Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общетеоретические и исторические аспекты правового статуса главы муниципального образования 16
1.1. Исторические предпосылки формирования правового статуса главы муниципального образования в Российском государстве и зарубежных страна .16
1.2. Становление и развитие правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации 35
1.3. Муниципальное нормативное регулирование в системе правового регулирования статуса главы муниципального образования 59
Глава 2. Правовой статус главы муниципального образования: особенности функционально-компетенционного и юрисдикционного компонентов 85
2.1. Понятие и структура правового статуса главы муниципального образования: основные и теоретические подходы к пониманию .85
2.2. Функционально- компетенционный компонент правового статуса главы муниципального образования .105
2.3. Юрисдикционный компонент правового статуса главы муниципального образования 127
Заключение .159
Список использованной литературы 164
- Исторические предпосылки формирования правового статуса главы муниципального образования в Российском государстве и зарубежных страна
- Муниципальное нормативное регулирование в системе правового регулирования статуса главы муниципального образования
- Понятие и структура правового статуса главы муниципального образования: основные и теоретические подходы к пониманию
- Юрисдикционный компонент правового статуса главы муниципального образования
Исторические предпосылки формирования правового статуса главы муниципального образования в Российском государстве и зарубежных страна
Эволюция муниципальной власти и ее официальных представителей этимологически и семантически взаимосвязаны с зарождением древнеримской общины – civitas – и ее развитием в масштабах Римской империи. Присоединяя к себе такие же свободные общины, лишая их при этом прав (imperium), Древний Рим преобразовал их в муниципии, т.е. в территории, которые имели местное самоуправление.
Незначительная юрисдикция находилась в ведении магистратов, назначаемых Римом или избираемых местным населением, но подконтрольных правительственным чиновникам. Эти магистраты (prefectus, curatores, consularis, позже также juridici и т. д.) жестко проводили в жизнь предписания римских государственных органов и должностных лиц. Причем расширялась не только их административная компетенция, но и судебная власть. Муниципальные магистраты, окончательно лишенные судебно-полицейской власти, все больше превращались в органы управления, основной целью которых было выполнение государственных обязанностей перед Римской империей. В последующем назначаемые Римом чиновники (и даже избираемые местным населением куриалы, квесторы и т. д.) становились государственными римскими магистратами во всех муниципиях. С одной стороны, выполнение муниципальными магистратами своих функций и обязанностей рассматривалось в качестве обязательного и почетного общественного деяния, а с другой, они отвечали своим имуществом за решение всех вопросов местного и государственного значения. Кроме того, уклонение от исполнения своих обязанностей муниципальными магистратами и народными собраниями каралось весьма строго, вплоть до тюремного заключения и лишения сословных привилегий1.
В период аристократической республики главенствующее положение в структуре муниципального управления занимало народное собрание, а затем, в период разложения и упадка Римской империи, управление местного самоуправления осуществлялось в основном городскими общинами. Их должностные лица, то есть главы муниципалитетов, осуществляли высшее руководство делами общины, распоряжались ее материально-финансовыми средствами, в их ведении также находились правосудие и силы правопорядка.
В Германии (X–XI вв.) муниципальным руководителем являлся старшина (с VIII в. известен титул старосты, или шульдгейса, традиционным наименованием был и сотник), который стоял во главе свободной крестьянской общины (марки). Старосте-старшине принадлежало право на созыв собрания общины, а также некоторые полицейские полномочия. Иногда вместе со старостой дополнительно избирались лица со специальными полномочиями по надзору за лесными или полевыми угодьями2. Все выборные чины являлись представителями общины. На них были возложены обязанности представлять на публичное рассмотрение порученные им вопросы, а также контролировать исполнение общинных постановлений.
К XIII в. в рамках городского самоуправления Германии главами муниципалитетов выступали городские советники, входящие в городской совет. В одних городах советники назначались пожизненно, а в других избирались на год. Позднее сформировалась и должность бургомистра. Иногда он был председателем городского совета. Иногда рядом с ним был особый председатель, а мэр-бургомистр играл роль старшего городского администратора. С XV в. в городах Германии из городского совета стала выделяться особая управа в составе следующих должностных лиц: по контролю за рынками, мерами и весами, городским арсеналом и т. д. Указанные муниципальные должности являлись почетными и неоплачиваемыми, однако в отдельных случаях им предоставлялись льготы по налогам или другие привилегии.
В средневековой Англии муниципальными руководителями являлись советники городского совета муниципального бурга (городской общины), избираемые на три года, и альдермены в количестве одной трети советников. К муниципальным руководителям относился и мэр, избираемый городским советом на один год, причем мэр содержания не получал. Главными постоянными должностными лицами, замещающими муниципальные должности городского совета, являлись городской клерк, казначей, врач, санитарные инспектора, главный констебль, начальники различных административных отделов. Основы правового статуса муниципальных руководителей закреплялись в специальных хартиях. Например, в Лондонском сити самая ранняя хартия была дарована королем Уильямом I, затем выделяются хартии Эдварда III (1341 г.) и Ричарда II (1377 г.)3.
В частности, одна из первых хартий – Хартия Лондона, пожалованная Генрихом I в 1129 году, навечно установила за горожанами право избирать их должностных лиц. В этот период Лондон именовался коммуной, управлялась мэром, при этом все жители и их собственность, освобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и прочих сборов в пользу государства во всей Англии и морских портах.
В Венгрии в XVI–XVII вв. руководителями муниципалитетов могли выступать исключительно представители дворянского сословия, которые в провинции образовывали комитатское дворянское собрание.
Глава самоуправления ишпан назначался из провинции. Иногда его должность была наследственной. Он же считался председателем дворянского суда (седрия), а также начальником местного дворянского ополчения.
Как показывает историческое развитие европейских государств, на становление и развитие системы местного самоуправления оказали влияние множество различных факторов, в том числе политические, экономические, культурные, религиозные, географические и т.д.
Так, в феодальной Италии институты местного самоуправления формировались на базе корпоративных сообществ – купеческих гильдий и ремесленных цеховых организаций, воспринимая в значительной мере особенности их организации и деятельности. Причем члены гильдии и цехов давали клятву «Заговор ради мира», т.е. брали обязательство защищать друг друга и служить групповым (коллективным) интересам. Как правило, руководство гильдии и цеховых организаций становились магистратами городских коммун.
Таким образом, в европейских зарубежных государствах эволюция права местных сообществ на самоуправление выражалось в таких явлениях, как признание за его представителями права участвовать в городском управлении, освобождении от большинства феодальных повинностей и налогов, ограничении определенных прерогатив государственной власти и синьориальных прав.
Соответствующие правовые нормы в этот период регулировали создание и функционирование корпоративных сообществ, обеспечивали развитие коллективистских отношений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки и совместной хозяйственной деятельности; однако, они же и ограничивали участие населения в местном самоуправлении через требования сословности и систему имущественных цензов. Причем нормативное регулирование отношений местного самоуправления осуществлялось в разнообразных по форме и содержанию источниках права.
Важнейшей вехой в становлении муниципального права выступала Великая Французская буржуазная революция XVIII в., которая провозгласила принцип разделения властей, выделив в качестве четвертой власти — власть коммунальную. Идея коммунальной власти, как особой разновидности публичной власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном Собрании Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции и сферы деятельности. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, во-первых, исходили из понимания общины как свободной в праве решения местных дел по собственному усмотрению, без вмешательства государства и во-вторых, доказывали, что право на самоуправление является естественным и неотчуждаемым правом.
Не без влияния Великой Французской буржуазной революции конца XVIII века в других европейских государствах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправления. К примеру, в Германии действие этой тенденции предопределялось необходимостью преодолеть раздробленность государства, установить единые принципы управления в территориальных образованиях. Так, Всеобщее Прусское Земельное Уложение 1794 г. предусматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, основанную на принципах государственного регулирования и общественные сословных традициях. Общины, в конечном итоге, были лишены всякой самостоятельности и попали под жесткий административный контроль государства. Последним было предоставлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общинной недвижимости, а также арендные договора и долговые обязательства.
Что касается Российского государства, то в разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых наибольшей устойчивостью отличались: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, земское и городское самоуправление4.
Муниципальное нормативное регулирование в системе правового регулирования статуса главы муниципального образования
Основным элементом в правовой системе, бесспорно, является право, которое, вне зависимости от субъективного понимания, «всегда и неизменно норма-тивно»127 и предназначено осуществлять в том числе регулятивную функцию как основную функцию права128, направленную на регулирование общественных отношений, то есть на организацию, изменение, прекращение правоотношений и оказание воспитательного воздействия129.
В теории права правовое регулирование в общем понимании представляет собой систему юридических средств, обеспечивающих воздействие на общественные отношения, поступки людей, их волю и сознание130.
В частности, Ю. С. Решетов трактует правовое регулирование как процесс претворения норм права в общественные отношения, который, по мнению автора, неразрывно связан с правотворчеством, правоприменением, всей реализацией права, толкованием права131.
Ряд авторов рассматривает правовое регулирование в прямой зависимости от принципа разделения властей132. Это обусловлено тем, что, во-первых, установленное Конституцией Российской Федерации федеративное устройство государства позволило осуществить вертикальное деление властей на федеральный, региональный и муниципальный уровни, каждый из которых осуществляет собственное правовое регулирование (федеральное, региональное и муниципальное правовое регулирование), руководствуясь при этом собственными юридическими средствами, а во-вторых, конституционно закреплен порядок осуществления власти посредством разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, что налагает на каждую из них собственные полномочия, прямо или косвенно обеспечивающие правовое регулирование, как то: законодательные органы власти составляют основу нормативного правотворчества, органы исполнительной власти занимаются нормативным и индивидуальным правовым регулированием, задачей же судебных органов власти является правоприменение.
Здесь также следует отметить, что на каждом из уровней (федеральном, региональном, муниципальном) все органы власти уполномочены осуществлять до говорное133 и локальное134 нормативное правовое регулирование, выступающие в качестве дополнительных к основному.
В юридической литературе выделяются следующие разновидности правового регулирования: по территориальному уровню осуществления – федеральное, региональное, муниципальное правовое регулирование; по органам власти – правовое регулирование законодательных (представительных), исполнительных, судебных органов власти; по юридической силе – законодательное и подзаконное правовое регулирование; по односторонне-властному или договорному характеру – внедоговорное и договорное правовое регулирование и т. д.
Вместе с тем традиционным и наиболее важным в юридической литературе представляется деление правового регулирования на такие виды, как нормативное правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.
В частности, по мнению В. В. Ершова, правовое регулирование общественных отношений без индивидуального регулирования, равно как и наоборот, «теоретически невозможно, а практически контрпродуктивно»135. Как отмечает автор, правовое и индивидуальное регулирование представляют собой взаимосвязанную диалектическую пару136.
Разграничивает нормативное и индивидуальное правовое регулирование Ю. С. Решетов, который выделяет следующие общие для обоих видов правового регулирования черты: параметры действия права (по времени, в пространстве и по кругу лиц); наличие проявлений как односторонне-властных (вертикальных), так и договорных (горизонтальных) видов правового регулирования, где первый вариант правового регулирования сопровождается изданием нормативных и ин дивидуальных (правоприменительных) актов, а второй осуществляется на основе соглашений137.
По мнению И. Е. Сенникова, и нормативное, и индивидуальное правовое регулирование должны включать в себя как непосредственную обусловленную полномочиями деятельность субъектов управления (правотворческие и правоприменительные органы), так и «результативную сторону воздействия – деятельность управляемого объекта, направленную на реализацию юридических норм»138.
Основное различие между рассматриваемыми видами правового регулирования И. А. Минникес усматривает в наличии или отсутствии у них признака нормативности и, соответственно, общеобязательности139. Как отмечает автор, нормативное регулирование устанавливает правила общего характера, рассчитанные на многократное применение и распространяющиеся на всех, в то время как индивидуальное правовое регулирование – в точности до наоборот, то есть регламентирует конкретную ситуацию и обязательно только для участников определенных правоотношений140. Следует отметить, что индивидуальное правовое регулирование осуществляется на основе норм права и, следовательно, так же как и нормативное правовое регулирование, обладает признаком гарантированности.
В контексте выявления объема нормативного и индивидуального правового регулирования заслуживает внимания мнение о значительной роли предмета правового регулирования, то есть того, на что оно направлено. В частности, направленность правового регулирования на институт главы муниципального образования как представителя публичной власти на местном уровне означает, что отношения с его участием «не могут существовать без права»141, следовательно, пред стают как чисто «юридические отношения, регулируемые изнутри»142, а кроме того, «индивидуальное (правоприменительное) правовое регулирование в таком случае становится более распространенным, сложным, требующим правового профессионализма»143.
В общем же мнения авторов сходятся относительно преимущественного осуществления нормативного правового регулирования в рамках правотворческой деятельности, а индивидуального правового регулирования – в правоприменительной деятельности органов власти и их должностных лиц144.
Далее для выявления исключительных черт каждого из рассматриваемых видов правового регулирования обратимся к правотворческой и правоприменительной деятельности.
Так, по мнению А. В. Гаврицкого и С. В. Мирошник, правотворчество есть процесс оформления государственной воли в закон или иные юридические акты и придание содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера145.
Схожего мнения в контексте муниципального уровня правового регулирования придерживается и О. Л. Казанцева, попеременно употребляя при этом, как представляется, в качестве синонимов термины «правотворчество» и «нормотвор-чество»146. В. А. Галицков и А. В. Крысанов отмечают полномочия, в том числе местных органов власти, осуществлять нормотворческую деятельность147, в то время как Т. Н. Модникова в части направлений деятельности главы муниципального образования называет его правотворчеством148.
Здесь нам близка позиция авторов, согласно которой нормотворчество является более широким понятием, нежели правотворчество, и представляет собой деятельность компетентных субъектов по созданию, принятию, изменению и отмене норм. При этом данные нормы могут быть как правовыми, так и нормами морали, религии и иными социальными и экономическими нормами149.
В то время как правотворчество является разновидностью нормотворчества, ему в основном свойственны те же признаки, за тем исключением, что правотворчество связано с правовыми актами.
Поскольку наше исследование проходит в области правовой науки, а именно науки муниципального права, нас интересует правотворчество как правовая форма осуществления нормативного правового регулирования150.
Так, к примеру, А. П. Мазуренко отмечает, что правотворчество регулирует общественные отношения и представляет собой «этап правообразования, состоящий в деятельности управомоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых норм в целях урегулирования»151.
Понятие и структура правового статуса главы муниципального образования: основные и теоретические подходы к пониманию
Правовой статус главы муниципального образования представляется возможным рассматривать с различных общетеоретических аспектов, в том числе в контексте соотношения понятий «субъект права» и «субъект правоотношения».
Так, отождествление указанных понятий прослеживается, к примеру, в определении, согласно которому субъектами права являются индивиды или организации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, т.е. носителями субъективных прав и обязанностей.233
Однако отдельные авторы особо подчеркивают, что понятие «субъект права» и «субъект правоотношения» являются самостоятельными, несмотря на их тесную взаимосвязанность. В частности, С.И. Архипов в предлагаемом определении указывает на то, что субъект права представляет собой совокупность заключенных в специальную юридическую форму (в форму юридического лица или индивида) правовых качеств человека.234 Что касается субъектов правоотношений, то таковыми являются индивиды и организации, на которые нормы российского права возлагают определенные обязанности и предоставляют права.235 Рассмотрение высшего выборного должностного лица через призму категорий «субъект права» и «субъект правоотношения» позволяет выделить в структуре правового состояния главы муниципального образования две взаимосвязанные стороны: статическую и динамическую. Причем статический аспект предлагается опосредовать понятием «правовой статус», которое относится к явлениям объективного права, а динамический – понятием «правовое положение», приемлемое для характеристики персонифицированного участника конкретных правоотношений.
В этой связи, Е.Г. Белькова подчеркивает: «Если первой термин используется для общей характеристики положения гражданина, то второй применяется для характеристики физического лица как участника определенных общественных отношений».236 Общетеоретическая дискуссия о разделении участников правового общения на субъектов права и субъектов правоотношений находит свое отражение и в муниципально -правовой науке.
В частности, в ней сложилось два основных подхода к рассмотрению правового состояния главы муниципального образования:
1) в качестве субъекта муниципального права и субъекта муниципально правовых отношений;
2) в качестве субъекта исключительно муниципально-правовых отношений.
Так, О.Ю. Устинова, комментируя содержание ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отмечает: «Включение главы муниципального образования в число обязательных субъектов муниципального права как лица, возглавляющего местное самоуправление на определенной территории, позволяет главе муниципального образования быть участником и инициатором всех групп муниципально-правовых отношений».237
В контексте целевых параметров муниципально-правовых отношений (связать на основе правовых норм субъектов муниципального права между собой,238 а также возложить на субъектов муниципального права субъективные права и юридические обязанности, предусмотренные нормами права)239 главы муниципальных образований признаются субъектами и муниципального права и муниципаль-но-правовых отношений, причем определяются в ту группу участников, которые законодательно наделяются правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения.240
Иная идея, согласно которой муниципальное образование представляет собой форму пользования гражданами правом на местное самоуправление, обусловливает другой подход, когда муниципальные органы (в отличие от самого муниципального образования) не могут быть признаны субъектами права, но вправе выступать субъектами правоотношений, поскольку их деятельность в целом направлена на функционирование муниципального образования.241
По нашему мнению, указанная идея свидетельствует о том, что субъектов муниципального права и, соответственно, муниципально-правовых отношений следует подразделять на первичных (муниципальное образование, население муниципального образования) и вторичных (муниципальные органы и должностные лица).
Данный подход соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 1 декабря 2015 года №30-П, согласно которой органы местного самоуправления, будучи организационно-правовым выражением власти местного сообщества как первичного субъекта права на местное самоуправление, призваны обеспечивать в рамках полномочий, возложенных на местное самоуправлении в соответствии с Конституцией Российской Федерации, реализацию воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется.242 Ценность обеих правовых категорий (субъект права, субъект правоотношений) выражается в том, что на их основе разрабатываются представления о ключевых элементах правового статуса субъекта права и, соответственно, субъекта правоотношения, имеющих общее значение.
Так, А.А. Ливеровский полагает, что классическая структура субъекта права включает в себя следующие общеобязательные элементы, а именно: права, гарантии, обязанности и ответственность, отмечая, при этом, что хотя данная структура была выявлена на основе советского законодательства, её можно модифицировать в юридико-конструктивном и терминологическом плане по отношению к разным видам субъектов права. Выделенный перечень элементов структуры статуса субъекта права позволяет уточнить его правовое положение в системе правоотношений одних субъектов права с другим.243
По-нашему мнению, общеобязательным и базовым элементом структуры субъекта права и, одновременно, субъекта правоотношения следует признать правосубъектность.
В специальных исследованиях правосубъектность трактуется в контексте понятия "субъект права", т.е. с формально-юридической стороны как способность лица быть признанным со стороны объективного права субъектом права.244 В этом же русле, но уже в контексте понятия «субъект правоотношения», правосубъектность раскрывается, как правило, в виде предусмотренной нормами права способности (возможности) быть участником правоотношения.245
Не менее значимым для характеристики правосубъектности как элемента структуры правового статуса субъекта права и субъекта правоотношения является её сложная юридическая природа.
Определяя сущность правосубъектности как правового явления, К.И. Кистенев, к примеру, отмечает, что данная категория права свидетельствует о способности субъекта иметь права и обязанности, быть их носителем на любой стадии проявления (приобретения, осуществления, изменения и прекращения), а также отвечать за неправомерную реализацию.246
Вместе с тем содержание правосубъектности как базового элемента структуры субъекта права и субъекта правоотношения не ограничивается правоспобно-стью, дееспособностью и деликтосособностью.
Одним из факторов, определяющих структуру правосубъектности, выступает не только внешняя воля нормодателя (государства, муниципального образования и его населения), но и автономная воля самих субъектов права как возможных или реальных участников правоотношений.
Собственная воля субъектов права обусловливает появление в содержании правосубъектности ещё одной структуры – договорной правосубъектности , элементами которой являются договорная правоспособность, договорная дееспособность и договорная деликтоспособность.
В частности, федеральное и региональное законодательство содержат положения, которые позволяют заключить, что государственная власть признает за отдельными субъектами муниципального права договорную правоспособность и дееспособность.
Так, согласно ч.4 ст.8 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»247 для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения об образовании межмуниципальных объединений, учреждений хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций на основе федеральных законов и нормативных правовых актов муниципальных образований.
Юрисдикционный компонент правового статуса главы муниципального образования
Как уже отмечалось, правовой статус главы муниципального образования объединяет несколько законодательно закрепленных элементов, в том числе юрисдикционный, предполагающий ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью354.
В юридической литературе термин «юрисдикционный элемент» применяется во взаимосвязи с такими понятиями, как: юрисдикционные полномочия355, юрисдикционные органы и юрисдикционный процесс356, юрисдикционный юридический процесс357, юрисдикционные действия, субъект юрисдикции358, юрис-дикционный иммунитет359 и т.д.
Базовым термином в представленном понятийном ряду является юрисдикция, которая традиционно раскрывается как право осуществлять суд, разрешать правовые вопросы360.
Так, ряд авторов рассматривают юрисдикцию в контексте судопроизводства, правосудия, подведомственности дел судам, полномочий судов по разрешению тех или иных споров361 и т. д. Другие же, в частности О. Е. Солдатова, не ограничиваются исключительно судебной сферой применения термина «юрисдикция», отмечая, что она «как государственно-властная деятельность состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов, то есть с точки зрения форм осуществления права является деятельностью правоприменительной»362. Таким образом исследователь несколько расширяет область применения термина от судебной до правоприменительной сферы и относит его ко всем исключительно правоприменительным органам власти, включая суды и административные органы, уполномоченные разрешать споры363.
Значительно шире понимает юрисдикцию И. В. Борискова, определяя ее как совокупность полномочий любого отдельного органа власти или его должностного лица по регулированию общественных отношений в определенной сфере и осуществлению правотворческой (законодательной), исполнительной, контрольной, судебной и иных видов деятельности364.
В нашем исследовании мы придерживаемся подхода к пониманию юрисдикции как разрешения споров посредством реализации судебными или административными органами своих полномочий365, который, как правило, используется для обоснования производных от него понятий.
В частности, по мнению Н. С. Бондаря, систему юрисдикционных органов составляют органы правосудия366.
Необходимость в юрисдикционном процессе, как отмечает Л. Л. Попов, возникает при наличии «конфликтной ситуации либо негативного юридического факта»367, а при их отсутствии реализуется управленческий процесс.
В то же время Л. В. Чулюкин и В. В. Гурьянова368 уточняют сферу применения термина «юрисдикционный процесс», трактуя юрисдикционный юридический процесс как строго процессуально-правовую стадийную деятельность по обеспечению реализации действующих норм материального права. При этом авторами выделяются конституционный, административный, уголовный, гражданский и арбитражный юрисдикционные судебные процессы.
О наличии в системе юридического процесса юрисдикционного и неюрис-дикционного процессов говорит и О. Е. Солдатова.
Под юрисдикционными действиями Е. В. Родионова фактически понимает полномочия, осуществляемые в административном или в судебном порядке369.
Выделение юрисдикционного юридического процесса как вида юридического процесса, на наш взгляд, обусловлено необходимостью разграничения процесса, реализующегося в деятельности судебных органов, уполномоченных разрешать споры (юрисдикционный юридический процесс), от процесса «как части управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права»370 (неюрисдикционный юридический процесс).
Итак, наличие факта противоправного деяния определяет юридическую ответственность, для установления вида и меры которой и проводится юрисдикци-онный юридический процесс.
Проводя аналогию, можно заключить, что признаками, позволяющими говорить о наступлении юрисдикционной юридической ответственности, в том числе главы муниципального образования, являются: нормативное, включая законодательное, закрепление мер ответственности; наличие факта совершенного противоправного действия (бездействия); юридическая оценка факта совершенного противоправного действия (бездействия) судом при осуществлении правосудия как негативного и назначение вида и меры юрисдикционной юридической ответственности.
Таким образом, юридическая ответственность главы муниципального образования является, во-первых, компонентом правового статуса главы муниципального образования; во-вторых, сложным правовым институтом, включающим в себя конституционную, муниципальную, административную, гражданскую и уголовную юридическую ответственность, являющиеся подинститутами института юридической ответственности; в-третьих, сложной правовой категорией, включающей в себя такие разновидности, как юрисдикционная юридическая ответственность и неюрисдикционная юридическая ответственность.
Введение таких понятий, как «юрисдикционный юридический процесс» и «юрисдикционная юридическая ответственность», оставляет открытым вопрос относительно места позитивной юридической ответственности.
Как известно, в общепризнанном понимании ответственность как родовое понятие представляет собой обязанность отвечать за свои деяния, за нененадлежащее ведение дел371.
Так, к примеру, Е. Н. Лисанюк определяет ответственность в общем виде как «требование или обязательство действующего лица быть рациональным в своем поведении, потому что, с одной стороны, это своего рода требование рационального обоснования своих действий, а с другой – готовность и способность действующего лица такое обоснование представить»372.
Иными словами, ответственность субъекта права может наступить как за совершенные противоправные деяния (ретроспективная), так и за будущее поведение и поступки (перспективная). Причем «чем выше уровень ответственности в активном смысле (ответственность в положительном смысле), тем больше со блюдаются социальные нормы, тем реже имеет место ответственность в ретроспективном аспекте (пассивная, отрицательная ответственность)»373.
Кроме того, в специальной литературе наряду с юридической ответственностью выделяются, как правило, такие разновидности ответственности, как политическая374, корпоративная375, социальная, компенсирующая, личная376, договорная377, публичная, причем практически все они могут рассматриваться преимущественно в позитивном ракурсе.
Так, к примеру, политическая ответственность понимается Д. Л. Комяги-ным378 как обязанность политических деятелей претерпевать неблагоприятные последствия в результате осуществления ими государственной власти. Причем, по мнению автора, на данный момент превалирует позитивная политическая ответственность, в то время как негативная политическая ответственность не развивается.
Дисциплинарная ответственность, как отмечается К. А. Черемновой379, – это ответственность за дисциплину труда, для достижения которой можно применять как позитивные методы (дисциплинарные поощрения), так и негативные (дисциплинарные взыскания). По мнению автора, в общем понимании дисциплинарной ответственности свойственна скорее ретроспективность, нежели проспективность.
Авторы, рассматривающие договорную ответственность, сходятся во мнении о причинно-следственной связи нарушения условий договора и наступления договорной ответственности380.
Публичная ответственность понимается как ответственность всех уровней публичной власти, при ней также применяются как позитивные, так и негативные меры воздействия381.