Содержание к диссертации
Введение
Глава I... Общие основы правового регулирования городского местного самоуправления в Российской Федерации 17
1. Основные принципы и элементы правового регулирования местного самоуправления . 17
2. Анализ федеральной законодательной базы осуществления местного самоуправления . 48
3, Анализ нормативно-правовой базы городского местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации и на местном уровне. 72
Глава II. Особенности правового регулирования местного самоуправления в городах различного типа . 100
1, Общие условия осуществления местного самоуправления в городских образованиях . 100
2. Особенности правового регулирования местного самоуправления в крупных, средних и мелких городах . 129
3. Специфика правового регулирования правоохранительной функции местного самоуправления в городах Российской Федерации. 150
Заключение 164
Список использованной литературы
- Основные принципы и элементы правового регулирования местного самоуправления
- Анализ федеральной законодательной базы осуществления местного самоуправления
- Общие условия осуществления местного самоуправления в городских образованиях
- Особенности правового регулирования местного самоуправления в крупных, средних и мелких городах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Дальнейшее укрепление и развитие социально-экономического потенциала России связано во многом с формированием эффективно функционирующей системы самоуправления в рамках различных территориальных образований. Такая постановка вопроса основана на опыте последних десяти лет практической реализации реформ, который показал основные проблемные узлы и противоречия, возникающие именно в контексте взаимодействия государственных структур разного уровня, т.е. на уровне согласования социально-экономических и политических интересов федеральной власти, и во многом достаточно специфических проблем тех или иных региональных образований. Накопившийся опыт правового регулирования взаимоотношений федерального центра с местными муниципальными образованиями свидетельствует, что ввиду многообразия особенностей социально-экономического уклада российских регионов и связанных с ними конкретных правовых и политических проблем дальнейшее становление системы российской государственности как гаранта прочного международного положения страны в качестве одной из важнейших своих составляющих должно подразумевать баланс систем государственной самоорганизации на всех уровнях.
В наибольшей степени это относится к проблеме формирования систем власти и управления в городах. Во-первых, Российская Федерация — это высоко урбанизированная страна, где 73 % населения проживает в городах (из них 61 % в крупных). Во-вторых, наметившиеся тенденции дальнейшего развития российского общества предполагают формирование высокоорганизованных и многоуровневых систем федеральной власти и местного самоуправления, которые могут быть апробированы и реализованы лишь в территориальных образованиях соответствующего ранга, масштаба и правового статуса. Такими качествами обладают в современной России только городские образования как наиболее концентрированные (и по форме, и по содержанию) структуры организации жизни общества, определяющие и задающие контекст развития той или иной территории (района, области, края и даже федерального округа). В данном случае статус города характеризуется как подсистема государственного управления в нынешних условиях социально-экономического развития и его правового оформления.
«жт—тге—обеспечивает все
"'ШІрНАЛЬНАи і
Очевидно, что правовое обеспечение построения системы органов управления в городских муниципальных образованиях, определение зон их компетенции в решении вопросов в правовой и социально-экономической сферах ставят перед юридической наукой и практикой целый ряд проблем. Во-первых, как справедливо отмечает В.В.Таболин, «процессы развития города, складывающиеся правовые отношения уже не могут обеспечиваться простыми вертикальными административными связями. И чем крупнее город, тем менее результативно такое администрир многообразие управленческих решений,
глобальный и неочевидный характер» . Во-вторых, городское местное самоуправление, являясь, по существу, одним из важнейших элементов конституционного строя современного индустриального государства, представляет собой самостоятельную структуру, которая активно участвует в реализации функций государства. Кроме того, многие социальные противоречия, имевшие и продолжающие иметь место на уровне локальных муниципальных образований, связаны с неурегулированностью правовых вопросов взаимоотношений центра и регионов в области экономического развития территорий, финансовой, социальной, политической и правоприменительной самостоятельности последних.
Поэтому по отношению к муниципальным образованиям городского типа теоретическое осмысление ситуации становления принципиально нового муниципального законодательства необходимо прежде всего для достижения реального баланса между центром, регионами и муниципальными образованиями как в сфере взаимодействия органов представительной и исполнительной властей, так и в сложнейшем вопросе согласования политических позиций и экономических интересов, с одной стороны, центральной власти, а с другой - ее территориальных структур, осуществляющих свои функции в особых, иногда характерных лишь для данной территории, социально-экономических условиях и при исторически сложившемся местном укладе (национальном, религиозном и т. д.). Следует особо подчеркнуть, что указанные процессы становятся в политической истории России (по крайней мере, с начала глобального реформирования общества в конце 80-х годов) новым институциональным фактором, реально влияющим на содержание и ход общественного развития. В этой связи возникает проблема правового оформления статуса крупных, средних и мелких городов с точки зрения возможной степени их самостоятельности в выборе форм и способов реализации решений, принимаемых в высших инстанциях, и согласования этих решений с сугубо местными экономическими и социально-политическими условиями.
В настоящей работе города рассматриваются как «точки сборки» и управления всеми ресурсами, находящимися в распоряжении тех или иных территорий (регионов), что неминуемо приводит к ускоренной урбанизации последних за счет концентрации механизмов управления общественной жизнью и управления общественно значимыми ресурсами (в том числе «внегородскими») именно в городах. Причем, речь идет не только о крупных городских образованиях (мегаполисах), но и о городах среднего и мелкого уровней, все более интенсивно вовлекающих прилегающую территорию в присущий им социально-экономический и организационно-правовой режим.
Правоприменительная практика последнего десятилетия
свидетельствует, что реализация двух важнейших составляющих общественной жизни - конституционный строй и общегосударственная политика (равно как и возникновение объективных и субъективных препятствий для их реализации) -
Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М„ 1999, с.80
происходит преимущественно на уровне городских образований, как обладающих наибольшими возможностями для нормотворчества, так и находящихся в условиях гораздо большего количества самих контекстов правоприменения. Именно эти обстоятельства и определяют актуальность целей и задач данного исследования, его основные предпосылки и методологическую базу.
Степень разработанности темы исследования. Исследование проблем правового регулирования деятельности территориальных, в том числе городских, органов местного самоуправления становилось актуальным в периоды значительных социально-политических преобразований в жизни общества. Именно поэтому циклы наиболее многочисленных публикаций по комплексу данных проблем относятся к концу 20-х, 60-м годам и к последнему периоду развития российского общества начиная с конца 80-х годов. За это время общетеоретические концепции местного самоуправления и постановка проблемы правового статуса различных городских образований претерпели значительные изменения. В частности, серьезному переосмыслению и анализу подвергся соответствующий опыт, накопленный западными странами. Расширение участия России в процессах общеевропейского и мирового развития, в том числе в вопросах согласования правовых систем, обеспечивающих государственный режим, диктует необходимость учитывать как очевидные достижения, так и ошибки и просчеты, имевшие место при формировании систем, согласования интересов центральной и местной власти в развитых демократических государствах.
Изучение философско-методологических, политико-экономических и правовых аспектов проблемы местного самоуправления было осуществлено в ставших классическими работах Л.А.Велихова, Н.М.Коркунова, В.В.Лазарева, А.М.Кононова, И.И.Веремеенко, В.Д.Волкова, Л.С.Явича, А.М.Димиденко, С.С.Алексеева1.
1 Велихов Л.Л. . Опыт муниципальной программы: материалы Атя академического курса и перспективных планов городского хозяйства: учебное пособие для вузов. - М. 1926; Основы городского хозяйства: В 2ч. - М, 1928; Коркунов ИМ. Русское государственное право-СПб., 1909, Т.2; Лазарев В.В. Сфера и пределы правового регулирования//Сов. го-во и право. 1979. МЛ; Определение сферы правового регулирования //Правоведение. 1980. MS; Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права - М, 1998; Конституционное право: Учебник / Под ред.проф. В.В. Лазарева, - М, 1998; Кононов AM. Местное самоуправление в Российской Федерации. - Саратов. 1997;Местное самоуправлении и общественный порядок. М., 2000,* Теоретические основы организации муниципальных органов охрани общественного порядка в Российской Федерации: Дис .докт юрид. наук. - М, 2000; Веремеенко И.И. Сущность и понятие порядка//Сое. гос-eo и право. 1982, №3; Волков ВД. Город как субъект советского государственного права. >М, 1984; Демиденко А.М Демографические проблемы и перспективы больших городов, -М.. 1980; Алексеев С..С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. -Si, 1996.
Данной проблеме посвящены работы многих современных авторов: СА Авакьяна, ИА Азовкина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, АК. Белых, АИ. Васильчикова, Ю.Е. Волкова, Б.Н. Габричидзе, АЛ. Герасимова, АД. Градовского, ЛА Григоряна, НА Емельянова, В.Л. Зайченко, ДА Керимова, АИ. Коваленко, АЕ. Когута, B.C. Кронского, О.Е. Кутафина, АИ. Ласковского, АИ. Лепешкина, Г.В. Мальцева, ВАПертцика, А.В. Пикулькина, М.И. Пискотина, АЕ Постникова, В.В. Пылила, В.В. Таболина, ЮА Тихомирова, P.P. Сиддикова, В.И. Фадеева, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета, ИА Чичеровой, Л.М. Энтина, Д.О. Якубовского и других1.
В работах указанных авторов сформулированы многие положения, имеющие принципиально важное значение для понимания принципов и методологии рассмотрения проблемы местного самоуправления в городах в рамках юридической науки. Тем не менее необходимо отметить, что организационно-правовые основы местного самоуправления в городах как особом типе муниципальных образований с точки зрения комплексного подхода практически не рассматривались. Достаточно насыщенное информационное поле, существующее вокруг данного вопроса, как показал предварительный этап настоящего исследования, состоит по большей части в констатации ситуативно возникающих правовых противоречий между действиями федеральной и региональных властей, а также в непосредственно вытекающих из такой констатации попытках предложить собственный проект согласующегося с Конституцией нормативно-правового акта, призванного раз и навсегда разрешить зафиксированные противоречия. Целесообразность такого
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М.. 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России. -М, 1992; Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Гос-во и право. 1996. №11; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления, опыт зарубежных стран. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания): Афтореф. дис, докт. юрид. наук. - М, 199Ї; Когут А.К Система местного самоуправления. - СПб., 1995; Таболин В.В. Правовое регулирование деятельности управления муниципального округа в Москве (Анализ и перспективы). - М., 1998; Таболин В.В, Вопросы организации местного управления и самоуправления. - М.: Академия управления МВД России, 1996; Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах //Комитет по коммуникациям и средствам массовой информации правительства г. Москвы, - М, 1993; Таболин В.В. Местное самоуправление: понятие, структура, принцыпы и полномочия I/ Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах): Дис. докт. юрид. наук. - М., 1999; Фадеев В.И. Проблема реализации конституционной модели местного самоуправления // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации: Сб. статей, - М., 2000; Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. докт юрид. наук. - М., 1994; Емельянов М.А, Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Автореф. дис. докт. юрид. наук. - М, 1998; Зайченко В.Л. Правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления в городе: Автореф. дис. канд. юрид. наук.-М., 1995.
подхода с точки зрения практики правоприменения не вызывает сомнений, однако столь же очевидным является и то обстоятельство, что реальный ход событий в отношениях органов государственного управления на различных уровнях практически ежедневно демонстрирует наличие гораздо большего количества правоотношений, подлежащих регулированию, по сравнению с тем, которое в настоящее время действительно находится в режиме этого регулирования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие на уровне городского самоуправления, регулируемые правом.
Предмет исследования составляет сложившаяся к настоящему времени нормативно-правовая база регулирования местного самоуправления применительно к городским образованиям, включающая федеральный уровень, уровень субъектов Федерации и местный уровень.
Цель исследования состоит в выявлении основных направлений развития систем городского местного самоуправления в условиях существующей нормативно-правовой базы и особенностей этого развития, связанных с различным статусом городских муниципальных образований. Задачи исследования:
1. Провести историко-сравнительный и правовой анализ становления и
развития городского самоуправления в России, включая опыт зарубежных
стран; на основе проведенного исследования раскрыть понятие, основные
принципы и элементы правового регулирования городского местного
самоуправления как особой системы правоотношений на современном
историческом этапе.
Провести анализ существующей системы правового регулирования городского самоуправления как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном, принимая во внимание социально-экономические и политические интересы всего государства и его отдельных территорий.
Исходя из существующих аналитических данных, выявить специфические условия осуществления городского местного самоуправления в городах различного типа и связанные с ними особенности правового регулирования.
На основе некоторых характеристик городов (таких, как: территориальная основа и состав территории; административное значение поселения; численность населения; площадь и др.) разработать типологию городских муниципальных образований.
5. Опираясь на существующий опыт взаимодействия федеральных и
региональных структур государственной власти с городскими
муниципалитетами, выявить возможности совершенствования
законодательства по вопросам городского местного самоуправления и,
учитывая положительный опыт решения муниципалитетами тех или иных
вопросов, внести предложения по возможным механизмам правового
регулирования существующих противоречий.
6. Обосновать необходимость проектирования программ городского
местного самоуправления (как объекта правового регулирования) на
современном этапе через последовательные стадии развертывания соответствующей системы в городах.
6. В качестве особой задачи настоящего исследования выделить анализ сложившейся системы правового регулирования осуществления правоохранительной функции местного самоуправления в городах, опыт создания и правового обеспечения деятельности местных органов охраны правопорядка (в частности, муниципальной милиции).
Методологическая база исследования строилась исходя из принципа диалектической взаимосвязи политических и социально-экономических процессов, происходящих в обществе, и нормативно-правовой базы, оформляющей и регулирующей эти процессы. Поэтому в ходе исследования теоретико-юридическая интерпретация вопросов, относящихся к теме исследования, сопровождается конкретно-историческим анализом реальных общественных процессов и сопутствующего им развития форм правовых отношений. Рассмотрены и учтены также достижения отечественной и зарубежной юридической науки и практики правоприменения в области городского местного самоуправления, привлечены работы, касающиеся экономических и управленческих аспектов развития городов как субъектов и объектов правового регулирования. Это позволило реализовать в рамках диссертационного исследования многофакторный подход, позволяющий достичь объективности анализа ситуации и выделить наиболее значимые составляющие ее развития. В исследовании использован также метод сравнительно-исторического анализа, допускающий выявление основных закономерностей развития систем правового регулирования городского самоуправления и их специфические особенности.
С методологической точки зрения необходимо указать на то, что в данном исследовании не проводится существенного различения между содержанием и, соответственно, употреблением понятий «городское местное самоуправление» и «местное самоуправление в городах», которое предлагается в дискуссиях некоторыми правоведами и имеет определенное методологическое значение. Действительно, первое из этих понятий может применяться преимущественно, когда речь идет о «городе в условиях местного самоуправления», а второе — напротив, когда речь идет о «местном самоуправлении в условиях города». Однако в данной работе оба понятия трактуются как синонимы, поскольку темой работы является не отношения «города» и «местного самоуправления» друг с другом, а «правовое регулирование» по отношению к единому комплексу проблем, задаваемых парой «город — местное самоуправление».
Научная новизна и теоретическая значимость настоящего исследования состоят:
в рассмотрении принципиально различных общетеоретических подходов к проблеме местного самоуправления в городах как к проблеме юридического характера;
в выделении содержательных противоречий между федеральным законодательством, нормативно-правовыми актами субъектов Федерации и
местными правовыми актами, регулирующими вопросы местного самоуправления;
в определении роли городов как организационно-правовых центров хозяйственного и политического развития отдельных территорий и анализе различных форм закрепления их особого положения в местных правовых актах;
в обосновании необходимости законодательно зафиксированного и обязательного для городских муниципальных образований различного типа механизма формирования местных бюджетов как основы социально-экономической и политической самостоятельности регионов.
В рамках разработки специфического направления муниципального права - городского права - результаты данного исследования дают возможность целенаправленного формирования правовой, организационной и экономической основ власти и местного самоуправления в городах, использования правовых механизмов и структурных моделей соответствующих систем для городских образований различных типов. Положения, выносимые на защиту:
1. Одной из наиболее серьезных проблем правового регулирования местного самоуправления в городах является на сегодняшний день отсутствие полноценного института распределения полномочий и системы ответственности в органах самоуправления (в первую очередь механизмов и средств контроля населения за действиями муниципальных властей и должностных лиц). Решение этой проблемы предполагает обязательную выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, его регулярную сменяемость и отчетность перед избирателями. Кроме этого необходимой представляется унификация процедуры осуществления правотворческой инициативы граждан, проживающих на территории городского муниципального образования. В балансе исполнительной и представительной властей в городах, находящихся в той или иной системе территориального подчинения (областной центр по отношению к центру федерального округа, районный центр по отношению к областному и малые города в составе районов субъектов Федерации), роль администраций возрастает в силу смещения их непосредственных функций от установления общих норм к конкретной исполнительно-распорядительной деятельности. Это обстоятельство должно найти свое отражение в организационно-правовых моделях систем самоуправления в городах различного типа.
Автор считает, что к специфическим условиям осуществления правового регулирования городского местного самоуправления относятся: социальный статус образования; национально-исторические традиции; географическое месторасположение; численность; политические условия и некоторые др. Следует указать, что данные условия не имеют иерархичности, так как применительно к тому или иному городскому образованию любое из них может играть первостепенное значение.
При построении структурно-правовых моделей городских муниципальных образований, учитывая указанные выше характеристики, при
этом, с одной стороны, сохраняя единство городского хозяйства и управления, а с другой - обеспечиваться конституционное право жителей на самостоятельное решение местных вопросов, автору представляется наиболее оптимальной следующая типологизация городских поселений: Группа I. Муниципальные образования городского типа
1.1. Города - центры Субъектов Федерации
Крупные города (свыше 250 тыс.)
Средние города (от 50 до 250 тыс.)
1.2. Городские поселения (средние и малые города) республиканского,
краевого, областного значения
1.2.1 Средние города (от 50 до 250 тыс.) 1.2.2. Малые города (до 50 тыс.)
1.3. Городские поселения (средние и малые города, в основном бывшие
районные центры).
Средние города (от 50 до 250 тыс.)
Малые города (до 50 тыс.)
1.4. Поселки городского типа, рабочие поселки, военные городки
Группа И. Муниципальные образования комплексного типа
2.1. Агломерационные муниципальные образования (центральный город с
прилегающими поселками и сельскими территориями).
2.1.1.агломерационные центры - средние города (свыше 50 тыс.) 2.1.2. агломерационные центры - малые города (до 50 тыс.)
2.2. Районы с городским центром.
2.2.1 очень крупные районы (свыше 100 тыс.)
крупные районы (от 50 до 100 тыс.)
средние районы (от 25 до 50 тыс.)
малые районы (до 25 тыс.)
4. На основе обобщения опьпа разработки и принятия уставов
городов различного типа необходимо утвердить на федеральном уровне
типовые уставы городских образований соответствующего типа, которые могли
бы стать важным организационно-правовым инструментом разрешения
конфликтных вопросов, возникающих во взаимодействии структур управления
городом. Система финансирования (и в первую очередь, механизмов
привлечения внебюджетных источников) многих муниципальных образований
городского типа часто никак не связана с реальным вкладом городского
хозяйства в доходную часть областного или федерального бюджета, что
приводит к многочисленным конфликтам во взаимоотношениях городских
властей как с вышестоящими инстанциями, так и с населением. Во многом это
связано с отсутствием четкой концепции правового регулирования вопросов
формирования и взаимоотношений бюджетов различных уровней. Разработка
подобной концепции вполне может быть осуществлена на основе уже
имеющегося опьпа российских городов в создании эффективных правовых
механизмов обеспечения своей финансовой самостоятельности.
5. Представляется необходимым создание программ развития правового
регулирования городского местного самоуправления по следующим этапам:
первая стадия — оформление муниципального образования; вторая стадия — правовое закрепление местного самоуправления; третья стадия — создание механизмов местного самоуправления; четвертая стадия — запуск реализационных механизмов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена тем, что сформулированные в диссертации выводы имеют определенное значение для науки муниципального права, развивают его разделы, в первую очередь касающиеся правового регулирования деятельности городского местного самоуправления на различных уровнях власти. Материалы по данному вопросу могут быть использованы для дальнейшего общетеоретического и особенно отраслевого исследования данной тематики. Положения диссертационного исследования в определенной мере развивают и дополняют те разделы науки муниципального права, которые посвящены правовому регулированию местного самоуправления, а также могут быть использованы в учебном процессе, учебниках и пособиях, в преподавании курсов по теории государства и права, муниципального права.
Обоснованность и достоверность полученных результатов
определяются комплексным характером исследования, широким
использованием юридической и иной литературы, нормативных источников. В работе применялись различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления сравнения и анализа сведений, взятых из многочисленных источников. Автором был изучен большой объем работ по теории государства и права, конституционному праву, муниципальному праву, отраслевым юридическим наукам, нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, а также исторические материалы.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Исследование проводилось на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений. Основные положения диссертации докладывались автором на заседании кафедры.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в двух публикациях «Правовой институт местного самоуправления»// «Анализ правового регулирования городского местного самоуправления», а также докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Кроме того, результаты исследования использованы в рамках Программы развития образования в Северном округе г. Москвы при разработке программы курса лекций по муниципальному праву, для средне-специальных и высших учебных заведений, а также при организации консультационной работы по разработке нормативно-правовых актов Головинским муниципалитетом г. Москвы, что отражено в соответствующих актах о внедрении.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Основные принципы и элементы правового регулирования местного самоуправления
Прежде чем приступить к анализу механизмов правового регулирования местного самоуправления в городах, представляется необходимым обозначить общеюридические основания, в рамках которых этот анализ будет проводиться. В качестве подобных оснований целесообразно зафиксировать ряд общепринятых теоретических положений и дефиниций, относящихся к юридической категории "правовое регулирование" и раскрывающих содержание и структуру соответствующих правовых механизмов,
В юридической литературе принято выделять, по меньшей мере, объект, предмет, метод и структурные элементы механизма правового регулирования. Их трактовка, несмотря на некоторые особенности у разных авторов (которые, в частности, делают акцент на отдельных характеристиках объекта и предмета правового регулирования), тем не менее, обладает рядом общих положений, что позволяет ограничиться здесь указанием на источники и на те конкретные определения, которые в настоящей работе приняты в качестве основополагающих.
Базовыми источниками послужили работы В.В.Лазарева, С.В.Липеня "Теория государства и права", В.С.Нерсесянца Теория права и государства", А.Н.Головистиковой, Ю.А.Дмитриева "Теория государства и права".
Правовое регулирование рассматривается в настоящей работе как соответствующая требованиям принципа формального равенства форма упорядочения общественных отношений путем официально-властного установления различных общеобязательных правил (норм) поведения людей и их взаимоотношений.
Таким образом, объектом правового регулирования являются различные по своей природе общественные отношения, которые объективно могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в рамках существующего социально-политического порядка требуют такого воздействия, реализуемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования 4. На специфику правового регулирования влияют такие элементы общественных отношений, как положение его субъектов, особенности объектов и др. Существенная особенность регулируемых правом общественных отношений состоит в том, что они могут быть объектом правового воздействия лишь постольку, поскольку выступают в качестве волевых отношений, т.е. не зависимы от своего места в структуре социальных связей 5.
Предмет правового регулирования выступает как официально устанавливаемый общий правопорядок в сфере всех регулируемых общественных отношений, т.е. вся система норм права, представляющая собой нормативную конкретизацию требований принципа формального равенства. Предмет правового регулирования, таким образом, - это не сами по себе объекты правовой регуляции (фактические общественные отношения), а определенный правопорядок, устанавливаемый в сфере объекта правовой регуляции.
Метод правового регулирования — это способы воздействия права на определенный вид общественных отношений, являющийся объектом ее регулирования.
Механизм правового регулирования — это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами существующего правового порядка.
Основные структурные элементы механизма правового регулирования: 1. Нормы права. Устанавливают общие и юридически обязательные правила поведения тех участников общественных отношений, которые находятся в сфере правового регулирования. Они излагаются в различных по своей юридической силе нормативно-правовых актах, не теряя при этом своей общеобязательности, Основополагающее регулирующее воздействие нормы права на общественные отношения состоит в том, что она определяет круг субъектов, на который распространяется ее действие; формулирует обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются ее предписаниями; раскрывает содержание самого правила поведения, устанавливает меры юридической ответственности за нарушение указанных правил. Норма права представляет собой изначальный элемент механизма правового регулирования, определяющий его основу и те направления правового поведения, которые программируются в реальных общественных отношениях.
2. Правоотношения. Конкретные жизненные обстоятельства, с наступлением которых нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений6.
3. Акты реализации юридических прав и обязанностей отражают фактическое поведение субъектов правоотношений по осуществлению своих прав и обязанностей. Посредством этих актов достигаются цели правового регулирования, удовлетворяются конкретные законные интересы управомоченных и обязанных лиц.
С точки зрения функционирования механизм правового регулирования необходимо рассматривать также как процесс, имеющий определенные стадии , причем эти стадии соответствуют выделенным выше элементам механизма правового регулирования: 1) стадия регламентации общественных отношений, формирования и общего действия права; 2) стадия возникновения у адресатов правовых норм субъективных прав и обязанностей; 3) стадия реализации субъективных прав и обязанностей в правомерном поведении субъектов права.
Таким образом, генеральной целью правового регулирования является установление такого порядка в общественной жизни, который бы максимально соответствовал предписаниям правовых норм, в частности, заложенным в них принципам социальной справедливости.
Предмет и метод правового регулирования должны обладать понятийно-правовым единством и общим нормативно-правовым содержанием. Каждая отдельная норма права как нормативная форма конкретизации общеправового принципа формального равенства является одновременно и составной частью предмета правового регулирования (устанавливаемого правопорядка), и компонентом соответствующего этому предмету (правопорядку) метода правового регулирования (способа регламентации поведения людей и воздействия на общественные отношения).
Таким образом, в процессе правового регулирования должны быть решены три основных вопроса: 1) какие общественные отношения подлежат правовому регулированию, т.е. каков объект правового регулирования? 2) какой правопорядок (правовой режим) в этой сфере правового регулирования должен быть установлен, т.е. каков предмет правового регулирования? 3) с помощью каких особых регулятивно-правовых средств, способов и приемов, присущих нормам права, установить соответствующий правопорядок (правовой режим), т.е. каков метод правового регулирования?
Основываясь на принятой выше общетеоретической базе правового регулирования как особой системы общественных отношений, необходимо рассмотреть, каким образом указанные общеюридические принципы и нормы проецируются, с одной стороны, на системы местного самоуправления — тот социальный институт, который является объектом исследования настоящей работы, а с другой стороны, на уровень обособленных территориальных образований различного масштаба.
Анализ федеральной законодательной базы осуществления местного самоуправления
Формирование систем самоуправления, как правило, связано с двумя основными общественными проблемами: "вертикальной" организацией государственной власти и ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, с местным населением различных видов поселений.
Конституция Российского государства заложила фундаментальные политико-юридические основы решения проблем народовластия на всех уровнях его организации, вплоть до самого малочисленного поселения любого вида.
Конституция России не только признает и закрепляет местное самоуправление, но и устанавливает конституционный принцип - норму о состоятельности местного самоуправления в пределах его компетенции, отделяя его от системы органов государственной власти, которые не имеют права осуществлять функции муниципального управления. Не обладают такими полномочиями и государственные должностные лица.
Россия, хотя и имеет дореволюционный опыт местного самоуправления, не может полностью воспринять все европейские стандарты в столь краткие для истории сроки. Одной из особенностей России в сфере местного самоуправления для исследователей является отсутствие низового звена системы общины. Самоуправление в настоящее время в России привносится сверху, а не снизу, поэтому является как бы государственной программой. Здесь проявляется одна из функций государства как гаранта местного самоуправления. В то же время ряд важных положений Европейской Хартии местного самоуправления нашли отражение в Российской Конституции 1993 года. Один из них - это закрепление принципа местного самоуправления, что соответствует ст. 2 Хартии.31
Ст. 132 Конституции России закрепляет аналогичные Хартии нормы, согласно которым органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.32
Не перечислены в Российской Конституции основные принципы избирательного права. Не соответствуют положения Конституции России и по такому важнейшему принципу местного самоуправления, закрепленному в Хартии, как самодостаточность территории.
Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления а Российской Федерации" 1995 года приблизил содержание отечественного законодательства к требованиям норм международного прав, реализовав в своих нормах европейские стандарты местного самоуправления.
Российское законодательство предоставляет местному населению право решать ключевые вопросы местной жизни. К числу таких вопросов следует отнести: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; реализация ими права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (чЛ ст. 130 Конституции РФ).
Если проанализировать закрепленные в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" функции муниципального управления по степени и значимости, то можно выделить следующие направления деятельности муниципальных образований: нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и особенно вопросов, касающихся интересов населения ("законодательная функция"); определение главных направлений содержание муниципальной работы ("политическая функция"); разрешение управленческих дел, например, вопросов о заключении контрактов, выдачи различных лицензий и других подобных документов, решение кадровых вопросов, осуществление контроля за исполнительным аппаратом и т.д. (функция текущего управления).
Общегосударственная власть в различных государствах формирует различные структуры для координации действий органов местного самоуправления. Так, в Великобритании эти координационные функции сосредоточены в министерстве окружающей среды. Оно ответственно за разработку законов для развития местного самоуправления, развития муниципальной службы и пенсионного обеспечения . В США законодательно определен подробный перечень прав и обязанностей местных органов, за пределами которого они не могут в рамках права совершать свои действия.
В большинстве стран Западной и Центральной Европы, Французской Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока получила распространение так называемая континентальная модель, которая основывается на сочетании "государственного управления на местах" и "местного самоуправления". Эта модель напоминает иерархическую пирамиду, в рамках которой происходит передача различных директив и информации. На центральные власти обычно работают общественные институты и формирования на местах. Существует определенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим34.
В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается предусмотренном в Конституции страны (ст. 130) праве административных территорий (они находятся в статусе областей) осуществлять контроль за законностью принимаемых актов в провинциях, коммунах и иных местных образованиях. Правительственный комиссар, как представитель центра в области, координирует деятельность государственной администрации области и фактически осуществляет руководство. В провинциях следующая ступень управления принадлежит префектам. Они осуществляют надзор за органами местного самоуправления и контролируют такие отрасли как юстиция, полиция, железные дороги и т. д.35
В Швеции представителем центра в регионах (областях) является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установки фиксированного срока правления. Вспомним, что в России подобная практика уже имела место. Шведскому губернатору предписано контролировать периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области и местные представительные органы. Аналогичным образом функционируют губернаторы в провинциях Испании и префекты в префектурах Греции.
Анализ государственного зарубежного опыта свидетельствует, что в практике разных стран сложилось многоуровневое административно-территориальное деление и, соответственно, система сочетания государственного управления и местного самоуправления. Двухзвенная система утвердилась в Дании и Финляндии, а также в Японии. Трехзвенную систему имеет Италия и некоторые штаты Индии. Четырехзвенная система создана в Германии и Сенегале (бывшей французской колонии в Африке), Пятизвенную систему сохраняет Франция.
Общие условия осуществления местного самоуправления в городских образованиях
Современное состояние местного самоуправления в городах Российской Федерации находится на начальной стадии своего развития. Сам процесс развития осуществляется крайне медленно, противоречиво, иногда с отклонениями от ранее разработанных планов, положений и нормативных актов. Однако, это ни в коей мере не означает, что следует отказаться от конституционно заданных принципов реализации местного самоуправления в стране. Широкое его применение в современной России — это объективная необходимость, обусловленная следующими основными причинами:
- неизбежность преобразования всей системы управления российским обществом с переносом центра тяжести на региональный и местный уровни. Еще в конце 80-х гг. стало очевидно, что действующая в стране централизованная система управления далека от совершенства, она способствует развитию бюрократизма во всех эшелонах власти, отдаляет общественное производство от потребностей самого человека. Необходимость ее перестройки приобрела жизненно важное значение. Вместе с тем историческая практика нашей страны и международный опыт убедительно свидетельствуют, что большое количество вопросов социально-экономического развития, имеющих прямое отношение к повседневной жизни людей, не теряя своего общегосударственного значения, могут и должны решаться в местах конкретного проживания граждан, с их непосредственным участием;
- целесообразность распределения государственной власти по всем уровням управления. Развернувшийся в стране процесс общегосударственной и региональной децентрализации управления имеет в качестве одной из основных целей обеспечение подлинного народовластия, являющегося одним из основных принципов любого демократического государства. Идея народовластия наиболее полно реализуется в системе местного самоуправления. Поэтому перераспределение власти, собственности, финансовых ресурсов между федеральной, региональными структурами и муниципальными образованиями в пользу местных сообществ является естественным шагом на пути демократических преобразований, происходящих в нашей стране;
- историческая потребность в широкой демократизации всех сфер жизни российского общества, необходимость обеспечения равноправного, а главное — реального участия населения России в управлении ее развитием. Очевидно, что этого можно скорее и лучше достичь путем широкого распространения местного самоуправления, позволяющего максимально приблизить власть к народу, установить гибкий, менее бюрократизированный механизм управления, нежели при централизованной системе управления, раскрыть социально-экономический потенциал самоуправляющихся территориальных единиц, поддерживать политическое равновесие в местных сообществах, оптимально сочетать местные и общегосударственные интересы;
- важность ориентации местных сообществ на самостоятельное развитие, повышение деловой активности всего дееспособного населения. Сегодня в Российской Федерации выделено огромное количество категорий граждан, пользующихся различными видами государственных льгот. Это создает существенную нагрузку на бюджеты всех уровней. Создание же эффективной системы местного
самоуправления предоставит населению муниципальных образований возможность самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни, способствуя развитию в людях предприимчивости и инициативности;
- острая необходимость скорейшего преодоления затянувшегося экономического кризиса. В условиях становления рыночных отношений преодолеть социально-экономический кризис и обеспечить стабильное функционирование общества не возможно без развития местного самоуправления, осуществляемого в пределах муниципальных образований, обладающих существенным экономическим потенциалом. Эффективное использование данного потенциала может способствовать развитию производственной и социальной инфраструктуры на отдельных территориях, а через налогово-бюджетные отношения воздействовать на кризисную ситуацию и на общегосударственном уровне.
- потребность в укреплении государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств, и прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не могут быть реализованы в рамках выделяющегося из федеративного государства региона.
Таким образом, развитие местного самоуправления в России является одной из ключевых проблем, от ее решения во многом зависит настоящее и будущее. Это хорошо понимают и в научных, и в правительственных кругах. Однако, если необходимость возрождения местного самоуправления в России уже не оспаривается, то вопрос о наиболее приемлемых формах его организации и осуществления до сих пор остается открытым. Каждый субъект РФ, каждое муниципальное образование предлагают сегодня свои варианты решения. Такой подход весьма демократичен, но порождает ряд довольно серьезных проблем в сфере организации местного самоуправления. Далеко не последнюю роль в возникновении этих проблем играет недостаточная разработанность теории данного вопроса, в связи с чем следующие разделы представляется целесообразным посвятить именно теоретическому анализу потенциально возможных в российских условиях форм и способов реализации местного
Особенности правового регулирования местного самоуправления в крупных, средних и мелких городах
Процесс формирования муниципальных образований охватил за последние годы в той или иной мере все регионы России, в результате чего на различной административно-территориальной базе (от столиц субъектов Федерации до малых городских поселений) сформированы разного вида муниципальные образования. Постепенно эти новообразования заполняют собой пространство организации жизни на местном уровне; формируется новая реальность местной жизни. Анализ имеющихся материалов свидетельствует о значительном многообразии форм городских муниципальных образований в современной России.
Типологизация - один из хорошо зарекомендовавших методов "преодоления" разнообразия материала - широко применяется в практике государственного строительства как за рубежом, так и в России. Отечественная наука и практика имеет богатый опыт теоретических и прикладных территориально ориентированных исследований и разработок. Этот опыт накоплен в таких областях знания, как социально-экономическая география, региональная экономика, урбанистика, территориальное проектирование. Значение типологических и классификационных разработок применительно к юридическим вопросам развития самоуправления в городах трудно переоценить. Объектная сторона типологии городских муниципальных образований (прежде всего как объектов управления и правового регулирования) позволяет выявить принципиальные различия в "стартовых условиях" муниципальных образований: учесть разные социокультурные основания, разную хозяйственную базу местного самоуправления, в том числе и разные ресурсные основания. Таким образом, городское муниципальное образование представляет собой новый объект для типологических и классификационных разработок в рамках юридической науки. С одной стороны, отечественная школа достаточно обеспечена в методическом плане, но с другой стороны, требуется дополнительная методологическая проработка рассмотрения городских муниципальных образований не только как статичных объектов, а в динамике их функционирования и развития в ходе процесса становления местного самоуправления в современной России.
Основные требования к разработке типологии городских муниципальных образований могут быть сформулированы в виде набора принципов: целостности представлений; исторической преемственности разработок; иерархичности характеристик; правовой обоснованности -соответствия действующему законодательству; "обратной связи" с муниципальными образованиями. При этом необходимо рассмотреть следующие типологические характеристики муниципальных образований (в порядке значимости): 1) территориальная основа и состав территории; 2) административное значение "ядерного" поселения; 3) численность населения; 4) площадь; 5) географическое положение (по основным экономико-географическим районам); 6) возраст освоения территории и дата основания центрального поселения; 7) профильность хозяйства; 8) основные сферы деятельности.
Комплексная форма территориальной организации муниципального образования снимает территориальные ограничения для развития городов и поселков муниципального образования, позволяет задействовать агломерационный потенциал города и окрестностей. Как показывает анализ комплексных образований, значительную их часть составляют бывшие административные районы, включающие районные центры, а также агломерационные муниципальные образования, включающие в свой состав города, окружающие поселки, села, деревни.
Вопрос становления местного самоуправления как потенциально мощного механизма развития городского муниципального образования в Российской Федерации не вполне осознан как научным сообществом, так и властными структурами как значимый. Именно по этой причине в современной юридической литературе практически отсутствуют разработки по этой тематике, и среди причин отмечается и запаздывание проведения реформ, и различное понимание сути местного самоуправления, и отставание теории, и несовершенство избирательных технологий, и пассивность населения, и слабое кадровое обеспечение, и многое другое. При этом отсутствует понимание местного самоуправления как механизма развития на местном уровне, и по этой причине принципиальное понятийное отличие вопросов становления и вопросов развития не проводится.
Одним из подходов к рассмотрению городского местного самоуправления как объекта правового регулирования могло бы стать выделение нескольких последовательных стадий развертывания соответствующей системы в городах: первая стадия — оформление муниципального образования; вторая стадия - правовое закрепление местного самоуправления; третья стадия — создание механизмов местного самоуправления; четвертая стадия — запуск реализационных механизмов местного самоуправления.
Для определения каждой стадии развертывания процесса местного самоуправления на основании Федерального Закона "Об общих принципах местного самоуправления" предлагается следующая система критериев.
