Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Влияние юридических свойств конституций и уставов субъектов российской федерации на их структуру 15
1. Юридические свойства конституций и уставов субъектов РФ... 15
2. Структура конституций и уставов субъектов РФ 33
ГЛАВА II. Пределы в закреплении правового статуса субъектов РФ 78
1. Факторы, влияющие на закрепление правового статуса субъектов РФ 78
2. 3акрепеление правового статуса субъектов РФ в их учредительных актах 86
ГЛАВА III. Пределы закрепления в конституциях и уставах субъектов рф основных институтов конституци онного права 99
1.Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ 99
2. 3акрепление института прав и свобод человека и гражданина ...136
3. Система органов государственной власти субъектов РФ 148
Заключение 165
Список источников права и научной литературы 172
- Структура конституций и уставов субъектов РФ
- 3акрепеление правового статуса субъектов РФ в их учредительных актах
- 3акрепление института прав и свобод человека и гражданина
- Система органов государственной власти субъектов РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеративный договор 1992 г., а затем РФ 1993 г. предоставили всем субъектам РФ, а не только республикам, как было ранее, возможность осуществления конституционного законотворчества, главным результатом которого стало самостоятельное принятие субъектами Российской Федерации своих конституций и уставов. Это привело к значительному расширению системы конституционно-правового регулирования в Российской Федерации, увеличению числа источников конституционного права за счет учредительных актов субъектов РФ и их законодательства в сфере конституционного права.
Вместе с тем, как отмечают отдельные исследователи, в российской правовой теории и практике появилось мнение о том, что в нашей стране существует не только два уровня государственной власти, но и два независимых друг от друга уровня законодательства. Однако с такой позиций трудно согласиться, поскольку все отрасли российского права имеют конституционные начала. Отрасли российского права, перечисленные в статье 72 Конституции РФ, касающейся предметов совместного ведения, состоят из федеральных и региональных нормативных правовых актов и базируются на едином предмете и методе правового регулирования. Это в полной мере относится и к конституционному праву, имеющему в своей основе федеральные и региональные источники права.
Расширение конституционно-правового регулирования, в том числе и новыми источниками конституционного права, предполагает необходимость проявления инициативы и определенной самостоятельности субъектов РФ в выборе его вариантов с учетом необходимости соблюдения общих, получающих закрепление на федеральном уровне, конституционных принципов, основ и начал регулирования, с одной стороны, и учета национальных, исторических, иных региональных особенностей субъектов РФ - с другой.
Конституционно-правое регулирование на уровне субъектов РФ поставило проблему обеспечения единства конституционного законодательства России, включая его федеральный и региональный уровни. Это единство должно обеспечиваться на основе закрепленных в Конституции РФ общих принципов российского федерализма. Следовательно, конституционное регулирование в нашей стране имеет, таким образом, ярко выраженную федеративную природу.
Первичную нормативно-правовую основу конституционно-уставного правового регулирования составляет РФ. В этом плане ей присущ ряд таких свойств, которые предопределяют ее весь правотворческий потенциал. К ним следует отнести абсолютную первичность конституционного регулирования, верховенство Конституции РФ в системе законодательства.
Составной частью общего процесса конституционного регулирования общественных отношений в Российской Федерации после 1993 г. стало конституционно-уставное законодательство субъектов Федерации. Это предопределило необходимость развития положений федеральной Конституции в уставах и конституциях субъектов Федерации. При этом не будет преувеличением сказать, что именно в них Конституция РФ находит свою реализацию. Следовательно, РФ составляет первичную нормативно-правовую основу конституционно-уставного регулирования.
Обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам в соответствии со статьей 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому исключение из текстов учредительных актов не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам правовых норм является задачей, как органов государственной власти Российской Федерации, так и органов государственной власти субъектов РФ.
В научной литературе вполне правомерно выделяется несколько видов воздействия Конституции РФ на конституции и уставы субъектов РФ. Это обеспечение соответствия (не противоречия) конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ; включение в конституции (уставы) субъектов РФ под непосредственным воздействием федеральной Конституции новых правовых норм; конкретизация конституционных норм в конституциях (уставах) субъектов РФ; дополнение конституционных норм в учредительных актах субъектов РФ. Следовательно, конституции и уставы субъектов РФ являются продуктом ограниченного нормотворчества субъектов РФ, суть которого состоит в том, что полномочия субъектов РФ по правовому регулированию распространяются не на все общественные отношения, а только на те, которые признаются на конституционном уровне в качестве предметов ведения субъектов Российской Федерации. Однако это не означает, что субъекты РФ не могут осуществлять первичного правового регулирования. Первичность правового регулирования применительно к законам субъектов Федерации означает, что представительным органам субъектов Федерации как самостоятельным органам государственной власти принадлежит инициатива, лидерство в осознании потребностей общества в правовом воздействии и удовлетворении этих потребностей. Наличие в конституциях и уставах новых не имеющих аналогов в федеральной Конституции, правовых норм подтверждает этот вывод.
Все это вместе взятое свидетельствует об актуальности избранной для исследования, имеющей свою научно-теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы исследования.Вопросы обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ находили свое отражение в науке конституционного права. Научно-теоретическую основу этой проблемы заложили работы известных и признанных в науке конституционного права специалистов С. А. Аваьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, В. Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Г. Н. Комковой, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриевой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева и других. В них излагались такие имеющие отношения к теме нашего исследования проблемы как основы конституционного строя Российской Федерации, основные права и свободы человека и гражданина, конституционные основы российского федерализма, принципы организации и детальности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Значительная группа работ посвящена проблемам российского федерализма. Это книги, статьи, диссертации таких ученых как Н. В. Алехина, Ф.С. Бекирова, А. М. Бускунов, Н. В. Бутусова, А. В. Васильев, Н. И. Грачев, Л.Э. Гумашвили, Н. М. Добрынин, С. Э. Дударов, М.В. Золотарева, В.В. Иванов, А. С. Калиничева, Н.Л.Кожевникова, А.А. Кондрашев, И. А. Конюхова, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, В. А. Литвинов, В. Н. Лысенко, И. В. Николаев, С. Л. Сергевнин, Л. А. Тхабисимова, М.Х. Фарукшин, С.Н. Чернов, А. Н. Чертков и других авторов. В них, наряду с изучением общих проблем федерализма, рассматриваются вопросы конституционно-правового статуса субъектов РФ, закрепляемого в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ.
Отдельная группа работ посвящена рассмотрению конституционного и уставного законодательства субъектов РФ. Это исследования Л. В. Андриченко, Е. С. Аничкина, В.В. Антоновой, А. Н. Артамонова, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, С.М. Ермакова, Т.Ж. Жунусканова, А. А. Жученко, Ф.М. Ибрагимовой, В. А. Кряжкова, Э. Г. Липатова, А.А. Максурова, Н.А. Михалевой, И.А. Побережной, Г. Б. Романовского, С. Г. Салминой, А.А. Тайбакова, И.В. Титова, Ю. А. Тихомирова А.С. Степаненко, Г. Т. Чернобель, Л.В. Четвериковой, Н.И. Шаклеина, Ю. А. Шарандина, И.А. Штейна, А.С. Янюшкина. В них изучаются теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, юридические свойства и нормативное содержание конституций и уставов субъектов РФ, единство системы конституционного законодательства Российской Федерации. Наряду с изучением данных проблем в этих работах освещались вопросы соответствия учредительных актов субъектов РФ Конституции РФ.
Анализ научных работ показывает, что проблема пределов соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ практически не исследовалась и даже не поставлена в науке конституционного права.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ.
Предметом исследования стали юридические свойства конституций и уставов субъектов РФ, структура учредительных актов субъектов РФ, пределы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ по вопросам закрепления в них конституционно-правового статуса субъекта РФ, основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти субъектов РФ и принципов их организации и деятельности.
Цель исследования состоит в попытке комплексного рассмотрения и выявления пределов соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ по следующим направлениям: пределы в определении структуры учредительных актов субъектов РФ; пределы в установлении правового статуса субъектов РФ; пределы в закреплении основ конституционного строя Российской Федерации; пределы в закреплении института основных прав и свобод человека и гражданина; пределы в формировании органов государственной власти субъектов.
Задачи исследования:
- выявить юридическую природу и нормативное содержание конституций и уставов субъектов РФ;
- определить пределы свободы субъектов РФ в определении структуры конституций и уставов;
- установить факторы, влияющие на закрепление правового статуса субъектов РФ в их учредительных актах;
- проанализировать степень самостоятельности субъектов РФ в определении своего правового статуса в конституциях и уставах;
- рассмотреть пределы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ в основных институтах конституционного права: основах конституционного строя РФ; основных правах и свободах человека и гражданина; системе органов государственной власти.
Нормативной основой исследования стали Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ.
Эмпирическую основу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ по вопросам российского федерализма, соответствию конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ, газетные публикации по теме исследования.
Методологической основой диссертации стала совокупность методов научного юридического исследования: метод анализа и синтеза, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический и т.п. Анализ конституций и уставов субъектов РФ проводился через призму таких философских категорий как общее, особенное и отдельное. Применяя эти методы в совокупности, автором установлены пределы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ, проанализирована степень свободы субъектов РФ в правовом регулировании основных институтов конституционного права в своих учредительных актах.
Больное значение для методологии исследования имело определение понятийного аппарата. В нем под пределами соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ автор понимал нормы Конституции РФ и федерального законодательства, устанавливающие правовое поле субъекта РФ для собственного правового регулирования основных институтов конституционного права в своих учредительных актах. Под соответствием конституций (уставов) субъектов РФ Конституции РФ понималось конституционно-уставное регулирование общественных отношений, имеющее аналоги в Конституции РФ, и воспроизводящее, конкретизирующее, дополняющее ее положения. Под не противоречием конституций (уставов) субъектов РФ Конституции РФ понималось конституционно-уставное регулирование общественных отношений, не имеющее аналогов в Конституции РФ, но не искажающих смыл Конституции РФ и ее правовых установлений. Под первичным правовым регулированием понималось не имеющее аналогов в Конституции РФ правовое регулирование общественных отношений в конституциях (уставах) субъектов РФ. Под вторичным правовым регулированием понималось имеющее аналоги в Конституции РФ, производное от Конституции РФ правовое регулирование общественных отношений в конституциях (уставах) субъектов РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором одним из первых в Российской Федерации в комплексном и систематизированном виде освещены проблемы пределов соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ, показано влияние юридической природы учредительных актов субъектов РФ на определение их структуры, выявлены пределы свободы субъектов РФ в правовом регулировании основных институтов конституционного права в своих конституциях и уставах.Элементы научной новизны имеются и в ряде теоретических и практических положений, сформулированных автором по результатам проведенного исследования. Они выражаются в положениях диссертации, уточняющих категориальный аппарат; в авторском определении понятия «пределы соответствия конституций (уставов) субъектов РФ Конституции РФ»; в обосновании необходимости закрепления в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ пределов соответствия учредительных актов субъектов РФ Конституции РФ; введении в научный оборот понятия «правовое наполнение основ конституционного строя Российской Федерации» и раскрытие его содержательной стороны; выявлении пределов соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ по основным институтам конституционного права, имеющим отношение к субъектам РФ; определении правового поля для собственного конституционно-уставного регулирования общественных отношений в субъектах РФ.
Научную новизну диссертацию выражают положения, выносимые на защиту. Они состоят в следующем:
1. Региональный законодатель при формулировке правовых норм своих учредительных актов должен действовать в правовом поле, границы которого установлены конституционными нормами-принципами и федеральным законодательством. В случае выхода за рамки этого поля, конституция (устав) субъекта РФ нарушает Конституцию РФ, федеральные законы. В границах данного правового поля субъекты Федерации свободны в конституционном (установим) правотворчестве.
2. Предметом конституционного (уставного) регулирования являются основы конституционного строя, основы правового положения личности, статус субъекта РФ и его административно-территориальное деление, система органов государственной власти субъекта РФ, основы местного самоуправления.
Действуя в рамках предмета правого регулирования конституций (уставов) субъектов РФ региональный законодатель осуществляет как первичное, так и вторичное правовое регулирование. Закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, основные права и свободы человека и гражданина на региональном уровне, субъект Федерации тем самым осуществляет вторичное, производное от Конституции РФ, правовое регулирование.
Осуществляя конкретизацию основ конституционного строя, дополняя их новыми положениями, устанавливая дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, определяя правовой статус субъекта РФ, учреждая систему органов государственной власти, субъекты Федерации осуществляют первичное правовое регулирование.
3. В определении структуры конституций (уставов) субъекты РФ являются свободными и не ограниченными нормами федеральной Конституции. Здесь под соответствием структуры учредительных актов субъектов РФ Конституции РФ понимается их соответствие теории конституции, объекту и предмету правового регулирования, предмету конституционного права.
Конституции и уставы субъектов РФ отличает единство формы и содержание. В основе главы конституции (устава) лежит институт конституционного права. Поэтому содержание и форма учредительных актов субъектов РФ находятся в диалектической взаимосвязи. При этом содержание первично, а структура вторична. Изменение содержания неизбежно влечет за собой изменение структуры.
4. Правовой статус субъектов РФ в их конституциях и уставах закреплен в рамках (границах), определенных федеральной Конституцией Такое определение правового статуса субъектов федерации в их учредительных актах носит производный от федеральной конституции характер. Факторами, влияющими на определение правового статуса субъекта РФ, являются, закрепленные в Конституции РФ принципы российского федерализма, конституционные нормы, касающиеся субъектов РФ, децентрализованный, конституционный, асимметричный характер российского федерализма. Пределами самостоятельности субъектов РФ в определении правового статуса являются закрепленные в Конституции РФ, слагаемые правового статуса Российской Федерации и правового статуса субъектов Российской Федерации в зависимости от их видов.
5. Пределами в закреплении основ конституционного строя в конституциях и уставах субъектов РФ является такое их правовое наполнение, которое не противоречит смыслу основ конституционного строя РФ. Это касается и тех основ конституционного строя, которые закреплены в Конституции РФ, и тех, которые субъекты РФ сочли возможным включить в свои конституции и уставы дополнительно, осуществляя первичное правовое регулирование. Это правовое регулирование осуществляется на основе закрепленных в первой главе Конституции РФ принципов, которые одновременно выступают пределами в формулировке особенных и отдельных норм конституций и уставов в части, касающейся основ конституционного строя. Особенные и отдельные положения конституций и уставов выражают особенности их географического положения, социально-экономические, национально-этнические, культурные и иные особенности субъектов РФ.
6. Пределами в закреплении института прав и свобод человека и гражданина в учредительных актах субъектов РФ являлись положения о правах и свободах, составляющие одну из основ конституционного строя Российской Федерации и конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации. Опираясь на эти конституционные установления, в конституциях и уставах субъектов РФ совершенно не обязательно было текстуально воспроизводить вторую главу Конституции РФ, касающуюся основных прав и свобод человека и гражданина, поскольку регулирование прав и свобод отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Следуя буквальному толкованию Конституции РФ, в учредительных актах субъектов РФ должны содержаться только нормы, касающиеся защиты прав и свобод. Отсюда предметом конституционного (уставного) регулирования не могут быть сами права и свободы, а лишь гарантии их реализации, механизмы защиты на региональном уровне.
7. Пределами в закреплении принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ в их конституциях и уставах стали федеративные начала организации органов государственной власти субъектов РФ, к которым следует отнести: организацию государственной власти субъектов РФ с учетом общих принципов федеративного устройства России, разделение государственной власти по горизонтали и по вертикали, не суверенный характер государственной власти субъектов РФ, демократические начала государственной власти субъектов РФ, конституционные принципы единства и самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в пределах, закрепленных за ними полномочий. Эти начала для субъектов РФ носят ориентирующий характер, следствием которого стала множественность вариантов их реализации при учреждении органов государственной власти в конституциях и уставах субъектов РФ.
Теоретическая значимость исследования заключаются в том, что его результаты способствуют формированию теоретической базы для обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ, способствуют углублению теоретических представлений о юридической природе и нормативном содержании учредительных актов субъектов и их влиянию на определение структуры конституций и уставов, правовое регулирование основных институтов конституционного права.
Практическая значимость. Выводы, содержащиеся в исследовании, расширяют знания о методике обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ. Высказанные в нем рекомендации и предложения могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ при внесении изменений в свои учредительные акты.
Результаты исследования также могут найти применение не только в юридической и законодательной практике, но и в учебном процессе при преподавании общих и специальных курсов конституционного права, а также при разработке учебных, учебно-методических пособий по данной тематике.
Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе обсуждения диссертации на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет» и выступлений автора на международных научно-практических конференциях «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (Пенза, 2009); «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2009); «Современное состояние российского законодательства: проблемы, пути совершенствования, антикоррупционные аспекты» (Пенза, 2009); Всероссийских научно-практических конференциях «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2011, 2012).
Материалы диссертации внедрены в учебный процесс Пензенского государственного университета, Пензенского института развития образования, в деятельность Пензенского регионального отделения Ассоциации юристов России.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в тринадцати публикациях автора, две из которых изданы в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Структура конституций и уставов субъектов РФ
В отдельных республиках Конституция принимается только посредством референдума субъекта РФ. Такая правовая норма содержится в Конституции Республики Ингушетия2.
Вся эта многовариантная схема принятия конституций и уставов субъектов РФ свидетельствует о легитимности этих актов, независимо от того, какой порядок их принятия предусмотрен.
Поправки в конституции и уставы вносятся законодательными (представительными) органами субъектов РФ большинством, не менее двух третей голосов от числа депутатов законодательного органа. Законопроект о поправках в учредительный акт может быть вынесен и на референдум субъекта РФ.
Такая усложненная процедура принятия конституций (уставов) субъектов РФ и внесения в них поправок свидетельствует не только об их стабильности, но и о высокой степени их легитимности.
Относительно легитимности конституций и уставов субъектов РФ в научной литературе высказывается и иная точка зрения. Так И. А. Умнова и А. С. Степаненко под ней понимают, в том числе соответствие конституций, уставов правовым актам более высокой юридической силы. Легитимность, по мнению этих авторов, есть правомерность и законность, рассматриваемая в единстве3. И. А. Умнова и А. С. Степаненко вполне справедливо утверждают, что теория легитимности конституции в отечественной науке разрабатывается преимущественно на основе анализа Конституции Российской Федерации4
Витрук Н.В. О социально-правовой сущности и легитимности Конституции Российской Федерации 1993 года // Российское правосудие. 2008. N 2. С. 4 -12. и практически не рассматривается в контексте принятия и действия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, исходя из принципов федеративного устройства Российской Федерации, главным требованием легитимности конституций и уставов субъектов РФ выступает их соответствие или не противоречие Конституции Российской Федерации. Следовательно, указанные авторы представляют более широкий подход к теории легитимности конституций (уставов) и с ним можно согласиться.
Важным аспектом легитимности учредительных актов субъектов РФ являются пределы их соответствия Конституции РФ. Напрямую на этот вопрос Конституция РФ не отвечает, равно, как и не содержит ответа на вопрос о том, должны ли конституции и уставы субъектов РФ соответствовать федеральным законам.
Конституции и уставы субъектов РФ занимают высшее место в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ. Однако их высшая юридическая сила относительна. Они должны соответствовать (не противоречить) Конституции РФ и федеральным законам. По отношению к ним учредительные акты субъектов РФ занимают подчиненное положение. Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений по вопросам проверки конституционности учредительных актов субъектов РФ указал на необходимость их соответствия не только Конституции РФ, но и федеральному законодательству, тем самым подчеркнув, что правовой основой конституций и уставов субъектов РФ является Конституция РФ и федеральные законы. Отсюда конституции и уставы субъектов РФ нередко закрепляют нормы об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам.
Реальность конституций и уставов субъектов РФ определяется тем, насколько они соответствуют действительности и выполняют функцию, связанную с развитием общественных отношений, стимулированием социально-экономического развития. Главным требованием реальности учредительных актов является адекватное отражение ими сложившейся политико-правовой и социально-экономической действительности.
Определяющее влияние на степень реальности конституций и уставов субъектов РФ оказывают изменения федерального законодательства. Здесь даже можно вывести одну закономерность: степень реальности конституций и уставов субъектов РФ зависит от степени реальности Конституции РФ и федеральных законов, которым должны соответствовать учредительные акты субъектов РФ. Федеральное законодательство, реально отражающее общественные отношения, сложившиеся в государстве, определяет реальность конституций и уставов субъектов РФ.
Вместе с тем реальность конституций (уставов) зависит также от учета в них конкретных экономических, социальных, исторических, этнографических, географических и иных особенностей региона. Следовательно, реальность конституции (устава) субъекта РФ зависит, с одной стороны, от реальности федеральных законов, а с другой - от адекватности отражения в ней региональных особенностей субъекта РФ.
Реальными, кроме перечисленных выше условий, конституции и уставы субъектов РФ становятся тогда, когда они соблюдаются, исполняются, используются и применяются всеми субъектами конституционно-правовых отношений. В противном случае, даже реальные с точки зрения адекватного закрепления в них общественных отношений, конституции и уставы превращаются в декларации и становятся фиктивными.
Степень реальности конституций и уставов может повышаться конституционными и уставными судами субъектов РФ (там, где они созданы) при толковании ими конституционных (уставных) положений, в ходе которых органы конституционной юстиции конкретизируют общие правовые нормы учредительных актов и при неприкосновенности их текста вкладывают в них новое содержание, адекватное, сложившимся общественным отношениям.
3акрепеление правового статуса субъектов РФ в их учредительных актах
Такой подход характерен для Конституции Республики Карелия, которая триаду властей выразила в трех главах - «Законодательная власть», «Исполнительная власть», «Судебная власть» . В Конституции Республики Адыгея глава, касающаяся исполнительной власти, называется «Глава Республики Адыгея и исполнительная власть»2. Конституции республик Башкортостан3, Коми4, Марий-Эл, Тывы, Хакассии7систему органов государственной власти закрепили в классическом виде - законодательная, исполнительная, судебная власть, не выделяя отдельной главой правовые нормы, касающиеся правового статуса главы республики.
Уставы субъектов РФ - не республик также отличает разнообразие подходов к форме выражения правовых норм в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Так в некоторых уставах имеются главы, которые посвящены общим принципам организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
В Уставе Алтайского края содержится глава «Принципы организации осуществления государственной власти в Алтайском крае» ; Уставе Красноярского края - глава «Система и правовой статус органов государственной власти края. Государственная гражданская служба края»9; в Уставе Сахалинской области - глава «Общие принципы организации государственной власти в Сахалинской области» ; в Уставе Брянской области - глава «Основы осуществления населением властных полномочий и организации государственной власти Брянской области» ; в Уставе Санкт-Петербурга - глава
«Основы организации государственной власти Санкт-Петербурга» ; в Уставе Еврейской автономной области - глава «Организация государственной власти. Избирательная система. Референдум» и т. п. В этих главах говорится об источнике власти, перечисляются принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, учреждаются законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
Данный подход к форме закрепления системы органов государственной власти характерен для большинства уставов субъектов РФ. В уставах некоторых краев, областей, автономных округов, как правило, выделяется три главы, раскрывающие принципы организации и деятельности органов государственной власти, соответствующие законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти. Это характерно для уставов Краснодарского края2, Хабаровского края , Ямало-Ненецкого автономного округа , Тамбовской об-области5 и некоторых других субъектов РФ.
Вместе с тем имеются и такие уставы субъектов РФ, в которых системе органов государственной власти посвящена одна глава. В Уставе Приморского края она называется «Органы государственной власти Приморского края»6; в Уставе Камчатского края - глава «Осуществление государственной власти в Камчатском крае» ; в Уставе Воронежской области — глава «Основы вы государственной власти Воронежской области»8.
В Уставе Владимировской области системе органов государственной власти посвящено семь глав - «Законодательное Собрание - высший законодательный (представительный) орган государственной власти Владимирской области»; «Исполнительная власть Владимирской области»; «Территориальные органы и территориальные структурные подразделения администрации области, департаментов администрации области»; «Судебная власть, органы прокуратуры и полиции Владимирской области»; «Другие государственные органы»; «Государственные должности Владимирской области и должности государственной гражданской службы Владимирской области»; «Взаимодействие органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Владимировской области»1.
В Уставе Иркутской области органам государственной власти посвящено девять глав. Это главы «Основы статуса Законодательного Собрания Иркутской области»; «Основы законодательного процесса в Иркутской области»; «Основы статуса Губернатора Иркутской области»; «Основы статуса исполнительных органов государственной власти Иркутской области»; «Основы организации деятельности мировых судей Иркутской области»; «Основы организации деятельности Избирательной комиссии Иркутской области, территориальных избирательных комиссий»; «Основы статуса Контрольно-счетной палаты Иркутской области»; «Основы системы государственных должностей Иркутской области»; «Основы системы государственной граж-данской службы Иркутской области» . Уставы Владимирской и Иркутской областей являются единственными в своем роде и стоят, в части, касающейся закрепления системы органов государственной власти, особняком.
В уставах Краснодарского3, Хабаровского4 краев, Ямало-Ненецкого автономного округа5, Магаданской области и других субъектов РФ имеются ся главы, посвященные взаимодействию органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. В них устанавливается, что такое взаимодействие осуществляется в интересах субъекта РФ и его населения, в целях решения вопросов социально-экономического развития, закрепляются принципы взаимодействия ветвей государственной власти.
В уставах Алтайского, Ставропольского краев, Амурской, Волгоградской, Кировской, Липецкой, Оренбургской, Пензенской, Саратовской, Ярославской областей, Европейской автономной области, Москвы, Санкт-Петербурга, Ямало-Ненецкого, Ненецкого, Чукотского автономных округов и других субъектов РФ правовые нормы, касающиеся глав субъектов РФ, находятся в главах, посвященных исполнительной власти. Такое структурирование глав уставов большинства субъектов РФ - не республик объясняется отнесением главы субъекта РФ к исполнительной власти. Поэтому законодатель счел необходимым нормы о главах субъектов РФ включить в главу, касающуюся исполнительной власти. Такой подход является правомерным.
Таким образом, регламентация правового статуса законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ осуществляется по аналогии с федеральной Конституцией. Однако законодатель субъектов РФ остался свободным в определении формы этого закрепления. Отсюда разновариантная в плане формы схема закрепления правового статуса этих органов в конституциях и уставах субъектов РФ. При этом уставы субъектов РФ - не республик отличаются большей вариативностью, чем конституции республик, взявшие за основу такого закрепления классическую схему разделения властей с выделением института главы республики. В этой связи их конституции по своей структуре стоят ближе к Конституции РФ. И это не случайно, поскольку республики, в отличие от других субъектов РФ, в Конституции РФ именуются государствами. Поэтому республиканские законодатели стремились в своем основном законе учредить эту государственность, максимально приблизив свои конституции к Конституции РФ.
Практически все конституции и уставы субъектов РФ содержат главы, посвященные судебной власти. К судам субъектов РФ в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» относятся конституционные и уставные суды субъектов РФ и мировые судьи. Однако многие конституции и уставы закрепили положения о федеральных судах, существующих на территории субъекта РФ. Так в Конституции Республики Адыгея говорится о том, что в республике правосудие осуществляется федеральными судами, Конституционным Судом Республики Адыгея, мировыми судьями Республики Адыгея, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом и входящими в единую судебную систему Российской Федерации .
3акрепление института прав и свобод человека и гражданина
Дополнительно к общим основам правового статуса субъекта РФ Устав Астраханской области закрепил положение о преодолении разногласий органов государственной власти Астраханской области с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти других субъектов Российской Федерации2. В случае возникновения разногласий между органами государственной власти Астраханской области и органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, органы государственной власти Астраханской области для их разрешения используют согласительные процедуры. Разногласия, неурегулированные с использованием согласительных процедур, рассматриваются соответствующим судом в установленном порядке.
Устава Белгородской области содержит положение о населении Белгородской области, которое составляют граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Белгородской области .
Устав Владимирской области установил принципы правового статуса области4. Ими являются принципы соответствия законодательства области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; равноправия области с иными субъектами Российской Федерации; взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти области.
Устав Иркутской области не только установил систему органов государственной власти, но и цели, и принципы осуществления публичной власти2. Среди них принципы признания человека, его прав и свобод высшей ценностью; признания многонационального народа Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти; правового социального светского государства; гласности и т.п.
В Уставе Московской области имеется положение о том, что Московская область является государственно-территориальным образованием, входящим в состав Российской Федерации в качестве субъекта Российской Федерации, а территория Московской области является неотъемлемой частью территории Российской Федерации .
В Уставе Псковской области подчеркивается, что область строит свои отношения с Российской Федерацией на основе государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти области .
Устав Ярославской области в главе «Ярославская область - субъект Российской Федерации» содержит статью, согласно которой отмена или ограничение действия на территории Ярославской области Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, а также федеральных законов, принятых в пределах полномочий Российской Федерации, не допускается5.
Устав Ярославской области. Ст. 9. В Общих положениях Устава Санкт-Петербурга, наряду с официальными символами города федерального значения закрепляются исторические символы Санкт-Петербурга и Петербургские традиции1. Исторические символы Санкт-Петербурга - Медный всадник, кораблик на шпиле Адмиралтейства, ангел на шпиле Петропавловского собора Петропавловской крепости. Петербургской традицией является полуденный выстрел сигнального орудия с Нарышкина бастиона Петропавловской крепости. В Санкт-Петербурге хранят память о жертвах революций, гражданской и Великой Отечественной войн, политических репрессий и блокады. В Санкт-Петербурге сохраняется культурное наследие, охраняется природная среда, не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности.
В уставах автономной области и автономных округов закреплены как общие слагаемые правового статуса, так и особенности правового статуса данных субъектов РФ как национально-государственных образований. Так в Уставе Еврейской автономной области, наряду с общими установлениями, кокающимися правового статуса автономной области, содержатся положения о том, что по представлению Законодательного Собрания области и Губернатора области может быть принят федеральный закон об области; в области создаются условия для сохранения, изучения и развития языков еврейского народа и других народов, проживающих на территории области .
В Уставе Ненецкого автономного округа имеются положения, связанные с особенностями правового статуса автономного округа как субъекта РФ. Это нормы об объединении округа с другими субъектами Российской Федерации, которое может быть осуществлено только на основе волеизъявления большинства граждан, проживающих в округе и обладающих избирательным правом, об установлении гарантий социальных прав и интересов ненецкого народа Устав Ямало-Ненецкого автономного округа эту норму сформули субъектами Российской Федерации может быть осуществлено только на основе ровал следующим образом: «Условием изменения статуса автономного округа, а также прекращения существования автономного округа, в том числе в случае его объединения с другими субъектами Российской Федерации, является выраженное на референдуме автономного округа согласие на это граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме автономного округа, место жительства которых расположено на территории автономного округа»1.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа содержит главу, касающуюся основ отношений Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области2. В ней указывается, что отношения между органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области строятся на основе самостоятельности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры как субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, равноправия, взаимоуважения и стремления к достижению общего благополучия и развития, координации, согласованности и взаимоинформированности о действиях, затрагивающих общие интересы, соблюдения договора, соглашений и ответственности.
В Уставе Чукотского автономного округа подчеркивается, что Чукотский автономный округ является равноправным субъектом Российской Федерации и непосредственно входит в ее состав. Чукотский автономный округ является исконным местом проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. На территории Чукотского автономного округа признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права и международны
Система органов государственной власти субъектов РФ
Отдельные правовые нормы имеются и в Конституции Республики Тыва. В ней устанавливается, что Государственная власть в Республике Тыва не вмешивается в соответствующую закону деятельность общественных объединений, оказывает поддержку развитию институтов гражданского общества в Республике Тыва. В целях обеспечения взаимодействия граждан, общественных объединений с органами государственной власти Республики Тыва и органами местного самоуправления, учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Республики Тыва и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания формируется Общественная палата Республики Тыва. Порядок формирования и деятельности Общественной палаты Республики Тыва устанавливается конституционным законом Республики Тыва .
Таким образом, особенные и отдельные положения конституций республик, равно как и их общие положения, касающиеся основ конституционного строя, вытекают из положений Конституции РФ и обеспечивают на республиканском уровне правовое наполнение основ конституционного строя
Российской Федерации. Особенными и отдельными нормами конституций осуществляется первичное правовое регулирование основ конституционного строя республик. Оно осуществляется на основе закрепленных в первой главе Конституции РФ принципов, которые одновременно выступают пределами в формулировке особенных и отдельных норм конституций республик в части, касающейся основ конституционного строя. Отдельные положения конституций республик выражают особенности их географического положения, социально-экономические, национально-этнические, культурные и иные особенности республик.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не используют понятия основы конституционного строя, тем самым поддерживая правовую модель ассиметричной федерации в России, поскольку данные субъекты в Конституции РФ не именуются государствами. Однако это не означает, что в общих положениях уставов они не воспроизводят некоторые основы конституционного строя Российской Федерации. Здесь также можно выделить общие правовые нормы уставов, содержащие дословное воспроизведение основ конституционного строя РФ с их правовым наполнением, особенные и отдельные нормы, вытекающие из конституционных принципов и смысла Конституции РФ. При этом законодатель данных субъектов РФ, в отличие от республик, не стремился к максимальному закреплению основ конституционного строя Российской Федерации в своих учредительных актах.
Общие положения уставов субъектов РФ можно проследить на примере Устава Пензенской области. Первая глава Устава «Статус и административно-территориальное устройство Пензенской области. Общие положения» содержит основополагающие правовые нормы, характеризующие Пензенскую область как равноправный субъект Российской Федерации. Их анализ показывает, что «Общие положения» Устава берут свое начало в основах конституционного строя Российской Федерации. Устав Пензенской области среди основ конституционного строя перечислил народ как источник власти, принцип разделения властей, гарантированность местного самоуправления, защиту и осуществление всех прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ1.
Основы конституционного строя РФ в уставах субъектов РФ, также как и в конституциях республик, нашли свое правовое наполнение. Так Устав Краснодарского края в институте прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности закрепил, что находящиеся на территории края лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, пользуются правами и свободами в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.2
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в Приморском крае определяет смысл, содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов Приморского края, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и обеспечивается правосудием3.
Устав Амурской области в институте прав и свобод человека и гражданина закрепил положение о том, что никто не может быть подвергнут дискриминации в правах и свободах и никому не могут быть предоставлены привилегии в правах и свободах в зависимости от расы, национальности, языка, социального происхождения, общественного, имущественного и должностного положения, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, политическим партиям, места жительства и других подобных обстоятельств социального и личного характера .
Устав Волгоградской области в сфере прав граждан установил норму о том, что в целях обеспечения действующих и создания дополнительных гарантий защиты прав и свобод граждан, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, со вершенствования законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина, приведения их в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, формам и методам их защиты в Волгоградской области может быть учрежден институт уполномоченного по правам человека в Волгоградской области путем принятия соответствующего закона Волгоградской области .
В принципе разделения властей Устав Красноярского края подчеркнул, что государственная власть края осуществляется для достижения общего блага и реализации общей воли граждан Российской Федерации, проживающих на территории края2.
Государственная власть в Хабаровском крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; единства системы органов государственной власти и их самостоятельности; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края, между органами государственной власти Хабаровского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края .
