Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением - муниципально-правовая ответственность 1.1. Понятие и содержание муниципально-правовой
ответственности 16
1.2. Население муниципального образования - инстанция,
реализующая муниципально-правовую ответственность 42
1.3. Выборные лица местного самоуправления и выборные
муниципальные органы - субъекты муниципально-правовой
ответственности 56
ГЛАВА 2. Основания муниципально-правовой ответственности 2.1. Утрата доверия населения как основание
муниципально-правовой ответственности 86
2.2. Ненадлежащее обеспечение интереса местного населения как
правонарушение, влекущее утрату его доверия 111
ГЛАВА 3. Процедура реализации муниципально-правовой ответственности
3.1. Процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления 133
3.2. Процедура роспуска выборных муниципальных органов 167
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 181
Библиографический список использованной литературы 189
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политическая стабильность и
уровень экономического развития, несомненно, являются ключевыми
показателями, определяющими возможности современного государства.
Между тем, достижение такой цели как социальное благополучие граждан
обусловлено не только экономическими или организационными
преобразованиями как таковыми. Столь же важно создание правовых
гарантий позитивного общественного развития. Одна из таких гарантий -
ответственность власти перед обществом, и, прежде всего, тех ее органов, которые более всего приближены к населению.
Поэтому сегодня ответственность перед обществом, как принцип
деятельности публично-властных структур, наиболее детально
урегулирована именно на муниципальном уровне. В силу закона органы
у местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
обязаны действовать, исходя из интересов населения, подотчетны населению, и несут перед ним ответственность. Население муниципального образования вправе выражать недоверие выборным муниципальным органам и отзывать выборных лиц местного самоуправления.1
Особенность правового регулирования муниципальной сферы состоит в том, что правила, сформулированные на федеральном уровне в форме
норм-принципов и основных положении, конкретизируются в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. Проведенное нами исследование нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за
1 См.: ст. 2, п.1 ст. 8, п. 5 ст. 16 п. 2 ст. 17, п. 5 ст. 18, ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. -1995. - №35. -Ст. 3506; 1996. - №17. - Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. -№ 12. - Ст. 1378; 2002. -№ 32. - Ст. 3330; 2003. -№ 12. - Ст. 1093; № 28. - Ст. 2892; № 50. - Ст. 4855.
весь период развития местного самоуправления в рамках существующей организационно-правовой концепции (1995 - 2004 г.г.) показало, что эффективных механизмов реализации ответственности, защищающих право населения осуществлять местное самоуправления исходя из его собственных интересов, создать не удалось. Более того, нормативные акты, регламентирующие порядок и условия отзыва выборных лиц местного самоуправления и выражения недоверия выборным муниципальным органам, изобилуют пробелами. Наиболее проблемной в этом отношении областью является ответственность выборных органов местного самоуправления перед населением, когда недостаточное правовое регулирование зачастую не просто препятствует осуществлению ответственности, но делает ее вовсе невозможной.
Реформирование, обусловленное поэтапным вступлением в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",1 коснулось большинства муниципальных институтов. Однако, ответственность перед населением и в новой организационно-правовой концепции местного самоуправления по-прежнему остается одним из ключевых принципов осуществления местного самоуправления (ст. 24, 70 и 71 Закона).
Значимость для исследования данного института местного самоуправления определяется не только тем, что он обеспечивает реализацию интереса населения муниципального образования в деятельности выборных муниципальных органов и выборных лиц местного самоуправления. Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по поводу выражения недоверия выборным органам местного самоуправления - это формы прямого волеизъявления
1 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484. Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 г., за исключение положений, для которых главой 12 данного закона установлены иные сроки и порядок вступления в силу.
населения муниципального образования, наряду с муниципальными выборами и местным референдумом. Поэтому следствием ненадлежащего правового регулирования условий и порядка осуществления ответственности является нарушение права населения муниципального образования на местное самоуправление.
В виду выше изложенного актуальность темы исследования обусловлена, с практической стороны, необходимостью совершенствования правовых механизмов ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. С теоретической стороны актуальность обусловлена, необходимостью более детального изучения отдельных институтов местного самоуправления, а также потребностью расширения знаний о правовой ответственности в сфере публичной власти на муниципальном уровне.
Степень научной разработанности темы. Степень научной разработанности темы в настоящее время весьма незначительна. Нет, например, ни одного монографического исследования, посвященного данному вопросу. Анализ научной литературы позволяет констатировать, что, несмотря на отдельные исследования в этой сфере, системного и целенаправленного изучения ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением не проводилось. Однако отдельные аспекты проблемы рассматриваются в работах таких авторов как Е.С. Шугрина, А.А. Замотаев, В.В. Пылин.
Так, Е.С. Шугрина1 уделяет преимущественное внимание обобщению практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления. Исследование, проведенное ею в 1998 году, не содержит
1 См.: Шугрина Е.С. Институт отзыва выборного лица местного самоуправления. // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. статей / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. - М: Изд-во МГУ, 1998. - С. 166-172. Основные положения указанной работы частично воспроизведены в другой публикации Е.А. Шугриной того же периода: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (Городское управление. - 1998. -№ 8. С. 9 - 15).
анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных на тот момент по вопросу отзыва выборных лиц. А.А. Замотаев1 роспуск избирателями выборных органов местного самоуправления и отзыв выборных лиц местного самоуправления затрагивает как частный аспект более общей проблемы досрочного прекращения полномочий и тех, и других. Непосредственно же вопросы ответственности перед населением предметом научного изучения в данном случае не являются.
Отдельно стоит отметить исследования в этой области, принадлежащие В.В. Пылину.2 Отзыв выборных лиц местного самоуправления и досрочное прекращение полномочий выборных муниципальных органов он рассматривает в работах, посвященных проблемам народовластия в системе местного самоуправления. Направленность его исследования определяется пониманием отзыва выборных лиц и роспуска выборных органов как форм непосредственного осуществления местного самоуправления население муниципального образования, наряду с муниципальным выборами и местным референдумом. Внимание названного автора сосредоточено на отдельных аспектах процедуры отзыва и досрочного прекращения населением полномочий выборного органа местного самоуправления, в общих чертах освещены вопросы оснований ответственности выборных лиц местного самоуправления, наказов избирателей, отчетов выборных лиц. Между тем, с момента выхода последней работы В.В. Пылина правовая база ответственности пополнилась нормами Федерального закона от 6 октября
1 См.: Замотаев А. Прекращение полномочий выборных лиц местного самоуправления // Муниципальная
власть. - 1999. - № 2. - С. 10-12; Замотаев А. Прекращение полномочий выборных органов местного
самоуправления // Муниципальная власть. - 1999. - №1. - С. 25.
2 См.: Пылин В.В. Отзыв выборных лиц местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий
выборного органа местного самоуправления // Пылин В.В. Народовластие в системе местного
самоуправления. - СПб.: СПбИВЭСЭП, 1998. - С. 136-143. Основные положения указанного параграфа с
внесенными автором изменениями воспроизведены в другой его работе: "Местное самоуправление: выборы,
референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан" (СПб.: ЛОГУ им А.С. Пушкина, 2001. - С.
58-65).
2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.1
Значительное число работ, посвященных различным аспектам ответственности перед избирателями депутатов местных и центральных выборных органов государственной власти, относится к советскому периоду, включая социальные трансформации 1985-1993 г.г. Среди них труды, созданные как по вопросам отзыва, наказов избирателей и отчетов выборных лиц, так и исследования правового статуса депутата в целом. В этой области необходимо выделить работы С.А. Авакьяна, А.А. Безгулова А.А., Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, А.В Малько и В.Н. Синюкова, Н.Т. Савенкова, В.А. Сивова, Н.Г Старовойтова. Научные представления, выработанные этими авторами, и сегодня продолжают оставаться единственной теоретической основой решения проблем подобного рода. Вместе с тем, значительные изменения в государственном устройстве России, в том числе и в сфере местного самоуправления, требуют переосмысления ранее сложившихся представлений, исходя из новых правовых реалий.
Специфика предмета диссертационного исследования предопределила необходимость обратиться к научным трудам из области общей теории юридической ответственности, а также концепциям конституционной ответственности и государственно-правовой ответственности. В первом случае, как наиболее значимые, следует отметить работы С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, О.Ф. Иваненко, О.С. Иоффе, М.А. Краснова, О.Э Лейста, Б.Л. Назарова, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшина,
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. №7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе"" // Российская газета. - 2002. -10 апреля, № 64.
А.Ф. Черданцева и С.Н. Кожевникова. Проблемам государственно-правовой ответственности посвящены труды таких ученых-правоведов как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. Конституционная ответственность исследуется в работах В.А. Виноградова, В.Н. Витрука, А.В. Зиновьева, Н.М.Колосовой, В.О. Лучина, Д.Т. Шона. Работы названных авторов непосредственно не рассматривают вопросы правового регулирования ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Вместе с тем, осмысление, применительно к заявленной теме, содержащихся в работах теоретических суждений, позволяет решить ряд исследовательских задач.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы -провести исследование установленной нормами муниципального права ответственности выборных лиц местного самоуправления, выборных муниципальных органов перед населением муниципального образования и, руководствуясь полученными результатами, предложить рекомендации по совершенствованию правового регулирования этой области общественных отношений.
Для достижения такой цели в работе решаются следующие задачи:
определение понятия ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением как муниципально-правовой ответственности;
исследование особенностей правового положения выборных лиц местного самоуправления, выборных муниципальных органов как субъектов указанной ответственности и населения муниципального образования как инстанции, реализующей ее, определение в связи с этим характера представительского мандата выборных лиц местного самоуправления;
3) анализ оснований муниципально-правовой ответственности,
закрепленных в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов
Российской Федерации, муниципальных правовых актах, а так же изучение
соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской
Федерации;
4) определение условий, обеспечивающих реализацию такой функции муниципально-правовой ответственности как защита права населения осуществлять местное самоуправление, исходя в первую очередь из собственных интересов.
4) исследование отзыва выборных лиц местного самоуправления,
роспуска населением выборных муниципальных органов как процессуальных
* форм осуществления упомянутой ответственности и проведение
сравнительного анализа отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска выборных муниципальных органов и иных форм прямого волеизъявления населения.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются
правовые нормы, регламентирующие ответственность выборных лиц
f местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед
населением муниципального образования, а также доктринальные положения, содержащиеся в трудах ученых-правоведов. Предмет исследования - правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением муниципального образования.
Теоретико-правовая и нормативная основа исследования. Теоретическую основу работы составили научные труды, принадлежащие как советским, так и современным российским авторам. Нормативная база исследования включает в себя правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа, законы Воронежской области, Алтайского края и Красноярского края, уставы муниципальных образований Санкт-
Петербурга.1 В работе используются материалы судебной практики, в частности, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также акты СССР и РСФСР. В целом нормативную базу исследования составляют боле 110 документов.
Методы исследования. Исследование основано на диалектическом методе познания как основном методе построения научной теории. В основу исследования положен системный подход, что позволило рассмотреть проблему комплексно в единстве и взаимосвязи составляющих ее элементов. Для достижения поставленной цели на отдельных этапах диссертационного исследования использовались общенаучные методы познания (методы индукции, дедукции, анализа, синтеза, сравнения, абстрагирования), а также специальные научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой).
Научная новизна исследования. Новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что муниципально-правовой институт ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением, не был до настоящего времени самостоятельным предметом научного изучения. Муниципально-правовая ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных органов местного самоуправления перед населением в настоящей работе исследуется как ответственность за ненадлежащее обеспечение интереса населения муниципального образования. Население муниципального образования изучается как субъект права местного самоуправления и инстанция муниципально-правовой ответственности. Выявляется зависимость
1 Как следует из статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 31 декабря 1996 г. "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" (Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 1997. - №1. - Стр. 3; №7-8 -Стр. 24-46; 1998. - №10-11. - Стр. 21; 1999. - № 4. - Стр. 6;. №7-8. - Стр. 15; 2001. - №7-8. - Стр. 41) на территории города федерального значения расположено 111 муниципальных образований (города, поселки, муниципальные округа). Уставы данных муниципальных образований приводятся в диссертационной работе по состоянию на 1 января 2004 г.
правового положения выборных муниципальных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (как субъектов мующипально-правовой ответственности) от структуры муниципальных органов и их компетенции. Изучаются формы юридического закрепления интереса населения муниципального образования, рассматриваются возможные варианты ненадлежащего осуществления выборными лицами местного самоуправления и выборными муниципальными органами полномочий по его обеспечению. Отзыв выборных лиц и роспуск выборных органов как формы осуществления ответственности исследуются во взаимосвязи с иными формами прямого волеизъявления населения муниципального образования. При этом наряду с выявлением проблем правового регулирования определяются основные тенденции в развитии данного правового института в период с 1995 по 2004 гг.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование призвано расширить, существующие научные знания в сфере установленной нормами муниципального права ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. Содержащиеся в работе научные выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем юридической ответственности в сфере публичной власти. Результаты сравнительного анализа нормативных правовых актов и предложенные пути решения проблем правового регулирования указанной ответственности могут быть использованы на практике для совершенствования правовой базы муниципального уровня публичной власти. Материалы исследования могут быть применены в лекционных курсах по дисциплинам "Муниципальное право России" и "Правовые основы местного самоуправления".
На защиту выносятся следующие положения:
1. Установленная нормами муниципального права ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных
органов перед населением, призвана охранять правоотношения,
складывающиеся между указанными органами и лицами - с одной стороны и населением - с другой по поводу обеспечения публично-значимых потребностей населения. Подобное предназначение этого института определяется природой местного самоуправления как деятельности, осуществляемой населением муниципального образования, на основе собственных интересов.
2. Государство, закрепляя материальные, организационные,
юридические гарантии местного самоуправления, обеспечивает тем самым
предпосылки осуществления местного самоуправления, и, прежде всего,
реализацию интереса населения муниципального образования. Поэтому
важнейшим условием, реализации такой функции муниципально-правовой
ответственности как защита права населения на осуществление местного
самоуправления, исходя из собственных интересов, следует признать
обеспеченность этих интересов со стороны государства, в том числе, путем
законодательного закрепления государственных минимальных социальных
стандартов.
3. Правовой формой выражения интереса населения муниципального
образования, являются программы социально-экономического развития
муниципального образования, местный бюджет (в части расходов на
решение вопросов местного значения), утвержденные решением
представительного органа местного самоуправления минимальные
муниципальные социальные стандарты. Закрепленный этими актами интерес
населения, наряду с положениями устава муниципального образования,
регламентирующими полномочия выборных лиц местного самоуправления и
выборных муниципальных органов, является императивом, определяющим
содержание деятельности указанных органов и лиц. В связи с этим, в
условиях, когда наказы избирателей, хотя и имеют место, но не являются
обязательными для реализации, следует вести речь не об отсутствии
признаков императивности в мандате выборного лица местного самоуправления, а лишь об иных формах ее выражения.
4. В качестве оснований муниципально-правовой ответственности
выборных лиц местного самоуправления, выборных органов местного
самоуправления перед населением, следует рассматривать ненадлежащее
осуществление указанными лицами и органами полномочий по обеспечению
интереса населения муниципального образования, выразившееся в виновно
совершенных противоправных деяниях (действиях, бездействии). Такое
положение необходимо закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации". При этом перечень противоправных деяний, которые могут
быть оценены населением как противоречащие публичным интересам,
должен определяется уставом муниципального образования.
5. Правовая регламентация процедуры отзыва выборных лиц местного
самоуправления должна быть обусловлена с одной стороны требованием
обеспечения стабильности в деятельности институтов публичной власти, с
другой - требованием адекватности процедур отзыва и муниципальных
выборов. Именно сочетанием двух названных подходов определяется
демократизм процедуры отзыва. Если же непрерывность осуществления
функций публичной власти является единственным условием правового
регулирования процедуры отзыва, то подобная процедура становится
"гарантией" фактической безответственности выборного лица.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в публикациях автора по теме исследования и в выступлениях на Юбилейной научно-практической конференция Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург 2002 г.), на конференциях "Право и политика" Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург 2001, 2002, 2004 гг.). Основные положения диссертационной работы нашли также отражение в курсах лекций по
муниципальному праву и правовым основам местного самоуправления, которые автор читает в Северо-Западной академии государственной службы. Структура и объем диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 215 стр. Общее число источников, использованных в работе - 219. Основные положения диссертации отражены в следующих
публикациях автора:
1. Лисовицкий, Д. А. Субъект права местного самоуправления: российская специфика и зарубежный опыт / Д.А. Лисовицкий // Право и политика: сб. статей и тезисов преподавателей и аспирантов СЗАГС / Научн. ред. Г.Г. Бернацкий. -Вып. I.- СПб.: Изд-во СЗАГС, 2002. - С. 151-160. 0,56 п. л.
[Г 2. Лисовицкий, Д.А. Ответственность должностных лиц и органов
государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления в сфере публичной власти / Д.А. Лисовицкий // Государственное и муниципальное управление в России: история и современность: сб. тезисов научно-практической конференции СЗАГС. -СПб.: Изд-во СЗАГС, 2002. - С. 435-437. 0,12 п. л.
3. Лисовицкий, Д.А. Структура муниципальных органов: нужно ли
многообразие вариантов? / Д.А. Лисовицкий, П.М. Китаев // Право и
политика: сб. статей / Под ред. Г.Г. Бернацкого. - Вып. II. - СПб.: Крига,
2003. - С. 136 - 147. (в соавторстве) 0,7 п. л.
4. Лисовицкий, Д.А. Ответственность органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
населением муниципального образования / Д.А. Лисовицкий // Человек и
ф Вселенная. - 2004. - №1(34). - С. 25-39. 0,94 п. л.
5. Лисовийцкий, Д.А. Процедура реализации ответственности
выборных органов местного самоуправления перед населением. / Д.А.
Лисовицкий // Человек и Вселенная. - 2004. - №4(37). - С. 83-93. 0,69 п. л.
6. Лисовицкий, Д.А. Правонарушение как основание отзыва выборных
лиц местного самоуправления / Д.А. Лисовицкий // Деятельность
правоохранительных органов по запщте конституционных прав и свобод
граждан Российской Федерации: сб. научных статей / Под ред. Ю.А.
Лукичева. - СПб.: ВВМ, 2004. - С. 114-116. 0,16 п. л.
