Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Политическая партия - особый вид общественного объединения, гарантируемый Конституцией РФ 13
1. Понятие, признаки, функции и цели политической партии 13
2. Основные способы и порядок создания политической партии в соответствии с Конституцией РФ 57
3. Финансово-хозяйственная деятельность политической партии: конституционно-правовые аспекты 74
ГЛАВА II. Государственная регистрация: предназначение, требования и процедура 87
1 Предназначение государственной регистрации 87
2. Порядок представления документов для государственной регистрации
политической партии 101
3. Процедура регистрации политической партии 114'
ГЛАВА III. Государственный контроль и надзор за деятельностью политической партии 134
1. Контроль за деятельностью политической партии в рамках Федерального закона «О политических партиях» 134
2. Проверка правомерности деятельности политической партии 141
3. Основания для внесения заявления о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии 159
Заключение 187
Библиография 191
- Понятие, признаки, функции и цели политической партии
- Основные способы и порядок создания политической партии в соответствии с Конституцией РФ
- Предназначение государственной регистрации
- Контроль за деятельностью политической партии в рамках Федерального закона «О политических партиях»
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические партии играют важнейшую роль в политической системе общества. Являясь одним из основных институтов политической системы, политические партии активно участвуют в борьбе за власть, обеспечивая действенность механизма циркуляции политической элиты. Политические партии - это не только общественные объединения, которые создаются гражданами для защиты социальных интересов, но также и субъекты властеотношений, образованные в соответствии с конституционным правом граждан РФ. Деятельность политических партий - это большая работа представителей политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления, связанная с продвижением партийных программ, политическим образованием и воспитанием граждан, формированием и выражением общественного мнения, мнения граждан по различным вопросам общественной жизни, доведением этого мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти.
Функционирование политических партий невозможно как без общества с его многообразными интересами, так и без государства, олицетворяющего публичную власть. В отличие от других общественных объединений, действующих на политической арене, партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него - всем обществом.
Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию
і политической воли народа .
По справедливому утверждению Ю.А. Юдина, ни одна современная конституция не может исключить из предмета своего регулирования политические партии, не рискуя оказаться в значительной своей части фиктивной .
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года повлекло за собой принципиальное обновление законодательства в части права на объединение. Были
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П по делу о
проверке конституционности п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» // Собрание
законодательства РФ. 2004. №51. Ст. 5260.
2 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М, 1998. С. 24.
приняты федеральные законы «Об общественных объединениях» (1995 год), «О политических партиях» (2001 год), которые в последующие годы совершенствовались и претерпевали все новые и новые качественные перемены.
Создание института политических партий - важнейшее условие демократизации политической жизни в России, поскольку именно монопольное положение одной партии, категорически исключавшей какое-либо соперничество, сыграло весьма отрицательную роль в истории всего государства. Собственный опыт политической жизни страны показал, что в России основой основ конституционного строя, развития демократии, гражданского общества и правового государства должна стать и стала многопартийность. Правовое регулирование отношений, связанных с созданием и деятельностью политических партий, способствует решению данных задач.
Благодаря Федеральному закону «О политических партиях» сформировались правовые и организационные механизмы реализации конституционных принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности. Федеральный закон направлен на осуществление гарантий невмешательства государства в деятельность политических партий, на обеспечение равенства партий. Деятельность политических партий на основе Федерального закона «О политических партиях» способствует политической структуризации общества, повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в интересах граждан.
Принятие Федерального закона «О политических партиях» определило правовые основы деятельности политических партий, обусловило возможность укрепления партийной системы Российской Федерации. Но политическая партия является не статичным, застывшим образованием, а живым, гибким, развивающимся организмом, тесно связанным с общественно-политическими процессами, происходящими в государстве, поэтому она требует систематического изучения, анализа и корректив, продиктованных временем.
Вместе с тем, следует отметить, что процессы учреждения партии, ее регистрации и дальнейшей деятельности требуют определенных корректив. Несмотря на значительные усилия, предпринятые в области создания действенных организационных и правовых предпосылок партийного строительства,
взаимодействия политических партий с государственными и муниципальными органами, существует целый ряд проблем, нуждающихся во всестороннем анализе с целью приведения в соответствие всех аспектов деятельности политической партии с конституционно-правовой системой общества.
Правовое регулирование создания и деятельности политической партии является крайне сложным вопросом. С одной стороны, общественные отношения, связанные с политическими партиями, многообразны и многогранны и не могут быть полностью охвачены законодательными нормами. С другой стороны, большинство действий самих политических партий, а также действий, связанных с политическими партиями, имеют свое правовое измерение. Даже в случае сознательного уклонения законодателя от регулирования вопросов создания, организации и деятельности политической партии и предоставления решения этих вопросов самим гражданам (на основе ст. 30 Конституции Российской Федерации, закрепляющей свободу деятельности общественных объединений), все равно рано или поздно законодателю приходится обобщать соответствующую практику и отражать сложившиеся правила существования и деятельности общественных объединений, включая и политические партии, в нормативных правовых актах.
Актуальность и значимость диссертационного исследования обусловлены целым рядом факторов, а именно: необходимостью контролировать и регулировать деятельность политической партии; наличием положений, предписаний и правовых коллизий, требующих пересмотра либо доработки с последующим внесением изменений в действующее законодательство; потребностью приведения в соответствие реалий сегодняшнего дня в исследуемой нами сфере с соответствующими законами.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Политические партии, их общественно-политическое предназначение, правовой статус, основные принципы создания, порядок регистрации, конституционно-правовое регулирование деятельности политических партий, их участия в избирательном процессе нашли широкое отражение в трудах таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.Н. Аверьянов, А.А. Алиев, Т.К. Байкова, И.Б. Борисов, А.А. Вешняков, А.Н. Волобуева, Е.П. Дубровина, А.Д. Ермаков, СЕ. Заславский, З.М. Зотова, А.А. Казаченко, П.М. Кандалов, Л.М. Карапетян, В.В.
Лапаева, В.А. Лебедев, М.Л. Луговская, В.И. Лысенко, Д.А. Малый, Г.Н. Митин, Н.Н. Неровная, А.В. Маркитанов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др.
Вопросам историко-правового становления политических партий и теоретических подходов к изучению института политических партий, правовых основ регулирования их создания и деятельности посвящены работы Д.А. Алимова, Т.Б. Бекназар-Юзбашева, Н.С. Бондаря, М. Вебера, А.А. Вешнякова, Е.П. Дубровиной, М. Дюверже, Д.П. Зеркина, В.В. Лапаевой, Г.Р. Мухаментзяновой, В.Н. Никонова, М.Я. Острогорского, Т. Парсона, Б.Н. Топорнина, Б.Н. Чичерина, А.В. Чуева, Ю.А. Юдина, Э. Юма и др.
Несмотря на наличие значительного числа научных работ в изучаемой области, прослеживается дефицит в сфере исследований конституционно-правовых вопросов создания, регистрации, государственного контроля за деятельностью политических партий. Особо стоит отметить: несмотря на то, что в законодательство о политических партиях периодически вносятся соответствующие изменения, продиктованные временем, его практическое использование опережает концептуальное освещение проблемных положений, связанных как с реальной деятельностью политических партий, так и с процессами их создания. В результате возникает несоответствие между теорией и практикой, законом и процессом его воплощения.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются действующие Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы о политических партиях и о государственной регистрации, приказы Министерства юстиции РФ, административные регламенты и другие документы, регулирующие процессы создания, регистрации и деятельности политических партий, методы контроля за деятельностью политических партий.
Предметом настоящего исследования является практическая деятельность политических партий от момента создания до прекращения их функционирования, а также реальность использования установленных соответствующими документами норм и правил во всех сферах жизнедеятельности политических партий.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в выработке, на основе анализа теоретических материалов и результатов
практической деятельности в исследуемой области, конкретных рекомендаций и предложений, касающихся, в частности:
статуса организационного комитета, образуемого в связи с созданием партии;
полномочий членов общественных организаций, преобразованных в политические партии;
- возможности концентрации в одних руках процесса регистрации
политической партии;
- конкретизации описания документов, представляемых при регистрации
политической партией;
- внесения корректив в ст. 27 ФЗ «О политических партиях» о контроле над
деятельностью политической партии и ее региональных отделений в части
представления отчетности;
- внесения изменений в законодательство, определяющих полномочия
Министерства юстиции РФ в отношении политических партий.
Задачи диссертационной работы:
- определение понятия «политическая партия», характеристика функций и
целей политических партий, правовое обоснование используемых ими
имущественных и денежных средств;
комплексное конституционно-правовое исследование процесса государственной регистрации политических партий;
- изучение специфики вынесения контрольно-надзорным органом в
соответствующие судебные инстанции заявлений, касающихся нарушения
законодательства РФ, допущенных политическими партиями, особенностей
конституционно-правовых санкций, применяемых к политическим партиям;
всесторонний анализ установленного порядка создания политических партий;
анализ практики государственной регистрации, контроля и надзора за деятельностью политических партий;
изучение правовых механизмов и практики взаимодействия политических партий с органами государственной власти;
- определение тенденций изменения российского законодательства о
политических партиях;
подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о политических партиях;
- приведение в соответствие с требованиями настоящего времени процессов,
связанных с регистрацией и контролем за деятельностью политических партий.
Методологическая основа диссертации. Цели и задачи диссертационного исследования достигаются посредством использования ряда общих и частных методов . При этом «каждый метод имеет некоторый потенциал, позволяя осваивать ту или иную сторону действительности, но в то же время он имеет и
определенные ограничения, заложенные в существе каждого из методов» , следовательно, полную картину познаваемого объекта может дать лишь совокупность разноплановых и взаимодополняемых методов.
Методологическую основу диссертационной работы образуют общенаучные методы познания. В исследовании использованы частные методы, такие как формально-юридический, включающий описание норм права, классификацию правовых понятий, описание, анализ и обобщение юридической практики; конкретно-социологические методы, базирующиеся на изучении, анализе и систематизации фактов, явлений и процессов, включающие документальный метод, опросы, метод оценки. В процессе работы над диссертацией были использованы методы регистрации единичных событий, сбор, обработка и анализ данных. Это позволило всесторонне исследовать проблему, заявленную в диссертационной работе.
Теоретическая и эмпирическая база диссертации. Исследование проведено на основе анализа, обобщения и систематизации федерального законодательства и законодательств субъектов Российской Федерации. Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О государственной регистрации юридических
3 См.: Сырых В.М. Метод правовой науки: (Основные элементы, структура).- М, 1980. С. 56-176.
4 Автономов С.А. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. - М., 1999. С. 39.
лиц и индивидуальных предпринимателей», соответствующие указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
В процессе работы над диссертацией проанализированы научные труды отечественных и зарубежных исследователей.
Исследованы практические материалы, связанные с проблемами деятельности департамента некоммерческих организаций Министерства юстиции РФ, руководствующегося соответствующими статьями Конституции РФ, организационно-распорядительные документы и методические материалы Министерства юстиции Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, материалы заседаний Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, материалы средств массовой информации, уставы, программы политических партий, статистические данные и иные документы, отражающие их деятельность, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационного исследования. В представляемой диссертационной работе делается попытка изучения процессов становления политических партий в современной России, позиционирующей себя как демократическое государство. В диссертации осуществлен комплексный анализ всех процессов жизнедеятельности политической партии: от момента ее создания до процессов ликвидации; в сферу интересов диссертационного исследования вошло и изучение практического взаимодействия политических партий с законодательными и контролирующими органами. Все исследование базируется не только на теоретическом материале, но и на данных, полученных диссертантом в процессе практической деятельности.
На основе полученных материалов подготовлены рекомендации и предложения по унификации работы органов, осуществляющих контроль за деятельностью политических партий.
Основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна и актуальность исследования могут быть подтверждены следующими основными положениями, которые выносятся на защиту:
1. Политическая партия как добровольное самоуправляемое общественное
объединение и коллективный субъект, участвующий в системе властеотношений,
нуждается в урегулировании как процессов создания и функционирования, так и
процессов взаимодействия с соответствующими законодательными и
контролирующими органами. Достижение поставленной задачи возможно на
основе конкретизации законодательства в сфере, связанной с процессами создания
и деятельности политических партий.
2. Соответствующее регулирование является в первую очередь
конституционно-правовым, его предметом являются: закрепление и уточнение
правового статуса политических партий, их роли и места в политической системе;
конкретизация функций, целей и задач политических партий; необходимо
уточнение порядка взаимодействия партий с органами государственной власти;
нуждаются в детализации конституционные права граждан на объединение в
политические партии и на участие в управлении делами государства; должны быть
установлены и постоянно совершенствоваться формы и способы, обеспечивающие
контроль государства за деятельностью партий; требуется своевременное,
оперативное, соразмерное, основанное на правовых нормах, устранение угроз
безопасности обществу и государству, исходящих от экстремистских политических
объединений.
3. Диссертант исходит из того, что обретение политической партией
индивидуального статуса выражается в создании партии в порядке,
предусмотренном именно Законом о партиях, и ее регистрации правомочным
государственном органе также по нормам данного Закона. На основании анализа
законодательства и материалов, полученных практическим путем, диссертант
полагает целесообразным внесение соответствующих изменений в Федеральные
законы «О политических партиях», «О государственной регистрации юридических
лиц...... Практика ликвидации политических партий как юридических лиц
решениями суда общей юрисдикции не может быть одобрена.
4. Создание политической партии включает в себя не только принятие
решения о ее образовании, но и прохождение процедуры государственной
регистрации. Поэтому применение в Федеральном законе «О политических
партиях» термина «учреждение» вместо нынешнего термина «создание» было бы правильным.
5. Одним из спорных вопросов, связанных с регулированием процессов
создания и деятельности политических партий, является вопрос о минимальной
численности партии. Он неоднократно становился поводом для обращения партий
в Конституционный Суд РФ. По мнению ряда ученых, повышение планки
минимальной численности политической партии ущемляет права граждан на
объединение. В диссертации, с учетом последних законодательных мер по
уменьшению минимальной численности политических партий, предлагается
продолжить, причем более радикально, данный процесс. Полагаем, что
минимальный порог численности политической партии следует снизить хотя бы до
20 тысяч, что позволит представителям различных слоев населения страны
объединяться в политические партии, наиболее близкие им по духу и идеологии.
Государственное финансирование политических партий представляет собой в Российской Федерации институт государственной компенсации партиям затрат, связанных с проведением избирательной компании, т.е. выделенные при этом средства федерального бюджета не являются основными источниками формирования базы партий в отличие от взносов и пожертвований. В связи с этим представляется целесообразным внесение изменения в главу 7 Федерального закона «О политических партиях»: слова «государственное финансирование политических партий» заменить формулировкой «государственные гарантии и компенсации политическим партиям». Не исключено также принятие отдельного федерального закона «О финансировании политических партий», конкретизирующего соответствующую главу Федерального закона «О политических партиях».
В настоящее время процедуры регистрации и контроля за деятельностью политической партии рассредоточены по нескольким государственным органам -Министерство юстиции РФ, Федеральная налоговая служба, Центральная избирательная комиссия РФ. В диссертации предлагается сосредоточить все соответствующие вопросы в одном государственном органе (Министерстве юстиции РФ и его территориальных подразделениях), одновременно наделив его
правом координации в отношении иных органов, участвующих в тех или иных указанных процедурах.
Следует конкретизировать нормы, касающиеся как описания документов, представляемых политическими партиями в государственный орган при проведении проверки, так и права и обязанности данных государственных органов при осуществлении их деятельности, в том числе определить статус проверяющих лиц, присутствующих на съездах партий.
В Федеральный закон «О политических партиях» целесообразно включить статью, регламентирующую основания и процедуру привлечения политической партии к публично-правовой (конституционно-правовой) ответственности.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования отражают состояние, ключевые проблемы развития законодательства, регулирующего порядок создания, регистрации политической партии, контроля за ее деятельностью, выявляют возможные пути дальнейшего совершенствования соответствующего законодательства и порядка его практического применения.
Структура работы определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие, признаки, функции и цели политической партии
Современное гражданское общество имеет чрезвычайно сложную структуру, включающую множество взаимодействующих с государством общественных объединений, к числу которых относятся и политические партии. Важную роль в правовом регулировании их деятельности занимает полное и всестороннее определение понятия «политическая партия», что, безусловно, способствует отграничению политической партии, как субъекта права, от иных видов общественных объединений.
Политические партии - важнейший субъект политических отношений в демократическом государстве, и именно через их деятельность, проявляются основополагающие демократические принципы, современности: плюрализм, выборность должностных лиц, представительство. Существование современной демократии обусловлено полноценным функционированием партий как определяющих субъектов политических отношений в, обществе. Поэтому исключительное значение имеет изучение вопросов связанных с определением понятия «политическая партия», места и роли партии в, политической системе, / функциями, организационной структурой, типами и формами их деятельности. Т.Б. Бекназар-Юзбашев отмечал, что для законодателя «с давних пор затруднительно было юридически оформить институт политических партий», так как «по своему происхождению, сфере деятельности, функциональному предназначению партии в большей мере представляют собой общественно-политическую, чем государственно-правовую категорию» .
В- определениях, сформулированных социологами и политологами, политическая партия рассматривается, как элемент социальной и политической системы общества. Но следует сделать оговорки, что юридическое определение понятия» «политическая партия» отнюдь не тождественно этим подходам. В частности, давая определение политической партии как социологической категории, необходимо указывать на то, что она представляет интересы определенной социальной группы, при этом включение данного признака в юридическое определение политической партии излишне, хотя и не исключено. Как отмечает С.Е. Заславский, наибольшее распространение среди множества определений в современной политической и правовой науке получили электоральное (Д. Сартори и др.), структурное (М. Дюверже, М.Я. Острогорский), функциональное (К. Лоусон и др.) и структурно-функциональное (К. Нойман). По мнению Д. Сартори, политическую партию можно определить как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую, благодаря этому, возможность проводить своих кандидатов в органы публичной власти» .
М. Дюверже, сторонник структурного подхода, рассуждая о происхождении партии, отмечал, что «партиями одинаково называют как большие народные организации, которые выражают общественное мнение в современных демократиях; так и враждующие группировки античных республик или кланы, которые складываются вокруг какого-нибудь кондотьера в Италии эпохи Ренессанса; клубы, объединявшие депутатов революционных ассамблей, и комитеты, подготавливавшие цензовые выборы в конституционных монархиях» .
Б. Эрек, известный английский политический деятель и философ 18 века, одним из первых дал определение политической партии. По его мнению, «партия представляет собой организацию людей, объединенных с целью продвижения совместными усилиями национального интереса и руководствующихся некоторым специфическим принципом, относительно которого все они пришли к согласию»8.
Б. Констан дал определение политической партии как «носителя идеала» группы людей, которые придерживаются единой идеологической доктрины. М.Я. Острогорский, Р. Михельс представляли партии как механизм, аппарат, систему, охватывающую граждан, членов партии и депутатов .
В 19 - начале 20 вв. стало формироваться современное понимание политических партий с соответствующими типологическими признаками. В частности, М. Вебер считал партии «общественными организациями, опирающимися на добровольный прием членов, ставящими себе целью завоевание власти для своего руководства и обеспечение активным членам соответствующих условий (духовных и материальных) для получения определенных материальных выгод или личных привилегий, либо для того и другого одновременно» .
Сторонник функционального подхода К. Лоусон исходит из того, что «политическая партия - это организация индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением» .
Отдельными западными исследователями предпринимались довольно удачные попытки сформулировать комплексную структурно-функциональную характеристику партии. Так, в своих исследованиях С. Нойман дал определение политической партии как «уставной организации политических агентов общества, которые связаны с контролем правительственной власти и которые соревнуются за народную поддержку с другой группой или группами» . Близким к структурно- функциональному является определение Ю.С. Гамбарова, содержащееся в его известной работе «Политические партии в их прошлом и настоящем»: «свободные общественные группы, образующиеся внутри правового государства для совместного действия на почве общих всем объединенным индивидам интересов и идей» . Исключительно интересно высказывание Б.Н. Чичерина - одного из отечественных исследователей политической истории России, писавшего, что «цель государства состоит в употреблении власти для гармоничного сочетания всех элементов общежития и достижения общего блага. Российское государство - это сила, которая стоит над сословиями и классами, действующая во благо и в интересах общества». Но при этом он считал, что «государственной деятельности мало, что ... «привлечение к участию в политической жизни общественных сил просто необходимо для сохранения и развития всего государства в подобные периоды истории. Конечно, это потребует от правительства пересмотра политических взглядов. Но в настоящее время без этого обойтись невозможно» .
В современном законодательстве разных стран отсутствует единый подход к определению понятия «политическая партия». Так, например, в «Законе о политических партиях» ФРГ указывается, что партии представляют собой объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений их фактическим отношением к делу и, в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью (п. 1 2) . В Законе о политических партиях Республики Казахстан политической партией признается добровольное объединение граждан Республики Казахстан, содействующее выявлению и выражению их политической воли путем участия через своих представителей в осуществлении государственной власти (ст. I) .
Основные способы и порядок создания политической партии в соответствии с Конституцией РФ
Что касается проблемных вопросов, возникающих в процессе преобразования общественного объединения в политическую партию, то на практике остается нерешенным вопрос о процедурной форме подтверждения участниками общественного движения и членами общественной организации своего членства в создаваемой партии. В связи с этим на семинаре-совещании с представителями общероссийских политических общественных объединений, который проходил 19 октября 2001 г., было решено, что в ходе преобразования и последующей перерегистрации общественных объединений в партии их члены для подтверждения своей принадлежности к созданной партии обязаны подать заявление, форма и содержание которого регламентируется нормами партии. При регистрации региональных отделений политической партии членами региональных отделений ОЛ должны быть представлены личные заявления в письменной форме .
Не решены и вопросы, связанные с прекращением полномочий прежнего руководства и сомнениями в компетентности решений избранных на съезде новых органов до официального признания новой партии, а также вопрос о статусе лиц, давших свое согласие на участие в новой организации, так как неясно, кто они: члены еще юридически не созданной партии или пока еще участники общественного движения.
По отношению к приведенным случаям представляется целесообразным считать, что лица, давшие согласие на участие в новой организации, являются членами новой политической партии, как, соответственно, и вновь избранное руководство, а принятые внутрипартийные решения являются компетентными и правомерными.
В целом Федеральный закон «О политических партиях» стал своеобразным катализатором для процесса «партизации» в ряде общественных организаций и движений. Кроме этого, важно и то, что информация о намерении создать политическую партию или преобразовать ее из общественного объединения, о месте и времени ее учредительного или преобразовательного съезда и источниках финансирования расходов, а также о наличии у партии собственной программы, в обязательном порядке опубликованная в «Российской газете», согласно Федеральному закону «О политических партиях», открыта не только для государственного регистрирующего органа, но и для простых граждан.
Известен еще один способ создания политической партии, основанный на слиянии нескольких партий в одну, но в Федеральном законе он не предусматривается, что, как отмечает С.Е. Заславский, вынуждает партии прибегать к различным вариантам комбинированных процедур такого слияния.
Первым вариантом является создание объединенной партии на базе ранее созданного и зарегистрированного общественного объединения: организации, которые собираются влиться в объединенную партию, предварительно проводят съезды и принимают решение о добровольной ликвидации. В свое время таким образом была создана партия «Союз Правых Сил». Политические партии «Демократическая Россия», «Демократический выбор России», движение «Новая сила» прекратили свою деятельность и вошли в объединенную партию «СПС».
Вторым вариантом слияния является объединение партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского общественного объединения. Последовательность действий здесь обратная: сначала союз партий (общественное объединение) принимает решение о преобразовании в партию, а затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей добровольной ликвидации.
Общественные объединения «Отечество» и «Единство» в 2001 году создали неполитическую организацию «Союз «Единство» и «Отечество», которая в декабре 2001 года преобразовалась во Всероссийскую партию «Единство» и «Отечество» - Единая Россия», после чего оба общественных объединения «Отечество» и «Единство» самоликвидировались.
Третьим вариантом объединения является создание партии на базе одной из партий при ликвидации другой. В октябре 2000 года на базе Российской коммунистической рабочей партии и Революционной партии коммунистов была создана партия РКРП-РПК.
Четвертый вариант основывается на создании организационного комитета, в состав которого в качестве граждан входят руководство и актив нескольких политических партий. При этом объединения, задействованные в процессе создания от единой партии, формально не являются ее учредителями .
Возможность слияния политических партий, как один из способов создания новой, отсутствует в законодательстве и не вписывается в общую концепцию Федерального закона «О политических партиях». Таким образом, отсутствие в Федеральном законе прописанного способа образования политической партии путем слияния двух или нескольких вынуждает искать партии окольные пути, вписывающиеся в правовое поле. Для решения этого вопроса С.Е. Заславский считает возможным дополнить Федеральный закон положением, предусматривающим возможность создания политической партии в результате слияния двух или более партий. На первом этапе руководящие органы обсуждают и вырабатывают условия объединения и утверждают их. На втором этапе заинтересованные в объединении политические партии принимают соответствующее решение и избирают делегатов на объединительный съезд. На третьем этапе проходит объединительный съезд, на котором и принимается решение об объединении. На четвертом этапе происходит государственная регистрация объединенной партии и аннулирование регистрации объединяемых партий .
В октябре 2006 года на «политический олимп» взошла новая политическая партия «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь», возникшая в процессе слияния трех политических партий «Родина», «Российская партия Пенсионеров» и «Российская партия жизни». С одной стороны, можно говорить о создании новой политической партии, но, с другой стороны, как мы полагаем, представители этих партий, для того чтобы избежать сложностей при создании новой партии, а также в связи с проведением выборов в 14 регионах Российской Федерации поступили иным образом. 28 октября 2006 года политическая партия «Родина» провела объединительный съезд, на котором присутствовали представители «Российской партии Пенсионеров» и «Российской партии Жизни». На этом съезде было принято решение о внесение изменений в Устав и учредительные документы партии «Родина». Партия «Родина» получила новое наименование «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь», а члены трех партий написали заявление о вхождении в состав данной партии. До этого в течение месяца в региональных отделениях политической партии «Родина» были проведены внеочередные съезды, на которых были избраны постоянно действующие и руководящие органы, контрольно- ревизионные комиссии региональных отделений «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь». Аналогичные действия были проделаны также в политических партиях «Российская партия Пенсионеров» и «Российская партия ЖИЗНИ». Для примера можно привести Региональное отделение
Предназначение государственной регистрации
Требования к составу документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений, отражены в статьях 16 и 17 Федерального закона «О политических партиях». Данные статьи устанавливают перечень документов, необходимых для государственной регистрации политических партий, созданных на учредительном съезде политической партии или путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.
Согласно ст. 16 для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии, регистрирующий орган представляется заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с указанием их фамилий, имен, отчеств; адресов местожительства; контактных телефонов.
До недавнего времени политические партии руководствовались формами документов для государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. № 212 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» . Однако теперь руководящим документом в этой части является Приказ Министра юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 94 «Об утверждении образцов документов, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации (его территориальный орган) для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения» .
Возникает вопрос: не является ли утверждение образцов документов государственным вмешательством во внутренние дела партий? По нашему мнению, ответ должен быть отрицательным. Наоборот, появление таких образцов облегчает действия партий, обеспечивает не только единство их подхода к оформлению документов, но и пресечение дискриминационного отношения, произвола со стороны работников Министерства юстиции.
Однако относительно требований к самим документам главными остаются предписания Закона о партиях. Заявление о государственной регистрации подается в двух экземплярах, представляется на бумажном носителе и, по возможности, в электронном виде. Заявление представляется непосредственно заявителем либо направляется почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения. Подписи уполномоченных лиц на одном экземпляре заявления должны быть нотариально удостоверены в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» для государственной регистрации юридических лиц.
К заявлению о государственной регистрации в обязательном порядке прилагается устав политической партии в двух экземплярах, сброшюрованный, пронумерованный, заверенный уполномоченными лицами политической партии, а также текст устава в машинописном виде, который должен содержать сведения, предусмотренные статьей 21 Федерального закона «О политических партиях». Программа политической партии (текст программы в машинописном виде), определяющая принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи и методы их реализации, заверенная уполномоченными лицами политической партии, также представляется в Министерство юстиции. И еще должны быть представлены копии решений учредительного съезда политической партии: о создании политической партии; о принятии устава и программы политической партии; о создании региональных отделений политической партии; о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования.
Кроме этого, в копиях решений учредительного съезда политической партии должны содержаться следующие сведения: дата и место проведения учредительного съезда (конференции), общего собрания, заседания; список учредителей - участников учредительного съезда (конференции), общего собрания, заседания; сведения о количественном и персональном составе рабочих органов (президиум, секретариат и т.д.); фамилия и подпись председателя и секретаря съезда (конференции), общего собрания, заседания, ответственных за составление протокола.
В Министерство юстиции также подаются следующие документы: - документ об уплате государственной пошлины в размере 2000 рублей за регистрацию политической партии и каждого из ее региональных отделений, платежное поручение представляется в двух экземплярах; - сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией, могут быть подтверждены гарантийными письмами и другими письмами, подтверждающие ее местонахождение; - экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии, т.е. экземпляр «Российской газеты»; заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической партии копии протоколов конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях, проведенных более, чем в половине субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «О политических партиях» подтверждает запрет на требование от политической партии представления документов, не предусмотренных данным актом для государственной регистрации.
Статья 17 Федерального закона 2001 г. определяет перечень документов, представляемых в регистрирующий орган в случае преобразования общественной организации либо общественного движения в политическую партию.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона 1995 г. «Об общественных объединениях» общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно-полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Общероссийские политические общественные объединения, созданные до вступления в силу Федерального закона «О политических партиях», должны были преобразовываться в политические партии в течение двух лет со дня его вступления в силу.
Контроль за деятельностью политической партии в рамках Федерального закона «О политических партиях»
Уполномоченные органы (до сентября 2008 года - Федеральная регистрационная служба, в настоящее время Министерство юстиции) осуществляют контроль за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий.
Проверки органа юстиции могут носить как общий характер и касаться различных вопросов применительно к политическим партиям, так и быть тематическими.
К примеру, когда изменениями, внесенными в Федеральный закон «О политических партиях» 20 декабря 2004 г. , минимальная численность членов партий повышалась с 10 тысяч до 50 тысяч, зарегистрированные политические партии до 1 января 2006 года должны были привести свою численность в соответствие с новым требованием. В противном случае политическая партия должна была не позднее, чем через год по истечении указанного срока преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы либо ликвидироваться. По истечении предоставленного срока Федеральная регистрационная служба обязывалась провести проверку всех политических партий и установить их фактическую численность. И такую тематическую проверку ФРС проводила. Подобная задача (в качестве одной из постоянных и текущих) стоит и перед Министерством юстиции РФ.
Организация контроля за деятельностью политических партий, региональных отделений и иных структурных подразделений строится на принципах законности, непрерывности и, что весьма важно, невмешательства в деятельность политических партий.
Контроль может осуществляться: - посредством проведения проверок на основе планов соответствующих органов юстиции; - посредством проведения внеплановых проверок, в том числе для территориальных органов - ранее по поручению ФРС, сейчас Министерства юстиции; - в связи с обращениями органов государственной власти, должностных лиц, юридических лиц, граждан; - по публикациям и сообщениям в средствах массовой информации, содержащим сведения о деятельности политических партий и их структурных подразделений; - по результатам представленных ежегодных сведений о деятельности политических партий и их структурных подразделений.
Права Министерства юстиции тесно взаимосвязаны с обязанностями политический партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, закрепленными ст. 27 Федерального закона. При осуществлении контроля за деятельностью политических партий и их структурных подразделений Министерство юстиции и его территориальные органы в соответствии со статьей 38 Федерального закона «О политических партиях» выполняют ряд постоянных задач.
Во-первых, они могут - не чаще одного раза в год - знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого ее регионального отделения. Соответственно, политическая партия и ее региональные отделения обязаны ежегодно представлять информацию:
- о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений (к таким документам относятся личные письменные заявления о вступлении в политическую партию, решения уполномоченных органов политических партий о приеме в члены партии граждан, списки членов партии региональных отделений);
- о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа;
- о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах;
- копию представляемого в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии о поступлении и расходовании средств в отчетном году.
Во-вторых, Минюст и его территориальные подразделения в субъектах РФ вправе направлять своих представителей для участия в проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями открытых мероприятиях (в том числе, в съездах, конференциях или общих собраниях) посвященных следующим вопросам: принятию устава и программы политической партии; внесению в них изменений и дополнений; выборам руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии; выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений.
Выше мы обращались к этому вопросу. В дополнение добавим, что следует нормативно определить обязанность политической партии и ее регионального отделения в письменной форме ставить в известность Минюст или его подразделение в субъекте РФ о запланированном мероприятии; в свою очередь, обязать органы юстиции извещать, лучше в письменной форме, руководство партии или регионального отделения о направлении своего представителя на соответствующее мероприятие. При этом для партии и регионального отделения информирование органа юстиции о предстоящем мероприятии надо считать обязанностью, а для органа юстиции направление своего сотрудника является усмотрением. Кроме того, достаточно очевидно, что орган юстиции должен направить на партийное мероприятие только своего штатного работника, различные члены общественных советов, «активисты» не подойдут.
В-третьих, в случае осуществления политической партией, ее региональным отделением или иным зарегистрированным структурным подразделением деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии, Минюст или соответствующий его территориальный орган вправе выносить письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения). Вынесенное предупреждение может быть обжаловано в суде политической партией, ее региональным отделением или иным зарегистрированным структурным подразделением.
Похожие диссертации на Политические партии в Российской Федерации : конституционно-правовые вопросы создания, регистрации и контроля за деятельностью
