Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Доктринальные трансформации идей народного представительства в Украине 14
1. Концепции народного представительства: эволюция теорий украинского и зарубежного парламентаризма 14
2. Правовая природа и особенности трактовок местного народного представительства в науке конституционного права Украины 46
Глава П. Изменение форм народного представительства в процессе развития Украинской государственности 68
1. Представительные формы осуществления государственной власти: особенности европейского и российского влияния 68
2. Местный (муниципальный) формат народного представительства: истоки национальных традиций и пргЛлемы преемственности 83
Глава III. Совершенствование конституционно-правовых форм народного представительства в украине в условиях современных государственных преобразований 93
1. Институционализация общегосударственного народного представительства: конституционное закрепление и факторы реформирования 93
2. Обновление системы местного народного представительства: конституционные традиции и новации 134
Заключение 160
Список использованных правовых источников и научной литературы 167
- Концепции народного представительства: эволюция теорий украинского и зарубежного парламентаризма
- Представительные формы осуществления государственной власти: особенности европейского и российского влияния
- Местный (муниципальный) формат народного представительства: истоки национальных традиций и пргЛлемы преемственности
- Обновление системы местного народного представительства: конституционные традиции и новации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственное строительство в бывших советских республиках наталкивается на все новые противоречия, особенно в сфере взаимодействия властных структур, требующих легитимации на всеобщих выборах. Добиваясь поддержки избирателей, глава государства и парламент закономерно рассчитывают на соответствующее их конституционному статусу влияние. При этом, как свидетельствует постсоветский опыт, не исключены даже силовые методы, представляющие реальную угрозу политическому единству страны. Во избежание кризисных явлений, необходимо дальнейшее конституционное исследование национальной специфики народного представительства с учетом развития его форм в контексте проводимых реформ.
Обращение к исследованию содержания и особенностей современного конституционного преобразования форм народного представительства именно в Украине продиктовано несколькими обстоятельствами. Во-первых, Украина, по оценке Президента Российской Федерации, - в числе приоритетных для России направлений межгосударственной интеграции, что требует более тщательного правового анализа проблем ее конституционного строительства, которые, во-вторых, во многом обусловлены длящимся противостоянием избираемых населением страны Президента Украины и Верховной Рады Украины. В-третьих, попытки разрешить данное противоречие путем проведения в апреле 2000 г. Всеукраинского референдума и внесения в декабре 2004 г. изменений в Конституцию Украины1 в части определенного ослабления позиций парламента не только не принесли желаемого результата, но и обернулись длящимся внутрипарламентским кризисом. Последний препятствует поступательному развитию Верховной Рады Украины как общегосударственного органа народного представительства.
См.: Закон Украины от 8 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Конституцию Украины» / Закон України від 8 грудня 2004 року № 2222- IV «Про внесення змін до Конституції України» // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.
В поддержку актуальности избранной темы свидетельствует также то, что негативные аспекты соперничества главы государства и парламента проявляются и во взаимодействии местных выборных органов. Здесь проблема обострена проводимой в Украине реформой административно-территориального деления, закономерно сопровождаемой перераспределением сферы и изменением субъектов властного влияния, затрагивающим интересы местных органов народного представительства.
Следует также подчеркнуть, что сама конституционная модель народного представительства в Украине не имеет аналогов на всем постсоветском пространстве, в силу чего она заслуживает специального научного внимания. Вместе с тем, данная модель не получила достаточного освещения в российской конституционно-правовой науке.
Степень научной разработанности темы. Вопросы народного представительства рассматривались российскими дореволюционными учеными-юристами в рамках общих концепций правового и конституционного государства, в частности, в трудах А.А. Алексеева, Э.Н. Берендтса, СЮ. Витте, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, Н.П. Дружинина, В.И. Дунаева, В.В. Ивановского, Ф.Ф. Кокошкина, А.А. Никитского и др. Общегосударственный уровень народного представительства исследовали Н.М. Коркунов, П.И. Новгородцев, Л.А. Тахтаров, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко и др. Местное народное представительство освещалось в трудах В.П. Безобразова, А.И. Ва-сильчикова, Н.И. Лазаревского, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова и др.
Анализ природы и форм народного представительства нашли свое отражение в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.И. Бирюкова, Г.А. Борисова, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова, М.А. Краснова, О.Е. Ку-тафина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, А.А. Мишина, А.Н. Нифанова, Ю.М. Прусакова, Б.М. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, А. Шайо, Л.М. Эн-тина, В.А. Ясюнаса, И.С. Яценко и др.
Проблемы теории и практики современных конституционных преобразований форм народного представительства в Украине, получая определен-
5 ные политические и правовые оценки, не составляли предмета самостоятельного комплексного научного исследования, хотя освещены в отдельных публикациях современных украинских ученых-государствоведов на русском языке: М.А. Баймуратова, Т.В. Ильяшевой, Л.Т. Кривенко, Н.А. Мяловицкои, Ю.Н. Тодыки, Н.Г. Шуклинои, В.Д. Яворского, с учетом теорий М.С. Грушевского, М.Е. Слабченко.
В самой Украине отдельные проблемы и тенденции развития общегосударственного и местного народного представительства разработаны такими учеными, как A.M. Бандурка, СБ. Гавриш, А.З. Георгица, Ю.Д. Древаль, В.Н. Ермолаев, Г.С. Журавлева, B.C. Журавский, О.Ф. Фрицкий, В.Н. Шапо-вал, Ю.С. Шемшученко и др.
Вместе с тем, проведенные исследования современной эволюции форм народного представительства в Украине не являются исчерпывающими, в силу чего нуждаются в дополнительном конституционно-правовом анализе.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах в сфере общей теории права и конституционного права, С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.В. Еремяна, А.Д. Керимова, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др., - способствующие концептуальному обоснованию народного представительства, его природы, форм и уровней.
Нормативно-правовая база исследования сформирована на основе Конституции Украины с привлечением законов Украины, в том числе о внесении изменений в ее Основной закон (Законы Украины от 8 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Конституцию Украины», от 7 июля 2005 г. «О выборах народных депутатов Украины», от 21 мая 1997 г. «О местном самоуправлении в Украине», от 24 июня 2004 г. «О порядке исчисления созывов представительных органов местного самоуправления», от И июля 2001 г. «Об органах самоорганизации населения», от 5 июля 1991 г. «О Президенте Украины» и др.), указов Президента Украины (от 26 апреля 2005 г. «О На-
циональном Совете по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития», от 30 августа 2001 г. «О государственной поддержке развития местного самоуправления в Украине», от 21 августа 1995 г. «О Положении об областной, Киевской, Севастопольской городской и Положении районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администрациях» и др.), Конституционного договора между Верховной Радой и Президентом Украины от 8 июня 1996 г., ряда иных актов, касающихся конституционно-правового регулирования народного представительства на общегосударственном и местном уровнях.
Для раскрытия темы потребовался анализ отдельных решений Конституционного Суда Украины (от 20 мая 2004 г. № 12-рп/2004 по делу об официальном толковании положения части четвертой статьи 12 закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»; от 17 октября 2002 г. № 17-рп/2002 по делу об официальном толковании положений статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституции Украины; от 9 июня 1998 г. № 8-рп/1998 по делу об официальном толковании положений части второй статьи 158 и 159 Конституции Украины и др.), которыми представлены позиции данного органа относительно направлений развития института народного представительства в Украине.
В порядке сравнения развития форм народного представительства проанализированы соответствующие положения Конституций стран СНГ, Европейской хартии местного самоуправления, а также советских Конституций Украины.
Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии особенностей конституционно-правового содержания, форм и институтов народного представительства в Украине в 1991-2007 гг. с учетом специфики становления и реформирования ее государственности.
Достижение заявленной цели связано с решением таких задач, как:
- рассмотрение доктринальных трансформаций идей народного представительства в Украине с учетом влияния национальных и зарубежных теорий парламентаризма;
выявление правовой природы и особенностей трактовок местного народного представительства в науке конституционного права Украины;
характеристика особенностей европейского и российского влияния на изменение форм народного представительства в процессе развития Украинской государственности;
исследование истоков национальных традиций местного народного представительства в Украине;
анализ конституционно-правовых форм народного представительства в Украине;
раскрытие особенностей конституционной институционализации общегосударственного народного представительства в Украине;
рассмотрение роли конституционных традиций и новаций в обновлении системы местного народного представительства в Украине;
выявление конституционно-правовых проблем преобразования и защиты институтов народного представительства в современной Украине.
Объектом исследования явилась совокупность конституционно значимых общественных отношений, складывающихся в Украине по поводу учреждения, функционирования, развития и совершенствования общегосударственного и местных народно-представительных органов.
Предмет диссертационного исследования составили нормы права, определяющие народно-представительный характер Верховной Рады, Верховной Рады Автономной Республики Крым, представительных органов территориальных громад сел, поселков, городов, регулирующие порядок их формирования и деятельности в контексте реализации конституционного принципа разделения властей, оптимизации избирательной системы, с учетом международных норм, принятых в данной сфере.
Методологической основой исследования послужила базирующаяся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты исследования) и общенаучных методов познания (анализ, синтез, системно-структурный подход, индукция и др.) система спо-
8 собов и приемов изучения правовых явлений. В ходе исследования применены специальные (системный) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический). Так, системный метод применялся для анализа государственно-правовых явлений в части учреждения, становления и оптимизации конституционной модели народного представительства в Украине, реализации и развития ее различных форм в процессе становления Украинской государственности и на современном этапе. При исследовании вопросов, находящихся на стыке отраслевых юридических наук, использовался междисциплинарный подход. Применение данных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в раскрытии правовых факторов, повлиявших на формирование концепции народного представительства в Украине, в периодизации его развития в контексте становления Украинской государственности; в выявлении критериев отнесения органа к категории представительных и уточнении понятия органа народного представительства; в раскрытии особенностей современного конституционно-правового содержания народного представительства в Украине и осуществлении классификации его форм. Наряду с этим, показана необходимость введения дополнительных конституционных гарантий функционирования представительных институтов в Украине.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
На основе анализа доктринальных и правовых источников выявлены детерминанты развития идей общегосударственного и местного народного представительства в Украине, к которым относятся глубокие исторические корни украинской государственности; концептуальная опора на идеи просветителей XVII-XIX вв.; влияние воззрений преимущественно российских и западно-европейских ученых; сочетание новых модернизированных концепций
9 и традиционных исторических трактовок как отправных положений для дальнейшего видоизменения.
Автором показано, что в Украине, как и иных постсоветских республиках, в период 1991-2007 гг. правовое регулирование форм народного представительства осуществлялось как с помощью постоянно трансформирующихся норм законодательных актов советского периода, так и новых конституционно-правовых актов. На этом процессе сказывались острые научные дискуссии относительно модели и системы народного представительства, механизмов представительства меньшинства, властного соотношения представительных и исполнительных органов.
Диссертантом обосновано, что предпринимаемые в Украине усилия по адаптации конституционных норм советского периода к новым общественно-политическим условиям не смогли устранить противоречий во взаимодействии избираемых органов власти. Временный выход был найден путем принятия 8 июня 1995 г. Конституционного договора между Верховной Радой и Президентом Украины, которым были определены основные задачи организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине вплоть до принятия новой Конституции Украины. Автором диссертации сделан вывод о том, что Конституция Украины 1996 г. в части закрепления основ народного представительства на государственном и местном уровнях сохранила прежние противоречия и не избежала новых. Последовавшее за этим принятие законодательства, конкретизирующего порядок формирования Верховной Рады Украины, статус ее депутатов, организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления, не только воспроизводило, но и усиливало заложенные Основным Законом Украины противоречия. Именно на их разрешение были направлены изменения Конституции Украины, принятые Законом от 8 декабря 2004 г. Однако они не достигли желаемого результата. Дальнейшие поиски механизмов стабилизации отношений между главой государства и ведущими парламентскими партиями привели к принятию в августе 2006 г. Универсала на-
10 ционального единства, представляющего, по мнению диссертанта, политический договорный акт, хоть и определяющий политическую систему Украинского государства, но не могущий заменить правового регулирования формы правления.
Исходя из анализа политико-правовой реальности современной украинской государственности, автором исследования уточнено понятие «орган народного представительства», под которым предложено понимать организационно обособленный, внутренне структурированный, коллегиальный орган публичной власти, имеющий ограниченную территориальную юрисдикцию и наделяемый населением на основе всеобщего избирательного права нормативно-закрепленными полномочиями принимать акты учредительного характера.
Опираясь на действующее конституционное законодательство, автор диссертации раскрыл специфику конституционной модели народного представительства в Украине, состоящую:
в выделении трех законодательно закрепленных уровней представительства народа, что не является характерным для унитарного государства;
в установлении особых принципов статуса органов народного представительства (принцип «входного императивного мандата», принцип конституционно-вмененной самоорганизации, принцип сочетания первичного и консолидированного представительства интересов населения на местном уровне);
во введении оригинальных конституционных парламентских институтов (институт Присяги народных депутатов; институт коалиции парламентского большинства);
в применении нетрадиционных конституционных механизмов антикризисной направленности (Конституционный договор 1995 г., посредством которого удалось удержать определенную стабильность верховной власти вплоть до принятия Конституции Украины 1996 г); Универсал национального единства 2006 г., через который предпринята попытка связать воедино политиче-
ские итоги президентских и парламентских выборов и формирование Кабинета Министров Украины).
С учетом анализа соответствующих положений Конституции Украины,
выделены критерии и на их основе осуществлена классификация конститу
ционных органов народного представительства. Они различаются: по уровню
публичной власти (государственный и местные); по природе представитель
ства (первично-представительные, консолидированно-представительные); по
масштабу представительства (общенародный, крымско-автономный, област
ные, районные, громадянские); по территориальной юрисдикции (общегосу
дарственный, автономно-республиканский, областные, районные, городские,
городов Киев и Севастополь, поселковые, сельские).
Диссертантом выявлены особенности конституционной институциона-
лизации общегосударственного народного представительства в Украине. Со
гласно Конституции Украины 1996 г. (с изм. 2004 г.), эти особенности каса
ются:
правового статуса Верховной Рады (она определена органом законодательной власти без указания на ее представительный характер);
правового статуса депутатов Верховной Рады (вступление депутата в должность опосредовано обязательным принесением присяги);
правовой основы деятельности Верховной Рады (порядок ее работы устанавливается Конституцией Украины и «законом» о ее регламенте);
внутренней организации Верховной Рады (учрежден конституционный императив формирования коалиции депутатских фракций).
Исходя из этого, диссертантом сделан вывод о том, что в процессе конституционного реформирования в Украине допущены серьезные отступления от принципов конституционализма в части ограничения существенных признаков парламента как общенационального органа народного представительства.
В диссертационной работе представлены конституционные особенно
сти статуса Верховной Рады Автономной Республики Крым. Согласно Кон-
12 ституции Украины, она является единственным конституционным органом, прямо отнесенным именно к представительным. При этом, имея полномочие принимать Конституцию Республики, она не вправе в пределах своих полномочий осуществлять законодательное регулирование. Несмотря на двойственность правового статуса Верховной Рады Автономной Республики Крым, автор считает возможным причислить ее к государственным, а не к местным, органам народного представительства.
Анализ современной конституционной теории и практики позволил автору диссертации сделать вывод о том, что созданию благоприятных условий развития местного народного представительства будут способствовать: внедрение самоуправления на районном и областном уровнях; надлежащее законодательное урегулирование компетенции местных государственных администраций; проведение четкого размежевания компетенции исполнительных органов местных рад и соответствующих местных государственных администраций; расширение финансовой базы местного самоуправления; четкое урегулирование вопросов муниципальной собственности.
Научная и практическая значимость результатов диссертационного исследования выражаются в комплексном раскрытии конституционной концепции народного представительства в Украине 1991-2007 гг., а также в выявлении особенностей конституционной модели данного института.
Материалы диссертационного исследования, теоретические выводы и рекомендации могут быть полезны в дальнейших научных разработках проблем народного представительства, в том числе для оптимизации его конституционно-правовых основ, совершенствования институционализации и в Украине, и в иных государствах постсоветского пространства.
Содержащиеся в диссертации фактологические сведения и обобщения могут быть использованы при подготовке научных трудов, учебных пособий, в преподавании таких учебных дисциплин, как «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права», ряда смежных правовых и гуманитарных дис-
13 циплин, в преподавании спецкурса «Институты народного представительства в Украине».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждены на предметно-методическом семинаре кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета, на заседании кафедры украи-новедения Белгородского государственного университета, одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях, представлены на международном научном конгрессе «Государственное управление и местное самоуправление» (Харьков, Харьковский региональный институт Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, 26 февраля 2005 г.), на VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, МГУ, 7-8 декабря 2007 г.), на региональных и внутри-вузовских конференциях и семинарах по современным проблемам народного представительства.
Структура диссертации обусловлена логикой развития проблемы, сообразна цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющие шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и научной литературы.
Концепции народного представительства: эволюция теорий украинского и зарубежного парламентаризма
Народное представительство, будучи частью более общей проблемы -рационального устройства государства, - составляло предмет исследований представителей разнообразных научных школ, различных государств и континентов, развивающихся на протяжении четырех с лишим веков, и продолжает интересовать современных ученых. Это указывает на значимость и содержательную емкость данного феномена, имеющего свои традиционные и специфические грани, характерные для разных типов и видов государств. Украина в данном случае не является исключением. Подтверждением тому служат монографические издания, статьи в научных сборниках и правовых периодических изданиях. Так, украинские ученые A.M. Бандурка и Ю.Д. Дре-валь2, СБ. Гавриш3, А.З. Георгица4, В.Н. Ермолаев и Б.И. Ольховский5, Г.С. Журавлева6, B.C. Журавский7, Л.Т. Кривенко8, Ю.Н. Тодыка9, О.Ф. Фриц \ 15 кий10, В.Н. Шаповал11, Ю.С. Шемшученко12 и др. внесли значительный вклад в теоретическое обоснование основных тенденций развития парламентаризма и местного народного представительства.
Однако цельного комплексного исследования по вопросам эволюции органов народного представительства в новейшей украинской истории до настоящего времени не проводилось. Тема данного исследования отсутствует и в научной сфере Российской Федерации. Из других бывших союзных республик исследование по истории становления и развития одной из составляющих частей - парламентаризма и конституционализма в Украине - было произведено СВ. Волковецкой на базе Тбилисского государственного университета им. И. Джавахишвили. Однако исследование это обзорного характера, охватывало период дореволюционной истории и не освещало проблем, связанных с эволюцией современных органов представительной власти, поставленных в данном диссертационном исследовании.
Вышеизложенное дает основания утверждать, что становление и развитие института народного представительства в современной Украине, особенности этого процесса в теоретико-правовом и конституционно-отраслевом плане практически не разработаны. Этим подчеркивается актуальность предпринятого диссертационного исследования, ориентированного на раскрытие новых направлений научного поиска, развитие доктринальных основ, выработку научно-обоснованных предложений по совершенствованию народного представительства в современном Украинском государстве с учетом его ис-торико-правового опыта и с последовательной опорой на теоретико-концептуальные и конституционно-правовые закономерности, выявленные зарубежными и украинскими учеными. Полагаем уместным привести дополнительный аргумент в пользу многогранности народного представительства. Так, современный английский теоретик права А. Бирч в книге «Представительство» выделил три основные смысла этого понятия: 1) представительство как делегирование полномочий; 2) представительство как «типичность», обладание типичными, средними ха-рактеристиками некоей группы лиц; 3) представительство как символ .
Приложение этих теоретических позиций к исследуемому объекту -украинскому парламенту, позволяет выявить реализацию всех трех смыслов представительства: депутаты - это представители, делегированные избирателями; парламент в целом - представитель нации («нация в миниатюре» ); символ нации.
Деятельность парламента как организации также определяется этими тремя смыслами «представительства». Голосование - частичная реализация только первого из них, равно как и другой важнейший вид парламентской деятельности - переговоры, ибо парламент - это система постоянно ведущихся переговоров.
В определенных ситуациях парламент должен действовать, реализуя второй смысл представительства. Как «нация в миниатюре» он должен действовать, в первую очередь, в критических ситуациях - во время войн, государственных переворотов, народных волнений и т.п. Именно поэтому право объявления войны конституционно закрепляется за парламентами. Примерами тому служат разд. 8 Конституции США15, ст. 35 Конституции Франции16, ст. 80 Конституции Хорватии17, п. 2 ст. 97 Конституции Беларуси18, п. 8 ст. 53 Конституции Казахстана19, п. 11 ст. 58 Конституции Кыргызстана20, ст. 68 Конституции Македонии , ст. 84 Конституции Болгарии .
Третий смысл представительства - символическое представительство - также важен для понимания роли и функций парламента в общественной жизни. Парламент символизирует демократию, и в случае угрозы демократическим завоеваниям, как символ этого строя, оказывается, с одной стороны, под наибольшей угрозой со стороны противников демократии, а с другой, -основным объектом защиты ее сторонников. Неэффективный парламент, теряя роль символа, одновременно подрывает и легитимность той политической системы, в рамках которой он функционирует.
Представительные формы осуществления государственной власти: особенности европейского и российского влияния
Традиции народного представительства в Украине уходят корнями в глубины исторического пути украинского народа и обнаруживают себя на разных его этапах. Исторический обзор зарождения украинских традиций народного представительства, осуществленный в данной диссертации, позволяет глубже понять базовые основы современного развития украинского парламентаризма и выявить определенные правовые традиции и их преемственность.
Исследование зарождения и развития идей народного представительства в украинском парламентаризме - одно из наиболее плодотворных в научном плане направлений, способствующих постижению основ и закономерностей современного конституционного процесса в Украине. Такой вывод основан на том, что этапы становления этого демократического института в украинском государстве в определенные исторические периоды отличались оригинальностью, уникальностью национального понимания места и роли общенационального представительного органа власти.
Как известно, украинская государственность в силу своего географического положения складывалась под влиянием различных культур, что естественным образом сказалось на данном процессе. Есть основания утверждать, что украинская модель общегосударственного народного представительства впитывала те прогрессивные элементы, которые были характерны для представительных систем государств Европы, России, стран Востока. Основными историческими вехами в развитии представительных начал правления государством, из которых Украина черпала национальные традиции и опыт, были: вечевая демократическая традиция Киевской Руси; национальное своеобразие практического осуществления ограниченного парламентаризма в период пребывания Украины в составе Великого княжества Литовского и Поль 69 ского королевства; уникальная национальная практическая реализация формирования представительных органов периода Запорожской Сечи; развитие демократической мысли и участие в работе Русской государственной Думы в период пребывания Украины в составе Российской Империи; теория и практика формирования представительного органа власти в период Украинской Народной Республики 1918-1920 гг., опыт представительного правления в статусе Украинской Советской Социалистической Республики в составе Советского Союза.
Анализ исторического материала свидетельствует о наличии демократических начал еще в древнерусском государстве - Киевской Руси (вече, боярские рады при князе, княжеские (феодальные) съезды - Снемы). Их не стоит рассматривать как протопарламенты. Однако, несмотря на то, что участники таких советов (рад) во времена Киевской Руси не всегда были избранными представителями народа, как это было характерно для феодальных парламентов, можно утверждать, что этот институт ничем не отличался от существовавших в то время западноевропейских аналогов. Полагаем, что в перспективе он был бы расположен для трансформации в действительно парламентский представительный орган, но данный процесс приостановился в связи с татаро-монгольским нашествием.
Роль вече в политической жизни Киевской Руси всецело зависела от могущества князя-правителя. Особое значение Киевское вече приобрело в XII в., которое вошло в историю как время борьбы князей за Киевский престол. Демократические национальные традиции проявлялись также в наличии на украинских землях такого совещательного органа как Боярская рада. «Добрым Князем считался тот, кто постоянно был в Раде со своими Боярами и Дружиной, и иерархами, иногда даже с народом ... и добрыми решениями считались лишь те, которые принимались в результате общего согласия» .
См.: Грушевский М. Очерк истории украинского народа. - Киев: Лыбидь, 1990. - С. 63. После падения в 1240 г. Киева в результате татаро-монгольского нашествия и упадка Киевской Руси, национальная традиция опираться на мнение общины (громады) переместились в Галицко-Волынское княжество.
В этот период интерес к присоединению украинских земель к своим территориям проявляли соседние государства - Литва, Польша и Венгрия. Объединившись с Ливонским и Тевтонским орденами, Литовское княжество захватило территории западнорусских (белорусских) земель, части русских территорий (Смоленск, Брянск), а со времен правления великого литовского князя Гедимина (1316-1341 гг.) - части юго-западных русских (украинских) земель. Постепенный захват литовцами украинских земель происходил на принципах добровольного их присоединения к Великому княжеству Литовскому. Это на первом этапе позволяло развиваться общественно-политическим формам древней Руси. Постепенно этот процесс попал под усиливающееся влияние европейских демократических традиций.
По III Литовскому статуту великий князь имел достаточно широкие полномочия, однако уже к концу XV в. его власть была существенно ограничена «Пани-Радой» и сеймом, без согласования с которыми князь не имел права решать какой-либо вопрос государственной политики. В состав «Пани-Рады» входили наиболее влиятельные лица государства: маршалок, канцлер, подскарбий, гетман, воевода, каштеляны, отдельные старосты, два католических епископа и богатые влиятельные феодалы, лично приглашенные князем. Постепенно «Пани-Рада» превратилась в орган, ограничивающий власть князя, ее численность достигала 80 человек205. Это был постоянно действующий законодательный, исполнительно-распорядительный, контролирующий и судебный орган. Все решения такого парламента согласовывались с князем, однако в случаях, если мнения сторон не совпадали, князь был обязан подчиниться Раде. Постепенно более влиятельным общегосударственным представительным органом Великого княжества Литовского стал сейм.
Местный (муниципальный) формат народного представительства: истоки национальных традиций и пргЛлемы преемственности
Проблемы становления и развития местного самоуправления широко исследуются на протяжении всех лет существования суверенного украинского государства и продолжают сохранять свою актуальность. По мнению украинского ученого В. Пархоменко, перестройка организации местного самоуправления, начавшаяся одновременно с провозглашением независимости современной Украины, вызвала интерес к роли этого института в разные пе-риоды становления государственности Украины . Одним из факторов такого внимания, на наш взгляд, является недостаточная разработанность проблем народного представительства муниципального уровня. Именно с учетом этого аспекта мы и рассмотрим его истоки и проблемы преемственности.
Поскольку народное представительство муниципального уровня, с одной стороны, опосредует местное самоуправление, а с другой, - способно развиваться только в его контексте, проанализируем этапы становления местного самоуправления в Украине. Вопросом выделения таких этапов зада 84 вались многие авторы237. Наиболее внятной выглядит периодизация, предложенная И. Грицяком238. Он, применив комплексный критерий, объединяющий и хронологический подход, и фактор внешнего влияния, обозначил здесь четыре главных этапа. Первый этап: зарождение, становление и развитие отечественных форм местного самоуправления - период от зарождения и создания государственных образований восточно-славянских племен на украинских землях до середины XIV в. Второй этап: европеизация местного самоуправления, характеризующаяся соединением местных форм самоуправления с элементами западноевропейской организации (в частности, в соответствии с Магдебургским правом), начиная с середины XIV - первой половины XIX вв. Третий этап: русификация украинского местного самоуправления, обусловленная вхождением большей части украинских земель в состав Российской Империи. Четвертый этап: украинизация местного самоуправления в 20-е гг. XX в. и после обретения независимости.
Полагаем, что такая периодизация выглядит довольно общо и не отражает влияния на формирование местного народного представительства закономерностей становления украинской государственности. Поэтому многовековой путь зарождения и становления такого института представительной власти как местное самоуправление в Украине предлагается представить бо 85 лее дробно. Полагаем, целесообразно выделить семь больших исторических этапов, каждый из которых имеет свои особенности и отличия:
Первый этап: охватывает IX-XI вв., вечевое самоуправление времен Киевской Руси.
Второй этап: XI-XIII вв., местное самоуправление городов русских периода феодальной разобщенности.
Третий этап: XIV-XVI вв., местное самоуправление в период вхождения Украины в Польско-Литовское государство.
Четвертый этап: XVI - первая половина XVIII вв., самоуправление территорий в период Запорожской Сечи и Гетманщины.
Пятый этап: конец XVII - начало XX вв., зарождение и становление пророссииских и проевропеиских систем местного самоуправления в период пребывания украинских земель в составе Российской и Австро-Венгерской империй.
Шестой этап: 1917-1920 гг., становление местных представительных органов в Украинской Народной Республике.
Седьмой этап: 1920-1991 гг., формирование представительной власти на местах в Украинской Советской Социалистической Республике.
При этом логично вырисовывается и восьмой этап: 1991-2007 гг., для которого характерно становление национальной системы местного самоуправления суверенной Украины.
Рассмотрим содержание государственного строительства Украины в части развития местного уровня народного представительства в контексте выделенных этапов. Это позволит выявить степень влияния соответствующих процессов на формирование института местного народного представительства, его сущности, элементов, функций и системы в современной развивающейся Украине. Исследование проблем народного представительства в таком ключе поможет раскрыть специфические черты, национальные традиции и особенности формирования данного уровня представительной власти. Истоки древнерусского самоуправления связаны с территориальной (соседской) общиной, в которой сформировались характерные для славянских народов принципы общинных взаимоотношений и дошедшие до современности понятия - рада, громада, - ныне используемые в Украине.
Сельская община состояла из лиц простого сословия, имевших постоянную оседлость в ее округе. Сюда относились: «крестьяне королевские, помещичьи, монастырские и церковные, сельчане или свободные поселяне, мещане, не пользовавшиеся правом Магдебургским»239. Главная цель соединения в общины состояла в том, чтобы предупреждать нарушение законов, находить и преследовать преступников, судить и наказывать их, защищать обиженных. Каждое селение порознь и вся община вместе отвечали за проступки всех своих членов. Такой была община XVI и XVII вв., но по архивным и историческим сведениям во времена более отдаленные круг власти и ответственности был значительно шире2 . Каждая сельская община имела свои народные собрания для совещаний и для решения подведомственных ей дел. Народное собрание именовалось копа или купа, а также громада, великая громада. Совещание народного собрания называлось вечем.
Важнейшее значение и специфика Украины - это развитие самоуправления городов в рамках Магдебургского права. Его суть состояла в освобождении города от управления и суда государственных правителей и феодалов и дарение ему права на создание органов местного самоуправления. На протяжение XIII-XIV вв. эта система широко распространилась на территориях Польши, Чехии, Венгрии, Литвы, оттуда - Белоруссии и Украины. В городах, получивших Магдебургское право, создавался собственный орган местного самоуправления - магистрат, состоящий из двух коллегий - рады (административный орган) и скамьи (лавы) - судебный орган. Члены рады - радники (позднее ратманы, ратегеры) - избирались жителями города.
Обновление системы местного народного представительства: конституционные традиции и новации
Местный уровень народного представительства в Украине формировался в условиях и под воздействием конституционной реформы, протекающей в активных и пассивных формах.
Наиболее интенсивная фаза обновления местного народного представительства началась с принятием новой редакции Закона от 26 марта 1992 г. «О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении»329 под названием «О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении»330, что повлекло за собой избрание председателей рад и нового состава местных рад всех уровней населением соответствующих административно-территориальных единиц и отмену местных государственных администраций.
В законе местное и региональное самоуправление закреплялось как основа демократического устройства власти в Украине. В преамбуле Закона было закреплено положение о том, что он является основой для утверждения полноты народовластия на соответствующих административных территориях. Новый закон содержал положения, предполагающие передачу части полномочий от областных и районных рад представителям президента . Главным элементом этого этапа реформы было то, что на районном и областном уровнях рады народных депутатов избавлялись от собственных исполнительных органов и стали носить характер исключительно представительных. Поскольку еще первая редакция закона «О местных радах народных депутатов и местном самоуправлении» ликвидировала так называемую «советскую матрешку», а именно, подчиненность рад одна одной по вертикали, то введение института Представителя Президента должно было окончательно ликвидировать советскую модель власти и создать такую ее систему, где бы сочетались принцип обеспечения в регионах государственного управления через местные государственные администрации, с одной стороны, и широкой самодеятельностью граждан в населенных пунктах через органы местного самоуправления с достаточно широкими полномочиями, с другой.
Аналогичная модель существует во Франции и дает хорошие результаты. Она могла бы быть приемлема и для Украины, однако имеющие место недостатки могли существенно снизить эффективность реформаторского замысла. Главным недостатком такой структуры власти было то, что Представители Президента в областях и районах фактически не имели выхода на Кабинет Министров, влияние правительства на их назначение и управление деятельностью было слишком слабым, а Администрация Президента не могла обеспечить тесного взаимодействия между местными государственными администрациями и правительством. К этому прибавлялись и чисто субъективные факторы: не совсем адекватная кадровая политика тогдашнего Президента Украины в отношении назначения глав администраций, жесткая конкуренция между Президентом и Председателем Верховной Рады. Назначение Представителей Президента осуществлялось все из той же «партийной обоймы» . Во многих областях или районах во главе рады и во главе администрации оказывались соответственно первый и второй секретари райкома или обкома. Это привело к конкуренции между должностными лицами, которая в некоторых регионах приводила к непрерывному противостоянию. Нередко такая конфронтация искусственно создавалась противниками проведения в Украине конституционных реформ.
Анализ данной редакции закона показал отход от дуалистической теории местного самоуправления в пользу введения институтов местного и регионального самоуправления в их классическом виде. Местное и региональное самоуправление рассматривалось как территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через органы, ими избираемые, всех вопросов местной жизни в рамках Конституции Украины, законов Украины и собственной финансово-экономической базы. При этом территориальной основой местного самоуправления определялась сельская рада, поселок, город, а регионального самоуправления - район, область.
Закон впервые определил финансово-экономическую базу местного и регионального самоуправления, которую составляли: природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир) - этим распоряжались в соответствие с законом сельские, поселковые и городские Рады народных депутатов; местное хозяйство, коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения соответствующих территорий; финансовые ресурсы, состоящие из бюджетных и внебюджетных средств, валютных фондов Рад народных депутатов и других органов местного самоуправления.
Поскольку Закон «О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении» был отражением своего времени, он содержал заметные с современных позиций противоречия. К примеру, в ст. 2 этого закона определялась система местного самоуправления: сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах, областные Советы народных депутатов и их органы, являющиеся государственными органами местного самоуправления. Тем самым разработчики закона допустили терминологическую эклектику: с одной стороны, констатирован факт существования в Украине местного самоуправления, с другой - органы местного самоуправления являются государственными органами. В плане развития народного представительства прогрессивным являлось то, что данным законом впервые в Украине легализован термин «местное самоуправление», определены принципы его построения, в том числе «самостоятельность и независимость» рад народных депутатов в рамках их полномочий в решении вопросов местного значения.
