Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические проблемы соотношения общего и особенного в организации и осуществлении местного самоуправления . 22
1. Разработка проблемы общего и особенногов теории местного самоуправления . 22
2. Правовая природа местного самоуправления как единство политического и социального 41
3. Муниципальные системы: понятие и классификация. 64
4. Модели местного самоуправления как синтез общего и особенного 89
Глава II. Особенности правового регулирования местного самоуправления в России . 114
1. Особенности предмета и метода муниципального права России '. 114
2. Многоуровневый характер правового регулирования местного самоуправления. 136
3. Общее и особенное в системе источников муниципального права России 158
4. Особенности систематизации нормативных правовых актов о местном самоуправлении 179
Глава III. Правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в России ...194
1. Особенности территориальной организации местного самоуправления. 194
2. Организационно-структурное многообразие местного самоуправления. 221
3. Функциональные особенности местного самоуправления. 248
4. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти 272
Глава IV. Особенности организации и осуществления местного самоуправления на отдельных территориях. 298
1. Местное самоуправление в городах федерального значения и административных центрах субъектов РФ 298
2. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах
и приграничных регионах. 316
3. Местное самоуправление в родовых общинах и на территориях традиционного природопользования. 337
4. Местное самоуправление в казачьих станицах, монопрофильных муниципальных образованиях и на других территориях 352
Заключение. 366
Библиография 373
- Разработка проблемы общего и особенногов теории местного самоуправления
- Правовая природа местного самоуправления как единство политического и социального
- Особенности предмета и метода муниципального права России
- Особенности территориальной организации местного самоуправления.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется динамичным взаимодействием политического и социального, общегосударственного и местного, отражает соотношение централизации и децентрализации государственной власти. Эти противоположные и одновременно взаимодополняющие тенденции присущи всему процессу реформирования властеотношений в современной России, когда наряду с ослаблением или усилением роли государственного начала в жизни общества, изменяются объем и соотношение полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти.
Такие тенденции характерны не только для России. В их основе, как выявили еще мыслители прошлого, лежит традиционная для всех народов смена первичных (естественных) и производных (искусственных) союзов. Она происходила там и тогда, когда бессознательное объединение людей становилось сознательным, приходило понимание его цели - поддержание общего блага1. Местное сообщество, с этой точки зрения, являясь одновременно естественным и искусственным образованием, сохранило в себе признаки и социальной общности, и политического союза. Такая двойственная природа обусловливает, с одной стороны, определенную унификацию, так как местное самоуправление осуществляется в рамках единого государства, с другой стороны, дифференциацию, отражающую специфику местных условий. Как известно, реформы Александра II привели к формированию 26 моделей земского самоуправления, в которых воплотились различия правового положения отдельных народов и территорий Российской империи.
В современных условиях особенности организации местного самоуправления обусловлены многообразием политико-правовых, экономических, социокультурных условий и факторов, исторических и иных местных традиций.
1 См.: Ключевский В.О. Соч. в 9 тт. Т. VI. М., 1989. С. 13-14; ТокеилъА. де Демократия в Америке. М., 1990; Schmitt К. Der Nomos der Erde im Volkerrecht des Jus Publicum Eu-ropeum. Koln, 1950. S. 13-20 и др.
Особенности проявляются в территориальной организации, структуре и функциях муниципальных органов, их отношениях с органами государственной власти, отражаются в специфике правового регулирования. Создание необходимого для учета таких особенностей политико-правового пространства обеспечивает наиболее благоприятные условия для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления, интересов населения муниципального образования. Поэтому концептуальные положения государственной политики должны учитывать не только общие принципы организации местного самоуправления, но и особенности их осуществления на отдельных территориях, гармонизируя общенациональное, региональное и местное. Это позволит сформулировать эффективные принципы взаимоотношений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления и оптимизации муниципальной деятельности в контексте правовой политики федеративного государства.
Значение научной разработки проблемы диалектики общего и особенного в правовом регулировании и организации местного самоуправления возрастает в связи с активизацией попыток его моделирования. Еще в 1996 г. усилиями федеральных органов государственной власти был начат соответствующий эксперимент в муниципальных образованиях девяти субъектов РФ1. После принятия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления от 15 декабря 1999 г.2 к проведению экспериментов приступили органы государственной власти субъектов РФ. Моделирование как метод научного исследования и правового регулирования предусматривает поиск оптимального соотношения общего и особенного, их взаимодействия и взаимовлияния.
Внимание к категориям общего и особенного объясняется и состоянием отечественной юриспруденции, общества и государства. В условиях переоцен-
1 Собрание законодательства (далее - СЗ) РФ. 1996. № 10. Ст. 933.
2 СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6359.
ки правовых ценностей, а также философских, политико-экономических и нравственно-этических взглядов целесообразно обратиться к изучению опыта других государств, исследовать многообразие форм местного самоуправления, общие принципы его организации и особенности их реализации в отдельных странах. Это позволит создать необходимую основу для совершенствования методологии исследования местного самоуправления и российского государства в целом. С выработкой парадигмы изучения соотношения общего и особенного связано также осуществление конституционно-правовой реформы в Российской Федерации, обобщение и анализ результатов становления местного самоуправления, определение перспектив его дальнейшего развития, развитие российского законодательства.
Таким образом, исследование особенностей организации и осуществления местного самоуправления, выявление их предпосылок, сущности и специфики правового регулирования представляет несомненный теоретический интерес. Общественно-политическое значение проблемы вытекает из необходимости формирования моделей местного самоуправления, соответствующих условиям территории и отвечающих интересам населения. Практический аспект работы заключается в совершенствовании правового регулирования особенностей организации местного самоуправления и разработке рекомендаций по оптимизации его моделирования.
Состояние научной разработки проблемы. Сущность и соотношение категорий «общее» и «особенное» стали предметом научного исследования еще в работах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.), философов и правоведов Средневековья (П.Абеляр, Ф.Аквинский и др.), которые определили основные направления научного поиска, В условиях Нового времени усилиями Г.Гроция, ДжЛокка, Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А. де Токвиля и других авторов были разработаны методологические подходы к анализу общего и особенного. Большое значение для разработки данных общефилософских категорий имели труды И.Канта, Г.В.Ф.Гегеля и К.Маркса.
В отечественной науке особенности организации местного самоуправления стали объектом изучения во второй половине ХГХ в. (АД.Градовский, М.М.Ковалевский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Осо-
бую роль в развитии теории местного самоуправления сыграла подготовка земской и городской реформ. В ходе дискуссий был обобщен и систематизирован значительный материал об особенностях организации местного самоуправления в России и за рубежом. А.И.Васильчиков, изучив труды зарубежных и российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских странах, сделал попытку выявить особенности национальной муниципальной системы. Он считал, что только изучение опыта других стран, его сравнение с традициями собственного народа, выявление общего и особенного может позволить выработать оптимальную форму российского местного самоуправления, реализовать ее на практике1.
В конце ХГХ - начале XX вв. в изучении проблемы важігую роль сыграли работы В.П.Безобразова, П.Г.Виноградова, С.Ю.Витте, Н.И.Кареева, А.А.Кизе-ветгера, Н.ИЛазаревского, П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. Как правило, практика земского и городского самоуправления рассматривалась в контексте европейского опыта.
Значение исследований советского периода в разработке теоретических проблем местного самоуправления определяется тем, что в них активно анализировались правовые основы его организации в дореволюционной России, а также история, теория и практика местных Советов. Следует подчеркнуть вклад Л.А.Велихова, который в 20-е гг. XX века в весьма осторожной форме попытался выявить и обосновать индивидуальные особенности местных Советов, отличающие их от правительственной власти. Он считал, что муниципальная наука не может раскрывать каких-либо общих закономерностей. Она является наукой «о единичном хозяйстве, руководимом единой волей»2.
Отдельные аспекты проблемы общего и особенного разрабатывались также в работах специалистов в области методологии науки, теории государства, государственного управления и права (Г.В.Атаманчук, Д.А.Керимов, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц и др.), государственного права и советского строи-
См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностран-ных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.
2 Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-Л., 1928. Ч. 2 // Говоренкова ТМ. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 49, 51, 64.
тельства (С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, Р.Ф.Васильев, О.Е.Кутафин, А.И.Лукья-нов, К. Ф.Шеремет и др.), государственного и муниципального права зарубежных стран (Е.И.Колюшин, А.А.Мишин, Н.С.Тимофеев, В.Е.Чиркин и др.), сравнительного правоведения (АА-Тилле, Г.В.Швеков и др.), истории местного самоуправления (Л.Е.Лаптева, Н.Е.Носов, Н.М.Пирумова и др.).
Кризис социалистической государственности в СССР, Восточной Европе в 80-е гг. XX века ускорил поиски новых форм государственного устройства, в том числе и на местном уровне. В России значительный всплеск публикаций обусловило возрождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее активно в этот период анализировались теоретические проблемы местного самоуправления, его роль в становлении правового государства, соответствие конституционно-правового статуса историческим традициям (С.А.Авакъян, А-С.Автономов, Г.В.Атаманчук, И.В.Бабичев, В.И.Васильев, Е.М.Ковешников, Е.И.Колюшин, О.Е.Кутафин, А.А.Замотаев, И.И.Овчинников и др.). Началось изучение специфики правового регулирования местного самоуправления (Т.М.Бялкина, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет и др.), обобщение опыта его становления в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях (Н.С.Бон-дарь, АИ.Попов, В.В.Таболин, И. А.Старостина, М. А.Чернышев и др.).
Таким образом, наряду с разработкой общих проблем местного самоуправления исследователями были рассмотрены некоторые особенности его правового регулирования, структуры и функций. Вместе с тем, особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации пока еще не стали предметом специального изучения. В юридической литературе не сформулированы методологические требования к их рассмотрению, не систематизированы условия и факторы, обусловливающие особенности организации и осуществления местного самоуправления в РФ, не проведен комплексный анализ особенностей территориальной организации, структуры органов и функций местного самоуправления, не обобщена литература по данным проблемам.
Цель и задачи исследования. С учетом актуальности и степени научной разработанности проблемы была сформулирована основная цель диссертации - на основе предложенного методологического подхода выявить и про-
анализировать правовые институты, отражающие особенности организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, специфику национальной муниципальной системы, реализованной в многообразии ее моделей. С учетом этого предусматривалось обобщить и систематизировать принципы, приемы и средства научного познания как совокупность методологических требований к изучению местного самоуправления.
Предметом исследования стали муниципально-правовые отношения, отражающие диалектику общего и особенного в организации местного самоуправления. Объектом исследования явились правовая природа и правовые институты местного самоуправления, выражающие его общие свойства и особенности их проявления на отдельной территории.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
проанализировать и обобщить идеи мыслителей прошлого о соотношении общего и отдельного в государственном праве, взгляды отечественных и зарубежных правоведов об общих принципах организации местного самоуправления и особенностях их реализации на отдельных территориях;
разработать и обосновать научную концепцию исследования особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления;
рассмотреть местное самоуправление как социальный феномен, представляющий собой единство общих принципов организации и особенностей их реализации в отдельных муниципальных образованиях;
выявить специфику правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации;
изучить роль государства в правовом регулировании особенностей организации местного самоуправления и создании необходимых условий для их проявления и реализации;
проанализировать особенности территориальной организации местного самоуправления, их влияние на специфику структуры его органов и направлений деятельности в отдельных муниципальных образованиях;
выявить и систематизировать правовые нормы, регулирующие орга-низациошю-структурные и функциональные особенности местного самоуправ-
ления, их взаимосвязь и взаимовлияние;
рассмотреть особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;
определить понятие «модели местного самоуправления» и выявить возможности его использования в качестве научного инструмента для анализа особенностей организации и осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, закрытых административно-территориальных образованиях, родовых общинах и на других территориях;
выявить, систематизировать и исследовать систему объективных и субъективных условий и факторов, обусловливающих специфику территориальной основы, организационно-структурных и функциональных форм местного самоуправления в России;
обосновать значение учета особенностей организации местного самоуправления для его структурно-функциональной оптимизации, повышения эффективности, гармонизации федеральных, региональных и местных интересов, совершенствования государственного управления и реформирования государства и общества в целом;
разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких российских юристов, как С.ААвакьян, АС.Автономов, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглаи, Г.В.Барабашев, В.П.Безобразов, ААБезуглов, Н.АБогданова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, А.И.Васильчиков, Н.В.Витрук, Г.АГаджиев, АД.Градовский, И.АИльин, Д.АКеримов, Е.И.Колюшин, С.АКомаров, Н.М.Коркунов, М.АКраснов, В.АКряжков, О.Е.Кутафин, Н.И.Лазаревский; Л.ЕЛаптева, АИ.Лукьянов, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц, И.И.Овчинников, В.АПертцик, В.В.Таболин, Б.Н.Топорнин, Ю.АТихомиров, В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, АИ.Черкасов, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др.
Анализировались также работы зарубежных правоведов Г.Дж.Бермана,
Н.Бистрама, Р.Гнейста, Ф.Люшера, Дж.Ст.Милля, Р.Моля, В.Острома, Й.Ха-ченека, АШенка, К.Шмитта, Л. фон Штейна и др.
Большое значение для осмысления проблемы имели произведения философов, социологов, политологов, историков (К.Бёйме, Ф.Броделя, П.Бурдье, И.Голдсмита, Дж.Голдсмита, Н.Я.Данилевского, В.О.Ключевского, Т.Парсон-са, ІСПоппера, В.Г.Смолькова, А. де Токвиля и др.).
Методологическая основа исследования. Выбор методов исследования был обусловлен его системным и комплексным характером. Рассмотрение местного самоуправления как проблемы теории и муниципальной практики потребовало выхода за рамки одного, определенного метода исследования. Основными стали диалектический и формально-юридический методы. Они позволили проанализировать единство и соотношение общего, особенного и отдельного в муниципальном праве; раскрыть роль местного сообщества как субъекта самоуправления, включенного на муниципальном уровне в сложнейшее взаимодействие с природой, обществом и государством; рассмотреть общие принципы и особенности организации местного самоуправления, уточнить трактовку отдельных правовых понятий. С этой целью применялись также системный и структурно-функциональный методы. Сравнительно-правовой метод позволил определить соотношение общего и особенного в организации местного самоуправления в РФ в контексте общемирового развития.
В диссертации использованы также методы: социологический - для анализа местного сообщества и особого характера муниципально-правовых отношений; социально-психологический — для выявления мотивации субъектов муниципального права; синергетический — для обоснования воздействия совокупности факторов внешнего и внутреннего характера на формирование особенностей организации и осуществления местного самоуправления. Цивилиза-ционный метод позволил рассмотреть комплексное влияние триады «личность - культура - общество» на формирование особенностей организации местного самоуправления. Значение исторического метода во многом было обусловлено необходимостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и для определения перспектив развития местного самоуправления в нашей стране. Политологический метод позволил показать влияние интересов разных субъектов му-
ниципалыюго права на регулирование особенностей правового регулирования местного самоуправления. С целью выявления динамики общего и особенного в организации и осуществлении местного самоуправления проводилась статистическая обработка документов.
Методы исследования использовались в сочетании, ибо так они раскрывали единство общего и особенного в организации местного самоуправления, его сущность как комплексного явления. Методологическая роль, исходя из этого, была отведена как философским, общенаучным, обществоведческим категориям и понятиям (общее, особенное и отдельное, система, структура, функция, политическое и социальное, централизация и децентрализация и др.), так и правовым понятиям (местное самоуправление, муниципальная система, модели местного самоуправления, единое правовое пространство и др.). При выборе метода учитывалось, насколько данный метод сочетается с другими, способствует рационализации научного поиска.
Нормативный и документальный материал, использованный для решения сформулированных задач, можно представить следующими группами источников: акты международного права, раскрывающие общее представление о роли местного самоуправления в современном демократическом государстве; Конституция РФ и федеральные законы, позволяющие выявить общие принципы и особенности организации местного самоуправления, сформулировать понятие национальной муниципальной системы; законы субъектов РФ, регулирующее общее и особенное в организации местного самоуправления на отдельных территориях; акты местного самоуправления, ставшие основой для обобщения и систематизации материала об особенностях осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Наряду с ними были также использованы документы, отражающие опыт России и зарубежных стран в формировании местного самоуправления и развитии муниципального права, что позволило показать соотношение общего и особенного в исторической ретроспективе.
В общей сложности нормативно-правовая основа диссертации составляет около 400 документов.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что в
нем впервые предпринято системное рассмотрение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления как проблемы теории, правотворчества и муниципальной практики. Их анализ в силу этого приобрел комплексный характер и позволил обосновать положение о местном самоуправлении как социальном феномене, воплощающем единство общего, особенного и отдельного, политического и социального, публично-правового и частноправового, территориального, институционального и функционального. В диссертации выделяется, систематизируется и раскрывается совокупность правовых норм, которые закрепляют особенности организации местного самоуправления, отражают специфику его регулирования.
С целью реализации системного подхода к изучению проблемы в работе наряду с индуктивным методом широко используется дедуктивный метод. Это позволило разработать и обосновать в диссертации научную концепцию исследования особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления. Комплексный подход к их анализу обеспечил также изучение причин и предпосылок, формирующих многообразие муниципальных образований. Обобщение и систематизация правовых, политических, естественно-антропологических, экономических и социокультурных условий и факторов выявляет и помогает теоретически разрешать противоречие между системным характером теории и фактическим многообразием практики.
В качестве инструмента изучения особенностей организации и осуществления местного самоуправления использовано научное моделирование. Предложен новый подход к определению понятия моделей местного самоуправления и их классификации, что может быть использовано для правового регулирования местного самоуправления на отдельных территориях.
В процессе подготовки диссертации осуществлялось осмысление дискуссионных вопросов, связанных с пониманием диалектики общего и особенного в муниципальном праве. Критический анализ юридической практики позволил выявить соотношение тенденций унификации и специализации в регулировании местного самоуправления на каждом из уровней осуществления властеот-ношений, предложить ряд практических рекомендаций по совершенствованию правовой основы деятельности населения по решению вопросов местного зна-
чения и переданных государственных полномочий.
В работе решаются задачи терминологического характера.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Соотношение общего и особенного в правовом регулировании и орга
низации местного самоуправления определяется его сущностью. Оно является
также результатом сложного взаимодействия тенденций централизации и де
централизации государственной власти, унификации и специализации в разви
тии законодательства, общегосударственной политики и самодеятельности ме
стного сообщества, разнообразных факторов объективного и субъективного,
внутреннего и внешнего, организованного и стихийного характера..
Изучение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления предусматривает восхождение от абстрактного к конкретному. В качестве научного инструмента можно принять определенное направление конкретизации, в результате которой возникает ряд соподчиненных абстракций. Каждой из них соответствует научное понятие, в котором отражается подход к разработке проблемы, уровень ее осмысления. Такова соподчинен-ность понятий: высшего уровня - «местное самоуправление», среднего -«муниципальные системы» и низшего - «модели местного самоуправления».
2. Общее в правовом регулировании и организации местного самоуправ
ления обладает имманентно присущими любой системе свойствами
(целостностью, структурностью и функциональностью) и характеризуется ат
рибутивными признаками, которые в интегрированном виде представлены по
нятием «местное самоуправление». Оно воплощает теоретические представле
ния о местном самоуправлении, а также отражает фундаментальные общепри
знанные принципы его организации, систематизированные в Европейской
Хартии местного самоуправления, Декларации прав городов и других актах
международного права. Присоединение к ним России отражает ее готовность
реализовать местное самоуправление как общечеловеческую ценность, инсти
тут правового государства и гражданского общества и предусматривает его
конкретизацию в национальном законодательстве.
В Конституции РФ, федеральных и региональных законах, других актах органов государственной и муниципальной власти, их должностных лиц регулируются общие принципы организации местного самоуправления и особенности их реализации на отдельных территориях. Общее только через особенное приобретает качество интенционального, сущностного, но общее нельзя свести к составляющим его особенностям. Вместе с тем, особенности всегда анализируются с точки зрения атрибутивных признаков системы, общих принципов ее организации. Каждая особенность, в рамках системного подхода, также является целостностью - достаточно устойчивым правовым образованием. Их учет в регулировании местного самоуправления необходимо рассматривать как один из общих принципов его организации.
3. Комплексное изучение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления предусматривает их анализ одновременно как проблемы теории, правотворчества и практики. Это позволяет последовательно перейти от выявления правовой природы местного самоуправления к определению и закреплению его конституционно-правового статуса и общих принципов организации, а на их основе сформулировать рекомендации по реализации концептуальных представлений о данном явлении и закрепленной в законодательстве муниципальной системы в качестве моделей местного самоуправления на отдельных территориях.
Предложенный подход создает необходимые предпосылки для преодоления разрыва теории и практики в политико-правовом развитии России, формирования в каждом муниципальном образовании такой модели местного самоуправления, которая бы максимально отвечала потребностям его населения, историческим и иным местным традициям, интересам развития региона и государства в целом.
4. Местное самоуправление как единство общих принципов и особенностей его организации представляет собой сложную социальную систему, правовое регулирование которой осуществляется при соблюдении определенных требований. В диссертации обосновывается необходимость учета единства политического и социального в правовой природе местного самоуправления, его публично-правовой и частноправовой характеристик, территориального, ин-
ституционального и функционального проявлений. Это позволяет показать, что местное самоуправление выступает как одна из форм политического господства. Вместе с тем, это способ реализации корпоративных прав и интересов местного, самоуправляющегося сообщества в контексте единого государства, а таклсе осуществления индивидуальных интересов и потребностей отдельных жителей муниципального образования, которые в значительной степени обусловливают характер локального сообщества, особенности муниципально-правовых отношений. Преодоление противопоставления политического и социального (публично-правового и частноправового, общегосударственного и местного) позволяет раскрыть его специфику как института и правового государства, и гражданского общества.
5. Правовое регулирование местного самоуправления представляет собой постоянный поиск оптимального соотношения норм права, регламентирующих общие принципы его организации и особенности их реализации на отдельных территориях. Такой поиск должен обеспечивать формирование совокупности общих и конкретных правовых норм, с одной стороны, адекватно отражающей природу местного самоуправления, специфику российской муниципальной системы, особенности моделей местного самоуправления. С другой стороны, не разрушающей единого правового пространства, способствующей сохранению управляемости социальными процессами.
В правотворческой деятельности, как правило, весьма сложно соблюсти оптимальный баланс в реализации тенденций унификации и специализации в регулировании местного самоуправления. Для преодоления его противоречивости и пробельности предлагается рассматривать муниципальное право как сложную систему, включающую общую, особенную и специальную части. Основанием для классификации является степень формальной определенности правовых норм. Общая часть муниципального права, выполняя унифицирующую роль, регулирует местное самоуправление общими нормами в виде дефиниций, норм-принципов, общих дозволений, запретов и т.д.; особенная - конкретизирует правовые основы деятельности муниципальных органов в отдельных сферах общественной жизни; специальная - детализирует нормами права особенности организации и осуществления местного самоуправления на опре-
деленных территориях (в городах федерального значения, наукоградах, родовых общинах и др.).
6. Анализ особенностей правового регулирования местного самоуправ
ления, обусловленных его многоуровневым характером, позволил сформулиро
вать общие требования к разграничению полномочий федеральных, регио
нальных и муниципальных органов власти в этой сфере. В законодательстве
РФ и субъектов РФ регулируются устойчивые правовые институты местного
самоуправления, отражающие общие принципы его организации и особенно
сти их осуществления. В законодательстве субъектов РФ конкретизируются ус
тойчивые статусные характеристики местного самоуправления с учетом исто
рических и иных местных традиций, специфики региона и муниципальных об
разований. В муниципальных актах выявляются локальные формы его осуще
ствления, которые имеют временный характер либо усиливаются и приобрета
ют устойчивую форму, закрепляемую в модели местного самоуправления.
Наиболее полно особенности организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставах муниципальных образований. В них определяется территориальная организация местного самоуправления, достаточно подробно регламентируется структура и порядок формирования муниципальных органов (избрания и назначения должностных лиц), устанавливаются их полномочия, а также основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Будучи отражением локальной формы жизнедеятельности, такие особенности формируются под влиянием специфики интересов местного сообщества как субъекта и объекта права. Но действующие уставы муниципальных образований, как правило, не отражают особенностей местного сообщества, субъектов РФ.
7. Особенности организации и осуществления местного самоуправления
обусловлены воздействием сложной совокупности объективных и субъектив
ных, внутренних и внешних, естественных и искусственных, спонтанных и ор
ганизованных условий и факторов. В диссертации впервые последовательно
реализуется концепция многофакторного подхода, которая наиболее адекватна
природе местного самоуправления и предусматривает системный анализ сово
купности условий и факторов. Их конкретный перечень, соотношение и взаи-
мовлияние имеют особенности в отдельном государстве, регионе, муниципальном образовании, а кумулятивное воздействие порождает многообразие муниципальных систем и моделей местного самоуправления.
8. Особенности территориальной организации местного самоуправления
обусловлены прежде всего его сущностью как пространственного
(субстанциально-пространственного, т.е. локального, местного населенного)
образования. Как показывает опыт правового регулирования местного само
управления, только системный подход к определению его территориальной ос
новы, организационной структуры и функций обеспечивает непротиворечи
вость и реализуемость муниципально-правовых норм.
Правовое регулирование особенностей территориальной организации местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом правового статуса территории (город федерального значения, административный центр субъекта РФ, наукоград и др.), геополитического положения (приграничные территории), этнокультурной специфики, исторических и иных местных традиций (родовая община, территория традиционного природопользования, казачья станица и др.), характера и направленности экономического развития и профессиональной деятельности населения (монопрофильные муниципальные образования и др.), размера территории и численности населения (малые города, агломерации и др.), других условий и факторов.
9. Местное самоуправление имеет статическую и динамическую сторо
ны, изучение каждой из которых позволяет говорить об особенностях его пра
вового регулирования и организации. Если статическая сторона - организаци
онная структура отражает определенную устойчивость, формально-
юридическую определенность, последовательность и преемственность в разви
тии местного самоуправления и муниципального права, динамическая сторона
отражает функциональность, раскрывает взаимодействие субъектов муници
пального права. Обе стороны взаимообусловлены, что порождает важную ме
тодологическую проблему последовательности их рассмотрения. Каждый из
возможных вариантов анализа имеет собственные предпосылки и преимущест
ва, становится основным с учетом цели исследования.
Решению задач, сформулированных в данной работе, наиболее органично отвечает рассмотрение в первую очередь особенностей организационной структуры местного самоуправления, затем специфики его функций. Их анализ позволяет выделить и систематизировать связанные с ними особенности взаимодействия государственных и муниципальных органов. В диссертации также уточняется соотношение понятий системы местного самоуправления и структуры его органов, обосновывается необходимость их разграничения в законодательстве субъектов РФ и правоприменительной деятельности.
10. Модель местного самоуправления представляет собой конкретную правовую форму реализации общих принципов его организации, обусловленную особенностями его правового регулирования, территориальной организации, структуры и функций в отдельном муниципальном образовании, взаимодействием его органов с органами государственной власти. Модель местного самоуправления - это единство его организационно-структурных и функциональных особенностей на определенной населенной и обустроенной территории, отраженное в специфике правового регулирования. Такие особенности складываются также под влиянием исторических и иных местных традиций, правового и фактического статуса муниципального образования, роли и места региона в жизни общества и государства, других факторов.
Таким образом, моделирование представляет собой определенный способ обеспечения системности правового регулирования, учитывающего особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в законодательстве, преодолеть его противоречивость. С другой стороны, моделирование может рассматриваться как метод научного изучения особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, способствуя выявлению целесообразности их реализации в конкретных условиях муниципального образования, с учетом интересов населения, региона и государства в целом. В отличие от моделирования в правовой сфере, научное моделирование выходит за строгие пределы правового пространства, позволяя определить перспективы развития законодательства о местном самоуправлении с точки зрения воплощения в нем единства общего и особенного.
11. Классификация моделей местного самоуправления должна осуществляться с учетом всей совокупности системообразующих факторов. Это не отрицает теоретического и практического значения рассмотрения отдельных правовых, орган изационно-структурішх и функциональных моделей местного самоуправления, а также использования для решения конкретных исследовательских задач других классификаций. Но задачам правового регулирования и научного изучения местного самоуправления с учетом системного подхода отвечает выделение таких моделей, как города федерального значения, административные центры субъектов РФ, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории, родовые общины, территории традиционного природопользования, казачьи станицы, монопрофильные муниципальные образования и др.
Выбор и правовое регулирование избранной модели местного самоуправления должны обеспечивать ее соответствие требованиям российского законодательства, адекватность условиям муниципального образования, целям и задачам общегосударственной, региональной и муниципальной политики. Правомерность такого выбора определяется также поддержкой органов местного самоуправления населением, эффективностью их деятельности в решении задач местного значения и реализации переданных полномочий.
Практическое значение диссертации определяется, следовательно, тем, что в ней не только выявляются основные направления регулирования правовых институтов местного самоуправления, но также прогнозируются перспективы правотворческой деятельности. Обобщение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления формирует более глубокое видение процессов, связанных со становлением муниципального права. Все это расширяет и углубляет теоретические представления о местном самоуправлении, а в целом создает необходимую основу для формирования российского государства и гражданского общества.
Изучение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления создает также методологическую основу для подготовки научных и учебно-методических изданий, обучения специалистов по муниципальному праву и муниципальному управлению.
Апробация результатов исследования. В процессе разработки темы были подготовлены и изданы монографии, опубликованы учебники и учебные пособия по муниципальному праву России, научные статьи и другие работы. Сформулированные в них выводы были апробированы на научных конференциях (гг. Екатеринбург, 1993-1996; Челябинск, 1995-1998; Москва, 1996-2002; Луганск, 1997; Самара, 1998 и др.), в ходе подготовки и чтения лекций по муниципальному праву России. Материалы исследования использовались в процессе разработки проекта Устава г. Магнитогорска Челябинской области, экспертизы проектов Уставов и иных муниципальных актов (Архангельская, Владимирская, Липецкая, Московская области и др.). С учетом сформулированных в работе требований к правовому регулированию местного самоуправления были разработаны предложения и замечания к проекту новой редакции Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Диссертация обсуждена и одобрена для представления к защите в секторе муниципального права Института государства и права РАН.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения. В конце работы приведен перечень нормативных правовых актов, других документов и список научных работ, использованных при подготовке диссертации.
Разработка проблемы общего и особенногов теории местного самоуправления
Для объективного изучения особенностей организации и осуществления местного самоуправления, его правовых основ, соотношения муниципальной теории и практики необходимо использовать различные методологические подходы. Это позволяет наиболее адекватно отразить сущность такого сложного и многопланового явления как местное самоуправление. Научные методы, а также их сочетание соотносятся с определенными понятиями и категориями.
Наряду с научными понятиями государствоведения методологическую роль выполняют междисциплинарные понятия, философские понятия и категории. К последним прежде всего относятся те, которые характеризуют обязательное использование разнообразных методов исследования. Для анализа местного самоуправления таковыми являются научные категории «общее» и «особенное». Используя их, необходимо учитывать, во-первых, относительность категорий: одни и те же социальные феномены в зависимости от контекста исследования или научного подхода могут выступать и как общее, и как особенное. Во-вторых, взаимосвязанность, взаимообусловленность категорий. Как пишет Д.АКеримов, «низший» уровень (особенное и отдельное) невозможно постичь без «высшего» (общего), равно как и последний является результатом синтезирования множества «низших», т.е. особенных и даже отдельных явлений1. Кроме этого, следует помнить, что фундамент любого исследования всегда опирается на предположения, которые сами по себе доказать невозможно. В лучшем случае они могут быть подвергнуты тщательному критическому анализу1.
Вокруг категорий общего и особенного объединяются другие парные понятия и категории, имеющие теоретико-методологическое значение. Они содержат определенный теоретический потенциал для применения общенаучных методов. Прежде всего диалектического метода, предусматривающего восхождение от абстрактного к конкретному, единство исторического и логического. Большое значение имеет системный метод (системно-структурньїй и системно-функциональный), а также специальные научные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, метод моделирования и др.).
Обращение к общенаучным категориям общего и особенного объясняется, как отмечалось выше, предметом исследования. Местное самоуправление -это один из социально-политических институтов, становление которого определяет демократический характер современного государства. Его статус в настоящее время закреплен в законодательстве большинства стран, включая Россию, отражен в Европейской Хартии местного самоуправления. Это позволяет говорить об общем, универсальном в местном самоуправлении. Одновременно с этим, отмечается огромное разнообразие его проявлений на практике: в особенностях отражается его местная (локальная) специфика. В этих условиях только соблюдение принципа единства общего и особенного способно обеспе-чить научный характер и эффективность разработки проблем местного самоуправления, совершенствование его правового регулирования.
Как показывает анализ литературы, в последние годы возрождается интерес исследователей к проблеме общего и особенного2. Об этом говорят разработки также аксиологических трактовок политико-правовых институтов1. Хотя не всегда такие подходы оказываются плодотворными. Подчас даже в ходе научных дискуссий возникает непонимание диалектики общего и особенного2. В целом же, как отмечает Д. А.Керимов, методология государства пока, к сожалению, не обсуждается3. Для решения сформулированных проблем полезно обращение к теоретическому опыту прошлого. Разработка и применение общеметодологических категорий общего и особенного имеет продолжительную и устойчивую традицию в правоведении и государствоведении.
На какие теоретико-методологические представления об общем и особенном, разрабатываемые мыслителями разных стран и эпох, могут в настоящее время опираться исследователи местного самоуправления?
В методологическом плане для применения категорий общего и особенного плодотворно обращение прежде всего к античной философии. Объектом анализа в ней имманентно стала природа античной политий, образовавшейся на относительно небольшом пространстве, где население насчитывало в среднем 40-50 тыс. человек. Современные исследователи в таком полисе находят прообраз жизнедеятельности местного сообщества, аналогию и воплощение организационных принципов местного самоуправления. Благодаря преимущественно анализу полиса, категории общего и особенного получили научное звучание. В античной философии даже абстрактные рассуждения часто иллюстрировались примерами из жизни полиса, соотносились с его устройством и деятельностью, особенностями античного законодательства.
Правовая природа местного самоуправления как единство политического и социального
Переходя с учетом сформулированных методологических требований к рассмотрению общего и особенного в местном самоуправлении, следует отметить, что основное внимание должно быть уделено анализу их соотношения в его правовой природе. Только такой анализ поможет определить сущность ме-стного самоуправления, выявив, с одной стороны, общее, объединяющее его с государственным (политическим), а, с другой стороны, отличия, позволяющие разграничить местное самоуправление и государство. Анализ правовой природы местного самоуправления раскрывает, таким образом, его сущность одновременно как института и правового государства, и гражданского общества. Это, в свою очередь, становится основой для характеристики особенностей его организации и осуществления в Российской Федерации.
Проблема правовой природы местного самоуправления имеет в науке богатую историческую традицию. В связи с этим основное внимание необходимо обратить на выяснение того, насколько полно и последовательно при изучении данного правового явления было реализовано требование о единстве общего и особенного?
В зарубежной и отечественной юридической литературе достаточно долго при исследовании местного самоуправления доминировало внимание к особенному. Местное самоуправление рассматривалось как противостоящее общему, унифицирующему в лице государства в виде его «общих» законов и единой системы государственного управления. Это позволило в условиях зарождения и становления местного самоуправления обосновать (не столько на научном, сколько на политическом, практическом уровне) право местного самоуправления на автономное существование наряду с органами государственной власти. Отсюда декларировалось и право населения на самоуправление на отдельной, а, следовательно, и специфической территории, право на организационное и функциональное разнообразие местного самоуправления в силу различий местных интересов, обычаев и традиций. Наиболее ярко все это воплотилось в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на самоуправление обосновывалось путем противопоставления общинного (местного, локального) государственному (общенациональному, политическому).
«Общественные» (общественно-хозяйственные) теории местного самоуправления, сохранив традицию такого противопоставления, акцентировали внимание на характеристике особенностей деятельности муниципальных органов. Это позволило сформулировать идею о негосударственной (неполитической) природе местного самоуправления и обосновать преимущественно хозяйственный характер деятельности его органов. «Хозяйственные» теории местного самоуправления, в которых его сущность сводилась исключительно к заведованию хозяйственными делами отдельной самоуправляющейся единицы, в еще большей степени усилили внимание к социальным особенностям. Сторонники «государственной» концепции местного самоуправления, попытавшись доказать, что идея негосударственной природы местного самоуправления - это миф, утопия, тем не менее, свои основные усилия также сосредоточили на обосновании того, что местное самоуправление - это государственная власть особого рода. Именно в этом направлении изучались его особенности как одной из форм организации местного государственного управления.
Разнообразие подходов к трактовке природы местного самоуправления нашло свое отражение в категориально-понятийном аппарате. В частности, в Англии местное самоуправление - это self government (собственное правительство), во Франции - centralisation administrative (административная централизация), в Германии - standische verfassimg (сословные учреждения).
Но уже в ХГХ в. в немецкой юридической науке предпринимались попытки и иного рода. Н.Бистрам попытался выявить не только особенности, но и общее в природе местного самоуправления разных стран. Он пришел к выводу, что во всех странах «община - это соседский союз людей, из которого вытекают обязательства и которые образуются соседями, живущими друг подле друга, а также общностями, в которых воспроизводится население, сознательно относящее себя к данной общности». В то же время он отметил, что правовая природа городских и сельских общин - это внутренняя сущность государственной жизни, которая выражается во всех областях, где она находит выход. В первую очередь - в управлении, политике и правовом регулировании1.
Во всех странах, приходит к выводу Н.Бистрам, местное самоуправление может быть рассмотрено с точки зрения и частноправовых, и публично-правовых отношений. Это положение последовательно раскрывается им в общей части работы, где анализируются деятельность муниципальных органов, сущность общины графства и общины округа, гарантии самостоятельности разных общностей, природа коммунального чиновничества и коммунальных налогов. В особой части своего труда он углубляет понимание частноправовой и публично-правовой природы местного самоуправления, раскрывая его основные правовые институты. Пытаясь выявить отличия общины от государства, Н.Бистрам расширяет понятие общины как корпорации. Он рассматривает общину как персональное объединение - объединение лиц для выполнения совместных общественных обязанностей, в котором каждый сохраняет автономию. И с этой точки зрения он подвергает сомнению классификацию Р.Гнейста, который различал три вида таких корпораций: частные корпорации для реализации приватных целей; смешанные корпорации на общественной основе с коммунальными целями; публичные корпорации на государственной основе для осуществления государственных целей. Он резонно замечает, что публичные корпорации в реальной жизни приобретали характер и частных корпораций, когда шла речь об отношениях собственности, а также разрешались технические вопросы. Одновременно с этим публичные корпорации отличались особенностями определения места пребывания (действовал территориальный принцип) и на них публичные полномочия возлагались в обязательном порядке2.
Обобщая сказанное, важно отметить, что европейской науке, прежде всего, немецкой юридической школе, удалось уже в ХГХ в. преодолеть противопоставление политического (государственного, публично-правового) и социального (локального, частноправового) в местном самоуправлении. Это позволило не только добиться более заметных успехов в развитии теории местного самоуправления, но и на этой основе провести муниципальные реформы.
Российским правоведам проделать этот путь оказалось гораздо сложнее. Противостояние сторонников крайних и часто радикальных взглядов является традиционным для отечественной науки. Так было, в частности, и в период реформ 60-70-х гг. ХГХ века, когда ее теоретики и практики вопреки мнению сторонников государственной школы в юриспруденции приняли теорию общественного (общественно-хозяйственного) местного самоуправления. Но успешные земская и городская реформы привели к формированию такой системы самоуправления, которая вошла в противоречие с самодержавной формой государства, позицией значительной части политических деятелей. Столкнулись две противоположные тенденции, каждая из которых имела объективную основу и достаточно весомую социальную поддержку. И в этих условиях, когда восшествие на престол Александра III ознаменовало определенные изменения в государственной политике, противоборство завершилось компромиссом. Местное самоуправление было сохранено, но после весьма принципиального обновления его правовой основы. Не случайно, Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. многими современниками оценивалось как контрреформа. Как написал А.А.Кизеветгер: «Весенние побеги преобразовательной эпохи были сильно попорчены внезапными заморозками прежде, чем они успели принести плоды»1. Аналогичные выводы делают часто и современные исследователи, утверждая, что Положение 1890 г. «фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления»
Особенности предмета и метода муниципального права России
Особенности организации и осуществления местного самоуправления не только соответствующим образом отражаются в источниках муниципального права, но и обусловливают особенности самого процесса правового регулирования. Причем, последние тесно связаны с правовым закреплением особенностей организации и осуществления местного самоуправления, ибо именно они в конечном итоге и определяют (наряду с другими механизмами) особенности правового регулирования местного самоуправления. Это наглядно подтверждает опыт законодательного регулирования местного самоуправления не только в нашей стране, но и за рубежом.
Известно, что в Монголии в 90-е гг. XX в. было принято решение заказать японским правоведам разработку проектов Конституции Монголии и еще около 80-ти законов, регулирующих самые разнообразные сферы общественных отношений. Но в перечень таких законов не были включены акты о местном управлении и самоуправлении. Это свидетельствовало о понимании уникальности местного сообщества и своеобразии регулирующих ее жизнедеятельность правил. Разработка проектов актов, регулирующих местное управление и самоуправление, была возложена в полном объеме на представителей национальной юридической школы
Изучение особенностей правового регулирования местного самоуправления длительное время велось в рамках общих исследований развития права. Авторы таких работ в основном связывали особенности правового регулирования местного самоуправления со спецификой его предмета. Достаточно ярко этот подход представлен системной классификацией признаков городского права Г.Дж.Бермана, составленной им в процессе изучения истории формирования западной традиции права. Он анализирует муниципальное право в категориях коммунитарного, светского, конституционного характера, его способности к росту, а также целостности городского права как системы.
В России одним из первых на современном этапе сформулировал характерные особенности формирования правовой базы местного самоуправления в 1990-е гг. К. Ф.Шеремет. Он отметил и особенности правового регулирования местного самоуправления в РФ: отсутствие преемственности, влияние «довольно противоречивого зарубежного опыта» и длительная правовая неопределенность2. В представленном анализе обращает на себя внимание стремление выявить такие особенности, как внутреннего (содержательного) характера, так и внешние, обусловленные реальной ситуацией в стране, развитием российской правовой системы, а также влиянием зарубежного опыта. Как показало дальнейшее формирование нормативной базы местного самоуправления в отдельных регионах, к сожалению, влияние таких внешних, часто сиюминутных интересов, оказывалось доминирующим.
Весьма подробно анализируя муниципальное право как отрасль права, выделяет особенности его развития Ю.Л.Крузе. Она отмечает, что с учетом комплексности местного самоуправления муниципальное право регулирует его как систему, как вид человеческой деятельности и как соответствующую отрасль права. В отличие от других отраслей публичного права муниципальное право характеризует, с одной стороны, деятельностный аспект, а, с другой - ор-ганизационно-институциональньш характер. КХЛ.Крузе пишет, что муниципальное право регулирует три группы муниципально-правовых отношений: вертикальные, иерархические административно-правовые отношения, как линейные, так и функциональные; горизонтальные административно-правовые отношения между равноправными, но не равнообязанными субъектами; горизонтальные гражданско-правовые отношения
Очевидно, что автор основное внимание сосредоточила на анализе специфики предмета муниципального права. Но даже если ограничиться только данным аспектом следует признать перечень сформулированных особенностей далеко не полным. Особенности правового регулирования обусловлены также другими характеристиками местного самоуправления (единством социального и политического, публично-правового и частноправового и т.д.). Отдельные особенности, которые выделяет КХЛ.Крузе, трудно считать спецификой только муниципального права. Единство организационно-институционального и дея-тельностного отличает и другие отрасли, например, административное и конституционное право. В Российской Федерации правоотношения как вертикального, так и горизонтального характера регулируются в трудовом, земельном праве.
Попытка выявить особенности правового регулирования местного самоуправления на уровне субъекта РФ принадлежит Т.М.Бялкиной. Она считает, что такая специфика применительно к региональному законодательству состоит, во-первых, в особом, творческом характере законодательства: из двух способов правового регулирования (закреплением существующих правоотношений и правовым регулированием до возникновения существующих правоотношений) региональное законодательство о местном самоуправлении отличает именно второй способ. Таким образом, оно выполняет функцию интенсификации развития местного самоуправления. Во-вторых, региональное законодательство является важнейшим элементом правового регулирования местного самоуправления. Об этом можно говорить как исходя из его содержания: такое законодательство осуществляет непосредственное регулирование наиболее важных сторон осуществления местного самоуправления, так и по объему законодательства. В-третьих, региональное законодательство выступает источником совершенствования федерального законодательства, выполняя функцию стимулятора его обновления и развития
Особенности территориальной организации местного самоуправления.
Особенности организации и осуществления местного самоуправления определяются прежде всего его территориальной основой. Местное самоуправление в соответствии с муниципальной теорией и практикой может осуществляться как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных территорий. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон), а затем Ф.Акви неким было замечено, что размеры территории и формы управления между собой тесно связаны. Влияние территориальной организации на формирование демократического режима исследовали Ш.Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, позднее Н.М.Коркунов и др. Пространственная характеристика социальных явлений и процессов изучалась французской школой «Анналов».
Особое значение имеет территориальный фактор в организации и осуществлении местного самоуправления. Оно возникает и развивается как локальное, территориальное («locus» лат. - локальное, «topos» греч. - территориальное). В нем объединяются, интегрируются в единое целое физическое (географическое, пространственное) существование и деятельность субъектов, имеющих определенный правовой статус. Большинство населения муниципального образования, несмотря на глобализацию, миграции, возрастающую мобильность и иные процессы, является «укорененным», характеризуется довольно устойчивым локальным существованием. «Место» («местное») предстает в теории местного самоуправления, таким образом, как переплетение физического пространства жителей (укоренение и естественное жизнеобеспечение, «малая родина») и социального пространства субъектов муниципальных правоотношений. Такое переплетение, с одной стороны, воплощается в понятии «муниципальное образование» (территориально организованное население; население, проживающее на территории муниципального образования). С другой стороны, обусловливает особое значение территориального фактора в формировании и осуществлении особенностей организации местного самоуправления, реализации его моделей.
Значение территориального фактора в развитии местного самоуправления подтверждается историческим опытом. В дореволюционной России местное самоуправление осуществлялось на уровне сельской общины, города, уезда и губернии. Сложившаяся территориальная организация вызывала многочисленные возражения. Типичным можно было бы считать выступление члена Волынского губернского совещания генерала от инфантерии Г.И.Бобрикова на заседании редакционной комиссии МВД по пересмотру законоположений о крестьянстве (начало XX в.). Он, как и многие его современники в этот период, был убежден, что высшим уровнем организации местного самоуправления может быть только уезд, далее связь с деревней ослабевает («Губерния властвует, уезд животворит»). Идеальным же с точки зрения территориальной организации является уровень округа (несколько волостей), обеспечивающий сочетание выборности с назначением и бессословность1. Первые муниципальные реформы Временного правительства в 1917 г. были также связаны с изменением территориальной организации - формированием районных дум и волостных земских органов.
Проблема территориальных основ является дискуссионной и для стран с более длительными традициями развития местного самоуправления. В зарубежных странах территориальная организация местного самоуправления определяется, исходя как из региональных особенностей, так и исторических традиций. В основном это 2-хзвенная система - Дания, Финляндия, Япония. Хотя встречается 3-хзвенная - Италия; 4-хзвенная - Германия и даже 5-звенная -Франция. В США местное самоуправление осуществляется на уровне муниципалитетов, округов и районов. В зависимости от уровня территориальной организации сформировалось 6 видов муниципальных образований - графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы. В ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины -сельская община или город, не имеющий районного деления; союзы общин составляют второй уровень - округ. Статусом округов обладают и крупные города. Административно-территориальное устройство ФРГ допускает существование городов-республик (городов-государств), которые одновременно являются муниципальными образованиями и субъектами Федерации1. Во Франции и других странах с континентальной правовой и муниципальной системами, как правило, при определении территориальных основ используется деление на естественные и искусственные территории. Конституция Франции 1958 г. предусмотрела организацию местного самоуправления только на естественных территориях2. В настоящее время местное самоуправление может осуществляться и на уровне региона — искусственного образования. Проблема территориальной организации местного самоуправления сохраняет, таким образом, свою актуальность в практическом и теоретическом планах. Для России полезным может стать опыт зарубежных стран, свидетельствующий о многообразии путей и форм решения проблемы территориальной организации власти3.
Переходя к анализу территориальной организации местного самоуправления в России, следует прежде всего отметить, что она формировалась под влиянием объективных условий. В выборе формы территориальной организации россиян значительную роль сыграли географические (геополитические), природно-климатические и естественно-антропологические факторы. Огромные пространства обусловили сравнительно низкую плотность расселения россиян. Отмечая влияние антропологической (демографической) характеристики, И.А-Ильин писал, что значительная рассредоточенность населения по обширной территории не создавала благоприятные условия для развития его самоуправленческих начал. Но следует отметить, что в Российской империи были и густо населенные районы. Так, уже к концу XVIII в. при средней плотности для Европейской России - около 8 человек на 1 кв. км, в 11 регионах плотность населения составляла свыше 20 человек на 1 кв. км (Московская губерния - почти 50 человек, Калужская, Тульская и Черниговская - от 30 до 40 человек, Рязанская, Курская, Киевская, Орловская, Харьковская, Ярославская и Новгород-Северская - от 20 до 30 человек на 1 кв. км)1.
Многообразие форм городских и сельских поселений обусловили также природно-климатические условия Арктики, сибирской тайги, сопки Камчатки и Чукотки, русла крупных и малых рек, многочисленные озера и болота, степи Придонья, Приазовья и Южного Урала, горные и равнинные районы Северного Кавказа, побережья Каспийского, Азовского и Черного морей. Все эти факторы сохраняют свое влияние и в современных условиях. Это - значительные пространственные характеристики российских регионов (по их совокупности -свыше 17 млн. кв. км - РФ занимает первое место в мире); сложные природные и климатические условия (около 2/3 территории - 11 млн. кв. км находятся в зоне вечной мерзлоты); неравномерность расселения (около 3/4 населения сосредоточено на 1/4 территории Европейской части РФ)2. Их воздействие усиливается неравномерностью социально-экономического развития российских регионов и несбалансированным сочетанием высокоразвитых, многоотраслевых территорий-доноров с депрессивными узкоспециализированными территориями.
Похожие диссертации на Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации (Теоретико-методологический аспект)
