сущность, содержание и правовую природу муниципальной собственности;
– проанализировать формы и методы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью, в том на числе на конкретном примере субъекта Российской Федерации – Республики Бурятия;
– сформулировать критерии эффективности управления муниципальной собственностью;
– разработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, нормативных актов органов местного самоуправления в целях повышения эффективности управления муниципальной собственностью.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, научные методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, конкретно-исторический, социологический, системный методы, а также специальные методы исследования правовых явлений: историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципального и конституционного права, теории государства и права и других юридических наук: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Н.Н. Алексеева, П.Ашлей, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н. Бердяева, И. Бентам, Н.С. Бондаря, М.Н. Бродского, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, В.В. Витрянского, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, Р. Гнейста, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, А.В. Зиновьева, С.А. Зинченко, В.Т. Кабышева, Е.И. Колюшина, Н.М. Коркунова, И.В. Котелевской, М.А. Курчинского, Б.М. Лазаревой, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Дж. Локка, Д.Н. Миронова, В.П. Мозолина, Р. Моля, В.С. Нерсесянца, Е.А. Пахомова, П.Н. Подлигайлова, А.Е. Постникова, М.И. Свешникова, С.А. Суханова, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрина, В.Ф. Яковлева и др.
Были также использованы труды представителей экономической науки: В.О. Гневко, Т.В. Игнатовой, А.Г. Кобилева, В.Н. Лескина и др.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, определения и постановления Конституционного суда Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, а также законодательство и материалы нормативного характера СССР, РСФСР и ряда зарубежных стран.
Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на анализ концепций управления муниципальной собственностью, разработанных в ряде муниципальных образований субъектов Федерации (г. Самара, г. Пермь, г. Ростов - на - Дону и др.); а также на анализ нормативно-правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в указанном субъекте Федерации.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых исследований, посвященных управлению муниципальной собственностью в условиях введения в действие с 1 января 2006 г. Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Новизной отличается подход автора к рассмотрению института права муниципальной собственности в качестве института муниципального, а не гражданского права. Обоснование различий понятий «форма» и «тип» собственности, выделение им особого типа публичной собственности, предложения автора о внесении изменений в действующее федеральное законодательство, а также предложения об организационных формах реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Традиции самоуправления в российском обществе развиты в недостаточной мере. На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.
2. Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной властью, является инструментом не государства, а муниципального образования.
3. Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права.
4. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сфере права муниципальной собственности заложено противоречие следующего характера. С одной стороны, имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, то оно должно быть перепрофилировано либо отчуждено до 1 января 2009 г. С другой стороны, муниципальное образование вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. В связи с этим ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует дополнить словами: «а также для решения других вопросов, не отнесенных к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенных законом из компетенции муниципального образования».
5. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в современных условиях может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов: посредством создания соответствующего специализированного органа местного самоуправления; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его результаты существенно дополняют соответствующие разделы наук муниципального и конституционного права, могут быть использованы в теории и истории государства и права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, реализацию их полномочий в сфере управления муниципальной собственности. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы также при преподавании учебной дисциплины «Муниципальное право», специальных курсов по правовым проблемам управления муниципальной собственностью.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов.
Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике, в выступлениях автора на: межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Государственно-правовые отношения в России ХХI века» (Санкт-Петербург, 16 ноября 2005 г.)»; научно-практической конференции «Проблемы обеспечения правоохранительными органами прав и свобод человека и гражданина в современной России» (Санкт-Петербург – Пушкин, 15 декабря 2005 г.), международной научно-практической конференции «Представительное народовластие на рубеже веков: истоки и преемственность, традиции и новации. К 100-летию отечественного парламентаризма. (СПб., 24 – 27 апреля 2006 г.)
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
