Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые основы реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) 15
1. Конституционно-договорные основы реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти 15
2. Реформа избирательного права и избирательной системы 50
ГЛАВА 2. Особенности реформирования деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) 86
1. Парламентская реформа 86
2. Реформирование органов исполнительной власти 116
3. Особенности реформирования органов местной власти 136
Заключение 162
Библиография 165
Приложения 187
- Конституционно-договорные основы реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти
- Реформа избирательного права и избирательной системы
- Парламентская реформа
- Реформирование органов исполнительной власти
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Реформирование означает преобразование, изменение путем реформ \ На этот путь Республика Саха (Якутия) встала в конце 80-х годов. Первоначальные импульсы реформ были даны сверху, ещё в условиях СССР. Это связано с политикой перестройки, в рамках которой взят курс на демократизацию всех сфер государственной и общественной жизни. Однако реформы конца 80-х годов касались прежде всего центральных органов государственной власти и государственного управления СССР. Значительно реформирован союзный парламент. Вместо Верховного Совета СССР в 1989г. создан Съезд народных депутатов СССР и двухпалатный Верховный Совет СССР, в конце 90-х годов Совет Министров СССР преобразован в Кабинет Министров СССР. В это же время создан Комитет Конституционного надзора СССР как квазисудебный орган конституционного контроля.
Будучи частью РСФСР, Якутская АССР находилась под влиянием тех изменений органов государственной власти и управления, которые осуществлялись в тот период на уровне центральных органов государственной власти. В частности, законом Якутской АССР от 27 марта 1990г. внесены изменения в порядок образования Совета Министров Якутской АССР, его состав, перечень министерств, государственных комитетов, других подведомственных
1 См.: Словарь иностранных слов. 15-е издание. М, Русский язык, 1988, с. 433.
4 республиканскому правительству органов, объединений, предприятий.1
Однако до принятия 12 июня 1990г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР и 27 сентября 1990г. Декларации о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики процесс преобразований проходил по указанию сверху, без учета особенностей Республики. Сама она в то время, равно как и другие автономные республики, испытывала на себе противостояние союзной и российской государственной власти.
Союзный центр в этих условиях терял власть, апеллируя к автономным республикам, а российское руководство соревновалось с союзным в расширении рамок самостоятельности автономий.
В тогдашних условиях не было ясной концепции реформирования органов государственной власти? Идеи о демократизации государственной власти, провозглашения государственного суверенитета в составе СССР и РСФСР в конце 80-х и начале 90-1991 годах в первую очередь играли политическую роль. При этом речь шла о преобразованиях внутри Союза ССР, а не на его развалинах. Однако серьёзных шагов по обоснованию и реализации механизмов реформирования органов государственной власти как цельной системы предпринято не было.
Установление новых форм взаимосвязей между Российской Федерацией и Республикой, их нормативное закрепление, предоставило Республике Саха реальную самостоятельность в решении назревших проблем и повлекло за собой необходимость реформирования государственно-правовых институтов, прежде всего -представительных и исполнительных органов государственной власти.
1 См.: Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990-91гг. Якутск, 1993, с.4-6.
Реформы государственного механизма протекают сложно, в некоторых областях организации и деятельности государственной власти они ещё и не начинались. Почему такое происходит?
Во-первых, до настоящего времени нет целостной концепции реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти в Республике Саха (Якутия).
Во-вторых, трансформация правовых и политических идей в государственно-правовой механизм Республики требуют перевода их в конкретные законы, организационно-правовые формы. Такая работа должна проводиться не только самой Республикой, но и на федеральном уровне. Федеральная Конституция имеет верховенство и прямое действие на территории Республики.
Идет поиск как новой структуры организации государственной власти, так и становление адекватных форм участия граждан в ее функционировании. Совмещение двух аспектов государственно-правового строительства - рационально-бюрократического и социально-политического - в едином процессе реформирования и совершенствования системы публичной власти ставит в повестку дня проблему поддержания режима стабильности, непрерывности и преемственности в ее деятельности, последовательного и целенаправленного освоения новых подходов и решений в практике государственно-правового развития и функционирования.
Одновременное функционирование двух взаимосвязанных систем органов государственной власти - федеральной и республиканской - оказывает на них существенное влияние. В настоящее время каждый субъект Российской Федерации устанавливает и отлаживает свою собственную систему органов государственной власти, базируясь на общих принципах, установленных федеральной Конституцией. Это дает возможность
субъекту федерации учесть свои национальные, исторические, территориальные и иные особенности при организации системы власти. Эта возможность в значительной мере объективна. Однако реальное её осуществление протекает по-разному в разных субъектах Российской Федерации. Опыт Республики Саха в данном вопросе демонстрирует в целом весьма ответственное и сбалансированное отношение к реформированию представительных и исполнительных органов государственной власти. В рамках общефедеральных установок Республика сочетает национальные формы, новизну и преемственность в развитии институтов государственной власти.
В-третьих, в современных условиях реформирование представительных и исполнительных органов государственной власти переходит из количественной в стадию качественных преобразований, которая сложнее по содержанию и пониманию. Опыт показывает, что юридическое изменение названия органа, способов его формирования, характера взаимоотношений с другими органами далеко не всегда влечет за собой адекватные изменения на практике. При этом возможны различные варианты в весьма широком спектре: от отсутствия каких-либо фактических изменений до причудливого сочетания прежних и новых полномочий, статуса. Некие вечные законы госаппарата, бюрократии порой играют большую роль, чем нормы права.
В-четвертых, самостоятельность Республики в вопросах
реформирования органов государственной власти позволяет ей
осмысленно, с учетом своих особенностей внедрять те
предусмотренные федеральной Конституцией новации, теоретическая обоснованность и практическая эффективность которых вызывают сомнения.
7 Республика Саха (Якутия) является крупнейшей по территории республикой Российской Федерации. Её площадь составляет 3103,2 тысячи квадратных километров или 18% территории РФ.1
Население современной Якутии составляет 1022,8 тысячи человек, в том числе городское - 85,5 %. В Республике проживают представители более чем 60 национальностей, около 40% населения -якуты, которых насчитывается примерно 380 тысяч человек.2 В настоящее время Республика Саха (Якутия) поддерживает экономические связи почти с 50 странами мира, а культурные связи с Англией, Францией, Америкой, Канадой, Китаем и многими другими государствами, является членом сравнительно недавно созданной международной организации непредставленных народов мира, ЮНЕСКО, Северного форума и др.
Таким образом, реформирование представительных и исполнительных органов государственной власти - сложный и растянутый во времени процесс теоретического поиска и практической реализации институтов и механизмов реализации государственной власти в Республике как субъекте Российской Федерации. Возникает настоятельная потребность в теоретическом осмыслении как соответствующего законодательства, так и практики реформирования органов государственной власти. Необходимость решения проблем обновления и развития российской
1 Историко-правовые основы возникновения государственности народа Саха, приведшие
к образованию Якутской АССР и ее конституционализации, главные этапы становления
суверенной Республики Сача (Якутия) см.: Миронов Д.Н. Конституционно-правовой статус
Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации. Новосибирск, Наука, 1996, с. 43-
167.
2 Подробнее о якутах см.: Народы России: Энциклопедия. Гл.ред В.А.Тишков. М., 1994,
с. 13, 30, 32, 34-38, 41, 149, 150, 243. 251, 277, 285, 417, 419, 428.
8 государственности, создания подлинно федеративного государства обусловливают высокую актуальность исследования.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ Проблемы организации и деятельности системы органов государственной власти всегда являлись и являются одной из важнейших системообразующих категорий науки конституционного (государственного) права. Они исследовались в трудах С.А.Авакьяна, И.А.Андреевой, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, Н.А.Богдановой, В.И.Васильева, Р.Ф.Васильева, Д.Л.Златопольского, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, Е.И.Колюшина, Н.А.Михалевой, В.А.Пертцика, БАСтрашуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, К.Ф.Шеремета, других отечественных и зарубежных исследователей.
Обстоятельно исследуя процесс становления Республики Саха (Якутия) как государства - субъекта Российской Федерации, Д.Н.Миронов дал современные характеристики конституционного статуса Парламента и Президента РС(Я), организации местной власти РС(Я)1. В кандидатской диссертации Степановой А.А. в целом удачно раскрыта система высших органов государственной власти РС(Я)2. Имеются и другие работы, затрагивающие правовые проблемы представительных и исполнительных органов государственной власти РС(Я)3.
Вместе с тем, проблематика реформирования указанных органов как сложный многоаспектный процесс должна находиться в
1 См. об этом: Миронов Д.Н. Конституционно-правовой статус Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации. Новосибирск, Наука, 1996, с. 172-194.
См.: Степанова А.А. Система высших органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Авт.канд.дисс., Якутск, 1995.
См., например: Игнатьева М.Н. Федеральное и республиканское законодательство Российской Федерации: проблемы взаимодействия и взаимосвязи. Якутск, 1995.
9 поле зрения государствоведов постоянно, т.к. реформы далеки от завершения. Они проходят поэтапно, необходим анализ и оценка как достижений, так и ошибок, чтобы двигаться вперед в теории и на практике.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ
Стратегическая цель работы видится автору в том, чтобы
внести посильный вклад в концепцию и механизмы реализации
конституционно-правовых проблем реформирования
представительных и исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия).
Исходя из названной цели, диссертант поставил и постарался решить следующие основные задачи:
1. Анализ и оценка конституционных и договорных основ
реформирования органов государственной власти Республики Саха
(Якутия).
Исследование динамики развития законодательства Республики Саха (Якутия) о формировании представительных и исполнительных органов государственной власти.
Анализ хода и этапов реформирования органов государственной власти, изменения их роли и места в государственном механизме.
Выработка предложений по совершенствованию законодательства Республики Саха (Якутия), регулирующего реформирование ее представительных и исполнительных органов государственной власти.
Раскрытие содержания деятельности Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) как представительного органа государственной власти.
Выявление особенностей правового закрепления и пути реформирования институтов местного самоуправления в Республике.
7. Постановка проблемы и выработка предложений по
внесению поправок в Конституцию Российской Федерации под
влиянием реформирования органов государственной власти в
Республике.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДИССЕРТАЦИИ
Исследование базируется на общенаучных исследовательских методах, в особенности сравнительно-правовом, конкретно-историческом, социологическом и формально-юридическом анализе, широко использован также системно-структурный и деятельностный подходы.
Как указывается в литературе, понятие деятельности играет ключевую, методологически центральную роль, поскольку через него дается универсальная и фундаментальная характеристика мира.1 В то же время системный подход совершенно необходим, когда исследованию подлежат сложные типы систем: саморегулирующиеся, сложнодинамические, к которым исследователи относят общественные явления2.
1 См.: Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. Методологические
проблемы современной науки. М., Наука, 1978, с. 11-12.
2 См.: Каган М.С. Человеческая деятельность (опыт системного анализа). М, 1974, с.
22-34.
Велико значение общих и специальных методов познания, представлений, восприятий и других средств освоения действительности, связь которых с задачами деятельности определяет ее творческий, эвристический характер.1 Немаловажна также установка, под которой понимается возникающая на основе прошлого жизненного опыта готовность субъекта к определенной деятельности в соответствии с конкретными общественными потребностями, условиями, ситуацией. Будучи результатом предшествующей осознанной активности, установка создает у субъекта специфическую направленность сознания. Мотив деятельности "цементирует" ее общую направленность, придает ей целенаправленный, стабильный характер.2
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ
В диссертации впервые показаны основные конституционно-правовые проблемы реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти на примере РС(Я), решение которых не сводится к структурной перестройке, а требует теоретического осмысления, создания и практического освоения механизмов реализации.
На защиту выносятся следующие обладающие новизной положения:
1. Реформирование представительных и исполнительных органов государственной власти Республики - есть поэтапный процесс
1 См.: Диалектика процесса познания. Под ред. М.Н.Алексеева, А.М.Коршунова. М.,
Изд-во Моск. Ун-та, 1985, с.236.
2 См.: Коршунов A.M. Познание и деятельность. М., 1984, с. 37; Кветной М.С.
Человеческая деятельность: сущность, структура, типы (социологический аспект). Саратов, 1974, с.
59-60.
12 поиска новых и совершенствования прежних институтов на основе государственного правопреемства между Якутской АССР и Республикой Саха (Якутия), правопреемства в системе органов государственной власти Республики.
Полномочия республиканских представительных и исполнительных органов государственной власти РС(Я) могут быть правильно поняты, разграничены с полномочиями федеральных органов государственной власти РФ на основе разного содержания суверенитета РФ и суверенитета РС(Я). Суверенитет РФ, на основе которого конструируются полномочия федеральных органов, предполагает верховенство РФ на всей территории и независимость её в международном общении. При этом суверенитет РС(Я) означает самостоятельность Республики на своей территории и в международном общении с другими государствами вне пределов полномочий, закрепленных за РФ.
Законодательство РС(Я), регламентирующее статус представительных и исполнительных органов власти, требует существенного изменения в соответствии с требованиями Конституции РФ.
4. Конструктивная критика ряда норм Конституции РС(Я),
Конституции РФ, связанная не только с теоретическим отрицанием
таких норм, но и обоснованием положений, выдвигаемых взамен
критикуемых. Это касается вопросов конституционной регламентации
предметов совместного ведения РФ и РС(Я), избирательного права и
избирательных систем, статуса местного самоуправления и др.
5. Институт Президента РС(Я) продемонстрировал
значительную стабильность и стремление функционировать в системе
разделения властей, а опыт РС(Я) свидетельствует о возможности
13 построения системы разделения властей без копирования федерального подхода.
6. Реформирование органов местной власти РС(Я) доказывает возможность сочетания в одном местном органе функций и государственной власти, и местного самоуправления.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Выводы и предложения диссертанта частично реализованы, могут быть полезными в ходе дальнейшего реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия), в деле налаживания конструктивного взаимодействия между ними, улучшения законодательной деятельности, совершенствования республиканской конституции, избирательного законодательства, деятельности исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Впервые в научный оборот науки российского конституционного права в таком объеме введено современное конституционное законодательство, решения Конституционного Суда РС(Я), новейшая практика функционирования органов власти Республики.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ
Ряд положений, теоретически обоснованных в диссертации, нашли реализацию в практической деятельности автора в Парламенте Республики и Конституционном Суде. В частности, теоретически обоснованная позиция и практические усилия автора не позволили,
14 минуя институт выборов, продлить полномочия Президента РС(Я) в 1996году, способствовали преодолению разрыва между республиканским и федеральным конституционным регулированием по ряду важных вопросов государственно-правового строительства.
Автором подготовлены проекты 14 законов и нормативных актов, которые вступили в силу после принятия. Среди них проекты законов РС(Я) о статусе народного депутата, о выборах народных депутатов, о контрольном комитете, проект регламента работы Палаты Представителей, о внесении изменений и дополнений в законы о Президенте РС(Я), о порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию РС(Я) и другие.
Диссертант явился соавтором проектов 11 законов, в том числе: об изменениях и дополнениях Конституции РС(Я), о Правительстве РС(Я), о Государственном Собрании (Ил Тумэн), о профессиональных союзах, о порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб, об изменениях и дополнениях закона об иностранных инвестициях и других.
Автор 16 раз обращался с ходатайствами в Конституционный Суд РС(Я) по ключевым вопросам конституционно-правового реформирования (некоторые постановления, упоминавшиеся в диссертации, прилагаются), а также многократно участвовал в качестве стороны в делах, рассматривавшимся в КС РС(Я). Большинство обращений в КС РС(Я) получили поддержку: 13 актов Государственного Собрания, Президента и Правительства РС(Я) признаны частично несоответствующими Конституции РФ и Конституции РС(Я).
Структура работы: введение, две главы, заключение, библиография и приложения.
Конституционно-договорные основы реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти
С обновлением государственного строя Российской Федерации многие исследователи напрямую связывают "национально-возрожденческое движение коренных народов Якутии и возникновение суверенной Республики Саха (Якутия)"1, полагая, что суверенная, республика является качественно новым средством укрепления целостности Российской Федерации, основанной на полицентризме.
Длительное время органы государственной власти Республики функционировали на основе Конституции СССР, Конституции РСФСР, Конституции Якутской АССР, в соответствии с которыми принимались законы и иные акты. Конституции и законы закрепляли статус органов государственной власти республики, не предусматривая изменение этого статуса иначе, как конституционным путем.
Конституции , однако, прямо не запрещали возможность существования договорных отношений. Представляется, что, исходя из принципа: государственному органу можно делать только то, что разрешено законом и правом, можно было бы теоретически доказать неконституционность договорных отношений. Однако практика, в значительной мере под влиянием процесса подготовки нового союзного договора, пошла по пути провозглашения автономными республиками государственного суверенитета, заключения 31 марта 1992г. Федеративного договора и, как следствие, изменения статуса республик в составе РФ, изменения установленного Конституцией разграничения полномочий и предметов ведения.
Автор согласен с теми исследователями, которые разделяют содержание государственного суверенитета РФ и республик в её составе.
Идея государственного суверенитета в РС(Я) была впервые закреплена в Декларации о государственном суверенитете Республики от 27 сентября 1990г. Декларация объявила о преобразовании Якутской Автономной Советской Социалистической Республики в Якутскую-Саха Советскую Социалистическую Республику. Тем самым автономная республика перешла в число союзных республик, хотя слово «союзная» и не употреблялось. С тех пор идея государственного суверенитета вошла во многие государственно-правовые документы как федерального уровня, так и республиканские, прежде всего, в Федеративный договор 1992г. 1 и Конституцию Республики 1992г.
Федеративный договор, оперируя понятием "суверенное государство", предполагает существование национальной государственности внутри политической организации, основанной на культурных отличиях российских национальностей. Суверенитет национально-государственного субъекта Федерации является естественно-правовой основой конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации.3 Вместе с тем, полным суверенитетом обладает только Российская Федерация.
В этой связи для устранения путаницы понятий лучше оперировать хорошим русским словом "самостоятельность", к которой республикам в составе Российской Федерации и следует стремиться. При этом не нужно забывать, что самостоятельность предполагает и ответственность - прежде всего умение жить своим умом и за свой счет. Однако приходится признать, что гораздо легче было провозгласить государственный суверенитет Якутии как равноправного субъекта России, чем реализовать полученные права.
В современных условиях правовые основы реформирования слагаются из четырех относительно самостоятельных и взаимосвязанных процессов: федерального и республиканского правотворчества, их совместного правотворчества, а также местного правотворчества. Последнее получает все большее развитие, хотя в литературе «собственное правовое регулирование республик в составе Российской Федерации» традиционно сводят только к законодательной деятельности республиканских парламентов по реализации своих конституционных полномочий.1 Общим для этих процессов является то, что они сориентированы на такие ценности, как свобода, равенство, справедливость, гуманность, отражают возросшую сложность задач социального управления и регулирования.
Федеративный договор - форма совместного правотворчества федерации и её субъектов. Договор имеет публично-правовой характер и является источником российского права. Он закрепляет самостоятельность республик, позволяет учитывать национальные особенности развития отдельных республик в составе единого государства. Республики признаны собственниками исконных земель, их недр, вод, лесов и других природных ресурсов. В Федеративном договоре республики поименованы как государства, проявлено уважение к их истории, традициям, культуре, языку и национальному достоинству народов Российской Федерации. Подписание Федеративного договора ускорило принятие Конституции Республики Саха (Якутия).2
Реформа избирательного права и избирательной системы
Для отечественной социально-политической действительности интерес к такому институту народовластия, как демократические, конкурентные и периодические выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован. Страна долго пребывала в состоянии формального функционирования институтов выборов. Ныне он переживает период количественных и качественных преобразований. О первых свидетельствует хронология выборов и референдумов в Республике, которые в 1991-1997 годах проводились 22 раза, в т.ч. несколько раз совмещались выборы в различные органы.1
Вместе с тем нельзя согласиться с выводом о том, что Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные демократические выборы и референдумы, а носителем суверенитета и единственным источником власти в России - народ, ввела в юридический обиход новые для отечественной теории и практики категории - избирательный корпус и избирательная власть.1 Ситуация в правовом плане диаметрально противоположна. Вопросы избирательного права и избирательной системы Конституцией РФ 1993г. в отличие от предшествующих Конституций России регламентируются весьма лапидарно. Речь идет о конституционном праве граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.32), о прямых выборах Президента РФ и об избрании Государственной Думы Федерального Собрания РФ в порядке, определенным федеральным законом (ст. ст. 81, 96, 97), осуществлении местного самоуправления путем выборов (ст. 130), некоторых требованиях к кандидатам в Президенты РФ и депутаты Государственной Думы (ст.ст. 81 и 97). Конституция не предусматривает прямых выборов депутатов Государственной Думы, не определяет избирательную систему на федеральном уровне, передавая решение этих вопросов законодателю.
Федеральная Конституция обошла своим вниманием избирательное право и избирательные системы субъектов Российской Федерации.
В этих условиях говорить о конституционном закреплении избирательной власти едва ли оправданно. Да и сама эта власть представлена весьма искусственной конструкцией. Избирательные комиссии, которые также не упоминаются в федеральной Конституции, не являются органами государственной власти. По природе своей - это государственно-общественные органы, которые подобно нотариату удостоверяют факт соблюдения избирательных прав граждан при трансформации их воли в волю публично-правовую (государственную или муниципальную).
В отличие от федеральной Конституция Республики Саха не только закрепляет конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы народовластия (ст. 14), но и устанавливает возраст, с которого это право возникает - 18 лет, прямые выборы не только Президента Республики (ст.66), но и народных депутатов и депутатов местных представительных органов, глав местного самоуправления (ст.111).
Доктрина народного суверенитета, хотя и создает народу особые права в разработке конституции, на практике не может выражаться иначе, как, в основном, через его представителей, то есть посредством определенной системы представительства. Данное устройство представляет собой правление властью законов - а не отдельных лиц, - которое хотя и далеко от совершенства (идеальной модели), но обеспечивает на сегодняшний день весьма высокую степень участия в нем народа.
Выборы являются в современном цивилизованном обществе проверкой эффективности партийной политики, предоставляя избирателям реальную возможность права выбора среди двух или нескольких альтернатив1. В то же время «ни одна политическая партия, общественная организация, другая группировка или отдельное лицо не вправе выступать от имени народа».2 Поэтому федеральное законодательство устанавливает, что «избирательным объединением является политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными, закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политическое жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов».3
Переходное состояние российской политической системы определяет не только содержание и эволюцию действующего конституционного права и законодательства в целом, но и одновременный процесс становления органов представительной и исполнительной власти на всех уровнях.1 Поэтому организационно-правовая основа избирательного процесса в Российской Федерации2 и Республике Саха (Якутия) не должны иметь существенных различий, затрагивающих основные избирательные права граждан, закрепленные в соответствующих федеральных законах.3 С другой стороны, практика показывает, что уровень партийно-политического противостояния на федеральных выборах значительно выше, чем на выборах региональных. Общим правилом стало стремление кандидатов на региональных выборах выдвигаться не избирательными объединениями, а группами избирателей, подчеркивать хозяйственно-экономический и социальный профиль предстоящей деятельности. Это свидетельствует не только о достаточно существенных различиях по сути своей выборов на федеральном и региональном уровнях. Другой вывод состоит в том, что партийно-политическая активность достаточно централизована на федеральном уровне и не получила пока ещё соответствующего развития на уровне регионов.
Парламентская реформа
В 90-х годах конституционно-правовое и фактическое развитие российской государственности привело к изменению роли законодательных органов на федеральном уровне. Если в 1990-91гг. Съезд народных депутатов и Верховный Совета РСФСР наращивали свои полномочия под лозунгом «Вся власть - Советам!», то в 1992-1993 г.г. их полномочия и фактическая роль уменьшались вплоть до полной ликвидации осенью 1993г. неконституционным путем.
В РС(Я) парламентская реформа проходит более спокойно и последовательно. Верховный Совет Якутской АССР по Конституции Республики 1978г. являлся высшим органом государственной власти (ст.92), состоящим из 205 депутатов. Конституция Якутской АССР, не признавая разделения властей, тем не менее квалифицировала в качестве высшего органа государственной власти также и Совет Министров, наделяя его исполнительно-распорядительными функциями государственной власти (ст.ПО). Однако в системе высших органов государственной власти Верховный Совет юридически занимал первое место.
Такая система существовала в условиях партийного руководства, поэтому фактическая роль Верховного Совета ЯАССР не соответствовала его правовому статусу. Законом от 27 сентября 1990г. вслед за изменением Конституции СССР и РСФСР были внесены принципиальные изменения и дополнения в ст.ст. 6 и 7 Конституции Якутской АССР.1 Суть этих изменений сводилась к отмене руководящей роли КПСС и конституционному признанию возможности функционирования других партий в рамках Конституции и законов. Дальнейшие изменения происходили в быстром темпе по следующим направлениям: а) расширение полномочий Верховного Совета, в том числе и за счет неконституционного присвоения полномочий СССР; б) изменение функций в связи с внедрением принципов разделения властей, поста президента Республики; в) укрепление статуса депутатов и структурные изменения.
Расширение полномочий Верховного Совета Республики происходило в 1990-1993 годах как реакция на упразднение партийного руководства государственными органами и вследствие набиравшего силу процесса суверенизации. Оба эти процесса взаимосвязаны. Законом от 27 сентября 1990г. «Об ответственности должностных лиц за выполнение законодательных актов органов государственной власти Якутской-Саха ССР»2 Верховный Совет закрепил за собой право приостанавливать действие законов и иных актов высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР, если они нарушают суверенитет Республики. Поскольку содержание суверенитета юридически не определено, постольку на основании этой формулы можно было приостановить действие любого акта высших органов власти как Союза ССР, так и РСФСР.
Этот же закон вслед за Декларацией о государственном суверенитете ввел ратификацию актов высших органов власти СССР и РСФСР Верховным Советом как обязательное условие действия этих актов в Республике. Вследствие этого даже законы СССР и РСФСР о налогах не имели прямого действия на территории Республики. Например, законом Якутской-Саха ССР «О порядке применения в 1991г. на территории Якутской-Саха ССР Закона СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» и введении республиканских налогов и сборов на 1991г.»1 от 6 марта 1991г. устанавливалось, что указанный закон СССР на территории Республики применяется «с изъятиями и дополнениями, установленными Законом РСФСР..., а также с изъятиями и дополнениями, установленными настоящим Законом». Разумеется, такой закон противоречил Конституциям СССР и РСФСР, но фактически действовал в силу начавшегося распада союзных органов и поддержки со стороны набиравшего силу Верховного Совета РСФСР.
Введение поста Президента Республики в тот период первоначально не привело к существенному уменьшению полномочий Верховного Совета РС(Я). Однако в дальнейшем, как будет показано далее, полномочия Президента РС(Я) претерпевали изменения, в том числе - и за счет полномочий Верховного Совета.
Статус народного депутата Республики регламентировался законом от 6 марта 1991г.,2 а также соответствующими законами СССР и РСФСР о статусе народных депутатов. Общая тенденция состояла в расширении полномочий и укреплении гарантий депутатской деятельности в Совете, его органах и в избирательном округе. Народный депутат Республики, в частности, имел право ставить вопрос о доверии органу государственного управления, должностным лицам, избранным, назначенным или утвержденным Верховным Советом. В случае выражения недоверия со стороны Верховного Совета полномочия соответствующего должностного лица или государственного органа прекращались.
Закреплялся институт наказов, право отзыва депутатов, которые не оправдали доверия избирателей, что свидетельствует о господстве концепции императивного депутатского мандата.
Следует заметить, что законом предусматривались меры ответственности за неправомерное воздействие на народного депутата с целью воспрепятствовать работе депутата, исполнению депутатских обязанностей. Однако, практически эти, внешне достаточно серьезные меры ответственности, не применялись сначала потому, что Верховный Совет Республики имел реально большую власть, а к концу 1993г. - потому, что при неизменности принципиальных черт правового статуса реальная власть Верховного Совета Республики резко ослабла.
Реформирование органов исполнительной власти
В систему органов исполнительной власти входят Правительство Республики, министерства, государственные комитеты, департаменты и другие ведомства. Глава исполнительной власти -Президент Республики Саха (Якутия).
Термин "президент" происходит от латинского слова, буквально означающего "сидящий впереди". Президентство сегодня -неотъемлемый элемент политических систем многих стран мира. Однако каждая страна определяет ту роль, которую должен играть президент в ее жизни.
При анализе данной проблемы нельзя не подчеркнуть, что возникновение тех или иных систем правления в различных государствах обусловлено действием многих факторов. Значительное воздействие на этот процесс оказывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил во время разработки и принятия конституции. На современной политической карте не только мира, но и Российской Федерации немало таких республик, которые вообще обходятся без поста президента.1
Большинство республик в составе Российской Федерации ввели институт президентства. Конституции одних признают президента главой республики (ст. 91 Конституции Республики Башкортостан, ст. 25 Степного уложения Калмыкии, ст. 80 Конституции Республики Коми и пр.), а других - главой государства (ст. 106 Конституции Республики Татарстан, ст. 49 Конституции Республики Ингушетия, ст. 69 Конституции Республики Тыва, ст. 73 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). В ряде случаев должность президента непосредственно связывается с деятельностью исполнительной власти республики, как это сделано в Саха (Якутии). По Конституции Республики Бурятия президент - не только глава исполнительной власти, но и Председатель Правительства.1 Поэтому он наделен широким кругом полномочий, указанных в ст. 74 республиканской Конституции.
Вместе с тем не во всех республиках в составе Российской Федерации введен институт президентства. Так, согласно ст. 64 Конституции Республики Карелия главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый всем населением Председатель Правительства.2 По Конституции Республики Коми (ст. 80) глава республики является главой государства, он избирается ее гражданами и осуществляет исполнительную власть.3 В соответствии со ст.ст. 88, 89 Конституции Республики Хакасия исполнительную власть в республике осуществляет Председатель Правительства, являющийся высшим должностным лицом Республики Хакасия.4
Предпочтение коллегиальному органу отдано в Основном законе Республики Дагестан.5 Согласно ст.ст. 87 Конституции РД возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти коллегиальный орган Государственный Совет, который состоит из 14 человек, в т.ч.: его Председатель, Председатель Правительства республики как заместитель Председателя Госсовета и другие лица, избранные Конституционным Собранием с учетом многонационального состава населения республики.
Полномочия президента, его значение и статус в конкретном государстве определяют прежде всего конституционные нормы. Конституции многих зарубежных стран устанавливают, что президент в силу своего должностного статуса обязан быть гарантом государственного суверенитета, национальной независимости, территориальной целостности и безопасности государства. Конституционные нормы ряда стран предусматривают, что президент в своей деятельности должен защищать не интересы каких-то отдельных социальных групп и слоев, а добиваться достижения блага всего общества.1
Правовой статус Президента Республики Саха (Якутия) в настоящее время определяется ст.ст. 65-74 Конституции РС(Я), а также республиканскими законами о Президенте РС(Я) от 16 октября 1991г. в редакции Закона от 25 июня 1996г., о выборах Президента РС(Я) от 8 мая 1996г.2
Институт Президента РС(Я) учрежден в 1991г. С момента введения этого института вплоть до настоящего времени Президент РС(Я) характеризуется как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти Республики. Однако, вывод о неизменности природы, функций и полномочий, места в государственном механизме Президента РС(Я) не соответствовал бы действительному положению вещей.
Статус Президента РС(Я) в 1991г. и в настоящее время различаются достаточно сильно.
Во-первых, современный Президент РС(Я) не только высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, но и - один из высших органов государственной власти (ст. 50). Это положение появилось в Конституции Республики 1992г. и повлекло за собой принципиальное изменение места президента в государственном механизме. Если Президент РС(Я) является одним из высших органов государственной власти, то на вопрос: к какой ветви власти он относится, логичен ответ: исполнительной.
Можно утверждать, что статус Президента прочно инкорпорирован в систему разделения властей. Если Президент РФ по федеральной Конституции 1993г. не определяется как орган государственной власти (хотя, думается, Конституционному Суду РФ следовало бы путем толкования Конституции сделать однозначный вывод в пользу признания Президента РФ органом государственной власти), то это дает определенный повод для рассуждений о том, что Президент РФ не должен входить в систему разделения властей с вытекающими отсюда последствиями для его статуса - отца нации, единственного стержня государственного механизма. Думается, что статус Президента РС(Я) как высшего органа государственной власти не оставляет сомнений в прочной интегрированности этого института в систему разделения властей.
