Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовые аспекты формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления в России и за рубежом 13
1. Становление и развитие представительных органов земского и местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале ХХI вв 13
2. Местные представительные органы: зарубежный опыт 52
Глава 2. Формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 73
1. Правовой статус современных представительных органов местного самоуправлении в Российской.Федерации 73
2. Формирование представительных органов муниципальных образований на уровне муниципального района в современных условиях 90
3 Проблемы правового регулирования организации, деятельности и выборов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 102
4. Особенности деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления 122
Глава 3. Пути и направления совершенствования деятельности представительных органов местного самоуправления 141
1. Совершенствование взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления 141
2. Совершенствование взаимодействия представительных органов муниципальных образований с иными органами- местного самоуправления и органами государственной власти в РФ 154
Заключение 176
Библиографический список 182
- Становление и развитие представительных органов земского и местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале ХХI вв
- Правовой статус современных представительных органов местного самоуправлении в Российской.Федерации
- Проблемы правового регулирования организации, деятельности и выборов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
- Совершенствование взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации (далее - РФ), принятая в 1993 г., внесла ряд важнейших изменений в структуру власти, в том числе в вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления России. Процесс преобразований в организации и деятельности публичной власти на федеральном и региональном уровнях потребовал принципиального совершенствования «вертикальной» организации законодательной власти и ее взаимосвязи с различными городскими и сельскими общинами, с местным населением.
Решение проблем организации народовластия как в государственной, так и в муниципальной формах немыслимо без эффективного функционирования представительных органов местного самоуправления.
Причем речь идет о представительных органах местного самоуправления не как об агентах центральной власти на местах, а как об институте организации народовластия на муниципальном административно-территориальном уровне. Институт представительных органов местного самоуправления как форма народовластия организационно отделена от государственной системы народовластия в РФ. В то же время обе формы народовластия функционально неразрывно взаимосвязаны. Этот принцип все более внедряется в практику создания новой системы представительных органов местного самоуправления в рамках государственно-муниципального управления Россией. Однако такая работа требует серьезного научного и методологического обоснования.
Последовательная научно обоснованная реализация конституционных принципов и гарантий представительных органов местного самоуправления, обеспечение их материально-финансовой и иной автономии и независимости от государственного аппарата в рамках муниципальной компетенции позволят этому важнейшему институту ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, значительно повысить жизненный уровень российского народа, его качества и, что очень важно, сблизить государственную власть с
народом. Закрепленная Конституцией РФ правовая природа представительных органов как части местного самоуправления может стать надежной основой решения многих вопросов политического, социально-экономического и иного характера в РФ. Однако достижение названных целей возможно лишь при реализации всех возможностей, заложенных в местное самоуправление Конституцией РФ.
Актуальность темы диссертационного исследования и ее значимость подтверждается Посланием Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., в котором особо подчеркнуто, что в современных условиях представительные органы местного самоуправления должны быть более действенными!в решении конкретных задач.
Трансформация идеи организационной иерархичности выборных
советских органов в концепцию демократического местного самоуправления
обусловила ряд проблем, стоящих перед представительными органами' '
местного самоуправления в России: 'ц
-структурирование и определение системы представительных органов\ самоуправления;
- определение компетенции и полномочий представительных органов в
целом;
-организационное обособление представительных органов местного . самоуправления от органов государственной власти;
пределы самостоятельного регулирования круга местных дел местными представительными органами и законодательного регулирования этих вопросов органами государственной власти;
взаимоотношения и взаимосвязь представительных органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти.
Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, фактического положения дел на местах показывает, что большинство этих вопросов решается фрагментарно или неполно.
Представительный орган местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (Федеральный закон от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1, 15 (СЗ РФ, 1995, №35, ст. 3506); далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ).
В настоящее время одной из сфер деятельности представительных органов местного самоуправления выступает законодательный процесс, регулирование которого осуществляется преимущественно федеральным законодательством. Так, закрепление права законодательной инициативы представительного органа муниципальных образований предусмотрено в Федеральном законе от б октября. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).
Признание права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ за представительными органами муниципальных образований выдвигает целый ряд теоретических и практических проблем.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003г.№ 131-ФЗ) в ст. 35 также устанавливает исключительные полномочия представительного органа и правовые основы его иных полномочий.
Итак, проблемы в области формирования и деятельности представительных органов муниципальных образований все еще остаются
6 актуальными и малоисследованными в российской правовой науке, особенно в свете принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, который вступил в силу в полном объеме с 1 января 2009 г.
Предлагаемый анализ особенностей формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления может быть во многом полезен в связи с проведением реформы местного самоуправления в РФ.
Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления РФ в отечественной науке конституционного и муниципального права все более привлекают внимание исследователей.
До 1917 г. отечественная8 юридическая наука уделяла значительное внимание изучению w решению проблем местного самоуправления. Деятельность земских распорядительных органов самоуправления-рассматривалась» в. работах российских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, М.М. Богословского, A.FL Васильчикова; Б.Б. Веселовского^ СЮ. Витте, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, И.П. Тройского, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, В.О. Ключевского, НіИ. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, М'.Иі Свешникова, Б.Н. Чичерина и других. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как законоразработчикам и законоприменителям по проблемам местного самоуправления приходится решать задачи, во многом схожие с теми, что стояли перед Россией во второй половине XIX - начале XX вв.
В. советское время и в конце XX — начале XXI вв. проблемы земского и местного самоуправления'изучались и нашли отражение в работах ученых В.Ф. Абрамова, В.В. Гармизы, Н:Г. Герасименко, Л.В. Гильченко, Л.Г. Захаровой, Н.И. Пирумовощ Э.В. Черняк и других.
Настоящее исследование опирается на труды российских ученых-юристов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, СВ. Арбузова, П.А. Астафичева, И.В. Бабичева, И.Л. Бачило, В.И. Васильева, В.Д. Горобец, А.Р. Еремина, Б.Л. Железнова, Д.А.
Керимова, Е.М. Ковешникова, А.И. Ковлера, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, И.В. Котелевской, М.А. Краснова, М.М. Курманова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Н. Линик, Г.В. Мальцева., Н.А. Михалевой, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.Иі Овчинникова, Н.В. Постового, Ю.С. Решетова, А.А. Сергеева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, М.Х. Фарукшина, Т.Я: Хабриевой, А.Ф. Шебанова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Н.В. Щербаковой, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и других.
Цель и. задачи исследования. Целью диссертационного исследования является* изучение конституционно-правовых основ формирования и деятельности- представительных органов местного самоуправления РФ и их дальнейшее совершенствование в-субъектах РФ.'
Реализация поставленной цели, диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных- задач, в > ряду которых наиболее значимыми являются:
1) исследование теоретических аспектов формирования' и деятельности представительных органов (местного-самоуправления* в России и за рубежом в историко-правовом аспекте;
2)> характеристика правовых основ деятельности представительных органов муниципальных образований РФ;
3) характеристика правового статуса современных представительных органов местного самоуправления в РФ;
4)- выявление основных проблем правового регулирования организации, деятельности и выборов в представительные органы местного самоуправления в РФ;
определение современного правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления;
определение конституционно-правовых основ участия» представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъектов РФ;
7) выявление путей и способов совершенствования взаимодействия населения* с представительными органами местного самоуправления и их взаимодействия- с другими органами местного самоуправления^ и органами государственной власти в РФ.
Объектом исследования* являются общественные отношения- возникающие при; формировании- и: деятельности представительных органов местного самоуправления РФ:
Предметом; исследования^ выступают нормы права; в Конституциш РФ; федеральном: законодательстве, конституциях (уставах)! законах и иных, нормативных правовых актах субъектов* РФ), закрепляющие- формирование; т деятельность представительных органов; местного самоуправления; взаимодействие ІГосударственнойІ- Думьг Федерального* Єобрания? РФ; законодательного* (представительного)! органа государственной власти субъекта РФ и представительных органов^ муниципальных образовании в законодательном.: процессе.
Методологическая основа исследования: В* качестве* методологической* основы:настоящего*исследования-выступают общенаучные шчастные методы познания: конкретно-исторический; социологический; формально-юридический, системно-структурныйш сравнительно-правовой:
Нормативную; базу исследования составили Европейская* хартия; местного самоуправления; Европейская конвенция' о защите праві человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конституция РФ; федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы. Президента- РФ; постановления? Правительства: РФ; постановления и определения'гКонституционного Єуда РФ; конституции (уставы); законы, и иные нормативные- правовые акты, субъектов- РФ; уставы муниципальных образований; законодательные акты России в ХГХ-ХХвв;
Научная новизна; исследования* заключается! в\ том, что проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления недостаточно изучены правовой наукой. Настоящая
диссертация представляет собой одно из немногих исследований в этой области конституционно-правовых отношений. Автором дается достаточно полный сравнительно-правовой анализ законодательства ряда субъектов РФ;
Формулируются, теоретические и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: участие представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе; нормативно-правовое регулирование взаимодействия^ законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и представительных органов1 муниципальных образований.
Научная, новизна также нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Диссертант пришел к выводу о необходимости законодательного
разрешения коллизии, заключающейся^ «том, что в законодательстве сместном
самоуправлении РФ и ее субъектов нет перечня тех государственных
полномочий, которые могут передаваться представительным органам местного
самоуправления. Автор предлагает передать следующие государственные
полномочия: регистрацию актов гражданского состояния; первичный воинский
учет на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты; вопросы
создания, исполнения полномочий и обеспечения деятельности комиссий по
делам несовершеннолетних и защите их прав; осуществление ревизий
финансово - хозяйственной деятельности органов местного самоуправления
при осуществлении отдельных государственных полномочий в части целевого
и эффективного использования материальных ресурсов и финансовых средств,
переданных для осуществления*указанных полномочий.
2. Несмотря на конституционную норму об отделении органов местного
самоуправления от системы органов государственной* власти,
представительные органы муниципальных образований по сути и содержанию
своей деятельности имеют схожие черты с законодательной (представительной)
ветвью государственной власти любого демократического государства.
Объединяющим началом, в данном случае, является представительство как способ выражения» власти народа (населения), позволяющий реализовать населению посредством представительной демократии принцип народовластия на более низком уровне публичной власти - местном самоуправлении.
3. Среди комплекса прав представительного органа местного
самоуправления одним из важных выступает право его законодательной
инициативы на внесение проектов законов в представительный
(законодательный) орган субъекта РФ, что, следуя классическому пониманию,
в материальном аспекте означает возможность внесения и рассмотрения
законопроекта в законодательный орган, а в процессуальном смысле —
совокупность процедур реализации указанной инициативы в законодательном
органе. Вместе с тем, данное право по отношению к представительному органу
муниципального образования следует рассматривать как право населения
городского и сельского поселений, муниципального района, городского округа
и иной'муниципальной территории посредством представительства реализовать
возможность своего участия в законодательном процессе субъекта РФ.
4. После вступления Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в
силу остался неурегулированным вопрос о статусе выборных лиц местного
самоуправления. В работе обоснована необходимость принятия Федерального
закона, где отразить правовую природу депутатского мандата (основания
возникновения, сроки действия и прекращения), полномочия (права и
обязанности), гарантии и формы депутатской деятельности, отчетность,
юридическую (правовую) ответственность и формы поощрения депутатов
муниципальной (публичной) власти. Права и обязанности, составляющие
юридический (правовой) статус, должны регламентироваться исключительно
законом, что позволит не только поднять престиж депутатского мандата, но и
установить более жесткие законодательные рамки ответственности выборных
лиц представительных органов местного самоуправления.
5. В виду того, что способ формирования представительного органа
муниципального района из представителей поселений представляется
11 диссертанту нарушающим механизм свободных выборов и подрывающим смысл выборного органа, предлагается исключить п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений. Данное предложение автора основывается на анализе общепризнанных норм международного права — ст.З Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.), ст. 3 Протокола № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах" (1966 г.), ч. 3 ст.З, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ:
6. Субъектами РФ не в полной мере использована возможность нормативного правового регулирования системы представительных органов' местного* самоуправления. В подавляющем их большинстве основным принципом законодательного регулирования стало создание юридических «рамок» для уставов муниципальных образований. Разрешение вопросов расширения и сужения пределов уставного регулирования зависит от более точного определения в федеральном' и субъектном- законодательстве* соотношения законодательного и уставного регулирования. В данном случае, при использовании сферы совместного ведения федерации и субъекта РФ, следует исходить из презумпции-компетенции, последнего.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, а также в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований; в научно-исследовательской работе; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, спецкурсов, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета (далее — МарГУ).
Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, излагались и обсуждались на научных конференциях по итогам научно-исследовательской работы МарГУ за 2006, 2007 гг., на региональных научно-практических конференциях и семинарах, на XI Вавиловских чтениях - Всероссийской междисциплинарной научной конференции, проведенной 6-9 декабря 2007 г. в Марийском государственном техническом университете (далее - МарГТУ) под эгидой Российской академии наук (ИФ РАН, ИС РАН, ФИАН), посвященные 75-летию МарГТУ (Йошкар-Ола), а также нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Материалы диссертационного исследования апробировались автором при проведении учебных занятий по курсу «Муниципальное право России» со студентами юридического факультета МарГУ.
Ряд выводов диссертанта использован в процессе работы над уставом муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл.
Структура диссертации определена содержанием темы исследования. Она состоит из введения, трех глав, содержащих выводы, заключения и библиографического списка.
Становление и развитие представительных органов земского и местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале ХХI вв
Представительство на уровне местного самоуправления в России имеет давнюю историю, насчитывает вековые традиции. Особенности его развития, его самобытность, коренным образом отличают российское народовластие от европейского. Исторически сложилось так, что представительные органы местного самоуправления- в России осуществляли свои полномочия исходя не столько из интересов і жителей, сколько- из государственной надобности, являясь, по своей сути, формой государственной службы, которой государство лишь делегировало исполнение некоторых своих вспомогательных функций. Западноевропейские же системы представительных органов местного самоуправленияf всегда были самостоятельны от государств и управляли хозяйством, исходя только лишь из-интересов своих жителей. В течение всего периода развития России: со времен образования древнерусского государства, расцвета Киевской Руси, эпохи самостоятельности феодальных княжеств и их объединения в Московское государство, создания огромной Российской империи и в период его социалистического развития - в стране существовали и действовали институты народной власти (местного самоуправления) в І различных формах и проявлениях. Вторая половина XIX - начало XX вв. характеризуется построением новой 1 системы местного самоуправления. На уездном уровне были созданы собрания» і во главе с председателем - уездным предводителем дворянства, являющимися представительными органами, и управы, ставшие исполнительными органами местного самоуправления. Губернская же структура местного самоуправления была схожей с уездной. Следующая реформа 1870 г. была направлена на демократизацию городского управления и повышение гражданской активности населения. Раз; в четыре года избиралась, городская дума — высший представительный орган городского самоуправления: Во?главе думы.и;управы стоял городской- голова: В компетенцию органов городского самоуправления входили? вопросы начального образования;, народного здравоохранения; освещения улиц,, поддержания мостовых и дорог, организацияторговли.
Деятельность Александра II ориентировалась на «по« возможности- полное и последовательное развитие, начал местного самоуправления»; На этихначал ах базировались обе реформы: земская? (1 января 1864 г.), т городская; (16 июня 1870 г.):. Законодательное ведение: местным- хозяйством было, вверено компетенции выборным уездному и губернскому земским?, собраниям-; ж городскош думе. Избирательное право: данного периода обусловлено имущественным; цензом: В земстве: выборы? построены; на сословном? начале;: освобождение крестьян- позволило сообщить/земскому представительству не узкодворянский; как: это? было при» Екатерине; Щ аі всесословныш характер: Земские учреждениям не были; подчинены? местной! администрации;. но ИХІ деятельность с точки зрения; законности была поставлена под контроль бюрократии в лице министравнутренних дел ш губернаторов:
В царствование Александрами «были пересмотрены Земское положение (12 июня 1890 г.) и їїородовое положение (11 июня? 1892г.); Новое: ІГородовое положение значительно; сужало круг лиц; обладающих избирательным правом: числоизбирателей:в результате уменьшилось в 3-4 раза. Число гласных в.Думе было сокращено в два: раза. Применительно к Петербургу новое1 Положение привело; к;резкому сокращению числа избирателе» (в; 3,5 раза) на выборах. ВЇ 1893: г. в Думу были избраны 53г человека то же. повторилось, на выборах: 1897 г.
В представительных органах земского самоуправления увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из. избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение: действий представительных органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения, законности этих действий, но- и с точки зрения их целесообразности;
Существование представительных форм самоуправления в России- до 1864 г. подтверждают «сохранившиеся; летописи ... о многовековой истории местного самоуправлениявшашей стране»1.
В современном виде, отмечает Ю ;А.. Дмитриев; местное? самоуправление: сложилось в ХІХ в.,как-результат победы либерально-демократических реформі;, выразившихся.; в- признании? правовыми- системами большинства; государств теории- естественного- права;, свободы, как высшей ценности:, автономии, человека, его- прав и свобод от государства и в ряде случаев от общества".. Неслучайно английский; исследователь ДіЕ. Эшфорд называет концепцию? местного? самоуправления данного периода продуктом либеральное демократическоготосударства:Х1Хв. России;: где? на смену; либеральным реформам XIX в. (в том: числе муниципальной)- пришел, более- жесткиш режима конца; XIX. -начала XXS вв;, представительныеорганыместного самоуправления либо: сливаются с системой органов государственной власти; становясь «агентами» центра, на- местах; решающими наряду с общими вопросы местного значения; либо приобретают внешние черты, государственных органов; в действительности1 имея иную правовую природу, но отвечающую общим принципам публичного управления!
Не последнюю роль в модернизации истории представительных органов земского и местного самоуправления сыграла многозначность понятия «земство»5, на которую не раз обращали внимание ученые . Земство, «таинственное по значению слово», как писал исследователь А.И. Васильчиков, во второй половине XIX в., относилось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений», который в других государствах определялся, понятием «самоуправление», хотя, по мнению автора, оно «истекает из другого понятия, из другого взгляда на предмет». Главный смысл слова «земство» он видел «в неразрывной связи с землей» . Причем эта связь составляла не только право, но, в отличие от других стран, и обязательную повинность низших сословий. «И земство выражает именно эту совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание повинностей и уплате податей»8. Отсюда берут свое начало понятия «земские люди», «земские повинности», «земцы», как называли в древнем Новгороде мелких землевладельцев9.
Правовой статус современных представительных органов местного самоуправлении в Российской.Федерации
Правовой статус представительных органов- местного самоуправления базируется на самостоятельности местных представительных органов и сводится к следующим основным положениям: - данные органы имеют круг функций и полномочий, закрепляемый в уставах; - муниципальные представительные органы имеют определенную часть-общенародной собственности и выступают в отношении нее собственником с оформлением юридического лица; -гарантией» самостоятельности служит право окончательного решения вопросов; находящихся в их компетенции; без какого-либо предварительного согласования; - организационно-правовая гарантия самостоятельности - система демо кратических институтов; норм, положений, которыми реализуется-процесс раз работки ипринятия решений, их реализации; -судебные гарантии деятельности представительных органов муниципальных образований; -юридическая ответственность представительных органов муниципальных образований: Представительный орган муниципального образовать- это учредительный (вправе принимать устав муниципального- образования), коллегиальный (принимает решения коллегиально), нормотворческий (в его компетенцию входит издание нормативных правовых актов) орган местного самоуправления. Исполнительный орган муниципального образования (местная администрация) подотчетен представительному органу муниципального образования. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в том случае, если его численность составляет не менее 50 % от установленной численности депутатов (ранее было необходимо не менее двух третей от установленной численности-народных избранников). Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом, граждан. Данная норма применяется в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта РФ. При этом 34 муниципальных образования расположены в Дальневосточном федеральном округе, а 25 - в Сибирском, федеральном округе. Большая часть таких муниципальных образований расположена на территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края и Хабаровского края- 14, 13, и 11 соответственно1"3. В соответствии- с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ч. 4 ст. 35) представительные органы муниципальных районов-могут состоять: - из глав поселений; входящих в состав муниципального района; - из депутатов представительных органов- этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава. При этом от каждого поселения в состав представительного органа района должно избираться равное количество депутатов. В связи с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 т. №131-Ф3 не установил предельное число депутатов, которые могут делегироваться поселением в представительный орган муниципального образования, при определении числа депутатов от каждого поселения необходимо ориентироваться на минимальное число депутатов, которое установлено ч. 7 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 и составляет 15 человек, путем избрания на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом количество депутатов от одного поселения должно составлять не более двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района, т.е. если общее число депутатов представительного органа муниципального района составляет 20 человек, то от одного из поселений муниципального района может быть избрано не более 8 депутатов, даже если число самого большого поселения составляет более половины от общего числа жителей района. В новой редакции і Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закреплены нормы, направленные на повышение роли представительных органов в системе организации местной власти. В ч. 6 ст. 35 устанавливается минимальная численность депутатов представительного органа местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования. В ст. 35, ч. 2 и 4 ст. 36 также устанавливается запрет на совмещение должностей председателя представительного органа местного самоуправления и должностного лица, осуществляющего исполнительно-распорядительные функции124. В настоящее время в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следущие полномочия (ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 г.): 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, устав мог быть принят и на местном референдуме); 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление,, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования , утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом; находя-ЩИМСЯЇ в муниципальной» собственности; 6) определение порядка принятия решений с создании, реорганизации и. ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов науслуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования.в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов-местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными- лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Проблемы правового регулирования организации, деятельности и выборов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Учитывая все вышеизложенное, на основе анализа теоретических положений о представительных органах местного самоуправления, их развития, определения их роли и места в современных муниципальных системах, выявляется ряд теоретических и практических проблем их организации и деятельности в РФ, что нашло отражение и в нормативно-правовом поле конституционного и муниципального права.
Данные проблемы можно сгруппировать в соответствии с выводами об историко-теоретических основах организации и деятельности муниципальных представительных органов и выявленными закономерностями их развития в сравнительном анализе. Первая группа проблем определяется многоуровневостью нормативно-правового регулирования организации и деятельности муниципальных представительных органов, сложностью их взаимоотношений с органами государственной власти в РФ. В их числе такие, как: -упорядочение уровней, пределов, форм правового регулирования деятельности представительных муниципальных органов. Вопрос сложен, учитывая специфику РФ, во-первых, как федеративного государства с непростыми взаимоотношениями федерации и ее субъектов, во-вторых, провозглашенного принципа правового государства, определяющего вовлеченность России в международное правовое пространство; -определение оптимального соотношения муниципальной представительной власти и государственной власти на различных уровнях административно-территориального деления страны. Вторая группа проблем определяется необходимостью совершенствования взаимоотношений муниципальных представительных органов с населением. Это: - проблема оптимальной избирательной системы при выборах представительных органов местного самоуправления; проблема соотношения прямой и представительной демократии на местном уровне при выработке общеобязательных правил в рамках муниципального образования; использование иных форм прямой демократии, установленных в федеральном законе, в соотношении с представительными органами: Наконец, третья группа проблем - оптимизация организационно-правовых отношений представительного органа с иными муниципальными структурами. Среди этих проблем выделяются такие: взаимоотношения представительных учреждений и иных органов в. муниципальной системе;: определение;оптимальной-структуры муниципального представительного органа. Вместе с тем, принципы организации: и деятельности муниципальных представительных органов сформулированы в нескольких уровнях нормативного регулирования. Это обосновано в первую очередь-конституционными положениями, определяющими» основы» государственно-правовой системы России и устанавливающими: - примат норм, международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);; - высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ на всей ее территории (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ); -совместное ведение РФ и субъектов РФ по вопросам установления общих: принципов организации системы органов местного самоуправления; (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); - самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ). На л основании данных норм можно сделать вывод об уровнях, пределах и формах нормативно-правового регулирования представительных органов местного самоуправления в РФ: Первый уровень нормативно-правового регулированияюрганизациииі деятельности муниципальных представительных органов - международно-правовые акты; В: формальном отношении международно-правовые акты по местному самоуправлению представлены хартиями и декларациями. Среди них необходимо указать Европейскую хартию о местном самоуправлении (далее - хартия), принятую Советом Европы в 1985 г., подписанную РФв 1996 г. и ратифицированную федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально хартия вступила в силу для РФ 1 сентября 1998 г.150
Второй уровень правового регулирования вышеозначенных вопросов — федеральный. На федеральном уровне первичные отношения,, связанные с представительным органом местного самоуправления, определяет Конституция РФ. Двадцать ее статей содержат нормы, так или иначе характеризующие местное самоуправление в России.
Представительным органам посвящена ч. 2 ст. 3, определяющая народный, демократический характер органов- местного самоуправления; ст. 12, гарантирующая местному самоуправлению1 самостоятельность в пределах своих полномочии и невхождение местных органов в систему государственных органов; ч. 2 ст. 32, закрепляющая право граждан избирать.и быть избранными в органы местного самоуправления; ст. 33, гарантирующая право граждан на обращение в органы местного самоуправления и ряд других норм в главах 1! и 2 Конституции РФ. В целом данный круг норм, кроме нормы ст. 12, можно охарактеризовать не как нормы, регулирующие муниципальные отношения, а как нормы, гарантирующие право народа на местное самоуправление, то есть непосредственно не адресованные местным представительным органам.
Норма ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, начиная с принятия Конституции РФ и до последнего времени, вызывает наиболее оживленные дискуссии. Высказываются крайние точки зрения, начиная от понимания муниципальных органов «в определенной степени суверенными» носителями власти и заканчивая полным отрицанием самоуправленческой природы данных органов:
Совершенствование взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления
Одной из форм совершенствования деятельности представительных органов местного самоуправления является решение проблемы соотношения форм участия населения в реализации реального, а не декларативного права на правление с представительной демократией на местном уровне.
К формам участия населения в местном самоуправлении относятся: участие в местных выборах (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); участие в местном референдуме, опросе, плебисците; участие в органах территориального общественного самоуправления; участие в собраниях, сходах граждан; участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетировании; направление обращений в органы местного самоуправления; реализация нормотворческой инициативы; деятельность в представительных органах местного самоуправления; участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления; осуществление муниципальной службы.
Конституция РФ в статьях 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают населению муниципальных образований реальную самостоятельность при принятии им решений по вопросам местного значения. Она относит к таким институтам местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан .
Назначение выборов - важный элемент самостоятельности, по логике вещей принадлежащий праву самих местных органов. По мере развития и усиления судебного контроля как независимого и основанного исключительно на праве необходимость административного контроля со стороны органов госу дарственной власти субъекта Федерации отпадает. Это в полной мере соответствует концепции правового государства, предусматривающего, во избежание произвола, судебный порядок разрешения правовых конфликтов.
Таким образом, право субъектов Федерации в этой сфере по возможности должно замещаться правом муниципальных образований.
В то же время возникает проблема - какой орган местного самоуправления должен назначать местные выборы. Если при выборах главы местного самоуправления данная прерогатива, бесспорно, принадлежит представительному органу (в случае учреждения этой выборной должности, его невхождения в состав представительного органа, закрепления прямого выборного способа его легитимизации (уставом муниципального образования)), то с назначением выборов депутатов представительного органа муниципального образования дело обстоит сложнее. В тех муниципальных образованиях, где функционирует глава (с учетом оговоренных выше условий), это право по возможности должно принадлежать ему. В случае отсутствия такового можно предусмотреть механизм ротационного замещения мандатов, без назначения общих выборов.
Помимо выборов и референдума, можно выделить такие формы демократии на муниципальном уровне: территориальное общественное самоуправление, собрания, сходы, конференции, депутатский наказ, отчет депутата перед избирателями, отзыв депутата, народная инициатива, обсуждение населением проектов, актов представительного органа по вопросам местной жизни .
Роль этих форм в местных сообществах многогранна. В одних случаях они выступают как форма непосредственной демократии всего местного сообщества муниципального образования, в других - лишь как форма территориального общественного самоуправления либо как форма организованного выражения общественного мнения.
Территориальное общественное самоуправление с точки зрения организации двояко и скорее выступает общим родовым понятием других организаци 143
онных форм прямой и представительной демократии на уровне естественных поселений.
Территориальное общественное самоуправление может выступать как в форме создания органов второго уровня местного самоуправления (в таком случае ему присущи черты организации представительного органа), так и в формах непосредственной демократии - сходах, конференциях, собраниях.
Собрания (сходы, конференции) позволяют местным сообществам коллективно обсудить необходимые вопросы и принять по ним решения. Их значительное преимущество в сравнении с референдумом и выборами состоит в том, что здесь объединены в одно целое совместное обсуждение, поиск решения и его принятие. Они служат эффективной формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных самоуправленческих функций, являются школой их приобщения к решению местных вопросов, воспитания у них ответственности, инициативы и политической культуры. Одновременно они служат и действенным средством контроля за деятельностью представительных органов муниципального образования и выборных должностных лиц. Законодательство предусматривает два вида собраний (сходов, конференций): а) собрание (сход, конференция) существует наравне с представительными органами местного самоуправления. В этом случае оно не может осуществлять исключительные полномочия представительного органа. В остальном его компетенция определяется в уставе муниципального образования; б) в уставе может быть предусмотрено, что представительный орган мест ного самоуправления вообще не создается, а его полномочия осуществляются сходом (собранием, конференцией) граждан. Такая форма решения населением вопросов местного значения, как сход (собрание, конференция), возможна и целесообразна в небольших населенных пунктах, в противном случае она будет неработоспособна. Депутатский наказ, отчет депутата перед избирателями, отзыв депутата избирателями служат мощными рычагами воздействия на представительный 144 орган со стороны населения. Являясь элементами императивности депутатского мандата, они должны найти широкое применение на муниципальном уровне именно из-за своего свойства обеспечивать наиболее тесную связь депутата и населения, что является сутью муниципального управления. Наиболее спорен в этом аспекте вопрос о применимости такого специфического инструмента, как отзыв депутата непосредственно избирателями. Отзыв депутата как одна из таких форм должен присутствовать. Вместе с тем его использование связано с определенными трудностями. Основной вопрос - каковы должны быть основания для отзыва? Результатом установления факта неправомерной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления в юрисдикционном порядке должны являться иные последствия - прекращение действия его мандата решением суда, представительного органа местного самоуправления214.
Если депутат связан императивным мандатом, основанием для его отзыва может служить утрата доверия, что подтверждается абсолютным большинством подписей от числа граждан, обладающих правом голоса в поддержку требований отзыва. Необходимо закреплять гарантии депутату от произвола. Такой- гарантией может служить, учитывая специфику мажоритарных систем, альтернативный сбор подписей В поддержку депутата, установление четких по сроку и порядку процедур инициирования вопроса, сбора подписей, проведению голосования, определению итогов голосования (учет голосов, поданных за отзыв, к числу обладающих правом голоса, а не проголосовавших).
Похожие диссертации на Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления
