Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на информацию в системе прав и свобод человека и гражданина 14
1. Понятие и содержание права на информацию 14
2. Конституционно-право вые основы права на информацию 31
3. Конституционное право на информацию как субъективное право человека и гражданина 56
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование конституционного права человека и гражданина на информацию 70
1. Формы конституционно-правово го регулирования конституционного права на информацию 70
2. Принципы конституционно-правового регулированияконституционного права на информацию 91
3. Гарантии конституционного права на информацию 115
Глава 3. Проблемы реализации конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 140
1. Проблемы обеспечения доступа человека и гражданина к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 140
2. Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 176
Заключение 203
список использованной литературы
- Конституционно-право вые основы права на информацию
- Конституционное право на информацию как субъективное право человека и гражданина
- Принципы конституционно-правового регулированияконституционного права на информацию
- Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Конституционно-право вые основы права на информацию
Необходимо отметить, что в настоящее время термин «право на информацию» используется во множестве правоприменительных и нормативных правовых актов. Причем этому предшествовало как минимум несколько десятков лет кропотливой работы как ученых-юристов, так и законодательных органов не только России, но и других стран.
Так, провозглашение права на информацию в качестве одного из основных прав человека стало итогом правотворческого процесса в международном праве и соответствующих ему изменений в обществе после Второй мировой войны. В 1945 г. на межамериканской конференции в Мехико делегация США выдвинула лозунг «свободы информации», который понимался как неприкосновенность со стороны государства международного обмена информацией. Уже на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. была принята Резолюция 59 «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации», в которой свобода информации стала определенно рассматриваться как основное право человека, состоящее в возможности беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информацию .
При подготовке Декларации прав человека 1948 г. ее создатели учли предшествующий опыт работы над нормативным обобщением прав человека и гражданина в информационной сфере, в результате чего в положение о праве на свободу убеждений и их выражения были включены информационные правомочия поиска, получения, распространения, производства и использования информации, причем реализуемые независимо от государственных границ. Результатом этой работы стало фундаментальное закрепление
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»//Рос. газ. 2010. № 132. 2URL: http://www.sabitov.kz/pravo-zhurXealistiki/6-pravo-Xoa-dostup-k-iXofonTiacii. права на информацию во Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН. В ней закреплено право каждого человека на свободу мысли (ст. 18), а также право на свободу убеждений и на их свободное выражение, которое включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ (ст. 19).
Позднее эти права и свободы нашли отражение в ряде других международных документов: в ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод , где дополнительно указано, что свободы получения и распространения информации реализуются без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов; в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах , где уточняется, что эти свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения; в ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г3, где в дополнение к перечисленным правам провозглашена свобода слова.
В отечественной правовой доктрине тезис о необходимости выделения основных информационных прав человека и гражданина в отдельный правовой институт, а также их конституционно-правового закрепления первоначально нашел отражение в ст. 9, 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина, которые закрепили право лица на охрану персональной информации и право каждого на поиск, получение и распространение информации. Однако предпосылки принятия данных правовых норм были заложены еще в в Конституции СССР 1936 г. В ее ст. 5 гражданам СССР гарантировались: свобода слова, свобода печати, свобода собраний и митингов, свобода уличных шествий и демонстраций, которые можно рассматривать как способы
В ст. 50 Конституции СССР 1977 г.1 правомочие субъекта на «широкое распространение информации» через реализацию таких политических прав и свобод, как свобода слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, было закреплено уже напрямую, что нашло отражение в ст. 43 принятой 12 апреля 1978 г. Конституции РСФСР .
Задачи создания в России эффективной системы правовой информации были определены в общих чертах в начале 1990-х гг. 31 декабря 1993 г. по этому поводу был принят Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» , а чуть позже - ряд других правовых актов, в том числе Федеральный закон от 25 января 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации».
Все эти шаги позволили заложить в Конституции Российской Федерации (далее также Конституция России, Конституция РФ) базу конституционно-правовых основ конституционного права на информацию.
Так, в ст. 24 Конституции говорится, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, а в ч. 2 каждому гарантируется право на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. В ч. 4 ст. 29 конституционное право на информацию раскрыто более полно, в частности в ней гарантируется право каждого на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом. Более того, в ст. 42 провозглашено право каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.
Конституционное право на информацию как субъективное право человека и гражданина
Вместе с тем эти способы работы с информацией перечислены в п. 1.4 Инструкции о порядке обработки в органах прокуратуры Российской Федерации персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора (утв. приказом Генерального прокурора РФ от 20 ноября 2013 г. № 506 ), и в настоящее время широко используются прокурорами при осуществлении возложенных на них Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий.
Учитывая сказанное, предлагаемую М. А. Погореловой структуру можно дополнить комплексом прав на работу с персональными данными, включив в него действия, совершаемые с использованием средств автоматизации или без их использования при работе с персональными данными, а именно: сбор, запись, систематизация, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, передача (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение персональных данных.
И еще одно замечание. Выделяемые автором в качестве элементов структуры конституционного права на информацию права помимо тех, которые названы в самой Конституции, являются производными и имеют отраслевое правовое регулирование.
Чтобы определить взаимосвязанность конституционного права на информацию с иными правами и свободами, решить проблему отсутствия единообразия в понимании его структуры, рассмотрим составляющие эту структуру элементы.
Право на производство информации реализуется посредством создания как источников получения информации, так и самой информации, при условии соблюдения ограничений, установленных федеральным законом. Оно реализуется на первой стадии работы с информацией - стадии ее производства и взаимосвязано с иными основными правами и свободами, например свобо 1 URL: http://geN roc.gov.nVdocume№ts/orders/docume№t-85504 (дата обращения: 17.12.2013). дой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции России).
Реализация конституционного права на информацию без осуществления права на ее производство невозможна, поскольку последнее является как способом самовыражения человека и гражданина, так и способом реализации иных прав и свобод.
В частности, реализация свободы литературного творчества происходит путем свободного создания автором литературного произведения, являющегося объектом авторского права (ч. 1 ст. 1259 ГК РФ), выступает результатом интеллектуальной деятельности автора, в ходе которой он производит информацию как «продукт словесно-художественного творчества, формы существования литературы как искусства слова»1.
Другой пример создания информации - осуществление избирателями выбора кандидата путем голосования, в ходе которого реализуется конституционное право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленное в ч. 2 ст. 32 Конституции России.
Право на распространение информации реализуется путем доведения (предоставления) информации до всеобщего сведения или неопределенного круга лиц, при условии соблюдения ограничений, установленных федеральным законом. Стадия распространения информации характеризуется как свободное распространение уже созданной (произведенной) информации при соблюдении требований, установленных законодательством Российской Федерации. Распространяемая информация должна включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и объеме, которые достаточны для идентификации такого лица. При использовании для распространения информации средств, позволяющих определять получателей информации, в том числе почтовых отправ 1 Тимофеев Л. И. Основы теории литературы. М., 1976. С. 115. лений и электронных сообщений, лицо, распространяющее информацию, обязано обеспечить ее получателю возможность отказа от такой информации, в противном случае последний будет иметь право свободного распоряжения данной информацией.
Как правило, распространение информации осуществляется в порядке, который устанавливается соглашением лиц, участвующих в обмене информацией. Однако законодателем предусмотрена возможность ограничения реализации данного правомочия в конкретных ситуациях.
Например, подп. 6 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» запрещает распространение информации, направленной на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. В ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» установлен запрет на распространение экстремистских материалов, а также на их производство или хранение в целях распространения, в том числе посредством использования средств массовой информации .
Очевидно, что вводя те или иные ограничения в сфере реализации правомочия на распространение информации, федеральный законодатель преследует цель соблюдения, охраны и защиты иных прав и свобод человека и гражданина.
Принципы конституционно-правового регулированияконституционного права на информацию
Информационные требования, предъявляемые к деятельности в области природопользования и обеспечения экологической безопасности, установлены в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и соответствующей декларации Российской Федерации 1991 г., Всемирной хартии природы 1982 г.1
За последнее десятилетие создана большая нормативно-правовая база информационного обеспечения экологической сферы. В соответствии с требованиями федерального законодательства об информации запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.
Согласно ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне» не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, о чрезвычайных ситуациях и катастрофах. За сокрытие указанных сведений, включение их в состав секретных либо ограниченного доступа должностные лица, принявшие такие решения, несут предусмотренную законом ответственность, вплоть до уголовной .
В ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественных отношений, в том числе экологические, гражданские и административные, содержатся нормы, опосредующие информационное обеспечение этих сфер деятельности, которые могут и должны быть всесторонне учтены при осуществлении экологической деятельности органов государственной власти и реализации права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Например, в ст. б Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено, что информация в области защиты населения и территорий от таких чрезвычайных ситуаций является гласной и открытой, а органы государственной и муниципальной власти, организации, предприятия обязаны оперативно и достоверно информировать население через органы массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникающих чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты от них.
Законодательством устанавливаются, а федеральными органами исполнительной власти принимаются меры по расширению информационного обеспечения деятельности в области экологии. В то же время многочисленные призывы об использовании информационных пространств для реализации экологических прав зачастую призывами и остаются. Государственные органы и их должностные лица не принимают активных мер к своевременному оглашению полных и достоверных сведений о состоянии земель, иных природных ресурсов и об окружающей среде, о мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения природных ресурсов, неохотно откликаются на соответствующие запросы общественных объединений и граждан, пытаются порой брать плату за ознакомление с экологической информацией, хотя ее предоставление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина.
Важно отметить, что принцип достоверности информации должен распространять свое действие не только на сферу природопользования, но и на все остальные сферы жизнедеятельности человека и гражданина. Достоверная информация должна предоставляться всеми государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами бесплатно в установленном порядке.
Для решения возникающих проблем в сфере правового регулирования конституционного права на информацию, в том числе достоверности предо 108 ставляемой информации, необходимо внесение соответствующих изменений в действующее законодательство, что позволит четко определять пределы оборота информации и пределы ответственности за нарушение порядка ее предоставления, в том числе за предоставление недостоверной информации.
Принцип неприкосновенности частной жизни, недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия - один из принципов правовой реализации конституционного права человека и гражданина на информацию путем осуществления составляющих его прав, который берет свое начало в положениях ст. 23, 24 Конституции России, закрепляющих право, корреспондирующее данному принципу.
При реализации этого принципа важно учитывать то обстоятельство, что получение информации о личной жизни человека и гражданина возможно либо с его согласия, либо в установленном законом порядке, в частности при проведении доследственной проверки в порядке ст. 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса РФ, прокурорской проверки в порядке ст. б, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в других случаях.
Например, правомерной реализацией положений ч.1 ст. 23 и ч. 1 ст. 24 Конституции России, устанавливающих право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, является наделение соответствующими правомочиями адвоката. При этом правомерность будет выражаться в даче лицом согласия на реализацию адвокатом указанных правовых норм, в том числе правомочий на сбор, хранение, использование и распространение информации о его частной жизни.
Содержание и пределы ограничения конституционного права на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
На основании изложенного Президиум Совета судей Российской Федерации принял постановление от б августа 2009 г. № 187 , в котором поручил комиссиям Совета судей Российской Федерации совместно с Судебным департаментом при Верховном Суде РФ в срок до 1 ноября 2009 г. разработать проект закона субъекта Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей и конституционного (уставного) суда»2.
Разработанный с целью реализации права человека и гражданина на информацию, а также в развитие положений федерального законодательства проект закона был положен в основу принимаемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности конституционных (уставных) судов и мировых судей.
Например, 15 июля 2010 г. был принят Закон Свердловской области № бб-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Уставного Суда Свердловской области и мировых судей Свердловской области» , 28 октября 2010 г. - Закон Республики Ингушетия № 51-РЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Конституционного суда Республики Ингушетия и мировых судей Республики Ингушетия» .
Вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности конституционных (уставных) судов, арбитражных судов регулируются также регламентами деятельности данных судов, а также в принимаемых ими решениях.
О вопросах гласности в арбитражном процессе говорится в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 2012 г. № 152
«Об обеспечении гласности в арбитражном процессе» , в котором отмечается, что в открытом судебном заседании вправе присутствовать любой гражданин, в том числе представитель средств массовой информации, а недостаточная вместимость зала - не повод отказывать в допуске в судебное заседание (если нет оснований закрывать процесс), так как вопрос можно решить путем организации трансляции заседания.
В случаях, когда открытость процесса может привести к разглашению государственной тайны, а также если законом предусмотрено закрытое заседание, арбитражный суд закрывает процесс по собственной инициативе. Если нужно сохранить коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну (например, медицинскую), то процесс может быть закрыт только по инициативе заинтересованного в этом лица, участвующего в деле. Иные участники процесса не вправе заявлять подобные ходатайства.
Вопрос об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы решается в ее постановлении от 23 декабря 2009 г. № 3018-5 ГД2, в соответствии с которым разработан Порядок организации доступа и контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации3.
В п. 2.1 Порядка аналогично положениям Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ в качестве способов обеспечения доступа человека и гражданина к информации о деятельности Государственной Думы определены: 1) обнародование (опубликование) Государственной Думой информации о своей деятельности в средствах массовой информации; 2) размещение информации о деятельности Государственной Думы в сети Интернет на официальном сайте Государственной Думы; 3) размещение информации о деятельности Государственной Думы на стендах и с помощью других технических средств в помещении отдела по работе с обращениями граждан (приемной Государственной Думы) Управления по связям с общественностью и взаимодействию со средствами массовой информации Аппарата Государственной Думы; 4) ознакомление с информацией о деятельности Государственной Думы в отделе по работе с обращениями граждан, а также в установленном порядке через библиотечные и архивные фонды, находящиеся в Государственной Думе; 5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях Государственной Думы в порядке, установленном Положением о пропускном режиме в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; б) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности Государственной Думы.
Аналогичные правовые акты приняты Советом Федерации Федерального Собрания РФ . Вместе с тем если в п. 7.1 Распоряжения Председателя Государственной Думы от 12 января 2010 г. № Зр-1 «Об утверждении Порядка организации доступа и контроля за обеспечением доступа к информации 0 деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено, что контроль за обеспечением такого доступа осу ществляет Председатель Государственной Думы, а контроль за соблюдением настоящего Порядка - Руководитель Аппарата Государственной Думы, то для Совета Федерации такие требования какими-либо правовыми актами и внутренними документами не определены. Отсутствие же надлежащего кон троля за своевременностью, актуальностью и достоверностью предоставле ния информации является причиной нарушения конституционного права че ловека и гражданина на информацию.