Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, как конституционно-правовая категория 18
1. Понятие и содержание права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов .18
2. Место права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в системе субъективных прав в сфере информационных отношений .47
3. Особенности и закономерности процесса признания права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в России и в Германии .75
Глава 2. Российский и немецкий подход к ограничениям права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов 106
1. Особенности закрепления оснований ограничения права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов 106
2. Относительные ограничения и ограничения ввиду защиты интересов третьих лиц .127
Глава 3. Особенности реализации права на доступ к информации в России и в Германии .139
1. Стороны правоотношений в сфере доступа к информации: тенденции, проблемы и пути их решения .139
2. Способы осуществления права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в соответствии с законодательством России и Германии .161
3. Уполномоченные по свободе информации как гарантия охраны и защиты права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов 201
Заключение 216
Список сокращений и условных обозначений .221
Библиография
- Место права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в системе субъективных прав в сфере информационных отношений
- Особенности и закономерности процесса признания права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в России и в Германии
- Относительные ограничения и ограничения ввиду защиты интересов третьих лиц
- Способы осуществления права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в соответствии с законодательством России и Германии
Место права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в системе субъективных прав в сфере информационных отношений
В качестве сторон коммуникации могут выступать государство в лице его органов и население государства. Современные исследователи демократии (Й. Шумпетер11, Д. Дзоло12), предпринявшие попытку совместить теорию демократии с теорией элит, предложенной социологами Г. Моска, В. Парето, Р. Михельсом, характеризуют власть – в том числе в так называемом демократическом государстве – как априори закрытую, обособленную корпорацию, закрытую, помимо прочего, и с точки зрения информационного обмена. Идею закрытости власти – даже в государстве, являющемся демократическим, - можно вычленить и из трудов известного теоретика демократии Р. Даля. Р. Даль называет «политическое равенство», то есть равенство возможности участия людей в политической сфере, недостижимым идеалом, к которому, тем не менее, нужно стремиться13. В теории права высказывается мысль о естественности процесса монополизации информации в обществе небольшой группой лиц. По Н.Ю. Корченковой, исследовавшей информационные права с позиций теории права, данный процесс является неотъемлемой частью иного процесса – процесса обособления элиты. «Когда концентрация знаний, интеллектуальных навыков и методик достигла критической массы, -констатирует далее Н.В. Корченкова, - граница между «знающими» и «незнающими» членами общества стала практически непреодолимой14». Воззрения приведённых авторов на причины и степень информационной закрытости власти в демократическом государстве (а вместе с тем и на возможность преодолеть эту закрытость) различаются. Наиболее оптимистичной видится позиция Р. Даля, который считает отстранённость среднестатистического обывателя от политики виной самого обывателя: большинство граждан просто не интересуются политикой, и это служит причиной информационного разрыва между властью и человеком15. Как видится, более глубокие проблемы попытался продемонстрировать Й. А. Шумпетер в работе «Капитализм, социализм и демократия». «Информации много, - констатирует Й.А. Шумпетер, - и она легко доступна. Но это ничего не меняет, и не стоит этому удивляться. Стоит только сравнить отношение адвоката к резюме ведущихся им дел и его же отношение к политическим новостям, изложенным в газете, чтобы понять, в чём дело… Как только обычный гражданин затрагивает политические вопросы, он опускается на более низкий уровень умственной деятельности. Он аргументирует и анализирует так, что это показалось бы ему самому инфантильным применительно к сфере его собственных интересов. Он вновь становится дикарём: его мышление становится ассоциативным и аффективным16». Таким образом, по Шумпетеру, информационный разрыв складывается не из-за отсутствия желания человека вникнуть в суть происходящих в политической жизни процессов, а из-за неспособности человека это сделать в том случае, если человек профессионально не занимается политикой. Эту мысль развивает в своих трудах Д. Дзоло. Вывод, к которому приходит итальянский мыслитель, звучит одновременно убедительно и пугающе. Дзоло последовательно показывает, что даже в демократическом государстве управление осуществляет не «народ», а группа профессионалов; провозглашённые и гарантированные свободы на самом деле становятся для обывателя не политическими свободами, а в большей степени «свободами от политики»; основным каналом, который позволяет обывателю получить представление о политической жизни, являются СМИ; СМИ редко освещают события нейтрально, зачастую, преследуя экономическую выгоду, выступают на стороне тех или иных политических субъектов. Таким образом, среднестатистический обыватель, потребитель средств массовой информации, изначально попадает под влияние СМИ, рискуя стать жертвой манипуляций с самых первых попыток знакомства с политической сферой жизни общества17.
В таких условиях говорить о «коммуникативном действии» в политических отношениях, одной стороной которых выступает человек, другой – обладатели власти, зачастую можно только с определённой долей условности. Это не соответствует идее демократии в классическом понимании и создаёт угрозы интересам человека. Проблема требует решения; казалось бы, такой мощный инструмент, как право, должен её минимизировать.
Право – и как наука, и как совокупность отраслей – действительно уделяет внимание проблеме выстраивания информационных связей между человеком и государством, пытаясь минимизировать информационную закрытость органов власти. Предпринимаются попытки урегулировать как вопрос поступления информации от человека государству, так и движение информации в обратном направлении – от государства (в лице его органов) к человеку.
Особенности и закономерности процесса признания права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в России и в Германии
Процесс становления права на доступ к информации в России и в Германии можно условно разделить на 3 этапа. Первый этап – подготовительный: право на доступ к информации не находит закрепления в законодательстве, тем не менее накапливается теоретическая база в области обоснования гласности и основных прав, связанных с информацией, государство идёт на определённые уступки. Второй этап – фрагментарное закрепление права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов. На данном этапе в законодательстве находит отражение право на доступ лишь к отдельным категориям информации, либо право на доступ к информации закрепляется на уровне субъектов, но не находит закрепления и достаточных гарантий на федеральном уровне. Третий этап начинается с принятия федерального закона о доступе к информации. С этого момента можно считать, что право на доступ к информации государством признаётся и гарантируется.
Подготовительный этап; первые попытки регулирования доступа к информации. Точкой отсчёта применительно к Германии будет взято установление режима Адольфа Гитлера. Это, однако, не означает, что до установления тоталитарного режима не уделялось внимания регулированию отношений, связанных с информацией. Третий Рейх, как известно, возник на основе Веймарской республики. В плане информационных отношений это был значительный шаг назад. Конституция Веймарской республики142 провозглашала свободу выражения мнений (ст. 118), требование обнародования законов в «Reichs-Gesetzblatt» (ст. 71), принцип публичности заседаний Рейхстага, если иное не будет решено 2/3 голосов депутатов (ст. 29), принцип публичности заседаний следственных комиссий Рейхстага (ст. 34), принцип публичности пленарных заседаний Рейхсрата (ст. 66). То есть к моменту установления тоталитарного режима определённые предпосылки для закрепления права на доступ к информации существовали. После прихода к власти А. Гитлера в 1933 году Веймарская конституция не была отменена, формально она действовала вплоть до принятия Основного Закона ФРГ в 1949 году143, однако многочисленные изменения законодательства фактически парализовали её действие и свели на нет реализацию тех базовых принципов правового государства, которые были в неё заложены. В итоге, по оценке немецкого юриста профессора Билефельдского Университета Кристофа Гузи, сформировалось государство, являющееся прямым противопоставлением политической и правовой модели, закреплённой в Веймарской Конституции. В феврале 1933 года ряд гарантий свободы выражения мнений и свободы прессы, закреплённых в ст. 118 Конституции, лишился юридической силы, а в марте 1935 года были нормативно запрещены письменные и устные публичные дискуссии, связанные с реформированием Рейха144. Немецкий профессор Бернард Вегенер отмечает, что уже сами названия некоторых органов, созданных в период правления национал-социалистов, красноречиво указывают на отсутствие стремления государства к публичности145, например, Гестапо (Geheime Staatspolizei) дословно на русский язык переводится как «Тайная государственная полиция».
Однако можно отметить и положительный момент в нормотворчестве Третьего Рейха, касающемся доступа к информации. Дело в том, что именно в тот период впервые в истории немецкого права было законодательно установлено понятие государственной тайны, правда, сделано это было в нормах не конституционного и административного права, а в нормах права уголовного с целью закрепить ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную тайну146. Избранная в те времена модель закрепления государственной тайны – когда определение государственной тайны даётся в уголовном законодательстве без отсылок к специальным законам, регулирующим государственную тайну – сохраняется в законодательстве ФРГ до сегодняшнего дня. В уголовном кодексе ФРГ (StGB) определению государственной тайны посвящён отдельный параграф ( 93)147.
После падения Третьего Рейха вопроса о восстановлении Веймарской конституции с провозглашёнными в ней принципами, сопряжёнными с доступностью информации, не стояло148. Вместе с тем, были отменены ограничения судебной гласности и свободы прессы, введённые при национал-социализме, восстановлены принципы публичности. Однако, по словам Бернарда Вегенера, информационная открытость госаппарата в послевоенный период в Германии была реализована со значительными ограничениями в силу трёх причин, которые препятствуют развитию права на доступ к информации в Германии вплоть до сегодняшнего дня. Первая причина – память о режиме Адольфа Гитлера, дискредитировавшем понятие публичности и поколебавшем доверие к осуществлению общественного контроля. Информационный обмен между органами власти и населением использовался в тоталитарном государстве для внушения населению идеологических постулатов, выгодных правящей элите. Вторая причина – отсутствие естественного интереса в информировании граждан как внутри госаппарата, так и среди населения. Наконец, третья причина, -внешнеполитическая: после Второй Мировой началась Холодная война, в условиях обострения отношений на международном уровне регулирование тайн и принципа публичности тормозилось
Относительные ограничения и ограничения ввиду защиты интересов третьих лиц
Немецкий подход к закреплению ограничений права на доступ к информации интересен тем, что ограничения данного права устанавливаются двух видов: абсолютные ограничения и относительные ограничения268. В случае закрепления абсолютного ограничения доступ к информации – при наличии основания ограничения – не может быть обеспечен ни при каких обстоятельствах. К относительным ограничениям относятся такие ограничения, при наличии оснований которых право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, может быть удовлетворено, а может быть и не удовлетворено – в зависимости от результата оценки, проводимой государственным органом, обязанным обеспечить доступ к информации. При наличии относительного ограничения права государственный орган в ходе принятия решения должен выяснить, преобладает ли интерес заявителя в получении информации над интересом в ограничении доступа к информации. По итогам такого «взвешивания» интересов государственный орган либо предоставляет информацию заявителю, либо отказывает заявителю в её предоставлении269.
В российском законодательстве подобное разделение отсутствует, относительные ограничения права на доступ к информации не предусматриваются. Целью данного параграфа является сопоставление оснований абсолютных ограничений и относительных ограничений в законодательстве Германии, поиск в российском законодательстве норм, которые были бы близки к нормам немецкого права, закрепляющим относительные ограничения, а также попытка ответа на вопрос о целесообразности введения относительных ограничений доступа к информации в российском праве. Выделение и относительных, и абсолютных ограничений, как видится, имеет единую отправную точку и единый смысл – происходит сопоставление двух противоположных интересов – интереса в сохранении информации в тайне и интереса в доступе к информации. Абсолютные ограничения являются констатацией перевеса интереса в сохранении конфиденциальности информации над интересом в доступе к информации, зафиксированной в законодательстве. Относительные ограничения являются констатацией конфликта интересов; здесь закон уже не фиксирует преобладающий интерес, перекладывая эту задачу на правоприменителя.
Как на федеральном уровне, так и на уровне федеральных земель в Германии к абсолютным ограничениям относятся по большей части ограничения, связанные с защитой публичных интересов. Так, 3 Федерального закона о свободе информации (IFG), посвящённый защите «особых публичных интересов» в ходе доступа к информации, предваряет перечень ограничений словами: «право требования доступа к информации не существует (besteht nicht), если…270». Далее идёт перечень оснований ограничения доступа без каких-либо оговорок.
Относительные ограничения в основном касаются персональных данных (ч. 1 5 федерального закона IFG, 4 закона о доступе к информации федеральной земли Гамбург271, 7 закона о доступе к информации федеральной земли Мекленбург – Верхняя Померания272). Однако, например, в законе о доступе к информации федеральной земли Бранденбург273 устанавливается правило «взвешивания» интересов не только при наличии персональных данных ( 5), но также при наличии особых публичных интересов (которые, как было показано выше, в большинстве немецких законов являются основанием абсолютного ограничения права на доступ к информации) ( 4), защиты интеллектуальной собственности ( 5), коммерческой тайны ( 5). Закон о доступе к информации федеральной земли Северный Рейн – Вестфалия274 устанавливает правило «взвешивания» интересов при наличии персональных данных ( 9) и коммерческой тайны ( 8). Закон о доступе к информации федеральной земли Тюрингия275 устанавливает правило «взвешивания» интересов для случаев, когда имеют место несоизмеримо высокие издержки при обработке запроса (закон относит этот случай к ограничениям ввиду особых публичных интересов) (пп. 5 п. 1 ч. 1 9), персональные данные или коммерческая тайна (п. 5 ч. 4 9).
Известно немецкому законодательству закрепление относительных ограничений в качестве общего правила. Так, в отличие от «общего» Федерального закона о свободе информации, немецкий Федеральный закон об информации, касающейся окружающей среды, устанавливает правило «взвешивания» интересов применительно ко всем случаям ограничений доступа к информации. «…запрос должен быть отклонён, - устанавливает соответствующий закон после приведения оснований ограничений, - кроме случаев, когда публичные интересы в раскрытии информации имеют больший вес» (ч. 1 и 2 8, ч. 1 и 2 9 Федерального закона об информации, касающейся окружающей среды276).
В работе немецкого профессора Михаэля Клёпфера при рассмотрении ограничения доступа в виде коммерческой тайны (Betriebs- und Geschftsgeheimnisse) необходимость относительных ограничений обосновывается как создание защитного механизма, который не позволяет частным лицам устанавливать необоснованные препятствия для осуществления иными лицами доступа к информации277. Здесь проявляется особая роль относительных ограничений в отношениях, которые немецкий автор Маттиас Росси образно назвал отношениями «информационного треугольника» - при которых информация, запрашиваемая заявителем у органа власти, затрагивает интересы третьих лиц, и третьи лица могут быть заинтересованы в том, чтобы соответствующая информация сохранилась в тайне278. В таких отношениях орган власти оказывается как бы посредником между интересом заявителя в получении информации и интересом третьего лица в том, чтобы информация не была предоставлена. Оценивая относительные ограничения как средство, гарантирующее принятие органом власти более обоснованного решения по поводу предоставления или непредоставления заявителю информации, Михаэль Клёпфер делает вывод о необходимости установления правила о «взвешивании» интересов при требованиях доступа к информации, составляющей коммерческую тайну, на федеральном уровне279 (как было показано выше, на сегодняшний день коммерческая тайна относится к относительным ограничениям только в соответствии с законодательством ряда федеральных земель, на федеральном уровне она закрепляется как абсолютное ограничение). Применительно к ограничениям ввиду защиты публичных интересов о роли, отведённой относительным ограничениям Михаэлем Клёпфером, речи уже не идёт; тем не менее, защитная функция сохраняется – при «взвешивании» всякий раз перепроверяется обоснованность ограничения доступа к информации.
Способы осуществления права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в соответствии с законодательством России и Германии
Соответственно, способы осуществления права на доступ к информации – ознакомление с информацией в помещениях, занимаемых органами власти, и ознакомление с информацией, размещённой органами власти в своих помещениях, - должны рассматриваться как соответственно общее и частное. В качестве других проявлений «общего» ознакомления с информацией в помещениях, занимаемых органом власти, называют, например, «предоставление доступа к библиотеке официальных изданий данного органа384».
Однако при таком толковании становится неясной логика законодателя. Если приведённые способы обеспечения доступа (а наряду с ними – способы осуществления права на доступ) соотносятся как общее и частное, с какой целью они разведены в тексте закона по различным статьям?
Следует обратить внимание, что «ознакомление с информацией в помещениях, занимаемых органом» в Законе объединяется с ознакомлением с информацией в библиотечных и архивных фондах. Было бы логично предположить, что законодатель исходил из каких-то общих признаков, которые позволили ему свести все указанные способы – каждый из которых имеет свою специфику – в единое положение. Рассмотрение законодательства, регламентирующего деятельность архивов385 и библиотек386, позволяет сделать вывод об определённом сходстве процедуры ознакомления граждан с документами, находящимися в архивном и библиотечном фонде. И в случае с архивами, и в случае с библиотеками пользователь информацией попадает в помещение, где располагается библиотека или архив, и может получить «во временное пользование387» (в законодательстве об архивной деятельности используется другая формулировка – «для ознакомления388») определённый документ. Как видится, логика включения законодателем «ознакомления с информацией в помещениях, занимаемых органами власти» в единый способ обеспечения доступа к информации с доступом к архивным и библиотечным фондам заключалась в том, что при «ознакомлении в помещениях» доступ к информации осуществляется по схожей процедуре – пользователь оказывается в помещении, занимаемом органом власти, и может получить «во временное пользование» или «для ознакомления» необходимый ему документ. В немецком законодательстве, как уже упоминалось, «ознакомление с актами» является не самостоятельным способом доступа к информации, а формой доступа к информации в рамках запроса. Заявитель указывает в запросе акт, с которым он хотел бы ознакомиться, государственный орган рассматривает запрос и принимает решение об ознакомлении заявителя с требуемым актом в помещении, занимаемом соответствующим органом.
В немецком праве ознакомление с актами в помещении, занимаемом государственным органом, будет жёстко разграничиваться с ознакомлением с информацией, представленной органом для всеобщего ознакомления в специально отведённых местах – на информационных стендах и т.п. Это следует из постановления Федерального Конституционного Суда Германии, которое разграничило право на доступ к информации и конституционную свободу получения информации из общедоступных источников389. Ознакомление с актами по запросу подпадает под право на доступ к информации. Ознакомление с информацией, размещённой органом для всеобщего обозрения, подпадает под конституционную свободу получения информации – ввиду того, что сведения, представленные на информационных стендах, являются общедоступными.
К сожалению, положения российского Федерального закона №8-ФЗ не осуществляют последовательного разграничения указанных способов. Это является ещё одним доводом в пользу включения возможности ознакомиться с информацией в помещении органа в состав института запроса. При этом целесообразно сохранить размещение органом власти информации в занимаемых им помещениях в качестве самостоятельного способа обеспечения доступа к информации (а, следовательно, ознакомление с информацией, размещённой в помещениях, занимаемых органом власти, останется самостоятельным способом осуществления права на доступ к информации). Для более последовательного разграничения указанных категорий можно определить их через термины, уже имеющиеся в российском законодательстве – «предоставление» и «распространение»390. Предоставление информации – то есть передача её определённому кругу лиц – было бы ключевым понятием в рамках ознакомления пользователя с информацией в помещениях, занимаемых органом власти, предполагающего подачу запроса. Распространение информации – то есть передача её неопределённому кругу лиц – ключевым понятием в рамках ознакомления пользователя с информацией, размещённой в помещениях, занимаемых органом власти, или в иных специально отведённых для этого местах.