Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Муниципальная система образования: организационная структура и функционирование 13
1. Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования России 13
2. Структура муниципальных органов управления образованием 49
3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов муниципальной системы образования 72
ГЛАВА 2. Кадровое и финансовое обеспечение муниципальной системы образования 111
1. Кадровое обеспечение муниципальной системы образования 111
1.1. Правовое регулирование формирования служебного аппарата муниципальной системы образования 111
1.2. Подготовка кадров для муниципальной системы образования 124
1.3. Оценка труда кадров муниципальной системы образования 132
1.4. Проблемы социально-правового статуса кадров муниципальной системы образования 145
2. Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы образования 157
Заключение 168
Библиография
- Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования России
- Структура муниципальных органов управления образованием
- Кадровое обеспечение муниципальной системы образования
- Правовое регулирование формирования служебного аппарата муниципальной системы образования
Введение к работе
Образование является важнейшей подсистемой социальной сферы государства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизированных знаний^ умений и навыков в целях эффективного-их использования в профессиональной деятельности. Система образования является сложным социально-экономическим и научно-техническим комплексом народного хозяйства.
Экономические и политические реформы, проводимые в нашейі стране, привели! к изменению в подходах к образованию как: важнейшему социальному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образовательную сферу, её ориентация на интересы личности, придание образовательным учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных форм обучения поставило перед системой управления образованием; новые, ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что управление образовательным процессом; в условиях перехода к рыночной экономике і гораздо сложнее, чем при і командно-административной системе. Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных учреждений; органов управления -. образованием на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления образованием: федеральный, региональный, муниципальный.
Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регулирования образовательных отношений на муниципальном уровне. Объясняется это тем обстоятельством, что ь демократизация и децентрализация как один из ведущих принципов развития образования в России: возлагают на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем образования: Это способствует развитию местных инициатив, ин-
4 тенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.
В то же время деятельность муниципальных органов управления образованием связана со многими трудностями, возникающими в том числе вследствие недостаточной разработанности нормативно-правовой базы, а; также организационных и социально-экономических механизмов их функционирования и взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности! ресурсного обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов управления образованием, регулирование их имущественного комплекса, решение финансовых и кадровых вопросов в значительной мере определилось лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы местного самоуправления, не завершённой до сих пор \
В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в области образования. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах этих полномочий органов местного самоуправления; позволяет установить основные направленияt и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности; формы и способы контроля за их деятельностью, а также дает возможность анализировать эту деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений2.
Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечения; муниципальной системы образования. Без надлежащего кадрового, финансо-
1 См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. - М;, 2002. -С. 5.
См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2004. - С. 4.
5 вого, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.
Всё сказанное обусловило выбор темы диссертации, связанной: с анализом правового регулирования муниципальных образовательных отношений, с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, местного самоуправления, права и образования.
Степень разработанности темы. Принимая во внимание комплексный характер<данного исследования, всю совокупность работ, имеющих отношение к данной тематике, целесообразно разделить на три группы.
К первой группе относятся исследования, проведённые в рамках философских, политических; экономических, социологических, педагогических наук. Это работы Ю. С. Алфёрова, М. В. Артюхова; С. И. Барзилова, Л. Я: Барсуковой, Л. Е. Блехера, Д; М. Вердиева, М. Т. Гарунова, Б. С. Гер-шунского, Л. П; Губенко, Е. М. Дзаноговой; В. М. Жураковского, Л. А. Кура-кова, С. В. Курова, Т. Н. Макаровой, В. Л: Назарова, В. Н. Никитенко, В. Ы. Филиппова, А. Т. Чернышева и др:
Вторая группа включает общетеоретические исследования проблем; образовательного права; С. С. Алексеева, М. И: Байтина, А. И. Демидова, В:. Ні Кудрявцева, В: В: Лазарева, А. В: Малько, Mi Н. Марченко, Н; Иі Мату-зова; И; Н. Сенякина, Д; В. Шутько, А. И. Щиглика, Л. С. Явича и других учёных. Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному, административному, муниципальному праву А. А. Алёхина, И. В. Бабичева, М. В. Баглая, Д. Ні Бахраха, И. Л. Бачило, В. П. Безобразова, К. С. Вельского, Мі И; Брагинского, С. Ні Братановского,Ві И. Васильева, Б. Н. Рабричидзе, Ні И. Грачёва, О: К. Застрожной, А. П. Кабалкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, М. Ні Козюка; Г. Н. Комковой, Н. М. Конина, Н. М Коркунова, О. Е. Кутафина, Б. Мі Лазарева, И; Ді Левина,\И. ИІ Лука-шова, Ві К. Мамутова, А. В. Мингеса, В. М. Манохина, Ю Н; Мильшина, В. Иі Новосёлова, Н. Мі Пирумовой, А. Н. Писаревой, В. С. Прониной,
6 О. Г. Румянцева, В. Д. Симухина, В. Д: Сорокина, Ю. Ь Старилова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В: И: Фадеева, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, В; А. Юсупова и др.
В последнее время появились исследования по отдельным аспектам организации и деятельности муниципальной системы образования. Это работы В; П. Алексеева, С. Н. Братановского, А. М. Кононова, А. К. Куранова, А. А. Макушина, В. Л. Назарова, Б. Ю. Рыбина, О. В. Соколовой, В. М. Сырых, В. Ш Шкатулла.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование образовательного законодательства и практику муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы. Однако, как уже отмечалось, их исследования, хотя и затрагивают те или иные юридические аспекты муниципальной системы образования, вместе с тем* не дают целостного представления о механизме регулирования в ней. Поэтому есть необходимость в выработке единой' концептуальной модели, которая включала бы в себя в диалектическом?единстве соотношение таких общественных институтов, как государство - местное самоуправление — право — образование. Как представляется, настоящая работа может стать одним из шагов в этом направлении.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере муниципальной системы образования.
Предметом исследования выступает муниципальная система образования в России, проблемы правового регулирования организации и; деятельности образовательных учреждений, входящих в эту систему.
Целью работы і является комплексное, с позиций системного подхода < исследование и характеристика содержания образовательной функции в деятельности і органов местного самоуправления, определение понятия муници-
7 пальной системы образования, выявление основных тенденций её развития, а также выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию её организации и функционирования.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
анализ сущности и структуры муниципальной системы образования в России;
изучение, обобщение и анализ имеющегося теоретического и эмпирического материала по данной проблеме с учётом тенденций развития < российского общества и государства;
исследование организационно-правовых форм объектов муниципальной системы образования (образовательных учреждений) и разработка путей оптимизации их деятельности;
выявление закономерностей разграничения предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления в сфере образования;
рассмотрение особенностей: кадрового и финансового обеспечения муниципальной системы образования;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования образовательных отношений в муниципальной системе образования;
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания; Автором также использованы специальные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный и другие общенаучные методы исследования, а также научные методы — аналогии, поиска закономерностей^ сравнительного правоведения и т. д.
Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты. В дис-
8 сертации также использованы нормативно-правовые акты зарубежных стран.
Для обеспечения достоверности проведённого исследования в работе содержится; анализ правовых актов и архивных документов ряда муниципальных органов управления образованием и муниципальных образовательных учреждений. При анализе проблем муниципальной системы образования были организованы и проведены необходимые социологические исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований правовых проблем муниципальной системы образования в России в современных условиях. Диссертация содержит совокупность аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной і проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учётом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании:
На защиту выносятся следующие основные положения > и выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования.
1. При исследовании современной муниципальной системы образования было установлено, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в определённых границах, на которые разделяется вся территория государства; В отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления образованием, муниципальная система образования строится на основе так называемого поселенческого принципа территориальной организации.
9 2! Само понятие муниципальной системы образования в специальной литературе трактуется в узком > и широком смысле. В первом случае под ней понимается система муниципальных образовательных учреждений. Вторая точка зрения (которая полностью разделяется автором) - это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием в интересах населения муниципального образования, его комплексного развития.
Учитывая установленную < в диссертации конституированную; и организационно-правовую связанность, муниципальной системы образования, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъекте Российской Федерации), с другой — с системой местного самоуправления; в работе рассмотрены проблемы разграничения полномочий между указанными системами и муниципальной системой образования.
Организационно-правовые реформы муниципальной) системы образования требуют адекватной организации и преобразования второго структурного уровня системы - органов; управления і образованием, которые предусматривают необходимость проведения активных организационно-правовых действий, включая:
а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения муници
пальных органов управления образованием для реализации задач и функций
этих органов;
б) полноценное правовое обеспечение организации и<деятельности му
ниципальных органов управления образованием (уставы, положения об орга
нах управления, должностные инструкции, положения о должности и т. д.);
в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь.программно-
целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению обра
зовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.);
10 г) создание специализированных служб функционально-структурного совершенствования;
Необходимой предпосылкой создания высокоэффективных организационных структур в муниципальной системе образования является рациональное распределение и сочетание управленческих функций; их анализ и группировка. Основываясь на изучении позиций ряда учёных, в диссертации самостоятельно выработан комплексный функционал муниципального уровня управления образованием. При этом особое внимание было уделено исследованию значения и роли функции* совершенствования; организационной структуры аппарата управления муниципальной системы образования.
В качестве определяющего критерия дифференциации образовательных учреждений муниципальной системы образования служит система образовательных программ и государственных стандартов. По мнению > автора, самодостаточность и определённость указанного критерия имеет первостепенное значение в силу того, что: во-первых, именно конкретная образовательная программа определяет структуру, содержание обучения и воспитания; во-вторых, государственные образовательные стандарты, согласно Конституции; РФ; вводятся применительно к образовательной программе; в-третьих, Закон РФ «Об образовании» прямо отождествляет образовательный процесс с реализацией образовательных программ и обеспечением содержания и воспитания обучающихся, воспитанников; в-четвёртых, сама образовательная» организация! определяется как образовательное учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программ; в-пятых, название обусловливает правовое положение, в соответствии с которым закрепляется лицензирование, аттестация, государственная аккредитация образовательных учреждений на основе оценки соблюдения установленных требований; в том числе применительно к образовательным программам Л
См.: Дащинская 3. П. Типология образовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование. - 2002. - № 6. - С. 42.
7. Не в полной мере использован кадровый потенциал муниципальной
системы образования. К правовым средствам его реализации следует отнести
следующие: формирование эффективной в условиях рынка системы плани
рования подготовки; и переподготовки педагогических кадров, совершенст
вования оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации),
усиление социальной защищённости работников сферы образования.
Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состава российской системы образования, представляется необходимым разработка и издание Федерального закона «О статусе педагогических работников».
8. Государственное финансирование муниципальной системы образова
ния имеет хронически дефицитный характер. Совершенствование системы
налогообложения в муниципальной системе образования в известной мере
могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Оценивая воз
можность обоснования организационно-правовой основы оказания платных
услуг, представляется целесообразным образовательным учреждениям раз
работать локальные нормативно-правовые акты - положения о платных об
разовательных услугах.
Теоретическое и практическое значение проведённого исследования определяется его актуальностью, новизной и вьіводамиї как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научные представления о правовой природе организации и деятельности муниципальной системы образования, подчёркивают значимость местного самоуправления в образовательной сфере. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.
Проведённое исследование позволило также внести ряд предложений по совершенствованию российского; законодательства, системы нормативно-правовых актов местного самоуправления.
*
12 Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы:
в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем функционирования муниципальной системы образования;
при подготовке лекций, учебников, другой учебно-методической литературы по некоторым разделам конституционного и муниципального права, политологии, социологии и других учебных дисциплин;
в практической деятельности муниципальных органов управления образованием.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в монографии и научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по муниципальному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права.
Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались в докладах и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседаниях круглого стола, проводимых на базе Волгоградского института экономики, социологии и права.
Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список литературы.
Понятие и место муниципальной системы образования в системе образования России
Оценивая роль и место муниципальной системы образования (МСО) в системе образования России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие «местное самоуправление».
В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и J под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» \
В новом законе от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно характеризуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций» 2.
Развивая и конкретизируя данные определения, можно выделить ряд условных признаков этого социального явления:
— местное самоуправление учитывает местные традиции и особенности населения; которые оказывают значительное влияние на формирование институтов; самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений;
— оно осуществляется в пределах территории, отличающейся определённой : целостностью. Это пространство выделяется административными, географическими, экономическими, информационными и иными границами;
— оно представляет собой систему организации жизнедеятельности населения на данной территории, которая включает совокупность разнообразных органов и институтов,: функщюнирующих как целостный механизм и обеспечивающих организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур;
— оно имеет свой круг решаемых проблем — общественных дел, вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих интересы жителей данной территории;
— оно предполагает единство самостоятельности и і ответственности при решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, культурных и др.;
— для местного самоуправления; при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения данной территории, которые имеют приоритет по отношению к общегосударственным, или корпоративным интересам;
— оно опирается на правовую базу, включающую правовые акты федеральных . органов и органов власти субъектов Российской Федерации, которые дополняются и конкретизируются в уставах, положениях о местном самоуправлении.
Сущностное отличие местного самоуправления от прежней, советской, модели управления заключается в том, что оно ориентировано наличность.
Если для тоталитарного режима главной задачей была мобилизация масс на выполнение уже принятых «наверху» решений, что определяло главную функцию - довести до сознания каждого человека смысл поставленных задач,то принцип действия;саморазвивающейся;системы, а к ней и относится, местное самоуправление, совсем иной. В его основе лежит идея участия граждан в принятии решений и их реализация при опоре на собственные силы Л
Парадигма.образования СССР также была обусловлена тоталитарным устройством общества. Официально утверждалось, что образование функционирует в соответствии;с потребностями общества2. В действительности же на первый план в социальной политике выдвигались интересы государ ст-ва; его правящей партийно-государственной номенклатуры. Поэтому учитель школы и преподаватель вуза считались государственными І служащими, а не свободными социальными работниками. Они должны были проводить только ту политику в образовании, которую диктовало государство через органы управления, так как советская система образования была унифицированной, состоящей из однообразных субъектов и действующей на основе единых положений. Обучающиеся были лишены возможности выбора образовательного учреждения (ОУ), форм обучения- выбора форм;аттестации. Унифицированность . образования как сферы проявления образовательно-правового статуса гражданина Российской Федерации налагала отпечаток на субъект права на образование и явилась одной из причин реформирования системы исследуемой отрасли, в том числе МСО3.
Структура муниципальных органов управления образованием
В; теории; управления понятие организационной структуры трактуется различно. Однако большинство авторов схожи во мнении о возможности существования организационной структуры в двух вариантах: как «организационной структуры системы управления» и как «организационной структуры органа» \
Выше нами был рассмотрен первый вариант организационной структуры МСО в целом. Следуя логике исследования, необходимо провести организационно-правовой! анализ и «второго уровня системы» - внутренней структуры муниципальных органов управления образованием.
В общем виде структура; органа управления представляет собой состав его внутренних подразделений и формы их взаимосвязей. Представляется не потерявшим своей актуальности ленинское указание на то, что «характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется- со-держанием деятельности этого учреждения» . Поэтому само по себе совершенствование организационно-структурных форм не является самоцелью. Цель совершенствования - наилучшее выполнение той или иной работы (реализация функций) этим органом. Прав; Д. Н. Бахрах, считающий, что функции управления! (их номенклатура, значимость, взаимосвязь) в первую очередь детерминирует структуру аппарата3.
Оптимизация структуры МОУО невозможна без рационального распределения и сочетаний функций; их анализа и группировки, выяснения того, где они могут быть лучше выполнены, устранения дублирующих и внутренне противоречивых, не связанных между собой функций. Реализация этих требований предполагает соблюдение основных условий: создание структурных звеньев для і осуществления этих функций, определение штата для каждого структурного звена, наделение структурных звеньев необходимой компетенцией.
Приступая к функциональному исследованию деятельности МОУО, необходимо предварить его теоретическим анализом понятия управленческих функций.
Функции муниципальных органов управления как проявление практической деятельности этих органов обусловлены социальной; ролью местного самоуправления и специфическим назначением рассматриваемых органов. Функции местного самоуправления реализуют все муниципальные органы управления, составляющие систему местного самоуправления. В рамках этого единства имеется существенное различие в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды муниципальной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами — муниципальными органами (муниципальными служащими), способами г реализации муниципальных функций. Все функции могут быть дифференцированы на два вида: общие и специфические. Общие функции МОУО персонифицируются в функциш отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Они свойственны всем органам местного самоуправления. В специфических функциях отражены.особенности управленческой работы именно МОУО, содержательное отличие от других органов системы местного самоуправления.
Первоначально проанализируем общие функции МОУО. В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов — это основные направления деятельности муниципальных образований обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием. По своему внутреннему содержанию все общие функции местного самоуправления могут быть дифференцированы на три группы:
1) функции ориентирования систем местного самоуправления: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;
2) функции обеспечения системы: кадровое, материально-технического обеспечения, финансирование, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения;
3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учёта, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнение конкретных заданий и т. д.).
Дифференцируя - подобным образом функции і местного самоуправления, необходимо указать на определённую условность такого разделения. Так относя информационное обеспечение к группе функций обеспечения системы, указанную функцию можно включить и І в группу функций ориентирования; системы.- Функции материально-технического обеспечения и финансирования, отнесённые к обеспечивающей системе, имманентно присущи и оперативному управлению.
Кадровое обеспечение муниципальной системы образования
Формирование рыночных отношений в России, демократизация системы образования на одно из первых мест выдвигает целенаправленную кадровую работу.
Взяв за основу анализа МСО, можно дифференцировать кадровой состав обеспечивающий её функционирование на две большие группы: работники муниципальных органов управления образованием (муниципальные служащие) и руководители и специалисты (педагоги) муниципальных ОУ. Такая дифференциация связана с тем, что если в отношении первой группы действует специальный закон - Федеральный закон от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной: службы в Российской Федерации (с изменениями на 13 апреля 1999 года)» , то регулирование правовых отношений с участием субъектов з второй группы осуществляется комплексом нормативно-правовых актов административного, трудового права, права социального обеспечения и т. д.
Далее, в контексте выяснения специфики правового статуса работников МСО необходимо остановится на анализе понятия «педагогические и иные работники ОУ».
При рассмотрении вопроса об определении содержания термина «педагогические и иные работники ОУ и организаций» нужно исходить из того, что речь идёт не только о педагогических, но и об «иных работниках», вы- полняющих свои трудовые функции в «ОУ и организациях».
Педагог (педагогический работник) - лицо, которое наряду с образова тельной и воспитательной деятельностью і в силу своей? профессиональной работы в той или иной форме занимается методической и организационной деятельностью.
Что же касается «иных работников», выполняющих наряду с педагогами свои трудовые функции в ОУ и организациях, то с установлением круга лиц, которые могут относиться к данной категории, дело обстоит несколько сложнее. Одна из причин этого заключается в,том, что в ОУ и организациях, кроме педагогических работников, составляющих костяк трудовых коллективов этих учреждений и организаций, работают весьма разнородные по своим трудовым функциям и направлениям деятельности группы людей.
Например, в вузах и других крупных учебных заведениях - это инженеры, техники или просто квалифицированные рабочие, осуществляющие свою профессиональную деятельность в различных лабораториях и мастерских, обслуживающих на естественных факультетах учебный и научный процесс. Это могут быть лаборанты, старшие лаборанты, водители, работающие в вузовском автопарке, работающие в вузовской поликлинике и т. д. К категории «иных работников» ОУ и организаций относится также администрация вузов, школ, техникумов и других учебных заведений. Часть администрации, как правило, сочетает выполнение административных функций с преподавательскими, другая часть занимается только административной деятельностью.
Решая вопрос о том, какой круг лиц входит в категорию «иных работников» ОУ и организаций, необходимо исходить, во-первых, из того, каким видом деятельности занимается в ОУ и организации то или иное лицо; во-вторых, из того, какое отношение имеет тот или иной вид деятельности к образовательному процессу. При этом принципиально важным представляется определить, является ли тот или иной работник ОУ и организации непосред ственным участником образовательного процесса, субъектом образовательных отношений.
В! том случае, если профессиональная деятельность лица \ имеет прямое отношение к образовательному процессу, - его следует относить к категории «иных работников» ОУ и организаций; по своему правовому статусу приравниваемых к педагогическим! работникам: Во всех остальных случаях, когда выполнение трудовых функций непосредственно не связано с образовательной деятельностью, лица, выполняющие данные функции, не могут относиться к категории «иных работников», приравниваемых по своему социально-правовому статусу к педагогическим работникам.
Например; та часть администрации; вузов; и других учебных заведений; которая наряду с управленческими и иными административными функциями, одновременно выполняет также и образовательные функции, может и должна относиться к категории педагогических и иных работников, приравниваемых к педагогическим. Что же касается остальных работников администрации, непосредственно не занимающихся образовательной деятельностью, то их не следует причислять к рассматриваемой категории.
В целях более: точного определения! и законодательного закрепления круга прав и обязанностей педагогических и иных работниковОУ и организаций, выполняемых ими профессиональных функций и задач; субъекты v ОУ необходимо дифференцировать по?ряду таких объективных критериев, как уровень профессиональной подготовки, научные звания и степени; характера конкретных, выполняемых тем или! иным; участником образовательных отношений; функций; степени? участия? педагогических и иных работников не только в учебной, но и в научной методической и воспитательной работе; тип ОУ, в котором профессионально занимаются образовательной деятельностью те или иные лица:
Правовое регулирование формирования служебного аппарата муниципальной системы образования
Ст. 31 Закона об образовании, определяя полномочия органов местного самоуправления, к числу их финансово-экономических полномочий относит: - по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образования; - по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
- по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности ОУ ..
Полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных. нормативов финансирования образования помимо указанного Закона находят также отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 года2 и в большей мере в Федеральном законе от 25 сентября »1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 3.
В основе деятельности органов местного самоуправления по реализации указанных выше финансовых полномочий в области образования лежат положения ст. 40 Закона об образовании, закрепляющие государственные гарантии получения гражданами Российской Федерации образования. Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является? государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Государство гарантирует ежегодное вьвделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищённость соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; Размеры и нормативы финансирования» ОУ ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами роста инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трёх процентов расходной части федерального бюджета:
При этом за счёт средств федерального бюджета финансируется в государственных ОУ высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.
В целях привлечения инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам (включая ; иностранных граждан), вкладывающим свои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы, образования Российской Федерации. Государство создаёт необходимые условия для развития сети; учреждений дополнительного образования детей? и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, включая и финансовую Л
Родителям; (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребёнка в семье, выплачиваются дополнительные денежные средства в размере затрат на образование каждого ребёнка на соответствующем этапе образования і в; государственном или муниципальном ОУ, определяемые государственными (в том числе ведомственными) и местными нормативами финансирования. Выплаты производятся; за счёт средств1 учредителей государственных или муниципальных ОУ соответствующих типов І и І видов до получения ребёнком і среднего s (полного) общего или начального профессионального образования либо до достижения им возраста, определённого законодательством Российской Федерации в качестве предельного для выплат пособия на детей. Сумма указанных выплат не включается в облагаемый подоходным налогом доход граждан.
В соответствии с требованиями ст. 41 Закона об образовании муниципальное ОУ финансируется вредителем, в том числе органами местного самоуправления Л
Особенности финансирования определяются в договоре между ОУ и учредителем. Это может быть раздел в одном договоре или самостоятельный договор о финансировании. В этом: договоре целесообразно указать принципы и нормативы финансирования, возможности их изменения, сроки финансирования, ответственность, в том числе и материальную, учредителя за задержку финансирования.
Кроме того, Законом предусматривается, что муниципальные ОУ среднего профессионального и высшего профессионального образования могут осуществлять сверх финансируемых за счёт средств учредителя (контрольных цифр) по приёму обучающихся!подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой этой стоимости обучения.
Важно отметить, что поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счёт налогоплательщиков, особую значимость приобретают положения, п. V ст. 31 Закона об образовании, вводящие норму о ежегодной публикации среднестатистических данных о соответствии условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Эта норма обеспечивает гласность в использовании средств налогоплательщиков, направляемых на t образовательные цели, ставит под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.
К организациям, полностью финансируемым за счет местного бюджета, следует отнести, в первую очередь, учреждения образования, бесплатность пользования; которыми закреплена Конституцией Российской Федерации; В их число могут входить и высшие учебные заведения. Для повышения эффективности их функционирования в настоящее время отрабатываются различные формы бюджетного хозрасчёта, основу которого составляет наделение бюджетной организации средствами, необходимыми не только для функционирования; но и для развития; кроме этого идёт формирование некоторых форм рыночных отношений между организациями этой сферы.
Основная сложность использования бюджетного хозрасчёта заключается г в установлении внутренних цен, нормативов и т. д. Эти сложности усугубляются следующими обстоятельствами: отсутствием аналогичных, сопоставимых по размерам, уровней затрат и цен, которые могли бы явиться ориентиром для бюджетных организаций; неразвитостью независимых страховых групп, которые могли бы гораздо более эффективно определять качество услуг, чем внутренние системы оценки условий для значительных колебаний І цен на ресурсы и технику, используемых в бюджетных организациях, в том числе муниципальных ОУ.
