Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью фундаментальных стратегических задач, решение которых призвано обеспечить эффективность становления в России демократического, правового, социального государства с республиканской формой правления, формирования свободного и справедливого гражданского общества.
Исследование истории развития демократических принципов разделения властей и единства государственной власти в России показало, что рассматриваемые принципы развивались под воздействием не только отечественной, но и зарубежной политико-правовой мысли и практики реализации основ организации государственной власти.
В стремлении человечества создать максимально эффективную систему сдержек и противовесов в соответствии с признаваемым «классическим» принципом разделения властей, нередко забывают о другой его неотъемлемой части, единстве государственной власти, обеспечивающей целостность государства. В силу этого, единство государственной власти и разделение властей призваны дополнять друг друга и не должны порождать противостояния властей.
Между тем, анализ практики реализации принципов разделения властей и единства государственной власти свидетельствует о том, что подобное противостояние характерно даже для высших судебных инстанций, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. Поэтому совершенствованию конституционно-правового механизма, способного свести к минимуму противостояние властей, в диссертационном исследовании уделено особое внимание. В контексте предлагаемого диссертационного исследования автором предпринята попытка предложить систему мер, направленных на преодоление негативных социально-правовых последствий неэффективной реализации принципов разделения властей и единства государственной власти.
Представляется, что выполнение работы подобного рода будет способствовать не только расширению научных представлений в области теории и практики реализации демократических принципов разделения властей и единства государственной власти, но и окажет положительное влияние на процесс реального становления в России демократического, правового государства.
Степень разработанности проблематики диссертационного исследования. Идеи единства и разделения властей, народовластия, народного суверенитета впервые стали объектами внимания в эпоху античных мыслителей, Платона, Аристотеля, Цицерона, Полибия и др. Если в древние времена разделение властей было связано с функциональным распределением управленческих функций государства, то в эпоху Средневековья (V-VI вв.) в центре внимания оказалась проблема разделения светской и церковной властей, исследуемая А. Августином, Ф. Аквинским и другими теологами. В XIV—XV вв. наступает эпоха Возрождения, обратившая взор не только на функциональное разделение властей, но и на сущность законодательной и исполнительной властей. Позднее разделение властей и единство власти, став «классической» концепцией государственного устройства, исследовалось Ш. Л. Монтескье, Дж. Локком и другими мыслителями эпохи Просвещения. Статус конституционно-правового принцип разделения властей приобрел благодаря Т. Джефферсону, А. Гамильтону, Д. Мэдисону.
В отечественной политико-правовой традиции идея разделения властей и единства государственной власти эволюционировала от разрозненных воззрений на проблему ограничения монархической власти (И. Волоцкий, М.М. Щербатов, С.Е. Десницкий, М.М. Сперанский и др.) до признания необходимости создать эффективно действующих демократических институтов (П.И. Пестель, Н.М. Муравьев, Б.Н. Чичерин, Коркунов Н.М. и др.).
Советская правовая доктрина полностью отвергала принцип разделения властей, который, по сути, исключался единством государственной власти. Об этом свидетельствует ст. 6 Конституции СССР, закреплявшая руководящую и направляющую роль единственной партии. Достаточное внимание рассматриваемым принципам было уделено в постсоветский период, когда появились работы В.В. Абашмадзе, М.П. Авдеенковой, Н.Н. Алексеева, М.В. Баглая, К.И. Батыра, В.Д. Горобца, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.Д. Карповича, Е.И. Козловой, Ю.С. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.С. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, О.И. Чистякова, В.Е. Чиркина, И.И. Шувалова, Л.М. Энтина и др.
Несмотря на значительное количество научных работ, посвященных принципам разделения властей и единства государственной власти, во многих из них убедительного раскрытия не получила проблема противостояния властей. К сожалению, сегодня также ощущается недостаток комплексных конституционно-правовых исследований названных конституционно-правовых основ в России и странах-участниках СНГ, которые позволили бы совместно выработать механизм преодоления негативных последствий нарушения рассматриваемых принципов. Предлагаемое диссертационное исследование представляет собой попытку восполнения указанного пробела.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления принципов разделения властей и единства государственной власти; их правовое содержание и место в системе конституционных принципов организации и деятельности государственной власти в современной России.
Предмет исследования составляют: основные представления о становлении и развитии разделения властей и единства государственной власти в контексте эволюционного развития зарубежной и отечественной конституционно-правовой доктрины и практики, положенные в основу понимания содержания принципов разделения властей и единства государственной власти; понятия рассматриваемых принципов; система негативных социально-правовых последствий неэффективной реализации исследуемых принципов; элементы конституционно-правового механизма реализации принципов разделения властей и единства государственной власти.
Целью настоящей работы являются осуществление комплексного конституционно-правового и сравнительно-правового анализа особенностей реализации принципов разделения властей и единства государственной власти в России, а, кроме того, формулирование рекомендаций по совершенствованию конституционного законодательства, основные из которых вынесены на защиту.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда задач:
исследование концепции разделения властей и единства государственной власти в истории политико-правовой мысли;
анализ особенностей представлений о разделении властей и единстве государственной власти в доктрине российского государственного права в отдельные временные периоды;
рассмотрение содержания принципов разделения властей и единства государственной власти в современной России;
исследование принципа функционального разделения власти в контексте организации единой системы государственной власти в современной России;
проведение сравнительно-правового анализа конституционных основ разделения властей и единства государственной власти в конституционном законодательстве ряда государств-участников СНГ;
выявление особенностей современной конституционной модели разделения властей и единства государственной власти в РФ;
определение основных направлений совершенствования конституционно-правового механизма реализации принципов разделения властей и единства государственной власти.
Методологическую основу диссертационного исследования в совокупности составили общенаучные, частно-научные и специальные методы исследования. В рамках комплексного теоретико-прикладного междисциплинарного подхода применены частноправовые методы: научное прогнозирование, логико-правовой анализ действующего законодательства, позволяющие синтезировать инструментарий теории и истории государства и права; истории политических и правовых учений, конституционного права России и зарубежных стран; сравнительного правоведения. Наиболее часто использованы специально-юридические методы: интерпретация теоретических политико-правовых идей, концепций и нормативно-правовых актов; формально-юридический и сравнительно-правовой методы; метод теоретико-правового моделирования, социологический метод и др.
Теоретической основой диссертации стали труды виднейших мыслителей и государствоведов, областью научных поисков которых стало единство и разделение властей; народовластие; идеи народного суверенитета; основы демократического правового государства. Среди мыслителей прошлого, труды которых исследовались диссертантом: Платон, Аристотель, Цицерон, Полибий, Дж. Локк, Т. Гоббс, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т. Джефферсон, А. Гамильтон, Д. Мэдисон, И. Волоцкий, М.М. Щербатов, С.Е. Десницкий, М.М. Сперанский, Н.М. Карамзин, Б.Н. Чичерин, Коркунов Н.М. и др.
В основу исследования положены также работы современных отечественных юристов: М.П. Авдеенковой, Ю.Е. Аврутина, А.А. Астафичева, М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, К.И. Батыра, В.Д. Горобца, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.В. Комаровой, Б.М. Лазарева, В.П. Малахова, А.Н. Мещерякова, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Н. Ю. Плавинской, Н.А. Полянского, Р.А. Ромашова, Б.Н. Топорнина, B.C. Шевцова, И.И. Шувалова, В.А.Черепанова, Т.Я. Хабриевой, О.И. Чистякова и др.
Эмпирическая база. В качестве такой базы использованы Конституция и национальное законодательство России, акты толкования Конституционного Суда РФ. В качестве эмпирической базы также использовано законодательство бывшего СССР и ряда зарубежных государств-участников СНГ, в частности, Республик Армения, Азербайджан, Беларусь, Кыргызстан, Молдова, Узбекистан, Украина и др., а также материалы социологических исследований, относящихся к проблематике диссертации.
Научная новизна исследования обусловлена как выбором темы, так и содержанием проблем, вынесенных на защиту. Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование конституционной доктрины и практики реализации принципов разделения властей и единства государственной власти в России и их роли в системе основ конституционного строя Российской Федерации.
В процессе исследования определены позитивные и негативные факторы, влияющие на эффективность реализации названных конституционно-правовых принципов организации государственной власти на современном этапе развития России.
Автором выявлены наиболее актуальные вопросы конституционализма, связанные с реализацией принципов разделения властей и единства государственной власти, а именно, вопросы, касающиеся осмысления и внедрения в практику отечественного государственного строительства опыта зарубежных стран; упорядочения институтов государственной власти; народовластия; внедрения института общественного контроля; повышения ответственности органов публичной власти и их должностных лиц перед народом. Кроме того, сформулированы предложения, направленные на оптимизацию конституционно-правовых отношений, складывающихся в сфере организации государственной власти в Российской Федерации. В плане реализации сформулированных рекомендаций, диссертантом внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и деятельности органов государственной власти в России.
Положения, выносимые на защиту:
-
Исследуемые конституционно-правовые принципы как фундаментальные конституционно-правовые основы государственной власти в РФ, тесно взаимосвязаны друг с другом. Вместе с тем, они самостоятельны и наделены собственным содержанием, что позволяет сформулировать дефиниции исследуемых принципов. Так, принцип разделения властей – это совокупность положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти в современной России фундаментальных составляющих демократического, федеративного, правового, социального и светского государства с республиканской формой правления. Принцип единства государственной власти – это совокупность положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти современной России фундаментальных составляющих, которыми являются социальное единство, функциональное единство и организационно-правовое единство, которые предопределяются единственным источником власти в РФ, её многонациональным народом.
-
Анализ практики реализации принципов разделения властей и единства государственной власти высветил систему взаимосвязанных негативных социально-правовых последствий несоблюдения рассматриваемых принципов. К важнейшим социальным последствиям следует отнести: низкую оценку гражданским обществом качества осуществления государством управленческих функций; стойкое недоверие к основным политическим институтам власти, посредством которых многонациональный народ России участвует в управлении делами государства, реализуя конституционно-правовой принцип народовластия; порожденное недостаточным уровнем компетентности государственных служащих, непосредственно взаимодействующих с населением, падение авторитета системы государственной власти, что, в итоге, приводит к нежеланию добровольно исполнять государственно – властные предписания и др. К основным правовым последствиям следует отнести: низкий уровень законности и правопорядка, правовой культуры субъектов конституционно-правовых отношений; недостаточную эффективность правовой охраны и защиты граждан РФ.
-
Учитывая важность рассматриваемых принципов, необходимо осмыслить положительный и отрицательный опыт их конституционного закрепления в государствах СНГ. Так, положителен опыт Республики Казахстан, в Конституции которой (п. 4 ст. 3) закреплены и сущность и содержание разделения властей и единства государственной власти: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и их взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
В целях недопущения концентрации власти в «одних руках», особое внимание в странах СНГ уделено понятию народ и формам осуществления народовластия. Например, ст.1 КЗ Таджикистана «О референдуме Республики Таджикистан» установила, что решения, принятые республиканским референдумом, обладают высшей юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждаются. Представляется логичным, подобно Таджикистану, наделить решения, принимаемые на общегосударственном референдуме в России, высшей и безусловной юридической силой. К сожалению, нормативные акты большинства стран СНГ содержат формулировки, по сути, лишающие граждан этих государств права инициировать всенародный референдум. Например, в п.1 ст. 7 Закона Республики Армения от 09.10.2001 г. № ЗР-225 «О референдуме» установлено, что инициатива проведения референдума по вопросу принятия Конституции или вносимых в нее изменений принадлежит Президенту и Национальному Собранию Республики Армения.
Одним из примеров недопустимого для демократических государств опыта является опыт Республики Кыргызстан, в ст. 1 Конституции которой учрежден приоритет коренной нации, как народа, т.е. носителя суверенитета и единственного источника государственной власти.
-
В качестве одного из положений, выносимых на защиту, автор предлагает пути совершенствования конституционно-правового механизма реализации принципов разделения властей и единства государственной власти. Автором сформулировано определение названного механизма: конституционно-правовой механизм реализации принципов разделения властей и единства государственной власти – это совокупность конституционно-правовых условий, средств, обеспечивающих реальное функционирование системы сдержек и противовесов, исключающей противостояние властей.
-
Диссертантом предложена система мер по преодолению негативных социально-правовых последствий неэффективной реализации исследуемых принципов, состоящая из мер содержательной направленности и процессуальных мер. К мерам содержательной направленности, например, отнесены: ликвидация значительного перевеса полномочий Президента РФ; введение в Конституцию РФ основ организации общественного контроля и др. Поскольку особенно остро в совершенствовании практики реализации рассматриваемых принципов нуждаются субъекты РФ, автором предложен комплекс процессуальных мер, среди которых: унификация названий субъектов РФ; отказ от названия глав субъектов президентами; принятие по вопросам организации общественного контроля региональных законов, предусматривающих процедуру досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица конкретного субъекта РФ по инициативе населения субъекта; внедрение практики проведения социальных опросов. Особую группу составляют процессуальные меры, нацеленные на совершенствование законотворческого процесса, поскольку, чтобы иметь юридические основания оценки легитимности власти, важно выяснить: насколько эффективно в законодательстве отражено социальное предназначение институтов государственной власти и правовой механизм ее реализации; насколько характер этого отражения содержательно соответствует современным представлениям о социально-правовой природе государственной власти. В связи с этим, автором предложено: создать единое правовое поле, усовершенствовать практику планирования и прогнозирования законодательства, исходя из текущих потребностей субъектов РФ; установить персональную ответственность лиц, непосредственно разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и других законов и др.
-
Как отмечает Витрук Н. В., защита принципа разделения властей явилась одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда РФ на первом этапе его истории, т.е. в период действия Конституции России 1978 года. Однако, по мнению диссертанта, это утверждение актуально и сегодня. Примеры тому рассматриваемые Конституционным Судом РФ дела о нарушениях принципа разделения властей, связанных с противостоянием Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ по вопросам разграничения предметов ведения; подменой Президентом РФ судебного органа государственной власти; с незаконным продлением своих полномочий законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и многими другими нарушениями. Проведенное исследование позволило автору согласиться с профессором Зиновьевым А.В., утверждающим, что главная цель создания Конституционного Суда – надзор за соблюдением Конституции, а не контроль. Диссертант полагает, что Конституционный Суд РФ должен быть признан органом конституционного надзора, а не контроля.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга явлений, характеризующих с позиций конституционного права взаимосвязь принципов разделения властей и единства государственной власти и иных основ конституционного строя РФ. Сформулированные автором теоретические положения и выводы могут стать основой новых научных работ, дополняя ряд разделов конституционного права России, что будет способствовать развитию конституционно-правовых и иных правовых институтов других отраслей права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические результаты могут быть использованы:
а) в научно-исследовательской деятельности при изучении вопросов, связанных с пониманием социально-юридической сущности и содержания единства и разделения властей как основ организации государственной власти в России;
б) в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и федерального, и регионального уровней;
в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России и зарубежных стран, общей теории права, истории государства и права, истории политических и правовых учений и целому ряду отраслевых наук;
г) при подготовке и проведении спецкурса «Общественный (гражданский) контроль в России».
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного Университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, основные выводы и положения которого изложены в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в СПбГУП. Они были включены в читаемые автором в качестве преподавателя лекции по конституционному (государственному) праву России.
Структура работы, обусловленная целью и задачами исследования, включает введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы.
