Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В
современных условиях развития российского общества, на новом этапе реформирования системы публичного управления в Российской Федерации проблема финансового обеспечения местного самоуправления продолжает оставаться одной из самых первостепенных.
Осмысление более чем 10-летного опыта становления местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с основными принципами функционирования данного социального института, закрепленными в Конституции Российской Федерации, свидетельствует о необходимости дальнейшего теоретического исследования местного самоуправления как института публичной власти в целом, так и принципов финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Наличие финансовых ресурсов муниципальных образований является фундаментальным условием развития местного самоуправления и, в конечном счете, определяет перспективу реального функционирования этого института в России. Различные аспекты реализации данного условия нуждаются во всестороннем научном анализе.
В то же время неоднородность подходов, сложившихся в юридической науке и практике, к обеспечению муниципальных образований финансовыми ресурсами, достаточными для реализации публичных функций местного самоуправления, а также отсутствие единообразного использования в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации и правовых актах местного самоуправления категориального аппарата муниципальной финансовой деятельности негативно влияют на эффективность правового обеспечения муниципальной финансовой деятельности. Невысокий уровень юридической техники нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения в муниципальном образовании, требует выработки единообразных терминологических и методологических подходов при рассмотрении финансового обеспечения местного самоуправления в правовой науке.
При всей значимости проблемы правового регулирования муниципальной финансовой деятельности она не получила должного освещения в научной литературе. До сих пор нуждаются в на-
умном осмыслении вопросы, касающиеся установленного в законодательстве принципа самостоятельности местных бюджетов. Реализация данного принципа напрямую зависит от обеспечения местных бюджетов финансовыми ресурсами. На теоретическом уровне данная проблема трансформируется в необходимость определения правового содержания принципа самостоятельности бюджетов и соотношения указанного принципа с механизмом распределения доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации.
Реализация органами местного самоуправления права принимать собственные правовые акты нередко приводит к таким правовым проблемам как установление дублирующих функций различных органов местного самоуправления в области регулирования местных финансов. Поэтому актуальной проблемой является исследование соотношения различных моделей организации местного самоуправления и их влияния на распределение полномочий в области местных финансов между органами местного самоуправления.
Указанные теоретические и практические проблемы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления ставят перед исследователями новые задачи и создают предпосылки для проведения дальнейшего комплексного исследования данной проблематики исходя из сложности правоотношений, возникающих в сфере регулирования местных финансов.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением муниципальной финансовой деятельности.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие осуществление муниципальной финансовой деятельности, с акцентированием внимания на соотношении правового принципа самостоятельности бюджетов с механизмом распределения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование особенностей правового регулирования муниципальной финансовой деятельности на основе общетеоретических идей и положений муниципального и финансового права, выводов других отраслевых юридических наук и разработка на этой основе основных направлений совер-
шенствования правового регулирования финансового обеспечения местного самоуправления.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
исследовать сущность и содержание современных научных подходов к проблемам правового регулирования муниципальной финансовой деятельности;
исследовать систему нормативных правовых актов, регулирующих муниципальную финансовую деятельность;
проанализировать сущностные характеристики муниципальных финансовых правоотношений (объект, субъект и содержание правоотношений);
произвести сравнительный анализ и уточнить понятия основных категорий муниципальных финансовых правоотношений, муниципальной финансовой деятельности: финансовая основа местного самоуправления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая система муниципального образования, местные финансы и др.;
рассмотреть муниципальные финансы как объект правового регулирования, определить состав муниципальных финансов;
выявить правовые принципы и особенности организации системы органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность;
рассмотреть систему финансовых полномочий муниципальных образований для выявления их правовой сущности;
обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации.
Методология исследования. Методологическая база иссле
дования содержит общенаучные специальные методы познания.
К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в
ходе работы над диссертацией, следует отнести методы систем
ного и функционального анализа. В качестве специальных мето
дов диссертантом использовались методы формально-
юридического, нормативно-логического и системно-
институционального анализа, теоретического моделирования,
сравнительного правоведения, метод аналитического толкования
правовых норм. Комплексный теоретико-правовой характер дис
сертационного исследования обусловил активное использование
методов междисциплинарного анализа и синтеза.
Общенаучные методы применялись при анализе существующих в теории местного самоуправления понятий, принципов местного самоуправления, полномочий муниципальных образований. Метод восхождения от абстрактного к конкретному использовался при переходе от исследования теории местного самоуправления к анализу концепции местного самоуправления в конкретных условиях проведения реформы местного самоуправления в современной России.
Анализ финансовых полномочий муниципальных образований осуществлялся с помощью методов сравнительного правоведения и различных способов толкования правовых норм.
Степень разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды современных отечественных юристов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.В. Бородина, A.M. Величко, ГА. Гаджиева, СБ. Глуша-ченко, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, Д.А. Керимова, СФ. Кечекьяна, А.И. Королева, О.Е. Кутафина, Д И. Луковской, В.В. Лысенко, Л.С Мамута, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, Р.А. Ромашова, О.Г. Румянцева, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, И.Е. Тарханова, В.П. Федорова, А.Г. Хабибулина.
Были исследованы и обобщены идеи российских и зарубежных ученых-юристов по проблемам самоуправления в целом, а также по отдельным вопросам финансового обеспечения функций местного самоуправления: СА. Авакъяна, ГВ. Барабашева, Т.М. Бялкиной, Н.С Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, П.П. Глущенко, А.Н. Кокотова, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Шугриной Е.С и др.
Отдельные аспекты муниципальной финансовой деятельности за рубежом содержатся в работах ученых: Ф. Ардана, Г. Брэбана, Г. Веттенберга, П.М. Годме, Р Граверта, Д.Деома, П.П. Крейга, Ч. Кросса, Ч. Райна, Дж. Стюарта, Э. М. Харлофа, Дж. Чандлера и
ДР-
Теории финансового правоотношения, а также отдельным вопросам финансовой деятельности посвящены работы авторов: О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, СВ. Игнатьевой, Т.С Ермаковой, М.В. Карасевой, М.И. Пискотина, Н.Л. Пешина, Е.А. Ровин-ского, Э.Д. Соколовой, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, НА Шевелевой и др.
Однако, несмотря на широкий спектр исследований, проведенных в данной области, имеющиеся в правовой науке концепции не дают комплексной оценки правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна диссертационного исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании муниципальной финансовой деятельности, лежащем на стыке муниципального и финансового права, сучетом изменений, произошедших в законодательстве по проблемам местного самоуправления.
В диссертации предпринята одна из первых в отечественной правовой науке попыток систематизации научных представлений о сущностных характеристиках муниципальных финансовых правоотношений, уточнены понятия «финансовая основа» и «экономическая основа» местного самоуправления в сопоставлении с понятием «финансовая система местного самоуправления». Определены понятие и состав финансовых ресурсов местного самоуправления. Раскрыты правовые принципы и особенности организации системы органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальную финансовую деятельность.
Сделана попытка исследования сущности финансовых полномочий муниципальных образований, их классификации, механизма реализации бюджетных и налоговых полномочий в области финансового обеспечения местного самоуправления. Уточняется содержание собственных и регулирующих доходов, позволяющих обеспечить сопоставимость показателей бюджетной системы. Формулируют направления совершенствования межбюджетных отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Содержание муниципальных финансовых правоотношений составляют финансовые полномочия, которыми наделяются участники муниципальной финансовой деятельности для обеспечения решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий. Финансовая основа местного самоуправления рассматривается как объект финансовых муниципальных правоотношений, т.е. как финансовые ресурсы, на которые направлено поведение субъектов муниципальных финансовых правоотношений. Местные финансы и средства местных бюджетов определяются как идентичные понятия.
-
При осуществлении правового регулирования муниципальной финансовой деятельности в состав местных финансов необходимо включать средства местных бюджетов, в том числе доходы муниципальных учреждений, часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, доходы от ценных бумаг, средства от долговых операций муниципальных образований. В современных условиях развития местного самоуправления более адекватным решением будет являться запрет на создание муниципальных внебюджетных фондов для того, чтобы обеспечить большую прозрачность муниципальной финансовой системы в целом. В связи с этим целесообразно создание целевых бюджетных фондов, что позволит «обособить» часть бюджетных средств для решения конкретных вопросов местного значения в рамках единого местного бюджета.
-
Особенностью организации местного самоуправления является необязательность применения принципа разделения властей при осуществлении местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления может совмещать функции представительного и исполнительного органа. Вместе с тем специфика именно финансовой деятельности требует создания специализированных органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность на профессиональной основе. Специализированные органы в силу своей специальной компетенции могут быть либо обособлены от иных органов местного самоуправления, либо представлять собой структурные подразделения иных органов местного самоуправления. Для муниципальных образований, не обладающих достаточной доходной базой, их деятельность может строиться на основе создания межмуниципальных финансовых органов.
-
Достижение цели стабильности местных финансов может быть реализована путем принятия федерального закона и законов субъектов Российской Федерации о минимальных государственных социальных стандартах. Последние должны предусматривать четкое установление полномочий органов местного самоуправления в предоставлении общеобязательных социальных услуг населению, а также механизм финансового обеспечения реализации данных услуг в случае недостаточности доходов, закрепленных за местными бюджетами. В законах должно быть определено, в каком случае при недостаточности средств местных бюджетов их расходы на финансирование минимальных соци-
альных стандартов обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а в каком — за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
-
Финансовые полномочия предназначены для обеспечения реализации основных «социальных» функций местного самоуправления. В их составе можно выделить полномочия, реализация которых носит императивный характер для местных органов власти и не зависит от их усмотрения - «права - обязанности» и непосредственно права муниципальных образований, решение о реализации которых осуществляется по усмотрению соответствующих органов местного самоуправления.
-
В современных условиях недопустимо совмещение функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления по принятию и исполнению бюджета муниципального образования. Нербходимо закрепить в уставах местного самоуправления нормы о том, что представительный орган местного самоуправления осуществляет функции по принятию бюджета, а деятельность по составлению проекта местного бюджета, а также по исполнению бюджета должна осуществляться исполнительными органами местного самоуправления.
7. При выборе путей бюджетного реформирования следует
учитывать, что основной проблемой для муниципальных образо
ваний является недостаточность их собственной налоговой базы
для покрытия необходимых расходов местных бюджетов. Закре
пление федеральных и региональных налогов за местными бюд
жетами должно исходить из необходимости обеспечения доста
точной степени автономности местных бюджетов. Необходимо
изменить не только принцип установления нормативов отчисле
ний (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмот
реть методологию распределения налоговых доходов между
уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения
доходных и расходных полномочий.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в ней теоретические выводы и положения (о муниципальных финансовых правоотношениях, составе финансов муниципальных образований, системе органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, финансовых полномочиях муниципальных образований и другие) развивают и дополняют разделы науки конституци-
онного, муниципального и финансового права, которые посвященные изучению института местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере муниципальной финансовой деятельности.
Результаты исследования могут представлять интерес для правоведов, экономистов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления, и могут быть использованы в качестве основы для последующих научных разработок, посвященных проблемам правового регулирования муниципальной финансовой деятельности.
Положения и рекомендации могут быть использованы в преподавании курсов «Муниципальное право России», «Финансовое право России», «Бюджетное право и бюджетный процесс в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Они также нашли отражение в ряде научных публикаций.
Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях автора на международном семинаре «Проблемы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (Стокгольмский университет, апрель 1999 г.), на конференции «Экономический строй России: прошлое, настоящее, будущее» (Санкт-Петербургский государственный университет, апрель 2000 г.).
Сформулированные в диссертации выводы использовались автором при подготовке проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проекта Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О преобразовании муниципальных образований», а также в процессе преподавания курсов «Муниципальное право России», «Финансовое право России», «Бюджетное право и бюджетный процесс в Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования. Цель и задачи диссертационного исследования определили структуру диссерта-
ции, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии,