Содержание к диссертации
с.
Введение 3
Глава 1. Понятие и юридическая природа правовых актов местного
самоуправления 12
1. Понятие, признаки и юридическая природа правового акта 12
2. Юридическая природа актов местного самоуправления 21
3. Классификация актов местного самоуправления 32
Глава 2. Уставы муниципальных образований 42
1. Понятие, признаки и особенности уставов муниципальных образова
ний 42
2. Структура и содержание уставов муниципальных образований 52
3. Порядок разработки, принятия и вступления в силу уставов
муниципальных образований 62
Глава 3. Правовые акты органов местного самоуправления 79
1. Акты представительных органов местного самоуправления 79
2. Акты главы муниципального образования и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления 98
3. Акты иных органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления 107
4. Порядок вступления в силу и обязательность правовых актов
органов местного самоуправления 115
Глава 4. Правовые акты при осуществлении непосредственной
демократии в системе местного самоуправления 131
1. Акты, связанные с местным референдумом 131
2. Акты собрания (схода) граждан и народной правотворческой инициати
вы 139
3. Акты территориального общественного самоуправления 152
Заключение 164
Список нормативных актов и литературы 167
Приложение 187
Введение к работе
Деятельность органов местного самоуправления находит своё выражение в правовых актах, которые выполняют различную роль в регулировании общественных отношений. Правовые акты занимают важное место в механизме правового регулирования, в связи с чем к ним предъявляются определенные требования, особенно к их качеству, порядку подготовки и принятия.
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г1, в ст. 19 предусматривает, что в установлении системы правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления принимают участие как субъект Российской Федерации, так и муниципальные образования. Это предполагает, во-первых, теоретическое осмысление полноты регулирования отношений в сфере местного самоуправления законодательством субъекта Федерации и уставами муниципальных образований; во-вторых, изучение уставов муниципальных образований, исследование системы правовых актов, закреплённой уставами муниципальных образований; в-третьих, анализ и сравнение законодательства субъектов Российской Федерации по данному вопросу, выявление положительных сторон и недостатков в установленной субъектом Федерации системе правовых актов местного самоуправления;
органы местного самоуправления, как правило, изолированно друг от друга разрабатывают и принимают соответствующие правовые акты, исходя из собственных возможностей и взглядов на ту или иную проблему. Отсутствие информации по изданию аналогичных правовых актов в других муниципальных
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
образованиях приводит к пестроте, разнообразию и несовершенству принимаемых актов. Практика показывает, что процессы издания правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления проходят с определенными трудностями в связи с отсутствием опыта и традиций местного самоуправления. Аппарат органов местного самоуправления не подготовлен к квалифицированной работе над созданием и реализацией правовых актов и ему требуется методическая помощь ученых; недостаточно полно в научной литературе освещаются вопросы принятия правовых актов на местном референдуме, собрании (сходе) граждан, органами территориального общественного самоуправления и др.
Степень разработанности проблемы правовых актов местного самоуправления не отвечает запросам практики. В отечественной литературе нет монографий, рассматривающих правовые акты местного самоуправления как единую целостную систему. Ранее издавались работы об особенностях правовых актов местных Советов и их исполкомов, о процессе их подготовки и принятия'. Они в определённой мере не потеряли своего значения, однако требуют переосмысления для использования в современных условиях.
В специальной литературе в последние годы предметом исследования являются проблемы становления правовой базы местного самоуправления2,
1 Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. М., Госюриз-
дат, 1956; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.Изд-во
Моск. ун-та, 1975; Рудоквас А.С. Нормотворческая деятельность исполкомов местных Советов. - Киев:
Наукова думка, 1996. С. 85; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституци
онные основы, теория, практика).- М., Изд -во Моск. Ун-та, 1980; Исполнительный комитет местного
Совета народных депутатов : правовое положение. Основы организации деятельности / Под ред. Г.В. Ба-
рабашева. - М.,1983;и др.
2 См. например, Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулиро
вания / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчиникова.- М.,1998.
закономерности функционирования местной власти1, практическая деятельность органов местного самоуправления2.
Разрешению проблем, связанных с правовыми актами местного самоуправления, способствуют труды ученых-юристов: представителей общей теории государства и права С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявцева, Р.З. Лившица, М.Н.Марченко, А.В. Мицкевича, Л.А. Окунькова, А.С. Пигол-кина, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Г.Т. Чернобель, специалистов по конституционному и муниципальному праву: С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.А. Емельянова, Е.И. Колюшина, О.Е.Кутафина, М.А.Митюкова, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, В.А. Пертци-ка, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и др.
Определенный интерес представляет ряд диссертационных исследований. Так, в диссертации Н.А.Антоновой3 рассмотрены правовые акты местного самоуправления, но, главным образом, в рамках деятельности представительных органов местного самоуправления. Диссертация Т.С.Масловской4 посвящена исследованию нормотворчества органов местного самоуправления. При этом автор основное внимание уделила анализу процесса издания нормативных правовых актов органами местного самоуправления.
См. например, Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. -Москва- Тула: ТИГИМУС, 1997. и др.
2 См. например, Постовой Н.В. Муниципальное право России- М.:Новый Юрист, 1998. Глады-
шев А.Г. Правовые основы местного самоуправления ( на примере Одинцовского района Московской
области).- М.: Славянский диалог, 1996.
3 Антонова Н.А. Правовые вопросы организации деятельности представительных органов мест
ного самоуправления в РФ / Диссертация на соискание ученой степени канд.юрид.наук. - М.,
1995.
Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления РФ / Диссертация на соискание ученой степени канд.юрид.наук. - Омск, 1998.
В большинстве публикаций вопросы правовых актов местного самоуправления затрагиваются незначительно, исследования по ним носят, как правило, фрагментарный характер, а комплексному исследованию правовых актов местного самоуправления уделяется недостаточное внимание.
Целью диссертационного исследования является теоретическая разработка системы правовых актов местного самоуправления, выработка предложений по совершенствованию практики использования правовых актов в процессе осуществления местного самоуправления.
В диссертации решаются следующие задачи:
дать определение понятия правовых актов местного самоуправления, рассмотреть элементы юридической природы этих актов;
выявить подходы к определению системы правовых актов местного самоуправления;
рассмотреть проблемы развития элементов системы правовых актов местного самоуправления;
определить критерии классификации актов местного самоуправления;
исследовать состояние нормативно - правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления;
изучить уставы муниципальных образований и другие акты местного самоуправления;
сформулировать и обосновать научно-практические рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о правовых актах местного самоуправления.
Предметом исследования являются правовые акты органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления и правовые акты, принимаемые при осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Объектом настоящего исследования выступают нормативные правовые акты Федерального законодательства и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также деятельность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления по принятию правовых актов местного самоуправления, а также правовые акты местного самоуправления, принимаемые путем референдума.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные методы познания социальных и правовых явлений и процессов.
В зависимости от решаемых задач применялись общие и специальные методы познания предмета: системный анализ, исторический, структурно-функциональный, формально-логический, программно-целевой, сравнительно-правовой, социологический и другие.
Цели и задачи исследования обусловили обращение к работам не только по вопросам местного самоуправления, но и научной литературы по теории правовых актов, административного, публичного и других отраслей права, источниковедению, организации работы с документами, истории государственного управления.
Диссертация подготовлена на основе анализа законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований и других правовых актов местного самоуправления, принятых в более чем 40 субъектах Российской Федерации и муниципальных образований. В ней использованы материалы работы с правовыми актами местного самоуправления в Краснодарском крае, в частности, Законодательного собрания и Администрации Краснодарского края, городской Думы гг.Краснодара, Новороссийска, Анапы, Кропоткина; Думы и администраций гг. Иванова, Шуи, Тулы, Челябинска, Ярославля; муниципальных образований Ивановской, Московской, Тульской областей и других регионов России.
Научная новизна диссертации заключается прежде всего в том, что впервые правовые акты местного самоуправления рассматриваются комплексно, как само-
стоятельныи предмет исследования. Наряду с этим научная новизна состоит в выборе аспектов исследования, обосновании ряда подходов к совершенствованию правовых актов органов местного самоуправления. Это сводится к следующему:
предложены определения «правового акта местного самоуправления» и «устава муниципального образования»;
предложена классификация правовых актов местного самоуправления;
* - сделана попытка показать соотношение правовых актов представительных
органов местного самоуправления и правовых актов глав муниципальных образований;
предложены уточнения положений статей ряда уставов муниципальных образований, касающихся правовых актов местного самоуправления;
подготовлен проект Модельного закона субъекта Федерации «О правовых актах органов территориального общественного самоуправления»;
сформулированы рекомендации по совершенствованию правовых актов местного самоуправления.
С учётом изложенного на защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации:
Нормативные правовые акты местного самоуправления являются органической частью системы нормативных актов субъекта Российской Федерации.
Правовой акт местного самоуправления можно определить как основан-
ное на законе одностороннее юридически властное решение, принятое
путем прямого волеизъявления граждан либо органом или должностным
лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или от
меняющее муниципально-правовые нормы или служащее основанием
возникновения, изменения либо прекращения муниципальных правоот
ношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления.
3. Устав муниципального образования предлагается понимать как основной
нормативно-правовой акт, закрепляющий принципы и структуру органи
зации местного самоуправления на территории муниципального образо
вания, принимаемый в соответствии с законодательством в качестве пра
вовой основы местного самоуправления в муниципальном образовании,
имеющий высшую юридическую силу по отношению к другим правовым
актам местного самоуправления, закрепляющий правовые, территориаль
ные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, не
обходимые для обеспечения условий эффективного развития террито
рии, благополучия населения, свободного волеизъявления каждого жите
ля муниципального образования.
4. Правовые акты органов местного самоуправления по своей юридической
природе, с точки зрения юридической силы и их защиты, должны при
знаваться и рассматриваться как акты органов публичной власти.
Для приведения в стройную систему правовых актов местного самоуправления, обеспечения единства в их подготовке, принятии и вступлении в силу целесообразно принятие на уровне субъекта Федерации закона «О правовых актах местного самоуправления», в котором определяются наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, форм прямого волеизъявления граждан и других форм осуществления местного самоуправления, полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, реквизиты правовых актов, ответственность за принятие неправомерных актов.
На качество принимаемых правовых актов местного самоуправления большое влияние оказывает информационно-правовое обеспечение муниципального образования. Издание периодических материалов по анализу и обобщению практики принятия правовых актов местного само-
w 10
управления в регионе и создание консультационных центров на уровне
субъекта Федерации позволит оказать помощь муниципальным образова
ниям в их деятельности.
Апробация и внедрение. Основные положения исследования, выводы и
практические рекомендации доложены и обсуждены на межвузовских научных
конференциях по проблемам регионального законотворчества (г. Краснодар,
Ф 1995, 1996, 1997 гг.), на всероссийской научно-практической конференции «Му-
ниципальные проблемы в исследованиях вузовской науки» (г. Краснодар, 1998г.),
конференциях преподавателей и сотрудников юридического факультета Кубан
ского государственного аграрного университета по проблемам применения рос
сийского права. Они также получили отражение в лекционных курсах «Правовые
акты представительных и исполнительных органов власти», «Документы и дело
производство», читаемых автором для студентов юридического факультета Ку-
, банского государственного аграрного университета с 1994г. по настоящее время;
частично воплотились в авторском проекте закона субъекта Российской Федерации «О правовых актах органов территориального общественного самоуправления»; изложены в опубликованных автором работах.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее результа
ты, отдельные выводы и предложения могут быть использованы в повседневной
работе с правовыми актами в муниципальных образованиях. Информационный
материал диссертации полезен для средних и высших учебных заведений, готовя-
щих юристов, менеджеров и других специалистов, а также при разработке спец-
курса «Правовые акты местного самоуправления», и в дальнейших научных исследованиях по проблемам правовых актов местного самоуправления.
Структура диссертации обусловлена предметом исследования, его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка нормативных актов и литературы и приложения, в котором дан авторский проект
*
*
*
Модельного закона субъекта Российской Федерации «О правовых актах органов территориального общественного самоуправления».
