Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 . Теоретические основы конституционной юстиции в системе судебной власти Российской Федерации 17
Параграф 1.1. Нормативно-правовая основа создания и полномочий Конституционного Суда Российской Федерации 17
Параграф 1,2. Пределы нормативного регулирования создания и полномочий конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации 32
Параграф 1.3. Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на реализацию полномочий конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации 40
Параграф 1.4. Особенность полномочий Конституционного Суда РФ в охране Конституции Российской Федерации при осуществлении процессуальной деятельности судов других юрисдикции 51
Параграф 1.5. Проблемы правового регулирования полномочий судов конституционной и общей юрисдикции в осуществлении конституционного контроля нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.. 63
ГЛАВА 2, Проблемы реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации 78
Параграф 2.1. Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на обеспечение верховенства норм Конституции Российской Федерации 78
Параграф 2.2. Проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации 97
Параграф 2.3. Проблемы реализации решений конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации (на примере Уставного Суда Санкт- Петербурга) 136
Заключение 185
Библиографический список использованной литературы 187
- Нормативно-правовая основа создания и полномочий Конституционного Суда Российской Федерации
- Пределы нормативного регулирования создания и полномочий конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации
- Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на обеспечение верховенства норм Конституции Российской Федерации
- Проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Судебные органы конституционного контроля Российской Федерации помимо осуществления функции правосудия несут в себе качество особой функции государственной власти по защите Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Между тем, в Российской Федерации обособлено друг от друга могут действовать Конституционный Суд Российской Федерации и более восьмидесяти судов конституционной юрисдикции субъектов Федерации, что ведет к разрозненности конституционного правосудия и возникновению значительных различий в полномочиях этих судов. Решения конституционного, уставного суда субъекта Федерации и выявленные им правовые позиции не учитываются по аналогичным вопросам в судах конституционной юрисдикции других субъектов, что приводит к множественности конституционного, уставного толкования и, как следствие, способствует формированию множественности обособленных друг от друга конституционно-правовых пространств.
В то же время необходимость единообразного конституционного, уставного толкования обусловлена тем, что конституции, уставы субъектов Российской Федерации находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам их исключительного ведения.
Проведенное исследование нормативных правовых актов показало, что правовая регламентация порядка исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, предусмотренная статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ, недостаточна. Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок реализации решений конституционного, уставного суда субъекта Федерации изобилуют пробелами. При этом решения
Конституционного Суда Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не могут быть пересмотрены иными судами, органами исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации и обязывают действовать субъектов правоотношений в соответствии с выработанными правовыми позициями.
Правоприменительная практика судов общей и арбитражной юрисдикции также свидетельствует о неисполнении итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации по формально-юридическим основаниям.
Недостаточность правовых механизмов в реализации решений судов конституционной юрисдикции в конечном итоге препятствует устранению пробелов в правовом регулировании.
Рассматриваемая проблема по субъектам Российской Федерации изложена на примере Уставного Суда Санкт-Петербурга.
Значимость для исследования проблем реализации решений судебных органов конституционного контроля, определяется не только тем, что решения судебных органов реализуют положения Конституции РФ о верховенстве и ее прямом действии на всей территории Российской Федерации, Реализация решений судебных органов конституционного контроля непосредственно влияет на формирование правовой системы и как следствие - на становление единого конституционно - правового пространства Российской Федерации.
Действующее федеральное и региональное законодательство по исследуемой теме имеет недостаточную правовую регламентацию конституционно-правовой ответственности должностных лиц исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, а также несовершенный механизм контроля за состоянием конституционной законности в Российской Федерации.
Актуальность темы исследования обусловлена с практической стороны необходимостью совершенствования Федерального конституционного права о деятельности судов конституционной юрисдикции и создания правовых механизмов контроля исполнения органами законодательной, исполнительной и судебной власти решений органов конституционной юстиции Российской
Федерации. С теоретической стороны актуальность обусловлена необходимостью более детального изучения института реализации решений органов конституционной юстиции, а также необходимостью определения условий, способствующих их надлежащей реализации на федеральном и региональном уровнях.
Объектом диссертационного исследования является правовой механизм реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации и возникающие на его основе конституционно-правовые отношения органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках обеспечения государством высшей юридической силы Конституции Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые основы полномочий, порядка образования и деятельности органов конституционной юстиции Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ правового материала и научных источников, а также научное обобщение проблем реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации. Выявление пробелов нормативного регулирования в целях дальнейшего совершенствования правовой базы этой области государственного строительства.
В соответствии с предметом исследования для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
исследование влияния реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации в регулировании единства судебной системы Российской Федерации;
исследование особенностей юридической силы решения Конституционного Суда РФ, как обладающего свойствами Федерального закона в сфере применения Конституции Российской Федерации;
выявление существующих на данном этапе правовых проблем в реализации решений судов конституционной юрисдикции Российской
6 Федерации;
анализ реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, Уставного Суда Санкт-Петербурга законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти и формулирование предложений по изменению и дополнению действующих Федеральных законов в области правового регулирования реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации;
сопоставление результатов исследования и теоретических работ, позволяющих сформулировать выводы и предложения, выносимые на защиту.
Степень научной разработанности темы незначительна. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод об отсутствии комплексного монографического исследования, посвященного исследуемому вопросу.
Специфика предмета диссертационного исследования предопределила необходимость обратиться к научным трудам из области общей теории конституционного права. Как наиболее значимые представляются работы С.А.Авакьяна, СВ.Боботова, А.В.Зиновьева, Н.М.Колосова, ВЛ.Кряжкова и ЛВЛазарева, Ю.В.Кудрявцева, Б.А.Страшуна, В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина.
В отличие от работ названных ученых, посредством комплексного сравнительного анализа нормативных правовых актов, актов судебных органов, в исследовании рассмотрены проблемы реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации, исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти на федеральном и региональном уровнях. Однако содержащиеся в работах ученых теоретические суждения позволяют сформулировать и решить ряд исследовательских задач.
В контексте исследуемой проблемы рассмотрены работы российских ученых, посвященные организации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.
Однако системного и целенаправленного исследования возникающих проблем при реализации решений органов конституционной юстиции
Российской Федерации органами законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти не проводилось.
Также не существует единого мнения в отношении решения существующих проблем, что не является стабилизирующим фактором в вопросе формирования единого конституционного правового пространства Российской Федерации.
Отдельные аспекты проблемы рассмотрены в исследованиях ученых об основах конституционного строя Российской Федерации1: М.В.Баглая, А.А.Белкина, А.В.Зиновьева, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, ОХ.Румянцева, Ю.Л.Шульженко.
О конституционных основах судебной власти в Российской Федерации : Е.Б.Абросимовой, М.И.Клеандрова, В.М.Лебедева, В.А.Ржевского, Ю.И.Стецовского, Н.М.Чепурновой.
По проблемам конституционного правосудия в Российской Федерации3: А.М. Барнашова, Н.В.Витрука, О.Ю.Котова, М.А.Митюкова, Ж.И.Овсепян, Б.С.Эбзеева, Ю.А.Юдина и Ю.Л.Шульженко.
Некоторые аспекты полномочий, организации и деятельности органов конституционной юстиции Российской Федерации и влияние их решений на развитие правовой и судебной системы Российской Федерации отражены в научных трудах: В.И.Анишиной, В.К.Бобровой, В.А.Витушкина, Н.С. Волкова,
1 Баглай М В Конституционное право Российской Федерации учебник - М : НОРМА-ИНФРА -М, 1999.-760 с;
Белкин А А Избранные работы 90-х годов по конституционному праву.-СПб' Юрид центр Пресс, 2003 -319с;
Зиновьев А В Конституционное право России проблемы теории и практики -СПб :Герда,2000 -405 с ; Козлова
Е И, Кутафин О Е Конституционное право России -М Юрист,2001 -519 с; Румянцев О Г. Основы
конституционного строя России Понятие, содержание, вопросы становления -М 'Юрист,1994.-288с;
Шульженко Ю Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации -М ИГПАН, 1997-58с.
2 Абросимова Е Б. Суд в системе разделения властей российская модель (конституционно-теоретические
аспекты) учебное пособие-М :Проспект,2002.-1 Юс; Клеандров М.И. Очерки российского судоустройства:
проблемы настоящего и будущее.- Новосибирск.Наука, 1998-191с; Лебедев В М. Становление и развитие
судебной власти в Российской Федерации- М:Изд-во РАП, 2000-368с; Ржевский В А. и Чепурнова НМ.
Судебная власть в Российской Федерации конституционные основы организации и деятельности - М Юристь,
1998.-21с; Стецовский Ю И Судебная власть* учебное пособие,- М.: Дело, 1999.-398с.
5 ВитрукНВ, Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики-М : Городец-издат,2001.-507с; Котов О Ю. Влияние решений Конституционного Суда России на гражданское судопроизводство - М, Городец-Городец-издат,2002 -188с; Митюков М А. и Барнашов А М. Очерки конституционного правосудия' Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики -Томск: Изд-во ТГУ, 1999.-404с; Овсепян Ж И, Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.) -М.: МарТ,2001.-671с; Эбзеев Б С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд- М Закон и право, 1997-1996-349с; Юдин Ю А , Шульженко ЮЛ. Конституционное правосудие в федеративном государстве. (Сравнительно-правовое исследование) - М :ИГП PAH, 2000.-107с
Ю.В.Гаврюсова, Х.И.о. Гаджиева, СГ.Голубицкой, А.С.Еременко, А.В.Зимина, О.Б.Мироновского, К.А.Половченко, С.М.Шахрая.
Так, М.А.Митюков уделил значительное внимание сравнительному исследованию законодательства и судебной практики конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.2 В результате проведенного анализа, посредством научного консультирования М.А.Митюкова, В.К.Бобровой, был подготовлен проект модельного закона «Об уставном суде субъекта Российской Федерации».3
Однако проведенные исследования не содержат анализа проблем неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Правительством Российской Федерации, высшими федеральными судебными органами и решений конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации исполнительной и законодательной ветвями государственной власти регионов.
Н.В.Витрук анализирует проблемы исполнения решений конституционных судов на 4-м Международном форуме по конституционному правосудию в посткоммунистических странах (2002 год), проводит анализ различий действия и исполнения решений Конституционного Суда РФ, рассматривает порядок наступления сроков юридических последствий в
Анишина В И. Запрос суда в Конституционный Суд Российской Федерации учебно-метод пособие -М..РАП,2002 -59с; Гаджиев X И Ф о Толкование норм конституции и закона конституционными судами (на примере Азербайджанской Республики и Российской Федерации) Автореферат диссертна соиск. ученой степдюн-М, 200] -31с См: Авторефераты диссерт. на соиск. учен степени кюн: Еелкина А А. Механизм конституционного воздействия на акты государственно-правового законодательства- Л ,1983 -19с; Бобровой В К. Проблемы правового регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации -М ,2000 -25с; Витушкина В А. Юридическая природа определений Конституционного Суда Российской Федерации. - М, 2003.-24 с; Волковой Н С Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам парламентского права -М ,2002 -23с, Гаврюсова Ю.В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации- СПб, 1998-22с, Голубинкой С Г. Решения Конституционного суда Российской Федерации в правовой системе России (Теоретические и практические вопросы) - М ,2002 -2бс ,Еременко А С.Толкование правовых норм Конституционным Судом Российской Федерации (Вопросы теории конституционного правоотношения). - М, 2002,-23с; Зимина А В. Конституционный контроль в системе разделения властей .теоретико-правовые аспекты. - М, 2002 -23с , Мироновского О Б Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации- M, 2001.-22с; Половченко КА Конституционная юстиция в России и Украине (Сравнительно-правовой анализ). - М, 2003.-25с. См Шахрай С М Федерализм в системе единого конституционного пространства России -СПб : С-Петерб Ун-т МВД РФ, 2000 -180с
2 Митюков МА. Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации Сравнительное
исследование законодательства и судебной практики нормативные акты - М: Зерцало, 1999 -480 с.
3 Боброва В К Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации// Журнал Российского
права -2000.-№1- С. 119-135, № 2 - С.98-113.
результате вынесенных судебных решений, рассматривает причины, по которым решения Конституционного Суда Российской Федерации не получают должного исполнения.1
Однако причины неисполнения решений конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации предметом его исследования не являлись. Необходимо отметить исследование Т.Г. Морщаковой по проблемам взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации с судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере толкования отраслевого закона.
Она признает целесообразным рассмотрение конституционными, уставными судами субъектов Российской Федерации жалоб граждан на нарушение их конституционных прав до обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если их права ущемлены законом субъекта Федерации. Однако это допустимо, полагает Т.Г. Морщакова, лишь при условии, что нарушенные конституционные права гарантируются и на региональном уровне.
Внимание Т.Г. Морщаковой сосредоточено на отдельных аспектах проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, автор не рассматривает деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и деятельность конституционных, уставных судов субъектов Федерации с точки зрения построения инстанционной системы органов конституционной юстиции Российской Федерации. Рассматриваемая проблема в теории и практике конституционного права относится к проблемам современного периода, т.к. в СССР институт судебного конституционного контроля не существовал. Только 23 декабря 1989 года был создан Комитет конституционного надзора СССР, который так и не был образован.
' Витрук Н В. Исполнение решений конституционных судов //Конституционное право Восточноевропейское Обозрение. -2002,- 3- С 40-42; 53-63.
2 Морщакова ТГ. Конституционная защита прав и свобод граждан судами Российской Федерации// Сравнительное Конституционное Обозрение.- 2004.- Хг 4 -С. 124-І28, О разграничении компетенции между конституционными судами и судами общей юрисдикции и конституционными судами Федерации и ее субъектов // Сборник материалов международной научно-практической конференции конституционных судов России, Германии и Словении - Петрозаводск: 1998 - С 77, Вопросы взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и судов иных видов юрисдикции // Материалы Всероссийского совещания 22 марта 2001 года- М : Формула права, 2001.-С. 56-62
Проведенный анализ Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации и Постановлений Уставного Суда Санкт-Петербурга показывает, что ряд судебных конституционных актов продолжают оставаться не исполненными высшими федеральными органами, органами субъектов Российской Федерации, а также их должностными лицами.
Указанные обстоятельства, по нашему мнению, свидетельствуют о необходимости более подробного изучения проблем реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации.
Теоретико-правовая и нормативная основа исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды, принадлежащие современным российским авторам. Нормативная база включает в себя законодательство и иные источники права Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа, законы Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия), Республики Марий-Эл, Республики Чувашия, Свердловской области.
В работе используются также решения Конституционного Суда Российской Федерации и решения Уставного Суда Санкт-Петербурга.
Судебные акты Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ,
Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Постановления Судебной
коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ анализируются в связи с
і неисполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации.
В целом нормативную базу исследования составляют более 130 документов.
Методологическая основа исследования. Во время диссертационного исследования были использованы общенаучные методы познания - анализ и синтез, а также специальные научные методы познания - сравнительно-правовой и формально-юридический. Метод прогнозирования был использован применительно к перспективам развития законодательства в сфере реализации решений судов конституционной юрисдикции.
Научная новизна исследования заключается в том, что правовой механизм реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации и возникающие на его основе конституционно-правовые отношения органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках обеспечения государством высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, до сих пор не были самостоятельным объектом научного изучения.
Настоящее исследование является одним из первых исследований, в котором был проведен сравнительно-правовой анализ порядка реализации Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, Постановлений Уставного Суда Санкт-Петербурга, отраслевого законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, применительно к возникающим проблемам реализации решений судов конституционной юрисдикции, с позиции единства конституционного правового пространства и единства судебной системы Российской Федерации.
Исследование показало, что итоговые решения судебных органов конституционного контроля являются важнейшим регулятором конституционных правоотношений, обладают качеством закона и формируют судебное конституционное право.
Конституционный Суд Российской Федерации представляет собой специфический орган государственной власти, обладающий нормоустанавливающими полномочиями, которые реализуются не только в Постановлениях, но и Определениях, посредством толкования положений Конституции Российской Федерации.
На региональном уровне нормоустанавливающими полномочиями обладают конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации посредством толкования конституций или уставов субъектов Российской Федерации.
Выявлены коллизии и пробелы, как в нормативном регулировании, так и в правовой теории рассматриваемой проблемы. В процессе исследования, с
целью соблюдения конституционного принципа самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, даются конкретные рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие научные положения:
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации являются производными от Конституции Российской Федерации, обеспечивают ее прямое действие на территории Российской Федерации и подлежат применению в порядке части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, как обладающие особой юридической силой в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
Государство, наделив всех судей единым статусом, установив федеральное регулирование гарантий их независимости и включив конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации в единую судебную систему, обусловило, тем самым, включение конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в систему федеральных судов.
Полномочия, порядок образования и деятельность конституционных и уставных судов подлежит урегулированию посредством принятия федерального конституционного закона, а порядок осуществления конституционного правосудия - федеральным законом об основах судебного конституционного процесса Российской Федерации. Подобное федеральное регулирование вытекает из конституционной природы судебной власти, осуществляемой, в данном случае, посредством конституционного судопроизводства, исключительными полномочиями Российской Федерации в установлении процессуального законодательства и конституционного положения, что «финансирование судов производится только из федерального
бюджета, обеспечивающего возможность осуществления независимого правосудия в соответствии с федеральным законом» - статья 124 Конституции Российской Федерации.
Процесс создания конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации, сопровождающийся установлением различных правил о судопроизводстве в судах конституционной юрисдикции и различиями в полномочиях этих судебных органов, может стать причиной формирования значительного количества обособленных друг от друга конституционно-правовых пространств, ведущих к нарушению целостности правовой системы Российской Федерации.
Инстанционное построение судов конституционной юрисдикции и принятие Федеральным законодателем единого закона о конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации, является необходимым условием становления единого конституционно-правового пространства Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не вправе самостоятельно определять и устанавливать особые порядки прекращения полномочий судьи и отбора кандидатов на эту должность, исключив из этого процесса квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации, непосредственно влияющих на содержание конституционного принципа независимости судей конституционного или уставного суда субъекта Российской Федерации.
Решения органов конституционной юстиции выполняют функцию защиты Конституции Российской Федерации. Поэтому условием реализации этой функции, следует признать равную нормоустанавливающую природу мотивировочной и резолютивной части итогового решения Конституционного Суда РФ и конституционных и уставных судов в субъектах Федерации.
Порядок образования и деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации сегодня регламентируется Постановлениями и Определениями Конституционного Суда Российской
Федерации. Особое место в этом процессе также занимают Постановления конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
8. В целях совершенствования государственно-властной контрольной
деятельности по обеспечению высшей юридической силы Конституции
Российской Федерации, осуществляемой в специализированной форме
конституционного правосудия, необходимо дополнить содержание
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ (в ред. 05 апреля 2005):
положениями о порядке разъяснения ранее принятого решения по делу (статья
83);
положения о течение сроков, с которыми связывается наступление определенных юридических последствий, целесообразно включить в Главу VII «Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации».
9. Для совершенствования системы правовых средств, обеспечивающих
реализацию решений органов конституционной юстиции Российской
Федерации, представляется целесообразным:
а) наделить органы прокуратуры полномочием надзора за
исполнением органами государственной власти всех уровней решений
Конституционного Суда РФ, решений конституционных и уставных
судов субъектов Российской Федерации и в этой части внести изменение
в статью 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации»от 17 ноября 1995 года№ 168-ФЗ (вред. 04 ноября 2005);
б) предложить Генеральному прокурору Российской Федерации,
при подготовке ежегодного доклада о состоянии законности и
правопорядка, рассматривать состояние исполняемое решений органов
конституционной юстиции Российской Федерации, изложив часть 7
статьи 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ (в ред. 04 ноября 2005) в следующей
редакции: «Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно
представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка, включающий раздел о проблемах реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, а также о проделанной работе по их укреплению».
в) в пункт «б» статьи 14 Регламента Государственной Думы Российской Федерации внести изменение в следующей редакции: Совет Государственной Думы «принимает решение о внеочередном включении законопроекта Правительства Российской Федерации, основанного на решении Конституционного Суда Российской Федерации, в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию».
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном исследовании конституционно-правовых отношений, возникающих при реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации. Анализ реализации решений органов конституционной юстиции Российской Федерации позволяет создать представление об основных теоретических и практических проблемах в этой области.
Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего изучения проблем формирования единого конституционно-правового пространства Российской Федерации, образования и деятельности судов конституционной юрисдикции в субъектах Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты исследования могут быть реализованы в правотворческой работе и использованы в правоприменительной деятельности, направленной на повышение эффективности конституционно-правового регулирования функционирования органов конституционной юстиции Российской Федерации. Материалы исследований могут быть использованы в учебном процессе по дисциплине «Конституционное право России».
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа
16 выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Основные положения и выводы, полученные в результате диссертационного исследования, прошли апробацию в публикациях автора и в выступлениях на научных конференциях: «Право и политика» (Санкт-Петербург, ноябрь 2002); «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, июнь 2004); «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва, декабрь 2004); «Власть и управление в современном мире» (Санкт-Петербург, май 2005).
Структура и объем диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 218 страниц. Общее число источников, использованных в работе - 202,
>
Нормативно-правовая основа создания и полномочий Конституционного Суда Российской Федерации
Конституция России относит к ведению Российской Федерации судоустройство (статья 71, пункт "о"), установление судебной системы, порядок их организации и деятельности (статья 71, пункт "г ").1
Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации (статья 128, часть 3), устанавливаются Федеральным конституционным законом, регулирующим его особый статус судебного органа конституционного контроля. Кроме того, часть 6 статьи 125 Конституции России, закрепила особые положения о юридической силе решений Конституционного Суда РФ, которые на практике имеют непосредственное отношение к его полномочиям и возможным правовым последствиям нормативных решений Конституционного Суда РФ. Некоторые другие статьи Конституции России также регулируют деятельность Конституционного Суда РФ - п. «е» ст.83; п. «ж» ч.І ст. 102; ч.1 ст.128 -предусматривают порядок назначения на должность судей Конституционного Суда РФ. Часть 3 статьи 100 регулирует послания Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию; частью 1 статьи 104 предусмотрено право законодательной инициативы Конституционного Суда России. Особый статус судей Конституционного Суда РФ подчеркивается частью 2 статьи 82 Конституции России об их присутствии при принесении присяги Президентом Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ как орган, обладающий наивысшим положением в системе конституционного контроля, не поднадзорен каким-либо инстанциям, его решения носят обязательный характер для всех государственных институтов. В силу такого особого статуса в механизме государственной власти из всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, определена непосредственно и достаточно развернуто в самой Конституции Российской Федерации (статья 125).
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», возможно осуществление иных полномочий, предоставленных Конституционному Суду РФ Конституцией Российской Федерации и Федеральными конституционными законами.
Федеральный Конституционный Суд может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
Таким образом, регламентация полномочий Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется посредством установления конкретных норм как в Конституции Российской Федерации и Конституционном федеральном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», так и посредством применения отсылочных норм, что делает конституционный перечень полномочий Конституционного Суда Российской Федерации открытым.
Следует отметить, что кроме выше названного Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», полномочия Конституционного Суда РФ могут предусматриваться и другими Федеральными конституционными законами, что в силу части 3 статьи 128 Конституции РФ расширило компетенцию Конституционного Суда РФ за пределы статьи 125 Конституции Российской Федерации.
Так, Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»,1 Конституционный Суд РФ обладал правомочием проверки соблюдения требований назначения референдума, предусмотренных Конституцией России. По новому Федеральному конституционному закону о референдуме от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ Конституционный Суд Российской Федерации проверяет законность инициативы проведения референдума и ее соответствия Конституции России.
Конституционный Суд Российской Федерации обязан рассматривать жалобы Уполномоченного по правам человека на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененном или подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, нормативно-правовую основу полномочий Конституционного Суда РФ непосредственно регулирует часть 4 статьи 125 Конституции России, в соответствии с которой в Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан могут обращаться и другие субъекты, в соответствии с полномочиями, предоставленными им Федеральными законами.
Так, Генеральному прокурору Российской Федерации предоставлено право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.1 Конституционный Суд Российской Федерации признал данное положение соответствующим Конституции России.
Пределы нормативного регулирования создания и полномочий конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации
В силу части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»1 федеральный законодатель закрепляет возможность создания конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации как одной из форм конституционного контроля. Субъект Российской Федерации может создавать или не создавать органы конституционного контроля.
В некоторых случаях субъекты Российской Федерации уполномочивают разрешать конституционные споры федеральные суды. Так, Конституция Республики Ингушетия предписывала Верховному Суду Республики рассматривать дела о конституционности законов, договоров, правоприменительной практики, деятельности партий.
Однако, указанная практика федеральным законодательством не предусмотрена и по мнению В.А. Кряжкова и Л.В. Лазарева2 неправомерна. Разделяю мнение правоведов, тем более, что она противоречит практике Конституционного Суда Российской Федерации.
Указанные примеры свидетельствуют о нарушении общего принципа правосудия, согласно которому надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод),4 который в последующем находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции РФ и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции.
Администрации субъектов Российской Федерации в ходе нормотворческой и правоприменительной деятельности не должны нарушать основы конституционного строя, установленные Главой 1 Конституции Российской Федерации и подлежащие реализации всеми субъектами России.
Речь идет о конституционном принципе - осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако до сих пор не предусмотрено создание конституционных, уставных судов конституциями (уставами): Республики Чувашия, Республики Калмыкия, Алтайского и Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской, Костромской, Курской, Саратовской, Ростовской, Рязанской, Псковской, Липецкой областей, Ненецкого автономного округа, Республики Мордовия.
В ряде регионов - в Томской, Белгородской, Воронежской, Камчатской, Кемеровской, Курганской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Пермской, Архангельской областей, Краснодарского и Приморского краев, Еврейской автономной области, Республики Хакасия - уставами предусмотрено образование уставных судов, но законодательными органами не приняты нормативные правовые акты, регламентирующие их полномочия и деятельность.
В Северо-Западном Федеральном Округе действуют конституционные суды: Республики Карелия, Республики Коми и Уставный Суд Санкт-Петербурга, как города федерального значения.
Особо следует отметить, что Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. 31 декабря 2005),не предусматривает в структуре органов государственной власти, суды субъектов.1 При этом, решение вопроса о создании конституционного, уставного суда, носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания.
В специальной литературе по вопросу образования конституционных, уставных судов субъектов российской Федерации высказывались различные точки зрения. По мнению СМ. Шахрая, в федеративном государстве организация конституционного правосудия на двух уровнях предпочтительнее его организации только на федеральном уровне. Создание в субъектах Федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль в развитии федеративных отношений - это во-первых; во-вторых, каждый на своем уровне, действуют в обеспечении территориального верховенства федеральной Конституции и на этой основе упрочения Федерации. Причин медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации существует несколько.
В своих исследованиях М.А.Митюков и В.А.Кряжков4 объясняют: затруднения подготовки законов об уставных судах отсутствием научных кадров для разработки проектов законов, нехваткой средств для оплаты таких проектов, а также существующую недооценку значимости судебного уставного контроля в субъекте правового государства. Возможны также опасения со стороны исполнительной и законодательной властей субъекта стать «подконтрольными» такому суду.
Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на обеспечение верховенства норм Конституции Российской Федерации
Обеспечение единства конституционно-правового пространства и правовой системы Российской Федерации неразрывно связано с федеративным устройством государства, при котором субъекты Федерации, обладая самостоятельным правом принятия конституций (в республиках) и уставов, не всегда соблюдали правило приоритета федерального права над правом субъектов Федерации. Конституция Республики Башкортостана, вступившая в силу 24 декабря 1993 года1 в статье 128 установила, что законы Республики Башкортостан обладают верховенством на всей территории Республики Башкортостан. Суды Республики Башкортостан подчиняются только закону и Конституции Республики Башкортостан (ст.133).
14 июля 1999 года в Республике Татарстан был принят Закон «О международных договорах Республики Татарстан», согласно которому (часть 1 статьи 3) Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими и консульскими представительствами, что противоречило статье 71 Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации1 не относили установление системы государственных органов республик ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и республик в ее составе.
Данный правовой пробел был «урегулирован» нормативными актами субъектов Федерации. 04 апреля 1992 года вступила в силу Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия), не допускающая на территории республики действия властных структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимых с суверенитетом Республики Саха (Якутия) - ст. 48.
Правительство Республики Марий Эл было вправе требовать от министерств и ведомств Российской Федерации, ассоциаций, концернов, предприятий и объединений в случае реализации ими своих решений, принятых без предварительного согласования с республикой, местными Советами народных депутатов и нанесших ущерб республике, районам и городам, устранения отрицательных последствий таких решений и возмещения ущерба. Положение о том, что Республика Марий Эл является субъектом Российской Федерации (стЛ) было введено Законом Республики Марий Эл только 21 декабря 2000 года.
Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты, должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77, часть 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их Федеральным законам. В Чувашии до 23 июля 2001 года действовал Закон Чувашской АССР, согласно которому (пункт 3 Декларации) - «На территории республики устанавливается верховенство Конституции Чувашской ССР и законов Чувашской ССР. Законы Союза ССР и РСФСР действуют на территории Чувашской ССР, если они не противоречат Конституции Чувашской ССР, союзному и федеративному договору».
23 июля 2001 года Законом Чувашской Республики было установлено (ст.2) - «В связи с принятием 30 ноября 2000 года Конституции Чувашской Республики, а также учитывая, что Декларация о государственном суверенитете Чувашской ССР, принятая Верховным Советом Чувашской ССР 24 октября 1990 года, носит характер торжественного программного заявления, определявшего задачи и основные направления по разработке новой Конституции Чувашской Республики, и в настоящее время сама по себе не несет никаких правовых последствий, принятие данного акта в форме закона признать утратившим силу, и считать этот акт Декларацией».
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что кризис федерализма девяностых годов двадцатого века мог принять системный характер.
Подчинение Конституционного Суда Российской Федерации только Конституции Российской Федерации во многом способствовал его преодолению. Негативные аспекты политического развития стали причиной изменений в конституционно-правовой системе. Они коснулись трех важнейших областей: дисквалификации суверенитета республик, введения ответственности субъектов Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации и ликвидации нелегитимных договоров о разграничении полномочий центра и регионов.
Проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации
Решениям Конституционного Суда Российской Федерации присущ нормативно-интерпретационный характер, обобщенность и обязательность. Почти все решения Конституционного Суда содержат правоположения, которые, имеют нормативно-прецедентный характер, в своей совокупности очерчивают конституционно-правовое пространство, в котором должны действовать субъекты права. В этом можно увидеть роль Конституционного Суда Российской Федерации в формировании «живого» конституционного права.
Юридическая сила Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемых в пленарных заседаниях и в заседаниях палат, как итоговом решении в случае проверки конституционности правовых актов, разрешения споров о компетенции, по жалобам граждан и запросам судов, толкования Федеральной Конституции у исследователей и правоприменителей в целом споров не вызывает, за исключением одного обстоятельства.
Как полагает О.В. Бойков Конституция России не предусматривает полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию законов. В России, считает он, судебное толкование закона вне конкретного судебного дела осуществляют другие высшие суды. Однако Постановления Конституционного Суда Российской Федерации предопределяют необходимость упорядочения регулирования тех или иных общественных отношений либо корректировки законодательных актов. Основой для этого являются предложения резолютивных частей Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, базирующихся на соответствующих статьях Конституции Российской Федерации.
В качестве примера рассмотрим Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июля 2001 года «По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» № 12-П,1 которым Конституционный Суд Российской Федерации признал, что положения пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» не могут служить основанием для изъятия имущества у победителя коммерческого конкурса и его возврата в бесспорном порядке публичному собственнику. Конституционный Суд РФ отметил наличие в Федеральном законе 123-ФЗ от 21 июля 1997 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»2 неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений. Это касалось, в частности, положения статьи 21 о "безвозмездном отчуждении объекта приватизации" (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику).
Кроме того, в соответствии со статьями 19 и 23 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 05 апреля 2005 № 3-ФКЗ)3 высшие суды других юрисдикции вправе давать только разъяснение по вопросам судебной практики и не вправе посредством толкования конструировать новые правовые нормы, как это было осуществлено Конституционным Судом Российской Федерации в названным Постановлении. Полагаю, что позиция заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда России О.В, Бойкова о праве Высшего Арбитражного Суда России и Верховного Суда России толкования федеральных законов, в отсутствие нормативно-правовой регламентации, дает основание для дискуссии. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации стали поводом для законодательных инициатив депутатов Государственной Думы, а также для внесения изменений в законопроекты уже обсуждаемые в Федеральном Собрании Российской Федерации.
По мнению М.И. Митюкова1 по своей юридической природе предложение Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию по совершенствованию действующего законодательства, высказанные в достаточно категорической форме, является по существу законодательным предложением, реальность которого обеспечивается непосредственным применением Конституции России. С процессуальной точки зрения названные предложения Федерального Конституционного Суда представляют собой не что иное, как особенности исполнения Решения, которые в соответствии со статьей 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает в своем Решении. Противоположную точку зрения по этому вопросу имеет Л.В. Лазарев, который полагает, «что технология учета решений Конституционного Суда в законодательной деятельности нормативно не определена и никто ее пока официально не установил. Конституционный закон о Конституционном Суде в статье 19 определил юридическую силу решений Конституционного Суда и, как убеждаемся, она очень высокая (решение действует непосредственно, подтверждения кем-либо не требует, повторное принятие признанного не конституционным акта невозможно, последние окончательно утрачивают силу и не подлежат исполнению). Но ни здесь, ни в какой-либо другой статье, не устанавливается право Конституционного Суда давать соответствующие указания законодателю. Законодатель сам должен пересмотреть признанные неконституционными акты «в установленных федеральным законом случаях». Его никто не может обязать восполнить пробел в законодательстве».
Позиция Л.В.Лазарева представляется спорной, так как часть 1 статьи 15 Конституции России обязывает законодателя принимать законы, не противоречащие Конституции России, т.е. пробел в законодательстве нередко результат деятельности самого законодателя.
