Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Актуальйые подходы к анализу деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
I. 1. Правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 14
I. 2. Порядок формирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 25
I. 3. Структура законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 35
I. 4. Основные направления деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 48
Глава II. Способы повышения эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
II. 1. Оптимизация форм деятельности депутатского корпуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 120
II. 2. Правовые возможности контрольно-счетной палаты на базе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 141
II. 3. Меры по совершенствованию работы аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 154
II. 4. Координация законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации институтов непосредственной демократии 162
II. 5. Внедрение системы профессиональной подготовки депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 172
Заключение 180
Библиография 185
- Правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Структура законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Оптимизация форм деятельности депутатского корпуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Меры по совершенствованию работы аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Введение к работе
В настоящее время в Российской Федерации сформированы и активно функционируют органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. В своей совокупности их деятельность создает общее правовое поле юридического регулирования основных политических и социаль-
, но-экономических процессов, протекающих как в Российской Федерации в целом, так и во всех ее субъектах. Таким образом, можно констатировать, что успешно созданы необходимые условия для законодательной деятельности, обеспечивающей нормальное развитие жизни страны.
Вместе с тем, приходится признать, что до сих пор еще зачастую наблюдаются отдельные проявления правового разрыва между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, особенно отчетливо прослеживавшиеся в 1990-е годы, но до конца не устраненные и по сегодняшний день. Такое положение в правовой сфере не может не сказываться негативно на решении многих назревших проблем в социальной и экономической областях, тормозя принятие необходимых нормативных правовых актов, которые оптимально регламентировали бы правоотношения между Федерацией и ее субъектами, а также внутри самих субъектов.
В данной ситуации особую актуальность и значимость приобретает обращение к углубленному исследованию механизмов деятельности органов законодательной власти в Российской Федерации и прежде всего - законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По нашему мнению, исследование проблемы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является актуальным и представляет существенный
. интерес, помогая отчетливее понять, в чем именно скрываются основные причины имеющей место недостаточной эффективности деятельности за-
' с
конодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, углубленное обращение к такому важному параметру деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как оптимальное осуществление законотворческого процесса, позволяет более детально выявить некоторые недостатки современного российского законодательства, прежде всего, на уровне субъектов Федерации, в рамках протекающей с различной интенсивностью и в разных социально-экономических и политических условиях законодательной деятельности тех или иных субъектов Российской Федерации. Наконец, данная проблема напрямую соотносится с оценкой профессионализма и специальной подготовленности депутатского корпуса, образующего коллегиальные, по свой природе, властные институты, каковыми являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проблема повышения эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть сведена только к обсуждению вопросов, ка-. сающихся статуса депутатов этих институтов власти. Ее решение зависит от более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость даль-нейшего совершенствования федерального законодательства и, в еще большей степени, законодательства субъектов Федерации, регламентирующего основные направления работы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Кроме того, требуется комплексный анализ целого ряда других факторов, относящихся к области конституционного права и к сфере конституционного строя России.
Мы полагаем, что наиболее точным критерием, который позволил бы судить об эффективности или, напротив, недостаточной эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются конечные резуль-
таты осуществляемой ими законотворческой работы, то есть отдельных конкретных законов, а также системы законодательства субъектов Федерации в целом. Но при этом очевидно, что оценка такого критерия достаточно сложна, а режим постоянного наблюдения за ним требует средств, весьма значимых для небогатого бюджета законодателей. Всё это требует поиска более экономически выгодных и в то же время действенных методов реального совершенствования и оптимизации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим повышение качества и эффективности законодательства в сфере правотворчества следует рассматривать в качестве приоритетного направления правовой политики государства в целом и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в частности. Именно на необходимость коренного совершенствования всей системы федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации прямо указывал Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая перед делегатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав действующего на общественных началах Совета законодателей России: «Конечно, все принимаемые в стране законы должны быть прежде всего реально работающими, эффективно применяемыми на практике. Недопустимо повторять ошибки прошлых лет, когда в центре принимались акты, не учитывающие региональную специфику, а в регионах - законы, противоречащие самим основам Конституции Российской Федерации»1.
Таким образом, проблема повышения эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает несомненную актуальность.
1 Совет законодателей // Российская газета. 2003. 19 февраля. № 32.
Степень разработанности темы.
К сожалению, несмотря на появившиеся в последние годы довольно многочисленные исследования, посвященные анализу законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации1, давно назревшая и доказавшая свою злободневность проблема целостного анализа повышения эффективности деятельности органов законодательной власти на уровне субъектов Федерации остается разработанной не во всех аспектах.
Ощущается недостаток исследований системно-обобщающего характера, в которых бы всесторонне обсуждались и решались проблемы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместо такого широкого подхода в немногочисленных работах по данной теме рассматриваются частные аспекты деятельности не столько самих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сколько составляющего их депутатского корпуса2.
В связи с этим в своей работе мы сосредоточили основное внимание на целостном изучении законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предложили обоснование комплексной системы мер, направленных на повышение эффективности их функционирования.
Объектом диссертационного исследования являются вопросы правовой регламентации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
1 Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999; Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент
России. М., 1999; Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003;
Аристов А. М., Саломаткин А. С. Парламент России и законодательный процесс. М., 2003 и
целый ряд других исследований.
2 Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991; ОкуличИ. П. Проблемы правового
статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъ
екта Российской Федерации. Челябинск, 2003; Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус
депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004.
Предмет настоящего исследования - научно-практическая разработка комплекса мер по оптимизации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и повышению эффективности его функционирования.
Исходя из этого, целями настоящего исследования явились обоснование системы правовой оценки степени эффективности организации работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и разработка теоретических и практических предложений по внедрению комплекса мер, которые способствовали бы оптимизации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Поставленные цели предполагали последовательное решение следующих задач.
1. Выявление особенностей правового статуса законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Исследование существующего в субъектах Российской Федерации порядка формирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Оценка эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и определение рациональности организации его структуры.
Развернутое системно-обобщающее исследование основных направлений деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Разработка комплексного подхода к проблеме оптимизации форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Правовая оценка тенденций создания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации
специальных структурных подразделений, наделенных широкими функциями в сфере контроля.
Обоснование практических мер совершенствования работы аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Предложение способов решения вопроса о координации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации институтов непосредственной демократии.
Теоретической основой исследования стали научные работы (монографии и статьи) ведущих специалистов в сфере конституционного права, прежде всего таких ученых, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Безуглов, Н.А Богданова, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, И.В. Гранкин, А. А. Зелепукин, Д. Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, Д.А. Ковачев, А.Н. Кокотов, Е.Н. Колюшин, И. А. Кравец, О.Е. Кутафин, В. А. Лебедев, А.И. Лукьянов, Е.А. Лукьянова, СВ. Масленникова, Н.А. Михалева, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, И.П. Окулич, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников, СВ. Поленина, А.С. Саломаткин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, К.Ф. Шеремет, Б.С Эбзеев, Ю.А. Юдин и ряд других.
Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы познания сложных общественных явлений, включая применение принципов диалектического, логического и социологического методов, так и специальные методы - сравнительно-правовой, истори-ко-правовой, технико-юридический и другие.
Нормативную базу исследования составили: Конституция России-ской Федерации, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, определяющее и регулирующее принципы организации и направления деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реше-
ния Конституционного Суда Российской Федерации, а также регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации впервые с требующейся полнотой и детальностью осуществлено системно-обобщающее рассмотрение правового статуса и порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, дана оценка эффективности их дея-* тельности и разработаны практические подходы к достижению совершенствования организации работы законодательных (представительных) ин-ститутов власти субъектов Федерации.
Кроме того, работа содержит обоснование критериев правовой оценки практики функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и формулирует развернутый комплекс мер по оптимизации различных направлений его деятельности.
Положения, выносимые на защиту.
1. Эффективность деятельности законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта российской Федерации, в силу его
коллегиальной природы, обусловлена качественными характеристиками
депутатского корпуса, зависящими от порядка формирования законода
тельного (представительного) органа государственной власти, а именно -
юридически регламентированного порядка избрания депутатского корпуса.
2. Необходимым условием согласованного взаимодействия феде
ральных и региональных властных институтов, достижения слаженной и
результативной работы всей системы государственной власти как в каждом
из субъектов Федерации, так и в Российской Федерации в целом, является
разработка единой правовой методики учета мнения законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, предусмотренных ст. 72 Конституции Российской Федерации.
3. Внедрение в практику работы законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации четкой
системы требований к качественному оформлению принимаемых норма
тивных правовых актов является одним из наиболее действенных способов
повышения эффективности его деятельности, а также совершенствования
механизмов общего правового регулирования различных процессов, раз
вивающихся в данном субъекте Российской Федерации.
Запрос депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является средством повышения эффективности контролирующей деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и стимулирования хода законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации благодаря привлечению внимания всех ветвей вла-сти к наиболее значимым и актуальным социально-политическим и экономическим проблемам конкретного субъекта.
Оптимизация деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должна быть основана на строго научной системе планирования принятия законодательных актов. Планы законотворческой работы позволяют придать этому процессу преемственный и поэтапный характер, выделить приоритетные направления правового регулирования отношений, обеспечить необходимые условия для научного прогнозирования возможной эффективности принимаемых законодательных решений.
Процедура систематической экспертизы находящихся в разработке, планируемых к принятию и уже принятых нормативных правовых актов способствует оптимизации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и должна осуществляться с привлечением независимых высококвалифи-
цированных экспертов, в том числе ученых-юристов, связанных с научными и учебными учреждениями субъекта Федерации.
7. Институт отчетности депутата законодательного (представительного)
* органа государственной власти субъекта Российской Федерации способен
обеспечить осуществление эффективного механизма обратной связи между органом государственной власти и населением. Содержанием отчета, как каждого отдельного депутата, так и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в целом, должны стать конкретные сведения о проводимых в рамках осуществления представительских полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации мероприятиях по защите законных интересов граждан, соблюдению их конституционных прав и свобод, а также реализации системы подлинного народовластия в Российской Федерации.
8. Задача повышения эффективности контроля законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации за финансово-экономическим процессами в субъекте, порядком
и целесообразностью расходования бюджетных средств может быть решена
путем законодательного закрепления за законодательными (представи
тельными) органами государственной власти в субъектах Федерации соот
ветствующих контрольных полномочий и системы жестких правовых
санкций по отношению к органам власти и юридическим лицам, допус
кающим нарушения и злоупотребления в бюджетной сфере субъекта Рос
сийской Федерации.
9. Роль аппарата законодательного (представительного) органа госу-
" дарственной власти субъекта Российской Федерации заключается в обес
печение необходимой организационной базы для качественного и непре-
рывного протекания законотворческого процесса. Критериями эффектив
ности работы аппарата, его успешной координации с деятельностью депу
татского корпуса служат показатели качества законотворческой деятель-
ности, а также оперативности законотворческого процесса. Главной задачей аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является создание организационно-правовой среды, которая способствует оптимальной реализации законотворческого направления деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что обоснованные в ней системные рекомендации по достижению оптимизации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и совершенствованию процессов законотворчества на уровне субъектов Федерации могут быть в значительной мере учтены и использованы в практической работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при внесении изменений и дополнений в действующее законодательство и при разработке новых нормативных актов, регулирующих основные направления деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъ-
* г.
ектов Российской Федерации. Кроме того, отдельные теоретические положения диссертации могут быть востребованы в рамках осуществления вузовского учебного процесса по курсу конституционного права.
Апробация результатов исследования.
Основные, наиболее теоретически значимые положения отражены в опубликованных автором работах, в том числе в отдельном научном издании. Важнейшие идеи диссертационного исследования прошли обсуждение на научно-практических конференциях и тематических семинарах, состоявшихся на кафедре теории государства и права ЧелГУ.
Правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Согласно принятому в современной юридической литературе толко-ванию, понятие правового статуса представляет собой оформленное нормативным актом положение организации, характеризующее ее природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия.1 В соответствии с этим определением, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, являясь неотъемлемыми властными институтами, принимающими самое активное участие в сложных процессах осуществления государственной власти в каждом из субъектов Федерации и, тем самым, оказывая существенное влияние в целом на государственное строительство в Российской Федерации, обладают собственным правовым статусом, который характеризуется комплексностью, внутренним многообразием и тесной взаимосвязью с ключевыми проблемами теории государства и права на современном этапе применительно к противоречивым реалиям общественно-политической и государственной жизни России.
Прежде всего необходимо отметить, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации занимают особое место в общей системе институтов власти, интегрируя и соотнося свою деятельность с другими институтами власти, образуя в совокупности с ними общее правовое поле государственного строя Рос сийской Федерации. При всей своей значимости законодательные (представительные) органы власти являются лишь частью системы государственной власти, поскольку только наряду с исполнительным органом власти и судебными органами, законодательный (представительный) орган государственной власти каждого субъекта Российской Федерации составляет единую целостную систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Все эти властные институты осуществляют свою разноаспектную деятельность, исходя из принципа разделения властей. При этом каждая ветвь власти имеет свое олицетворение в специальных органах - законодательных, исполнительных, судебных.
Как известно, орган власти представляет собой специальную структуру, уполномоченную государством на осуществление части его функций1. Вследствие этого, орган государственной власти по своему правовому статусу наделен государственно-властными полномочиями, образуется и действует в установленном порядке, занимает свое особое и никем не дублируемое место в целостной системе органов государственной власти. Это относится в равной мере как к федеральному, так и к региональному уровням организации системы государственной власти и управления. Так, ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации четко закрепляет принцип самостоятельности осуществления властных полномочий органами государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации, благодаря чему выстраивается строгая вертикаль власти по всем трем ее ветвям: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти»2.
Развитием принципа самостоятельности осуществления функций государственного управления соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации является положение ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом»1.
Если на момент принятия Конституции Российской Федерации положение о правовом регулировании деятельности органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации было в значительной степени декларативным, поскольку еще не было окончательно разработано соответствующее федеральное законодательство, то к сегодняшнему дню эта проблема давно уже успешно решена благодаря принятию и введению в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая 2002 г., 24 июля 2002 г. и 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г2.
Кроме федерального уровня правовой регламентации принципов организации и направлений деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, каждый из регионов имеет собственные законодательные акты, в которых, в соответствии с нормами федерального законодательства, определяет статус собственных региональных парламентских институтов власти, очерчивает рамки их полномочий и основывает спектр функциональных обязанностей в осуществляемой ими разносторонней деятельности. Вследствие этого организация системы органов законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации достаточно разнообразна, отражает специфические региональные особенности. Однако, при этом необходимо оговориться, что разнообразие устройства законодательных (представительных) структур государственной власти субъектов Российской Федерации не выходит за рамки принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В полном соответствии с конституционными нормами субъекты Российской Федерации самостоятельно и с учетом своих региональных особенностей и условий создают собственную систему законодательной (представительной) власти.
В тексте Конституции Российской Федерации 1993 года можно обнаружить различные названия выборных органов законодательной ветви власти в субъектах Российской Федерации, однако при этом используются лишь два термина - «представительный» и «законодательный». При этом обращает на себя внимание то, что значительно чаще фигурирует терминологическое обозначение «орган законодательной власти».
В частности, именно такое словоупотребление явствует из положений ч. 2 ст. 125, ст. 136 и других положений Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, нельзя не отметить, что, отдавая предпочтение данному названию, Конституция Российской Федерации в некоторых случаях использует и название «представительный орган» для обозначения избираемого населением органа, осуществляющего законодательную деятельность. Так, в ч. 2 ст. 66 устанавливается право законодательного (представитель-„ ного) органа субъекта Российской Федерации принимать законы, определяющие статус края, области, других субъектов Российской Федерации.
Структура законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Переходя к рассмотрению вопроса о специфике структуры различных типов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо сразу же оговориться, что, при всем многообразии форм организации законодательных (представительных) органов государственной власти в разных субъектах Российской Федерации, все-таки можно выделить определенные черты общ- ности, которые присущи всем без исключения институтам государственной власти, относящимся к законодательной ветви власти, благодаря чему есть все основания для утверждения о существовании единой продуктивной модели, в соответствии с которой конструируется внутренняя структура регионального законодательного (представительного) органа государственной власти как такового.
Вместе с тем, несмотря на большое сходство входящих в состав законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации структурных элементов, приходится учитывать и принципиальное отличие друг от друга основных типов организации данных институтов власти, заключающееся в разделении всех региональных парламентов на две неравные группы - состоящие из одной палаты и состоящие из двух палат. Поэтому, прежде чем анализировать структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представляется целесообразным в сопоставительном плане охарактеризовать отличительные черты каждого из двух вышеупомянутых типов организации данных властных институтов субъекта Федерации. Как известно, в мировой практике традиционной и общепринятой классификацией является деление парламентов на однопалатные и двухпалатные. В крупных демократически организованных государствах учреждаются, как правило, двухпалатные парламенты. Именно так устроены высшие органы законодательной власти в Великобритании, Франции, Италии, США и в некоторых других странах. Однако, в то же время, в ряде государств в результате конституционных преобразований последних десятилетий учреждены однопалатные парламенты - например, в Греции, Финляндии, Швеции.
В юридической литературе делаются разные, подчас противоречивые попытки дать объяснение принятия той или иной структуры парламента. Как отмечают некоторые исследователи данной проблемы, на выбор конкретного типа организационного устройства законодательного (представительного) органа государственной власти влияют многообразные факторы, включая территориальное устройство государства, размер территории, исторические условия и традиции1. В частности, известно, что на ранних стадиях зарождения и становления парламентаризма верхние палаты играли достаточно позитивную роль, будучи олицетворением здорового консервативного начала и, за счет обладания сдерживающими полномочиями, оказывали дисциплинирующее воздействие на нижние палаты, по сути, осуществляя своего рода надзорные функции по отношению к их иногда чересчур поспешной и не до конца продуманной деятельности.
В этой ситуации, обладая правом наложения вето на принимаемые нижней палатой законы, верхние палаты являлись выразителями общегосударственных интересов, возвышаясь над сиюминутными потребностями политической борьбы. Кроме того, будучи наделены системой взаимных сдержек и противовесов, палаты парламентов при таком положении имели меньше возможностей и поводов для вторжения в область чужой компетенции, что до известной степени предотвращало возникновение внутри-парламентских кризисов2.
Действительно, наличие у каждой из палат четко очерченного круга собственных специфических прав и обязанностей друг перед другом способствовало созданию эффективного парламентского механизма взаимных сдержек и противовесов. Главным результатом этого явилась гарантия от возможности узурпации всей полноты парламентской власти какой-либо одной из палат. И в то же время, при такой тесной интеграции двух палат законодательная власть не разделялась, а продолжала оставаться единой, но комплексной по своей внутренней природе.
Наконец, при таком конструктивном взаимодействии палат каждая из них стимулировала эффективную деятельность друг друга.
Что же касается современных научных представлений о сущности двухпалатного устройства парламента, то в этом вопросе нам кажется наиболее взвешенной и объективной точка зрения С. А. Авакьяна, обосно . вавшего четкую концепцию внутренней организации двухпалатного парламента. Исходя из этой концепции, при двухпалатной структуре парламента может применяться один из принципов: либо принцип равенства (равноправия) палат, либо принцип верховенства верхней палаты над палатой нижней .
В случае использования первого принципа, при обеспечении правовых условий для равенства обеих палат парламента по статусу, полномочиям и функциям, имеют место следующие особенности устройства двухпалатного парламента. Во-первых, в условиях действия единой, одинаковой для каждой из палат избирательной системы, в ту и другую палату избирается равное число депутатов. Во-вторых, палаты работают в один и тот же период времени (синхронно). Более того, вопросы, предлагаемые одной из палат и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т. е. парламент имеет единую повестку дня. В-третьих, палаты заседают совместно, при этом сообща обсуждаются вопросы и принимаются законы. В-четвертых, нет подчиненности руководства одной палаты руководству другой. Наконец, в-пятых, палаты создают совместные органы на паритетных началах, делегируя в них равное число представителей.
Оптимизация форм деятельности депутатского корпуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Проанализированное нами в параграфах предшествующей главы современное состояние деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации, со всей очевидностью обосновывает актуальность предпринимаемых усилий по поиску действенных способов повышения эффективности деятельности всей системы законодательной ветви власти, как основного компонента общей системы государственной власти в Российской Федерации. Как известно, в условиях активно проводимой сейчас глубокой ад-. министративно-правовой реформы на повестку дня встает требование безотлагательного и адекватного законодательного обеспечения проводимых структурных изменений системы государственной власти, особенно на местах, в регионах, где давно уже назрели предпосылки для реорганизации многих звеньев властных структур. Поэтому реформа, в большей степени касающаяся вертикали исполнительной власти, не может не затронуть также и законодательную ветвь власти, представляемую законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этом контексте, при учете всего многообразия реальных условий протекания деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в различных субъектах Федерации, особую значимость приобретает задача предварительной тщательной разработки теоретических основ данной проблемы с тем, чтобы на этой фундаментальной основе предложить затем для практического воплощения в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации научно обоснованные варианты решения накопившихся в их работе трудностей и проблем.
Для обеспечения необходимой системности подхода к разработке теоретических положений рекомендуемых нами далее конкретных способов повышения эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным подкрепить теоретические выкладки посредством использования методов системного логического анализа такой сложной комплексной категории, каковой является категория деятельности. Мы убеждены, что, как и для любой формы целенаправленной деятельности, для оценки эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти может быть общефилософская формула: Э = Р / Ц, где Э - эффективность, Р - результат, Ц - цель деятельности.
Кроме того, с нашей точки зрения, эффективность деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации следует оценивать по формуле Эз = КкзРз / Зз, где Эз - эффективность законодательной деятельности, Ккз - коэффициент качества закона; Рз - результат законодательной деятельности, Зз - затраты на законодательную деятельность в течении определенного времени.
Обращение к семантическому анализу понятия эффективности также дает нам верный вектор понимания сущности данной проблемы: в «Толковом словаре русского языка» понятие эффективный разъясняется как дающий эффект, действенный1, то есть имеющий практическую направленность и обеспечивающий реальную отдачу от затраченных усилий.
В то же время, нельзя не согласиться, что эффективность деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации определяется не только количеством законов, но и, прежде всего, их качеством.
На наш взгляд, качественными признаками закона являются: обязательные требования к тексту, непротиворечивость Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, раскрытие содержания основных понятий, всесторонность рассмотрения предмета закона, предвидение и предупреждение возможных нарушений, компетенция органов и учреждений, в чьем ведении находятся предмет закона, порядок и процедура действия данных органов власти, материально-технические и финансовые основы их деятельности, ограничительные рамки действия закона, порядок и сроки введения закона в действие, приведение ранее действующих нормативно-правовых актов в соответствие с принятым законом, простота, доступность языка закона.
Такик, образом, критерии эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и требования к качеству закона в совокупности образуют качество закона, которое можно выразить формулой Кз = Ом + Ор, где Кз - качество закона; Ом - максимальная оценка качества закона, при которой все показатели оцениваются избранной максимальной единицей измерения (1; 10; 100; 1000 и т. д.); Ор - реальная оценка качества закона, определяемая в долях максимальной единицы измерения (0,1; 0,01; 0,001; 0,0001 и т.д.). Коэффициент качества закона Ккз = Ом + Op / О. Общий коэффициент качества определенного количества законов представляется как некая сумма этих коэффициентов. В таком случае эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации может быть выражена следующей формулой: Эз = Ккз + Рз + Зз.
По верному мнению Ю.А.Тихомирова1, при общей оценке эффективности законотворческой деятельности парламентских структур, вне зависимости от их уровня, следует выделять: а) четкое регулирование объема законодательного регулирования по линии субъектов Российской Федерации с учетом динамики общественных отношений; б) объективное и целенаправленное использование органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне, в т. ч. и совместно; в) согласование программ законодательной деятельности; г) одобрение Советом Федерации модельных законодательных актов для субъектов РФ - как «вслед» за федеральными, так и для их нормативной ориентации по «предметам исключительной законодательной компетенции»; д) систематический обмен правовой информацией, проведением консультативных семинаров ит.п1.
Кроме того, с нашей точки зрения, для повышения эффективности законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, необходимо разработать надежный механизм, препятствующий субъектам Федерации принимать законы, противоречащие федеральному законодательству.
Также настоятельно заявляет о себе потребность в конституционных федеральных законах, в которых содержались бы запреты на вторжение законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в исключительную компетенцию Федерации.
Меры по совершенствованию работы аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Одним из наиболее важных механизмов, призванных обеспечить слаженную и бесперебойную работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является организация оперативного и конструктивного взаимодействия депутатского корпуса с многочисленными сотрудниками различных служб региональных парламентских структур.
Исходя их этих целей, для обеспечения эффективного содействия депутатам в их профессиональной деятельности, законодательно предусмотрены и повсеместно внедрены в реальную практику функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации такие важные и значимые компоненты законотворческого и представительского процессов, как аппарат региональных парламентских структур и штат постоянно действующих помощников депу-.. татов.
Роль аппарата органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, безусловно, по своей значимости может быть отнесена к разряду основных в осуществлении их прямых функций, обеспечивая необходимый уровень качества, а также непрерывность законотворческого процесса1. Аппарат обладает немалым влиянием, обширным кругом полномочий и, таким образом, является структурой, в значительной мере наделенной фактической, хотя и негласной, властью. Таким образом, эффективная работа аппарата, создающего организационно-техническую базу для эффективной работы депутатского корпуса, планомерно обеспечивает высокую эффективность деятельности всего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Критериями эффективности скоординированного взаимодействия аппарата и депутатов служат, прежде всего, показатели качества, а также оперативности законодательной работы. Этим и предопределяется главная задача существования аппарата как неотъемлемого компонента деятельности законодательного (представительного) органа власти — создание такой среды, которая могла бы полно, надежно и оптимально обеспечить протекание законодательного процесса.
В этой связи обязательным требованием, предъявляемым в современных условиях к структурам аппарата органа законодательной власти в .. субъекте Федерации, становится поддержание тесного взаимодействия подразделений внутри самого аппарата в деятельности по обеспечению и сопровождению законотворческого процесса, что предполагает развитие у сотрудников аппарата таких профессиональных качеств, как постоянная взаимопомощь, готовность делиться опытом, помогать друг другу советом и делом. Именно на такой конструктивной основе необходимо выстраивать и юридически закреплять принципы взаимодействия депутатов с партнерами по законодательному процессу, в том числе и со структурными подразделениями администрации субъекта Российской Федерации1.
Являясь необходимой частью органа законодательной власти, ап-парат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации призван нести функциональную нагрузку в качестве непосредственного помощника представителей депутатского корпуса, плотно интегрируясь в механизмы, обеспечивающие законодательный процесс. В связи с этим, совершенствование работы аппарата предусматривает одновременно и общее совершенствование работы законодательного (представительного) органа в целом.
Определяющим фактором оптимизации их эффективного взаимодействия становится, по нашему мнению, требование обеспечения четкости и повышения качества законодательного процесса. Сотрудники аппарата должны всемерно способствовать улучшению взаимодействия депутатов с гражданами, создавать атмосферу открытости, доступности, конструктивного решения насущных проблем. Именно поэтому ведущими принципами в работе аппарата должны стать повседневное внимательное отношение к депутатам, постоянная нацеленность на решение разнообразных задач по всестороннему обеспечению их деятельности.
Вместе с тем, с сожалением приходится отметить, что в реальной повседневной практике деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации нередко имеются проблемы, как объективного, так и субъективного характера, связанные с отсутствием нормального взаимодействия с сотрудниками аппарата, что не может в итоге не сказываться на снижении общей эффективности работы этих органов власти. Выявление причин этих конфликтных отношений позволяет распределить их на несколько групп.
На первом месте стоят проблемы неадекватного понимания сотрудниками аппарата законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации своей реальной роли в законотворческом процессе и круга своих непосредственных профессиональных обязанностей. У некоторых из них бытует необоснованное мнение о том, что депутат - всего лишь переменная величина, временный человек, тогда как аппарат -величина постоянная и неизменная, потому что депутаты сменяются, а аппарат остается. Разумеется, должна быть обеспечена стабильность в работе аппарата и оптимальная кадровая преемственность, связанная с сохранением накопленного профессионального опыта и навыков. Но, в то же время, при этом чрезвычайно важна выработка сотрудниками аппарата верной целеустановки: предназначение аппарата - в создании соответствующих условий для эффективной работы депутатского корпуса, а следовательно и осуществления доверенной депутатам избирателями законотворческой деятельности.
