Содержание к диссертации
Введение 3-13
Глава 1. Правотворчество представительных органов местного самоуправления
1.1. Компетенция представительных органов местного самоуправления
в правотворчестве муниципального образования 14-39
Правовые акты представительных органов местного самоуправления 40-60
Механизм принятия правовых актов представительными органами местного самоуправления 61-90
Глава 2. Правотворчество исполнительных органов местного самоуправления
/ 2.1. Роль главы и администрации муниципального образования в
і муниципальном правотворчестве 91-115
Акты исполнительных органов местного самоуправления 116-136
Принятие правовых актов исполнительными органами
местного самоуправления 137-161
Заключение 162-165
* Приложение 166-167
, Список использованных источников и литературы 168-184
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской
Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, определила ключевые параметры новой системы законодательства страны, в том числе и муниципального права. В 1994 - 1995 гг. в России на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации была создана законодательная база для формирования системы местного самоуправления. На ее основе в 1995 — 1996 гг. были созданы муниципальные образования и прошли выборы в органы местного самоуправления.
В настоящее время правовое регулирование их деятельности осуществляется как федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, так и нормативными правовыми актами самих муниципальных образований. В этой связи объективная оценка действующей системы местного самоуправления невозможна без изучения правотворчества органов муниципальной власти.
Правотворческая" деятельность органов местного самоуправления выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти страны и непосредственно связана с реализацией норм муниципального законодательства. Анализ правотворческой деятельности исполнительных и представительных органов муниципальной власти позволяет выявить положительные и отрицательные стороны законов, регулирующих осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.
Осуществление правотворческой деятельности органами местного самоуправления непосредственно связано с развитием муниципального законодательства и его состоянием. По мнению Президента России
В.В. Путина, современное муниципальное законодательство «очень низкого качества, перегружено и часто нелогично»1.
Сложившаяся ситуация стала следствием ряда объективных и субъективных причин: несовершенство действующей Конституции России; серьезные расхождения между законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством в 1993 -2000 гг., приведшие к разрушению единого правового пространства; отсутствие достаточного числа квалифицированных специалистов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации. В силу этих факторов современная административная реформа в России началась с пересмотра всей правовой базы системы публичной власти страны, включая и муниципальное право. В январе 2003 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин внес в Государственную Думу два проекта федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской: Федерации». Эти законы были приняты Федеральным Собранием Российской Федерации в 2003 г.2
В данных нормативных актах было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти с определением постоянных источников финансирования. Вступление в силу этих законов предполагает качественное изменение муниципального права и проведение муниципальной реформы. В частности, применительно к местному самоуправлению предстоит осуществление территориальной реорганизации муниципальных образований, ревизия всего массива
' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от
3 апреля 2001 г. Не будет ни революций, ни контрреволюций: // Рос. газ. - 2001. - 4 апр. 2 См.: О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 4 июля 2003г. №95 ФЗ: // Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (Ч. II). Ст. 2709; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
нормативных правовых актов и приведение их в соответствие с принятым законом. Решение названных задач потребует высокой эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления, что возможно достичь путем обобщения имеющегося положительного опыта и его внедрения в организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. В этой связи все вышеизложенное позволяет утверждать, что изучение правотворческой деятельности муниципальных органов власти является актуальным и представляет научную и практическую значимость.
Ряд аспектов- данной проблемы- в российской юридической науке затрагивались в незначительном числе исследований. Это работы таких авторов, как Т.С. Масловская, М.А. Васильев, Д.А. Баринов1.
В трудах Т.С. Масловской акцент сделан, в целом, на теоретическом анализе правотворческого процесса в муниципальных образованиях, его соотношении с законодательным процессом в государственных органах, методике правотворческого процесса. Работы М.А. Васильева по своему содержанию более близки к научно-методическим рекомендациям для муниципальных служащих. В диссертации Д.А. Баринова упор делается на изучение факторов, влияющих на правотворческие полномочия органов местного самоуправления, формирование и развитие системы нормативных правовых актов в современной России. Таким образом, анализ работ, касающихся непосредственно проблем правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет выделить ряд вопросов, не получивших должного освещения в научной литературе, а именно:
Масловская Т.С. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации (теоретические и
правовые проблемы:. Моногр. - Сургут: Дефис, 2002. - 326 с; Масловская Т.С. Нормотворчество органов
местного самоуправления Российской Федерации: Моногр. - Сургут: Сургут.гос.ун-т, 1999. - 194 с;
Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация.
- Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. - 98 с; Васильев М.А. Нормотворческий процесс в
муниципальных образованиях: организация и технология. - Обнинск: Ин-т муницип. упр. 2002. - 88 с;
Васильев М.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. -
Обнинск: Ин-т муницип.упр. 2002. - 126 с; Баринов Д.А. Правотворчество органов местного
самоуправления: Дис канд. юрид. наук. - Хабаровск: Дальневост. Юрид.ин-т, 2000. - 212 с.
соответствие объема компетенции представительных, органов местного самоуправления конкретному кругу вопросов, решаемых муниципалитетом;
недостатки в организационной структуре представительных органов муниципального образования, негативно влияющие на правотворческий процесс;
специфика участия главы муниципального образования и; главы администрации в различных моделях организации местного самоуправления; при осуществлении правотворческого процесса;
особенности участия структурных подразделений; администрации муниципального образования в правотворческом процессе;
- кроме того, существующие научные работы по проблеме правотворчества
органов местного самоуправления базируются на положениях действующего
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)1.. Нормы, нового
Федерального закона, принятого в октябре 2003 года, касающиеся в том
числе и правотворческой деятельности муниципальных образований, не
подвергались анализу2.
Исходя из степени изученности проблемы, сформулированы объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере муниципального правотворчества в Российской Федерации, их содержание и правовая регламентация.
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ (в ред.
федеральных законов от 22.04.96. № 38-ФЗ, от 26.11.96 № 141-ФЗ) // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. № 49. Ст.5500.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 6
октября 2003 г. № 131 -ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации.2003. № 40. Ст. 3822 Настоящий:
Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года. Положения статей 11 - 16 («Границы
муниципальных образований», «Изменение границ муниципальных образований», «Преобразование
муниципальных образований», «Вопросы местного значения поселения», «Вопросы местного значения
муниципального района», «Вопросы местного значения городского округа»), ст. 34 — 37 («Органы местного
самоуправления», «Представительный орган муниципального образования», «Глава муниципального
образования», «Местная администрация») и ст.50 («Муниципальное имущество») настоящего Федерального
закона вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января
2006 г. применяются исключительно к правоотношениям, возникающим і в силу требований статей
настоящего Федерального закона, обеспечивающих его реализацию.
Предметом диссертационного исследования является
правотворческий процесс в представительных и исполнительных органах местного самоуправления муниципальных образований на материалах Уральского региона.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, выявление недостатков и формулировка предложений по их устранению.
В соответствии с поставленными целями задачами работы являются:
определение сферы правотворческого регулирования представительных органов местного самоуправления;
анализ особенностей механизма принятия нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления;
выявление специфики правотворчества исполнительных органов местного самоуправления;
определение роли и места главы муниципального образования в правотворческом процессе при различных моделях организации местного самоуправления;
классификация и характеристика правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическая и методологическая основы исследования.
Методологической основой работы является система аналитических методов, составивших основу для реализации исследовательской проблемы. Работа базируется на принципах диалектики, системного анализа, теории управления.
В данной работе использовались методы: исторический,
функциональный, сравнительно-правовой, логико-юридический,
комплексный и метод моделирования.
Теоретической основой диссертации послужили научные работы по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву, истории, политологии, социологии, государственному управлению.
Для анализа места и роли органов местного самоуправления в системе публичной власти были изучены труды ученых, занимающихся вопросами государственной власти и современного государственного устройства России, в частности С.А.. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина.
Многие теоретико-методологические и практические аспекты самоуправления раскрываются в исследованиях Г.В.. Барабашева, В.И. Выдрина, А.Н. Кокотова, К.Ф. Шеремета и др.
Применительно к региональному аспекту проблемы следует отметить, что вопросы местного самоуправления в Уральском регионе были предметом дискуссий на семинарах и научно-практических конференциях1. При написании работы исследовались точки зрения и подходы участников этих форумов.
В исследовании в значительной мере использованы подходы и выводы специалистов в области правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: А.С. Пиголкина, В.К.. Самигуллина, И.А Сарычевой, В.Л. Троцковской и других. Они позволили понять механизм влияния правотворческой деятельности органов
'См.: Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых. Советов Республики Башкортостан с участием председателей районных и городских Советов (февраль - март 1997). Уфа, 1997; Материалы семинара-совещания председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан (15 мая 1998 г.). Уфа, 1998; Государственная власть и местное самоуправление: проблемы и пути взаимодействия (9 дек. 1997 г.): Сб. материалов обл. семинара. Курган, 1998; Система опорных зон как механизм дальнейшего развития реформы местного самоуправления: Материалы Всерос. совещания в г. Заречном (15-17 янв. 1998 г.). Екатеринбург, 1998; Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: Материалы семинаров с руководителями депутатских комитетов и председателями представительных органов. Челябинск, 1997. Вып. 2; Теория и практика развития местного самоуправления: Материалы; науч.-практ. семинара руководителей представительных органов местного самоуправления городов и районов Челябинской области, Озерск, 9-Ю февр. 1999 г. Челябинск, 1999; Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: Науч.-метод. сб. Челябинск, 2000. Вып. 1 (4).
государственной власти субъектов Российской Федерации на правотворческий процесс муниципальных образований.
Эмпирической базой исследования являются международные правовые акты о местном! самоуправлении, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты муниципальных образований Уральского региона1 и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна
диссертации заключается в том, что в исследовании раскрыт такой аспект
правотворчества органов местного самоуправления, как влияние различных
моделей организации местного самоуправления на место и роль главы
муниципального образования в правотворческом процессе; сделан
сравнительный анализ объема компетенций представительных органов
местного самоуправления, закрепленного федеральным законодательством и
законами субъектов Российской Федерации, с реальным перечнем проблем,
подлежащих нормативному регулированию в муниципальных образованиях;
отражены особенности участия в правотворческой деятельности структурных
подразделений администрации муниципальных образований;
систематизированы коллизии в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации, негативно влияющие на организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Отличительной особенностью исследования является то, что в нем изучение правотворческой деятельности органов местного самоуправления проводится, исходя из норм нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.). Полученные результаты позволяют раскрыть ряд не изученных до
1 Понятие Уральский регион включает политико-географическую и экономическую составляющие. В его состав входят республики Башкортостан, Удмуртия,. области: Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Челябинская, а также Коми-Пермяцкий автономный округ. Эти субъекты Российской Федерации интегрированы, образуя Уральский экономический район.
этого аспектов муниципального правотворчества, определить перспективные направления дальнейшего научного поиска в этой сфере.
Практическая значимость работы выражается в том, что полученные в ходе научного- исследования выводы и рекомендации могут быть использованы: в практической деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования для дальнейшего совершенствования правотворческого процесса; в высших и средних специальных учебных заведениях при подготовке специалистов: по муниципальному праву; в системе повышения; квалификации муниципальных служащих.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) установлены вопросы местного значения, а применительно к государственным полномочиям, только механизм передачи данных полномочий без приведения их конкретного перечня. Неурегулированность этого вопроса негативно сказывается на правотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Предлагаю дополнить главу 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) положениями, устанавливающими перечень отдельных государственных по предметам ведения Российской Федерации, передаваемым органам местного самоуправления. В частности по вопросам предусмотренным ст. 71 Конституции России, а именно: защита прав национальных меньшинств (п.«в»), управление федеральной государственной собственностью (п.«д>>), пути сообщения, информация и связь (п.«и»), оборона и безопасность (п.«м»), метеорологическая служба, официальная статистическая и бухгалтерский учет. (п.«р>>). А также, определить в законах субъектов Федерации отдельные государственные полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации,
касающиеся вопросов обеспечения функционирования их органов государственной власти, осуществления экономической, социальной и культурной политики на территории муниципальных образований.
2. В федеральном законодательстве и законах субъектов Российской
Федерации отсутствуют нормы регламентирующие основные этапы
правотворческого процесса. В этой связи, особое значение имеют
регламенты представительных органов. Их низкое качество предлагаю
компенсировать разработкой на федеральном уровне модельных регламентов
для представительных органов муниципальных образований различного
типа..
Перечень субъектов правотворческой инициативы, предусмотренный ст. 46 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) не содержит такие важные институты гражданского общества, как общественные объединения и политические партии. Предлагаю включить в данный перечень: отделения политических партий и: иные общественные объединения, действующие в границах муниципального образования и представляющие интересы населения. Для гарантированного участия политических партий и общественных объединений в правотворческом процессе крупных муниципальных образований (с численностью 500 тысяч и более жителей), закрепить в ст. 35 названного закона, в качестве обязательной нормы, пропорционально-мажоритарную избирательную систему формирования представительных органов местного самоуправления.. При этом предусмотреть замещение 50 % депутатских мандатов по пропорционально системе данными организациями.
Место главы муниципального образования в правотворческом процессе зависит от модели организации власти и типа муниципального образования, и варьируется от минимальной роли (как субъекта правотворческой инициативы) до максимальной, когда одно лицо занимает посты главы
местной администрации, главы муниципального образования, председателя представительного органа местного самоуправления, то есть контролирует все стадии принятия и исполнения правового акта. Ограничение в новом Федеральном законе права на применение в большинстве муниципальных образований модели местного самоуправления, допускающее такого рода совмещение, должно обеспечить переход к элементам системы «сдержек и противовесов» в правотворческом процессе муниципалитетов.
Правотворческая деятельность главы местной администрации включает в себя принятие правовых актов по вопросам компетенции исполнительного органа, а также подписание (в случае, если он является главой муниципального образования) и обнародование правовых актов представительного органа местного самоуправления.
Процедура применения права, вето в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) является незавершенной. В нем не содержится прямой нормы, указывающей на право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, оспаривать в судебном порядке правовой акт, принятый представительным органом посредством преодоления его вето. В связи с тем, что правом вето не обладают главы местных администраций, назначаемые по контракту, предлагаю усилить их позиции в правотворческом процессе. В частности, в п. 12 ст.35 Федерального закона (2003 г.) определить приоритетный порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления проектов правовых актов внесенных главой местной администрации.
В настоящее время, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют специальные законы о правовых актах местного самоуправления. Предлагаю в рамках главы 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) предписать субъектам Российской Федерации принятие
данных специальных законов. Отразить в них перечень и требования к правовым актам муниципальных образований, а также юридически определить такую категорию, как вспомогательные правовые документы. 8. Введение нормами нового Федерального закона таких форм влияния местного сообщества на правотворческий процесс при подготовке ключевых правовых актов муниципального образования, как публичные слушания и опрос граждан по ключевым вопросам, можно считать позитивным шагом, но не достаточным. В частности, предлагаю законодательно дополнить этот перечень, включив в - него наказы избирателей, как; определенную форму правотворческой инициативы и участия населения муниципального образования в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы
диссертационной работы были отражены в публикациях автора, а также
изложены им на научных конференциях: Международной научно-
практической конференции «Актуальные проблемы реформирования
экономики и законодательства России и стран СНГ - 2002» (Челябинск,
12 - 13 апреля 2002 г.), научной конференции «Экономика и социум на
рубеже веков» (Челябинск, 27-28 февраля 2003г.), Второй межрегиональной
научно-практической конференции «Взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (Челябинск, 28 марта 2003 г.), XX Международной научно-практической конференции «Россия и регионы: социальные ориентиры политического развития» (Челябинск, 17-18 апреля 2003 г.).
