Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис института территориальной организации местного самоуправления в муниципальной теории и правовой практике 14
Глава 2. Понятие территории, ее состава и типов муниципальных образований в российском законодательстве 28
2.1. Территория муниципального образования и ее состав 28
2.2. Типы муниципальных образований 38
2.3. Особенности территориальной организации местного самоуправления 63
Глава 3. Правовое регулирование установления и изменения границ и статуса муниципальных образований 80
3.1. Общие принципы установления и изменения границ муниципальных образований 80
3.2. Правовая основа реформирования территориальной организации местного самоуправления 94
3.3. Правовой институт межевания территории муниципального образования 110
Заключение 118
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 123
- Генезис института территориальной организации местного самоуправления в муниципальной теории и правовой практике
- Территория муниципального образования и ее состав
- Типы муниципальных образований
- Общие принципы установления и изменения границ муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В истории становления российской государственности, в том числе и на современном этапе, одной из наиболее сложных и противоречивых проблем являлось формирование местного самоуправления. Это объяснялось многими причинами: спецификой истори-ко-политического развития государства, его традиционным стремлением к централизации власти, экономическими и социокультурными факторами. Важное значение имело и разнообразие местных условий на огромных пространствах России, что в значительной степени порождало многообразие типов муниципальных образований, обусловленных их территориальной организацией.
На формирование территориальной основы местного самоуправления влияли также многочисленные административно-территориальные реформы досоветского и советского периодов, а также политика укрупнения территорий муниципальных образований, развернувшаяся после роспуска местных Советов в первой половине 90-х годов XX века. С учетом территориальных особенностей в России сформировались муниципальные образования различных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа, районы и др.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - новый федеральный закон) положило начало очередной крупномасштабной реформе местного самоуправления. Одно из ключевых ее направлений — изменение принципов территориальной организации местного самоуправления, в том числе формирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем собственных полномо-
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
чий по решению вопросов местного значения.
Новый федеральный закон не только актуализировал практический характер проблемы местного самоуправления, но и оживил дискуссии об оптимальных формах его территориальной организации. В связи с этим трудно не согласиться с тем, что территориальная организация местного самоуправления - это основное звено в организации системы местного самоуправления в целом. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, новый федеральный закон «сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Модель муниципального территориального устройства носит по сравнению с той, которая содержалась в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, безусловно, прогрессивный характер»1.
По проблеме территориальной организации местного самоуправления в нашей стране шли горячие дискуссии еще в дореволюционный период. Местное самоуправление и управление после реформ Александра Второго осуществлялось на уровне города, уезда и губернии. Наряду с органами местного самоуправления на этих же уровнях действовали органы государственного управления. В условиях нарастания кризиса власти формировались требования о «мелкой земской единице» и районных (в городах) думах2.
Проблема территории муниципального образования является актуальной и для стран с более длительными и устойчивыми традициями местного самоуправления. В зарубежных странах, как правило, проблема решается с учетом региональных особенностей и исторических традиций.
Актуальность исследования территориальной организации местного самоуправления обусловлена также тем, что ее реформирование в соответствии с новым федеральным законом вызвало принятие огромного массива нормативных правовых актов Российской Федерации (далее - РФ) и субъек-
1 См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 86.
2 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
тов Федерации, изменение действующих законов, разработку новых муниципальных правовых актов. Необходимо проведение большой кропотливой работы по обобщению и анализу накопленного опыта правотворчества и правоприменительной деятельности субъектов муниципального права. Важно выявить возникающие проблемы, выработать подходы к их решению, а в отдельных случаях внести необходимые коррективы и восполнить пробелы.
Рассмотрение теоретических, правовых и практических аспектов территориальной организации местного самоуправления особенно важно с учетом опыта таких субъектов РФ, как Московская область, в которых наряду с общими подходами в решении территориальных вопросов, широко проявляются особенности. Такие особенности обусловлены наличием также специфических территориальных единиц (наукоградов, закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО), военных городков и
ДР-)-
Состояние научной разработки проблемы. Хотя правовые аспекты
реформирования территориальной организации местного самоуправления не стали пока основой всестороннего научного анализа, в распоряжении исследователя имеется значительное количество правовых и социально-экономических исследований, научной и публицистической литературы по проблемам теории, истории и практики местного самоуправления.
Вопросы природы государственной власти, местного управления и самоуправления стали изучаться задолго до настоящего времени. Они рассматривались в трудах зарубежных ученых, в частности, Сократа, Платона, Аристотеля, Макиавелли, Бадена, Гроция, Спинозы, Монтескье, Гегеля, Еллине-ка, Иеринга, Токвиля, а также российских историков и правоведов - В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, А.В. Михайловского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Отдельные аспекты территориальной организации местного самоуправления на современном этапе анализируются в трудах таких российских исследователей, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Г.В. Атаманчук, И.В. Бабичев, О.В. Берг, В.И. Васильев, Р.Ф.Васильев, Н.В. Вит-рук, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, Т.А. Говоренкова, Н.А. Емельянова, Н.Н. Ефремов, Е.В. Жданов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, Т.А. Козлова, А.Н. Ко-котов, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, Л.Е. Лаптева, В.И. Лафитский, B.C. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, И.И. Овчинников, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, А.А. Сергеев, А.С. Саломаткин, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.И. Червонюк, В.И. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.
Вместе с тем, как показывает анализ научной литературы, сохраняются значительные пробелы в изучении сформулированной проблемы, отсутствуют общепризнанные подходы к реформированию территориальной основы местного самоуправления. Весьма слабо исследованы теоретические и практические вопросы, связанные с региональным аспектом развития местного самоуправления, особенностями его территориальной организации в отдельных муниципальных образованиях.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является выявление общих тенденций правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, а также особенностей правоприменительной практики в этой сфере в отдельных субъектах Российской Федерации, обобщение данной практики с целью выработки рекомендаций для совершенствования правовой основы реформирования местного самоуправления.
В соответствии с этим ставятся следующие задачи:
- исследовать основные тенденции становления и развития территориальной организации местного самоуправления, как в России в целом, так и в
отдельных субъектах Федерации;
проанализировать правовую основу территориальной организации местного самоуправления с учетом трехуровневого ее характера - федерального, регионального и муниципального;
изучить объективные и субъективные условия реформирования территориальной организации местного самоуправления в процессе реализации нового федерального закона о местном самоуправлении;
обобщить правоприменительную практику органов государственной власти и органов местного самоуправления в период перехода от одноуровневой к двухуровневой территориальной организации местного самоуправления;
рассмотреть особенности территориальной организации местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях (наукоградах, ЗАТО и др.);
выявить и систематизировать факторы, обусловливающие особенности территориальной организации местного самоуправления в отдельных субъектах Федерации, муниципальных образованиях;
выработать и обосновать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правовой основы реформирования территориальных основ местного самоуправления.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в процессе выработки общих принципов территориальной организации местного самоуправления, их правового закрепления и реализации на отдельных территориях.
Предмет исследования составляет сложившаяся к настоящему времени нормативно-правовая база регулирования территориальной организации местного самоуправления, в том числе в ходе реформы 2003-2005 гг., правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также правоприменительная практика.
Методологической основой исследования явился системный подход к изучению теоретических и конституционно-правовых основ территориальной организации местного самоуправления в сочетании с формально-юридическим подходом.
Для анализа федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований и иных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной практики, выявления соответствия локальных нормативных правовых актов принципам и требованиям Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, обобщения практики территориальных реформ на муниципальном уровне, как в РФ в целом, так и в отдельных субъектах Федерации, уточнения правовых понятий, предложений и выводов в диссертации применялись также сравнительно-правовой, технико-юридический, логический, исторический и социологический методы исследования.
Нормативный и документальный материал, использованный для решения сформулированных задач, составляют Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - федеральный закон), Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты, в которых осуществляется правовое регулирование местного самоуправления, а также постановления Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ и других судов общей юрисдикции, протесты прокурора Московской области и другие документы.
Особое место в диссертационном исследовании уделяется анализу ре-
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
гионального законодательства, в том числе Устава Московской области, иных нормативных правовых актов Московской области. В работе используются аналитические материалы по муниципальной тематике и материалы обсуждений законопроектов, состоявшихся в палатах Федерального Собрания РФ, Правительстве РФ, органах государственной власти субъектов РФ.
Значительную группу источников составляют решения представительных органов местного самоуправления, постановления глав муниципальных образований, отчеты и др. материалы муниципальных образований, опубликованные, в частности, на страницах изданий «Ежедневные новости. Подмосковье» и иных средств массовой информации муниципальных образований Московской области. При написании диссертации были использованы также материалы текущих архивов муниципальных образований Московской области.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые комплексно анализируется правотворческая и правоприменительная практика, направленная на подготовку и проведение реформы территориальной основы местного самоуправления с учетом нового федерального закона, обобщается опыт отдельных субъектов Федерации и муниципальных образований в реализации данной реформы, возникающие проблемы и разрабатываются конкретные пути их разрешения.
В диссертационном исследовании сделана попытка проанализировать эффективность осуществления общих принципов территориальной организации местного самоуправления в одном из субъектов Федерации - Московской области, обладающей особенностями исторического, геополитического, правового, экономического и социокультурного развития, обосновать необходимость расширения перечня специфических территорий, на которых реализуются особенности организации местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Правовые понятия «территориальная организация местного само
управления», «территория муниципального образования», «тип муниципаль
ного образования» и др. формировались в течение длительного времени, со
вершенствуясь по мере развития муниципальной теории и практики. Такое
обогащение можно наблюдать и в ходе реформ 1990-2000-х гг.Новый федеральный закон расширил и конкретизировал институт территориальной организации местного самоуправления. Автор понимает данный институт как совокупность норм, регулирующих понятие территории муниципального образования, ее состав, общую для всех субъектов Федерации типологизацию муниципальных образований, а также наличие в России территорий с особым статусом.
2. Как одноуровневая, так и двухуровневая территориальная организа
ция местного самоуправления могут рассматриваться как оптимальные сис
темы, каждая из которых соответствует не только определенному этапу раз
вития местного самоуправления, но и особенностям конкретного сельского
или городского поселения, сельского округа, района и иной административ
но-территориальной единицы с присущими ей географическими и природ
ными условиями, характером экономического и социокультурного развития.Дискуссии о «естественных» и «искусственных» муниципальных образованиях во многом объясняются историческими причинами. На современном этапе развития местного самоуправления основными факторами выбора формы территориальной организации являются географические, политико-правовые, социально-экономические и др. причины.
3. В качестве основных субъектов осуществления местного самоуправ
ления в теории и практике рассматриваются народ, население, граждане. Од
нако понятие «население» в новом федеральном законе не определено, поня
тие «народ» характеризует государственно-территориальное образование
(государство - это народ, юридически организованный на своей террито-рий1), а граждане могут осуществлять свое право на местное самоуправление только сообща.
Таким образом, именно через местные сообщества осуществляется право на местное самоуправление. В понятии «местное сообщество» особенно ярко отражается не только территориальный принцип организации муниципальной власти, но и важная духовно-культурная доминанта, со-общественное управление населения, жителей.
4. Правовое регулирование порядка установления и изменения границ муниципальных образований нуждается в совершенствовании. В частности, в новом федеральном законе не определено понятие границы муниципального образования. В работе предложена соответствующая дефиниция.
При определении границ муниципальных образований необходимо также учитывать перечень труднодоступных местностей, который должен утверждаться Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ (по аналогии с порядком установления территорий с высокой и низкой плотностью сельского населения).
Новый федеральный закон при установлении границ муниципальных образований не позволяет учесть и такие особенности территорий Крайнего Севера, как: географическое расположение и суровые климатические условия; уровень развития инфраструктуры территорий, подчиненных городам; соотношение городского и сельского населения и др. Автор считает необходимым предоставить субъектам Федерации, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, право с учетом дополнительных критериев (исторически сложившихся территорий, территорий традиционного природопользования и др.) наделять городское поселение статусом городского округа, устанавливать границы муниципальных образований.
См.: Бабурин С.Н Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М.: Изд-во Моск. унта, 1997. С. 156.
5. До принятия нового федерального закона правовое регулирование
территориальной основы местного самоуправления носило достаточно об
щий характер, устанавливались только наиболее фундаментальные принци
пы. В этих условиях субъектам РФ были предоставлены широкие полномо
чия в решении вопросов территориальной организации местного самоуправ
ления, что обусловило разнообразие подходов к их решению, формирование
различных типов муниципальных образований. Это позволило в значитель
ной степени учесть локальные, местные особенности.Однако данный опыт наряду с положительными, имел и отрицательные стороны, которые позволяет преодолеть новый федеральный закон, в том числе и приближая местное самоуправление к населению. Это особенно ярко проявляется в таких субъектах РФ, как Московская область.
6. Предпринятая первоначально в отдельных статьях федерального за
кона попытка выделить территории, на которых реализуются особенности
организации местного самоуправления (города федерального значения,
ЗАТО и приграничные территории), получила последовательное и достаточ
но оправданное развитие в других федеральных законах (например, «О ста
тусе наукограда в Российской Федерации»), а также в главе 11 нового феде
рального закона.Как показывает анализ организации местного самоуправления на отдельных территориях (военные городки, территории традиционного природопользования и др.), глава 11 нового федерального закона не должна иметь «закрытый» характер. Перечень таких территорий не исчерпывается городами федерального значения, ЗАТО, наукоградами и приграничными территориями.
Практическое значение исследования. Основные положения и выводы работы нашли свое применение в процессе подготовки автором поправок в проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принятого в новой редакции), а
также при внесении изменений и дополнений в законодательство Московской области в связи с реформированием территориальной организации местного самоуправления.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании конституционного и муниципального права России, спецкурсов по государственно-правовой тематике, а также подготовки проектов федеральных законов и законов субъектов РФ, совершенствования законодательства о местном самоуправлении, а также разработки уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в отделе по правовому обеспечению сотрудничества государств - участников СНГ Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП), где она обсуждалась и была рекомендована к защите. Основные положения диссертации были рассмотрены на заседании секции публичного права Ученого совета ИЗиСП, на научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей «Проблемы реализации закона» (Москва, ИЗиСП, 24 мая 2004 года).
Основные результаты и выводы проведенного исследования нашли также отражение в научных статьях и других публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Генезис института территориальной организации местного самоуправления в муниципальной теории и правовой практике
Понятие местного самоуправления возродилось в политической жизни и законодательстве современной России (СССР) относительно недавно - в 1990 году, когда был принят союзный закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"1 (далее - Закон СССР). С этого правового акта началась история современного законодательства о местном самоуправлении. 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (далее — Закон РСФСР). Эти законы стали первоосновой формирования местного самоуправления в Российской Федерации и утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне. Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя прежнюю систему Советов, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении3.
Определяя территориальную основу местного самоуправления, Закон СССР выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе), а также допускал возможность с учетом местных условий, национальных особенностей определение союзными и автономными республиками и других уровней местного самоуправления.
Однако в Законе РСФСР понятие первичного, базового территориального уровня отсутствовало. В соответствии со статьей 2 данного закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Однако, в Законе СССР район не относился к первичному территориальному уровню, в то время как Закон РСФСР содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления.
Вопросы административно-территориального устройства относились к компетенции Российской Федерации, ее федеральных органов и регулировались "Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР"1, утвержденным указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года, в соответствии с которым, населенные пункты, находящиеся на территории РСФСР, делились на городские - это города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки, все остальные - сельские.
Район представлял собой узловой пункт непосредственного руководства политической, хозяйственной и культурной жизнью в сельских местностях.
К категории городов краевого, областного и республиканского подчинения относились населенные пункты, являющиеся экономическими и куль турными центрами, имеющими развитую промышленность и с количеством населения более 50 тыс. жителей. В отдельных случаях к названной категории городов могли быть отнесены населенные пункты, насчитывающие менее 50 тыс. жителей, если они имели крупное промышленное, социально-культурное и историческое значение с перспективой дальнейшего экономического развития и роста численности населения.
К категории городов районного подчинения относились населенные пункты, являющиеся культурными и промышленными центрами, с населением не менее 12 тыс. человек, при наличии не менее 85% рабочих, служащих и членов их семей. Отнесение городов к различным категориям, передача городов районного подчинения из одного района в другой производилась решением Президиума Верховного Совета РСФСР по ходатайству краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов. В крупных городах, имеющих не менее 100 тыс. жителей, могли образовываться городские районы.
Территория муниципального образования и ее состав
В общем виде территориально-организационные основы и их изменение определены в статье 131 Конституции РФ, согласно которой в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ выделены городские и сельские посе- ления. Также при определении территориальной основы местного самоуправления учитываются два признака: учет исторических и иных местных традиций. Все иные правовые нормы, устанавливаемые на федеральном, региональном, местном уровнях власти - это особенности его территориальной организации.
Использование исторических и иных местных традиций является одним из наиболее важных конституционных принципов в организации местного самоуправления в России. Его закрепление было обусловлено богатым историческим прошлым и разнообразием представленных в России народов и культур. Реализация этого принципа позволяет создать многообразие моделей местного самоуправления, в том числе и территориальных, что в свою очередь способствует стабилизации политической обстановки в стране. Это соответствует Положениям Европейской Хартии местного самоуправления1, в соответствии с которым, местное самоуправление должно отвечать местным потребностям, а органы местного самоуправления должны обладать необходимой свободой приспосабливать выполнение полномочий к местным условиям.
Федеральный закон развил и конкретизировал данные конституционные положения. В нем была сделана попытка раскрыть содержание понятия "территория муниципального образования"1. Территорию муниципального образования, согласно п. 2. ст. 12, составляют: земли городских, сельских поселений; прилегающие к ним земли общего пользования; рекреационные зоны; земли, необходимые для развития поселений и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Редакция нового федерального закона в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение", в соответствии со статьей 10 которого, территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения. Перечень территорий является "закрытым", на других территориях местное самоуправление осуществляться не может (в отличие от федерального закона в прежней редакции). Наряду с этим, в статье 11 того же закона прописано, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. Другие земли составлять территорию поселения не могут.
Для обозначения городских и сельских поселений и других территорий до принятия нового федерального закона применялся термин "муниципальное образование". Термины "поселение" и "населенный пункт" имели практически одно и тоже значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов. В соответствии с Федеральным законом от 18.12.1997 № 152-ФЗ "О наименовании географических объектов"1 в Федеральном реестре географических объектов регистрации подлежали следующие территории, в которых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы, волости. В общероссийский классифи-катор объектов административно-территориального деления , используемый Государственным комитетом РФ по статистике, включены следующие объекты: районы, города, и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутигородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы.
Таким образом, в действующем законодательстве понятие "поселение" употреблялось для географических, градостроительных характеристик территории, а для характеристики правового статуса этих территорий, как территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, использовался единый термин "муниципальное образование". В редакции нового федерального закона вводится существенно иное толкование основного термина "поселение". Теперь ему придается новое значение - обозначение статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований3. Понятие "поселение" стало гораздо объемнее, так как в состав территории поселения могут входить один или несколько населенных пунктов.
К сожалению, до сих пор в законодательстве по государственному устройству и местному самоуправлению нет ясности в вопросе о том, что такое "муниципальная территория", и тесно связанные с ними понятия "муниципальное сообщество" и "муниципальное образование". Понятие "муниципальная территория" согласно статье 67 Конституции РФ связано с понятием "поселение" - где существуют и взаимодействуют два элемента: объект и субъект. Без объекта - территории, нет субъекта - сообщества. Без субъекта тоже нет территории, на которой может действовать другой вид власти -власть муниципального сообщества. Муниципальная власть - это власть населения по решению вопросов местного значения, где территория выступает как основа жизнедеятельности муниципального сообщества и как производительная сила.
Типы муниципальных образований
С учетом территориальных особенностей в России сформировались муниципальные образования следующих типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). В этом проявилось разнообразие географических и экономических условий: значительные размеры территорий российских регионов (по их совокупности - свыше 17 млн. кв. км -РФ занимает первое место в мире); сложные природные и климатические условия (около 2/3 территории - 11 млн. кв. км находятся в зоне вечной мерзлоты); неравномерность расселения (около 3Л населения сосредоточено на 1/4 территории в Европейской части РФ); неравномерность социального и экономического развития российских регионов и несбалансированное сочетание высокоразвитых, многоотраслевых территорий-доноров3.
Редакцией федерального закона предусматривалось, что "местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов) сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций".
Субъекты РФ к определению территориальных основ местного самоуправления подходили с самых различных позиций, как правило, учитывая региональные, экономические, исторические и политические особенности. Региональное законодательство расширяло понятие территориальных основ местного самоуправления, создавало необходимое разнообразие территорий муниципальных образований. В результате этого, а также с учетом собственных полномочий в области определения территориальной основы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ приняли различные модели территориальной организации местного самоуправления. В течение времени наблюдались изменения в подходах органов государственной власти субъектов РФ к установлению территориальных основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса разделились на несколько относительно устойчивых групп, считая, что оптимальная модель муниципальных образований может быть на уровне: районов - в 6 субъектах РФ; районов и крупных городов -в 37 субъектах РФ; сельсоветов, поселков и малых городов - в 5 субъектах РФ; административных районов — в 23 субъектах РФ; городских районов и округов - в 2 субъектах РФ; городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ; не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ .
На заседании "круглого стола", проведенного Советом Федерации РФ 25 апреля 2001 года на тему "Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления" проведено разделение субъектов РФ на 4 группы: в 47 субъектах РФ местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов; в 22 субъектах РФ - на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень); в 8 субъектах РФ - в границах сельских округов и поселков; в 12 субъектах РФ - либо отсутствовали местные органы власти, либо осуществлялось "квазиместное самоуправление" в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов.
Также, по данным Государственного комитета РФ по статистике на 1 апреля 2002 года, в 54 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов; в 18 субъектах РФ - на двух уровнях: на уровне крупных городов и районов (второй уровень) и на уровне сельских округов и поселков (первый уровень); ВІЗ субъектах РФ - в границах сельских округов и поселков.
При этом никаких положений со стороны федерального законодательства о принципах формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось, и субъекты РФ были совершенно свободны в ее. выборе. Модели территориальной организации в большинстве субъектов РФ были выбраны не оптимальным образом и не отводили сельскому самоуправлению серьезной роли в общей системе социального управления1, так как большинство муниципальных образований создавалось на уровне районов и крупных городов, т.е. на "искусственных территориях".
Общие принципы установления и изменения границ муниципальных образований
Организация местного самоуправления начинается с установления территориальных границ его функционирования1. В статье 131 Конституции РФ определено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается, но с учетом одного критерия - обязательным учетом мнения населения соответствующих территорий. Других принципов и критериев не установлено. Данное положение согласуется с Европейской Хартией местного самоуправления, в соответствии с которой "при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно там, где это позволяет закон, путем проведения референдума". Из статьи 13 федерального закона также следует, что порядок установления и изменения границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципального образования, определяется законом субъекта РФ, но с учетом одного критерия - обязательным учетом мнения населения. Других принципов и критериев не содержится. В новом федеральном законе принципам территориальной организации местного самоуправления посвящена вторая глава, в которой прописано, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ, само понятие "граница муниципального образования" не определено, а вводятся критерии и принципы для ее определения. При установлении границы городских и сельских поселений необходимо руководствоваться следующими требованиями: - территория субъекта РФ разграничивается между поселениями; - территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; - территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения; - в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; - в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); - в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тысячи человек (для территории с высокой плотностью населения -более 3 тысячи человек) и (или) объединенный общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тысячи человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тысячи человек каждый); - сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тысячи человек, как правило, входит в состав сельского поселения; - статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения законами субъектов РФ может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тысячи человек; - на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; - границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав; - территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; - территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. При формировании территории муниципального района необходимо чтобы территория поселения полностью входила в состав территории муниципального района; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входили в состав муниципальных районов; территория городского округа не должна входить в состав муниципального района; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района, а границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Необходимо отметить, что Московская область по территориальному устройству является сложным субъектом РФ и понятие "территория с высокой плотностью сельского населения" появилось в тексте нового федерального закона по инициативе органов государственной власти Московской области, так как Московская область имеет особенность - высокую плотность сельского населения. В Московской области существует более 200 сельских округов с численностью жителей около пяти тысяч человек каждый. В этой связи, новым федеральным законом к территориям с высокой плотностью сельского населения отнесены территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года № 707-р "Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения"1 вся территория Московской области отнесена к территориям с высокой плотностью сельского населения.
Похожие диссертации на Правовые основы территориальной организации местного самоуправления
