Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт публичных слушаний в системе мунищтально-правовых отношений и его развитие в России
1.1. Понятие и социально-правовая природа публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления 14
1.2. Институт публичных слушаний в истории местного самоуправления России 42
1.3. Законодательные основы функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях 75
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование порядка проведения муниципальных публичных слушаний и проблемы правоприменительной практики
2.1. Цели, предмет обсуждения и участники публичных слуша ний 104
2.2. Субъекты инициативы проведения публичных слушаний и их подготовка 138
2.3. Формы и процедура проведения публичных слушаний 175
2.4. Результаты публичных слушаний: механизм формирования, опубликование и учет органами местного самоуправления 203
Заключение 229
- Понятие и социально-правовая природа публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
- Институт публичных слушаний в истории местного самоуправления России
- Цели, предмет обсуждения и участники публичных слуша ний
- Субъекты инициативы проведения публичных слушаний и их подготовка
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, возросшим значением местного самоуправления, которое оно имеет для становления в России правового демократического государства. В процессе модернизации современного российского общества реформа местного самоуправления является одной из важнейших, поскольку связана с переустройством на новых организационных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена публичной власти и интенсификацией социальной активности граждан, для которых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления народовластия. В рамках реформы местного самоуправления существенное значение в последние годы придается расширению и развитию различных форм осуществления населением права на местное самоуправление. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. систематизировал эти формы и впервые предусмотрел такую из них, как публичные слушания. В дальнейшем нормы о публичных слушаниях были включены также в Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации (по соответствующим сферам общественных отношений). Появление данного муници-пально-правового института обусловлено потребностью населения муниципальных образований в усилении своего влияния на решение вопросов местного значения и отражает фактическое применение этого института еще до принятия закона о местном самоуправлении. Публичные слушания в этом смысле призваны обеспечить возможности жителей городов, поселков и сельских населенных пунктов для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и соответственно доведения до органов местного самоуправления своего мнения.
Однако, как показывает социальная практика, реализация института муниципальных публичных слушаний сталкивается со многими проблемами, требующих своего разрешения. В первую очередь это касается недостаточно-
го правового регулирования различных аспектов публичных слушаний. Так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначены лишь самые общие требования, предъявляемые федеральным законодателем к целям, предмету, организации и проведению публичных слушаний. Полномочия субъектов в части регулирования вопросов, связанных с муниципальными публичными слушаниями, неоправданно минимизированы. Основной объем нормативно-правового регулирования возложен на органы местного самоуправления. Однако разное понимание социально-правовой природы публичных слушаний, недостаточная квалификация составителей муниципальных правовых актов, сильное влияние субъективных факторов в лице руководителей органов местного самоуправления и ряд других причин привели к тому, что на территории России разработаны и введены в действие положения о муниципальных публичных слушаниях, которые отличаются по многим принципиальным аспектам, в том числе в этих документах не всегда предусмотрены возможности для населения высказать свою точку зрения во время публичных слушаний и довести ее до общественности, имеются противоречия с федеральным законодательством.
Такое положение отражает то обстоятельство, что местное самоуправление, являясь фундаментом всей системы публичной власти, сталкивается в процессе своего становления и развития с традициями жесткого централизованного управления: приходится преодолевать отчуждение населения и отдельного человека от публичной власти, создавать предпосылки, достаточные для социальной включенности граждан в решение проблем местных сообществ. Негативные проявления в реализации публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление в немалой степени объясняются небольшим опытом функционирования этого института в современной России. Во многом по этой же причине отсутствуют специальные исследования по данной проблематике, что подтверждает необходимость ее научно-правового осмысления.
Таким образом, актуальность темы диссертации обуславливается недостаточной теоретической разработанностью института муниципальных публичных слушаний, важностью выявления специфики данной формы осуществления населением местного самоуправления, потребностью совершенствования нормативно-правового регулирования порядка проведения публичных слушаний, обобщения соответствующего правоприменительного опыта. Актуальность усиливается и тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций и предложений могут быть использованы для правового обеспечения осуществляемой в стране реформы местного самоуправления.
Степень разработанности темы. Теоретической и методологической основой настоящего исследования стали фундаментальные научные труды по конституционному и муниципальному праву, теории и истории государства и права, и прежде всего С.А. Авакьяна, М.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Б.Я. Габричидзе, Е.М. Ковешникова, М. А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.М. Сырых, А.Н. Сахарова, В.И. Фадеева и др. Отдельные аспекты исследуемой проблематики, причем в достаточно общем виде, стали находить отражение в работах, начиная с начала 1990-х гг., где в рамках комплексных исследова- -! ний по теории и истории местного самоуправления затрагивались также вопросы о формах осуществления населением права на местного самоуправления, в том числе предполагающие предварительное обсуждение проектов правовых актов по вопросам местного значения. Среди авторов следует отметить А.С. Автономова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.М. Козлова, СИ. Кулиевой, С.В.Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др. После принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила основы местного самоуправления, был дан новый импульс теоретическим изысканиям, стали появляться учебники по муниципальному праву (В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина, Ю. Д. Казанчев, В. И. Писарев, И. В.
Выдрин, А. Н. Кокотов и др.). В своих трудах указанные авторы высказывали конструктивные идеи и предложения, которые способствуют дальнейшему совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и его эффективности.
Вместе с тем анализ научной и специальной литературы показывает, что институт публичных слушаний в них практически не освещался. И только после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который закрепил публичные слушания как самостоятельную форму осуществления населением местного самоуправления, данный институт стал комментироваться в муниципально-правовой литературе (авторы работ Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.А. Кирпичников, В,Ф. Ковалевский, Е.В. Мирошниченко, B.C. Мокрый, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.В. Таболин, А.Н. Широков, Н.В. Щербакова и др.). Однако в силу отсутствия достаточной практики функционирования данного института в литературе в большинстве случаев наблюдается лишь описательный характер этой формы осуществления населением права на местное самоуправление с кратким изложением основных законодательных положений.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие институт публичных слушаний, проекты таких актов, научные труды по данной проблематике, материалы правоприменительной деятельности в муниципальных образованиях различных регионов России.
Цель данной работы заключается в комплексном правовом исследовании института публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление в современной России и выработке на этой основе предложений по его совершенствованию.
С учетом поставленной цели, основными задачами работы являются:
разработка понятийного аппарата по изучаемой проблематике;
выявление социально-правовой природы публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
изучение развития института публичных слушаний в истории местного самоуправления России;
анализ законодательных основ функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях;
- исследование состояния нормативно-правового регулирования по
рядка проведения муниципальных публичных слушаний и проблемы право
применительной практики в различных регионах России;
определение целей, предмета обсуждения и круга участников публичных слушаний;
раскрытие правового статуса субъектов инициативы проведения публичных слушаний;
анализ форм, процедуры проведения публичных слушаний, их результатов, включая механизм формирования, опубликование и учет органами местного самоуправления;
выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях.
Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в исследовании такого рода. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализ и синтез и др. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных авторов. Автором использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информа-
ции, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражение исследуемая проблематика.
Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентируют институт публичных слушаний, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, законы субъектов РФ, акты федеральных ведомств, муниципальные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях различных регионов России (Псков, Краснодар, Курган, Иркутск, Братск, Владивосток и др.). Эмпирическую базу исследования составили также сведения, содержащиеся в протоколах по итогам публичных слушаний, решениях органов местного самоуправления организационного характера по вопросам публичных слушаний.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлено монографическое комплексное научное муниципально-правовое исследование публичных слушаний в муниципальных образованиях как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление. В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка раскрыть сущность публичных слушаний как му-ниципалыю-правового института, проанализированы законодательные основы его функционирования, а также правотворческая деятельность органов местного самоуправления многих российских регионов по регламентации публичных слушаний, практика их проведения. Анализ действующего законодательства о муниципальных публичных слушаниях и практики его применения позволили диссертанту сформулировать рекомендации и предложения, направленные на повышение эффективности данного муниципально-правового института.
В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, выносимые на защиту:
Публичные слушания в сфере муниципально-правовых отношений следует определять как форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования, имеющего рекомендательный характер.
Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется прежде всего тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующие юридические последствия. Введение пуб-* личных слушаний в законодательство о местном самоуправлении дает возможность привести учет мнения населения по вопросам местного значения в определенную систему, при которой это мнение получает особый правовой
статус, предусматривающий по ряду определенных законодательством вопросам обязательное проведение публичных слушаний перед окончательным принятием органами местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов.
3. Институт публичных слушаний в российском законодательстве в ка
честве самостоятельной формы осуществления населением права на местное
самоуправление был закреплен относительно недавно (2003 г.). Однако исто
ки его обнаруживаются еще в Древнерусском государстве в виде «вечевых
сходок», где свободное население могло обсуждать наиболее важные вопро
сы местной жизни, В дальнейшем, в период монархического развития Рос
сии, возможности для населения участвовать в обсуждении вопросов местно
го значения с соответствующими правовыми последствиями ограничивались
и для абсолютного большинства населения сводились на нет. Ситуация не
сколько изменилась в результате реформ буржуазного характера во второй
половине XIX в., однако и тогда доля жителей, которые могли участвовать в местном самоуправлении, оставалась крайне низкой, а правовых норм о предварительном обсуждении проектов решений местной власти не было вообще, что в целом отражало нежелание самодержавия допускать население к управлению государством. В советском государстве была взята на вооружение концепция широкого участия населения в решении вопросов местного значения, что находило законодательное закрепление в актах о местных Советах. Однако в советском государстве самоуправленческие полномочия граждан находились в зависимости от государственно-партийных структур. В постсоветской России публичные слушания довольно долго не были предметом законодательного регулирования на федеральном уровне, хотя на местах они фактически уже применялись. Такое положение объясняется, прежде всего, сложностями переходного периода, когда законодатель решал преимущественно вопросы концептуального характера.
Институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального законодательства и муниципальном уровне. Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство России.
Цели публичных слушаний в муниципальных образованиях целесообразно классифицировать на основную и дополнительные. Основная цель -выявление и учет мнения жителей муниципального образования по проектам муниципальных правовых актов по наиболее значимым вопросам местного значения; дополнительные цели - изучение общественного мнения по предмету публичных слушаний; укрепление взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования; развитие гражданской активности населения, институтов гражданского общества на территории муниципального образования; информирование жителей муниципального образования о содержании и методах работы органов местного са-
моуправления; повышение ответственности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения.
Предметом публичных слушаний являются проекты муниципальных правовых актов и вопросы, перечисленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления выделять и другие вопросы, обязательные для обсуждения на публичных слушаниях, однако правотворческая практика пока не идет по пути использования таких полномочий.
Вопрос об участниках публичных слушаний отрегулирован и в федеральном законодательстве, и в муниципальных правовых актах явно недостаточно, в результате чего в практике встречаются конфликтные ситуации. Как представляется, участниками публичных слушаний в муниципальном образовании могут быть все изъявившие желание его жители, при этом степень участия может быть разной - желающие выступить должны заранее подавать письменные заявки, однако в случаях, когда желающих немного, то всем им нужно дать возможность высказать свою позицию. В случае нехватки мест в зале проведения публичных слушаний целесообразно организовать их звуко-трансляцию либо назначить дополнительные публичные слушания.
К числу предусмотренных законодателем субъектов инициативы проведения муниципальных публичных слушаний (население муниципального образования; представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования), целесообразно добавить главу местной администрации, учитывая значительный объем полномочий местной администрации, - в случае, когда глава местной администрации формируется путем назначения на должность по контракту.
Наиболее оптимальной формой проведения публичных слушаний является собрание граждан. Однако процедура проведения публичных слушаний не должна быть идентичной собраниям (конференции) граждан как самостоятельной форме осуществления права на местное самоуправление,
предусмотренной ст. 29, 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку при всем сходстве на них решаются некоторые принципиально разные вопросы. Помимо собраний, публичные слушания могут проводиться в форме конференций граждан, круглых столов, депутатских слушаний, расширенных градостроительных советов и других формах. Вместе с тем представляется неправильным использование таких форм публичных слушаний, как обсуждение в средствах массовой информации, пресс-конференции, поскольку они не позволяют реализовать стоящие перед публичными слушаниями задачи.
10. Требования к содержанию и оформлению результатов публичных слушаний еще не в достаточной мере отрегулированы в муниципальных положениях о публичных слушаниях, а в большинстве из них соответствующие нормы вообще отсутствуют. Представляется, что результаты (итоговый документ) публичных слушаний должны включать в себя не только информацию по итогам голосования, но и изложение альтернативных точек зрения. При этом результаты публичных (итоговый документ) слушаний должны приниматься самими участниками публичных слушаний, а не формироваться после окончания комиссией (оргкомитетом) по проведению публичных слушаний, и тем более комиссия не должна иметь полномочий высказывать свою собственную позицию по проекту муниципального правового акта, являющегося предметом публичных слушаний, в качестве результатов публичных слушаний, то есть от имени участников слушаний.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об институте публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении состояния и развития местного самоуправления в нашей стране, в частности, при дальнейшей разработке категорийного аппарата науки муниципального права и в целом при проведении научных исследова-
ний по проблемам функционирования различных форм осуществления населением права на местное самоуправление.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой муниципального права практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, и состоит прежде всего в том, что собранный и обобщенный материал может представить методологическую и методическую основу для органов местного самоуправления в практической деятельности по правовому регулированию, организации и проведению публичных слушаний в муниципальных образованиях. Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса муниципального права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего конституционного права, теории и истории отечественного государства и права). Они представят также интерес для законодателя при осуществлении реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД РФ. В ходе проводимого исследования автором было опубликовано пять научных статей. Сформулированные в них выводы используются при проведении занятий по отдельным темам курса «Муниципальное право» в Краснодарском университете МВД РФ.
Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Современное российской общество: актуальные проблемы борьбы с преступностью», проведенной в Нальчинском филиале КрУ МВД РФ (2007 г.), на научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе», проведенной в Новороссийском филиале КрУ МВД России (2006 г).
Понятие и социально-правовая природа публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
Публичные слушания как форма реализации населением права на местного самоуправления были законодательно закреплены в муниципальном праве сравнительно недавно - с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. До этого публичные слушания упоминались в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» , однако там предусматривалось их проведение лишь в постоянных комиссиях Совета; кроме того, публичные слушания проводились в некоторых муниципальных образованиях в соответствии с их уставами3, однако не являлись предметом специальных научных исследований. Соответственно отсутствуют доктриналь-ные толкования понятия «публичные слушания». Федеральный законодатель также не дает определения. Вероятно, это связано с очевидностью смысла данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Однако, как нам представляется, содержание данного термина требует уточнения, учитывая, что публичные слушания имеют свой достаточно конкретизированный законодателем предмет, могут проводиться на разных уровнях и предусматривать различные правовые последствия.
Следует отметить, что в муниципально-правовой литературе в некоторых случаях смешиваются различные определения сходных понятий. Так, раскрывая институт публичных слушаний, авторы одного из комментариев ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в качестве примера приводят решение мэра г. Хабаровска от 23 декабря 2003 г. № 441, которым был утвержден Порядок проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Хабаровске . В этом документе, в частности, указывается, что «общественные обсуждения проводятся в следующих формах: 1) обсуждение в средствах массовой информации через опрос; 2) экспозиция, выставка; 3) публичные слушания». Как видно, в данном случае разводятся понятия «общественное обсуждение» и «публичные слушания» - второе является частью первого. В этой связи представляется, что пример выбран авторами комментария неудачный, поскольку в нем речь идет не о публичных слушаниях как муниципально-правовом институте, предусмотренном законом о местном самоуправлении, а об общественных обсуждениях в градостроительной сфере - эти институты, безусловно, схожи, однако отнюдь не тождественны.
Достаточно назвать, например, такую важнейшую черту публичных слушаний, как наличие проекта муниципалыю-правового акта, который, собственно, и обсуждается во время слушаний, - при обсуждении же градостроительных вопросов проект муниципально-правового акта не обязателен. Кроме того, утверждение отдельного документа в виде Порядка проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности также не является обязательным, в то время как применительно к публичным слушаниям общего характера согласно ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующие нормы должны быть в обязательном порядке - либо в уставе муниципального образования, либо в самостоятельном нормативно-правовом акте. Наконец, в муниципально-правовом смысле публичные слушания должны регулироваться нормативно-правовыми актами, принимаемым представи тельным органом местного самоуправления (ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а в приведенном примере такой акт принят главой муниципального образования. Вряд ли можно назвать удачной иллюстрацию к ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в другом фундаментальном комментарии (2005 г.)5, в котором данный институт рассматривается на примере Положения о депутатских публичных слушаниях, принятого Советом депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области 1 февраля 2002 г. - данное положение также сходно с институтом публичных слушаний, предусмотренном ст. 28 закона о местном самоуправлении, но опять же речь идет о регулировании несколько разных общественных отношений. В частности, согласно приведенному авторами комментария как пример Положению о депутатских публичных слушаниях решение о проведении депутатских слушаний на основании данного Положения принимают Совет депутатов, Председатель Совета, постоянные депутатские комиссии, в то время как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве субъектов инициативы публичных слушаний относит не только представительный органа, но и также население муниципального образования и главу муниципального образования. Кроме того, на наш взгляд, в понятии «депутатские публичные слушания» слово «публичные» является лишним, поскольку сами депутаты по своему статусу являются публичными лицами, и любые слушания с участием депутатов являются публичными (другое дело, что слушания могут быть закрытыми и открытыми, однако более детальное рассмотрение данного вопроса выходит за предмет нашего исследования).
Институт публичных слушаний в истории местного самоуправления России
Как отмечалось выше, публичные слушания как самостоятельная форма осуществления местного самоуправления, получившая нормативно-правовое закрепление в муниципальном законодательстве, появились в России всего лишь несколько лет назад, а именно с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Вместе с тем выделение института публичных слушаний означает определенный этап развития местного самоуправления в нашей стране и в значительной мере обобщает уже имевшуюся практику в различных регионах России функционирования публичных слушаний в постсоветской период истории нашей страны, то есть начиная с 1991 г. Однако и до этого рубежа публичные слушания в иных формах и с другими правовыми последствиями также имели место, хотя, несравненно, в меньших масштабах, причем как в советском, так и имперском государстве.
В этой связи представляется необходимым выявить истоки и основные тенденции развития института публичных слушаний в историческом аспекте. Такой подход методологически предполагает рассмотрение основных признаков публичных слушаний не только на уровне местного самоуправления, но и на иных уровнях развития органов власти и управления, поскольку, как будет показано ниже, на общегосударственном уровне в советский период проводились общественные обсуждения проектов важнейших законопроектов, а также проектов правовых актов местного значения. Кроме того, отдельные признаки института публичных слушаний обнаруживаются в деятельности органов местного самоуправления монархического периода истории России.
Обращение к истории местного самоуправления в монархической России показывает, что, как это ни парадоксально, наиболее приближенным к институту современных публичных слушаний в муниципальных образовани
ях был период Древнерусского государства. Так, А.А. Кизеветтер отмечал, что «наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города. На вече могут прийти все свободные горожане. Вечевые решения имеют полновластную законодательную силу ... При этом все, что мог князь, могло и вече, и наоборот"63.
Мы особо выделяем то обстоятельство, что на вечевое собрание могли придти все свободные горожане. Данный признак, даже с учетом социального неравенства того времени, схож с публичными слушаниями, и ранее мы его отмечали (разумеется, здесь идет речь не о полном тождестве современных публичных слушаний и древних «вечеых сходок», а о совпадении их отдельных признаков). На интересный факт в этой связи указывает Н.М.Карамзин при описании вечевой сходки, имевшей место в Киеве в 1146г. - тогда вече добивалось от князей Святослава и Игоря клятвы в том, что те будут исполнять обязанности по защите киевского населения, а когда те нарушили клятву, то жестоко поплатились за это .
Еще более схожи были вечевые собрания с публичными слушаниями в Великом Новгороде, где, как известно, вечевая демократия была развита в наибольшей степени. В Новгороде на Софийской площади обсуждались все наиболее важные вопросы Новгородского государства. Вместе с тем было и принципиальное различие - собрание на площади в Новгороде представляло собой орган власти (с учетом территории Великого Новгорода можно, очевидно, говорить, о местной власти), где не только обсуждались, как на современных публичных слушаниях, вопросы местного значения, но и принимались окончательные решения, причем при отсутствии единогласия вечевое собрание нередко завершалось без достижения какого-либо определенного результата, а «порою оно кончалось общей смутой и побоищем»65. Автор данной работы в последние несколько лет присутствовал на многих публичных слушаниях муниципального уровня, и наблюдал, как в ряде случаев (в основном по вопросам, касающимся нового строительства в городах в порядке уплотнения территории) они проходили также очень эмоционально, с использованием резких выражений, криками, скандированием речевок, вырыванием микрофонов и даже, один раз, милиции пришлось вмешиваться для наведения порядка. В этом смысле тоже можно говорить о сходстве вечевых собраний и современных публичных слушаний.
В историко-правовой литературе отмечается, что в вплоть до XVI в. участие мирских, земских людей в делах местного самоуправления не было для России чем-то необычным. С самых начальных моментов российской государственной жизни местное (городское и земское) самоуправление составляло необходимую часть в системе государственного и общественного управления России66. А Д.Д.Семенова писал о том, что «в домосковский период русской истории, вся городская община, все члены ее, без различия их имущественного состояния, все "большие, средние и молодшие" люди имели право на участие в самоуправлении"67. При этом участие в самоуправлении выражалось прежде всего в возможности участвовать в обсуждении вопросов местного значения и принятии соответствующих коллективных решений. Однако вплоть до XVI столетия эта существенная сторона российского административного устройства не была нормирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение несовершенства княжеской администрации. Народ вел свои дела, руководствуясь обычаем, вырабатывая на практике формы общественного устройства, не закрепленные никакими законами - собирались мирские сходки, появлялись выборные старосты, входили в жизнь определенные приемы раскладки и собирания поборов и т.д.
Цели, предмет обсуждения и участники публичных слуша ний
Определяя выше понятие публичных слушаний, мы указывали, что они проводятся с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования. Вместе с тем в нормах федерального законодательства и муниципальных правовых актов содержится иное понимание целей публичных слушаний. В этой связи представляется необходимым рассмотреть данный вопрос более подробно.
В ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо целях публичных слушаний в общем виде не говорится. Вместе с тем указывается, что публичные слушания проводятся «для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения». Однако такую формулу вряд ли можно считать как цель публичных слушаний, поскольку, как отмечалось выше, сущность публичных слушаний как раз и заключается в обсуждении. Собственно, и сам законодатель не использует термин «цель публичных слушаний», что представляется неправильным.
В нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, регулирующих институт публичных слушаний, цель таковых раскрывается более конкретно. Так, согласно п. 1.3. Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар публичные слушания проводятся в целях: обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования город Краснодар; информирования общественности и органов местного самоуправления о фактах и существующих мнениях по обсуждаемой проблеме; выявления общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные слушания; осуществления связи/диалога органов местного самоуправления с общественностью города; подготовки предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме; оказания влияния общественности на принятие решений органами местного самоуправления.
Как видно, городская Дума Краснодара довольно подробно расписывает предназначение публичных слушаний. Однако внимательный анализ данный положений показывает, что ни одна из них не отражает специфики публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением права на местное самоуправление, - такие цели с одинаковым успехом можно отнести к сходу граждан, собранию граждан, конференции граждан, опросу граждан, также предусмотренные федеральным законом о местном самоуправлении.
Практически идентично определены цели публичных слушаний в п. 2.1. Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании Курсавского сельсовета Андроповского района Ставропольского края: - информирование общественности и органов местного самоуправления о фактах и существующих мнениях но обсуждаемой проблеме; - выявление общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные слушания; - осуществление связи (диалога) органов местного самоуправления с общественностью села; - подготовка предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме; ш - предоставление жителям муниципального образования возможности участвовать в выработке решений по вопросам местного значения.
Аналогичный подход использован также в Положении о порядке проведения публичных слушаний в городе Владивостоке , Положении о публичных слушаниях в г. Братске Иркутской области и в нормативно-правовых актах ряда других муниципальных образований различных регионов Российской Федерации. На наш взгляд, такого рода цели следует расценивать как дополнительные цели публичных слушаний; это предполагает наличие основной цели, о ней речь пойдет ниже.
Более кратко регулируется данный вопрос в ст. 2 Положения «О публичных слушаниях на территории городского округа Нижний Тагил» , где указывается, что публичные слушания проводятся в целях:
1) обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием населения городского округа;
2) выявления, учета мнения и интересов населения по вопросам, выносимым на публичные слушания.
Здесь вторая цель, на наш взгляд, более точно отражает сущность публичных слушаний, в связи с чем ее можно считать основной целью публичных слушаний. Первая же из указанных цель, как отмечалась выше, не отражает специфики публичных слушаний среди других форм осуществления населением местного самоуправления. И в этом смысле представляется не совсем неудачной первая часть формулировки, содержащейся в Положении о публичных слушаниях на территории муниципального образования «Город Архангельск» , где в п. 1.2 указывается, что они проводятся с целью обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей города.
Субъекты инициативы проведения публичных слушаний и их подготовка
Согласно ч. 2 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами инициативы проведения муниципальных публичных слушаний являются: 1) население муниципального образования; 2) представительный орган муниципального образования; 3) глава муниципального образования.
Данное законодательное положение, на наш взгляд, требует уточнения. Прежде всего это касается вопроса о том, следует ли считать, что данный перечень субъектов проведения публичных слушаний является исчерпывающим? В изученной нами муниципально-правовои литературе данный вопрос обходится стороной. Если обратиться к муниципальному правотворчеству, то, как показывает анализ положений о публичных слушаниях, в них в абсолютном большинстве случаев дублируется федеральная норма. Вместе с тем в некоторых из них наблюдается расширительное толкование рассматриваемой законодательной нормы.
Так, в п. 3 Положения о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Комсомольск-на-Амуре216 указано: «Публичные слушания проводятся по инициативе: - городской Думы; - главы муниципального образования; - населения муниципального образования; - физического либо юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, в отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства».
Здесь в качестве субъекта инициативы появляется физическое лицо и вопрос публичных слушаний связывается с градостроительной деятельностью. В этой связи обратимся к Градостроительному кодексу Российской Федерации217, где в ст. 39, регулирующей порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, закреплены следующие положения:
«1. Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.
2. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи».
Как видно, лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, лишь подает заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию органа местного самоуправления, а не инициирует публичные слушания. И уже орган местного самоуправления (глава муниципального образования) должен издать решение о проведении публичных слушаний. Конечно, без заявления лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, не может быть и решения о проведении публичных слушаний, которые в данном случае федеральный законодатель обязывает проводить, но это не значит, что указанное лицо инициирует публичные слушания. Напротив, логика действий такого лица состоит в том, чтобы публичных слушаний не было, поскольку на них могут возникнуть другие точки зрения, а это, в свою очередь, может осложнить для такого лица осуществление своих интересов.
Но как раз для того, чтобы защитить интересы других лиц, органы местного самоуправления в соответствии с требованием законодательства и должны провести публичные слушания. Таким образом, лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, не может быть и не является субъектом инициативы проведения публичных слушаний. Соответственно в Положении о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Комсомольск-на-Амуре, на наш взгляд, допущена неточность.
Если вернуться к вопросу том, является ли указанный в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень субъектов инициативы проведения муниципальных публичных слушаний исчерпывающим, то, на наш взгляд, должен быть дан утвердительный ответ. Такой подход основывается прежде всего на положениях, связанных с аналогией с соответствующими институтами конституционного права. Так, не вызывает сомнений то обстоятельство, что перечень субъектов законодательной инициативы в порядке ст. 104 Конституции Российской Федерации является исчерпывающим. В литературе в этой связи отмечается, что решение о рассмотрении либо отказе в рассмотрении проекта, внесенного от имени лица или органа, не имеющего права законодательной инициативы, полностью должно зависеть от усмотрения парламента. Он может принять проект и включить его в повестку дня своего заседания либо оставить проект без рассмотрения, поскольку не связан волеизъявлением субъекта, не наделенного правом законодательной инициативы.
