Введение к работе
Актуальность темы исследования: «Особенности осуществления народовластия при формировании финансовых основ местного самоуправления» проявляются в особых свойствах носителя суверенитета по управлению финансами и контролю за исполнением местного бюджета. Реализуя свой суверенитет, народ формирует публично-властные структуры, необходимые для осуществления местного самоуправления и устанавливает порядок:
формирования доходов и расходов местных бюджетов;
составление и рассмотрение проектов местных бюджетов;
утверждение и исполнение бюджетов;
осуществление контроля за их исполнением и
утверждение отчётов об исполнении бюджетов. При этом все органы публичной власти должны осуществлять свою деятельность в соответствии с волей народа, выражаемой через формы непосредственной демократии, и в интересах народа. Представительные органы местного самоуправления в частности, вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и представляют льготы по их уплате.
Муниципальная власть, выделяемая из общей системы публичной власти и, осуществляемая органами местного самоуправления является одновременно наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти и институтом гражданского общества. Органы публичной власти всех территориальных уровней имеют, в конечном счёте, единый источник своих властных полномочий: суверенную волю многонационального народа России как носителя суверенитета.
Целью развития любого муниципального образования является улучшение качества жизни членов местного сообщества. Достижение данной цели осуществляется с помощью достаточных собственных финансовых ресурсов. При этом социальные и экономические потребности муниципального образования соотносятся как цель и средство. А мера ответственности органов местного самоуправления за решение социальных вопросов и эффективность реализации своих полномочий определяется материальными и финансовыми
4 средствами, которыми располагают соответствующие муниципалитеты и главы муниципальных образований.
Созданная за десятилетие с момента принятия Конституции Российской Федерации система местного самоуправления была экономически маломощна и не способна на выполнение своей основной функции — удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания. Развитие межбюджетных отношений в направлении отказа от индивидуального согласования объемов финансовой помощи к распределению ее на формализованной основе не привело к обеспечению финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Действующее в то время законодательство, регулирующее общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления, не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). На местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, так называемые «федеральные мандаты», не обеспеченные источниками финансирования.
Такая практика не позволяла органам местного самоуправления обеспечивать сбалансированность бюджетов и вынуждала их проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных обязательств с накоплением, в том числе за счет заимствований, безнадежной задолженности. Указанные обстоятельства наряду с другими послужили причинами для реформирования организации системы местного самоуправления и пересмотра нормативных правовых подходов к регулированию местных финансов муниципальных образований. Принятие 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, изменения бюджетного и налогового законодательств имели своей целью решение многих задач.
' Федеральный закон от 6 октября 2003 года J6 131-ФЗ.
5 Среди основных — сбалансированное с финансовыми ресурсами муниципальных образований определение перечня вопросов местного значения. Практические трудности реализации новелл законодательства обусловили вступление в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в полном объеме с 2009 года. Более того, результаты мер нормативно-правового регулирования, направленных на увеличение объема собственных финансовых средств муниципальных образований, в настоящее время свидетельствуют о недостижении сбалансированности муниципальных расходных обязательств с их ресурсным обеспечением.
К тому же в настоящее время в Российской Федерации одновременно с реформированием системы местного самоуправления происходит образование новых субъектов Федерации в результате объединения субъектов Российской Федерации, в связи, с чем правовое регулирование организации местного самоуправления и вопросов финансового обеспечения муниципальных образований вновь образованных субъектов Российской Федерации объективно имеет определенную специфику.
Степень научной разработанности темы исследования: характеризуется проблемами реализации принципа народовластия в регулировании финансовых правоотношений на уровне местного самоуправления в теоретических исследованиях по конституционному и муниципальному праву. В частности, работы многих современных российских ученых:
- С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкипой, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, М.Н. Кирюхиной, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, СВ. Степашина, В.И. Фадеева, СМ. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С Эбзеева и ряда других авторов отражают устроенность муниципального уровня публичной власти в системе государственного управления. В работе над диссертацией также использовались труды:
- О.В. Берга, В.И. Васильева, А.Г. Гладышева, Н.В. Герасименко, Н.А.
Игнатюк, Ю.А. Крохиной, Э. Маркварт, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова.
Н.Л. Пешина, О.Л. Савранской, Л.Д. Селюкова, в которых освещаются вопро
сы, связанные с ресурсным обеспечением местного самоуправления. Нашли
отражение в исследовании основные положения трудов отечественных госу-
дарствоведов в России: В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, В.В. Веселовского,
А.Д. Градовского, Н.В. Коркунова.
Автор опирался на диссертационные исследования по проблемам правового регулирования местных финансов последних лет А.А. Ежковой, В.Л. Зайченко, В.А. Зозулюк, С.С. Кузнецова, И.А. Львова.
Цель диссертационного исследования — выявление пробелов в правовом регулировании финансовой основы местного самоуправления, в том числе и в, части реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:
исследовать:
содержание конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов;
состояние местных финансов муниципальных образований в процессе реализации политики бюджетного федерализма на территории Московской области и других регионов России;
сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации новелл законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Московской области и других регионов России;
определить компоненты местных финансов, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;
- оценить влияние конституционной модели организации местного са
моуправления на финансовую основу местного самоуправления;
выявить полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления;
проанализировать влияние новелл законодательства на формирование местных финансов и выработать предложения по их совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования финансовой основы местного самоуправления.
Предметом исследования выступают нормы конституционного, муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права, с помощью которых осуществляется регулирование местных финансовых ресурсов.
В качестве методологической основы исследования использовался всеобщий диалектический метод познания; общенаучные и частно-научные методы:
- системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический. Их применение позволило исследовать объект и предмет научной работы в системной взаимосвязи, всесторонне и объективно.
Правовую и эмпирическую базу исследования составили Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Законы Московской области и других регионов России, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местных финансовых ресурсов.
Осуществлен анализ практики Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Суда Московской области и других регионов России по вопросам соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства в бюджетной и налоговой сферах правовым конституционным нормам Конституции Российской Федерации (статьи: 3, 8, 12, 130 - 132).
8 Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые:
обоснована необходимость соблюдения комплексного подхода к правовому регулированию системы «компетенция — социальная стандартизация — механизмы формирования финансов» в целях реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления;
выявлена сопоставимая взаимосвязь проблем теоретического характера с изменениями законодательства, в частности:
новелл Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ, по финансовым вопросам муниципального уровня публичной власти и результаты-ов их реализации на практике;
осуществлён анализ формирования регионального законодательства о финансовой основе муниципальных образований с учетом образования в составе Российской Федерации новых субъектов:
Красноярского края, и административно-территориальной единицы с особым статусом, а также изменений в бюджетном процессе региона;
сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства на основе комплексного исследования правового регулирования муниципальной финансовой основы;
предлагается внести в законодательство норму, гарантирующую увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований в случае расширения перечня вопросов местного значения;
предложено исключить из Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ требование о создании органов местного самоуправления в организационно-правовой форме «учреждение» и наделение этих органов правами юридического лица по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- по материалам исследования, с учетом результатов практического
применения отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ даны рекомендации.
Основные положения, выносимые на защиту:
- отказ федерального законодателя от использования государственных минимальных социальных стандартов и исключение положений о них из Бюджетного кодекса Российской Федерации ставит под сомнение правомерность и целесообразность наделения органов местного самоуправления полномочиями по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов;
- отсутствие в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ порядка и методик установления муниципальных минимальных социальных стандартов приведет к невозможности их практической разработки и применения органами местного самоуправления;
- коллизии норм гражданского законодательства и законодательства о местном самоуправлении в части осуществления органами местного самоуправления бюджетных и налоговых полномочий препятствуют их участию в гражданском обороте;
- фактического огосударствления местного самоуправления можно избежать, если изменить Федеральный закон от 6 октября 2003 года Л1> !31-ФЗ в части соблюдения пропорций по количеству передаваемых на муниципальный уровень власти отдельных государственных полномочий, которые не могут превысить 1/3 собственных полномочий:
5. - совершенствование действующего законодательства в части опре
деления перечня передаваемых органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий и порядка передачи им соответствующих мате
риальных средств и финансовых ресурсов в сложносоставных субъектах Рос
сийской Федерации необходимо.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут использоваться:
в качестве материалов для дальнейших научных исследований по проблемам правовых основ, регулирующих местные финансы;
в качестве методических разработок для составления учебных программ и учебных курсов конституционного и муниципального права высших
!0 учебных заведений, как для подготовки специалистов, так и для переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
- в практической деятельности законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе
дерации, органов местного самоуправления в целях совершенствования нор
мативного правового регулирования отношений в сфере местных финансов.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем внедрения предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в законотворческий процесс Думы Московской области и других регионов России, практического применения аналитических результатов диссертации в надзорной деятельности прокуратуры Московской области и других регионов России за соблюдением бюджетного законодательства органами местного самоуправления автономного округа;
- участие в докладах:
научно-практических конференций и семинарах: VIII Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «Роль и место финансового контроля в системе местного самоуправления», і ород Красноярск, 8-9 июня 2005 года;
региональном семинаре Московской школы политических исследований «Федерализм, региональная политика и местное самоуправление», город Зеленоград, 15—18 февраля 2006 года;
в экспертно-аналитическом направлении по проведению экспертиз на проекты решений о бюджетах муниципальных образований и путем опубликования 7 научных статей.
