Введение к работе
І.
Актуальность темы исследования. В период, прошедший после
принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, в стране предпринимались многочисленные попытки начать административную реформу. Реформирование предполагалось направить на всю систему осуществления государственной власти, но, прежде всего, на систему органов исполнительной власти. Однако, надлежит признать, что, по большей части, указанные попытки сводились к упразднению одних, образованию на их месте других органов власти, изменению иерархической подчиненности различных министерств и ведомств.
Все это свидетельствует об отсутствии системности в
реформировании органов федеральной исполнительной власти. Такие
проблемы связаны во многом с несовершенством самой Конституции
Российской Федерации, в которой комплексно не представлена система
исполнительной власти страны, не отражена структурная и
функциональная характеристика этой власти, не обозначена основа для
дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов
исполнительной власти. Сложности конституционно-правового
регулирования системы исполнительной власти в Российской Федерации
обусловлены нечеткостью конституционных формулировок,
преобладанием на практике политических интересов над требованиями законности, отсутствием последовательности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, неопределенностью критериев, по которым определяется их структура.
Итогом административной реформы в Российской Федерации должна стать «новая структура федеральных органов исполнительной власти с ясными и исчерпывающими функциями, полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом». Подобный подход позволит оценивать с точки зрения эффективности успешность осуществления реформы, необходимость которой обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского
общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования системы исполнительной власти в стране1.
Среди трудностей реализации реформы и то обстоятельство, что федеральные органы исполнительной власти одновременно являются и субъектами, и объектами проводимых преобразований. От действий федеральной исполнительной власти в решающей степени зависят характер реформ, их направленность, а, во многом, и успешность. Однако, сама федеральная исполнительная власть находится в процессе постоянной трансформации и адаптации к быстроменяющейся ситуации в стране, к складывающимся в стране политическим и социально-экономическим условиям.
С позиций конституционного права организация исполнительной власти в Российской Федерации должна быть рассмотрена с учетом того, что органы исполнительной власти не существуют в отрыве от иных властей, функционируют в тесном взаимодействии с ними. И, следовательно, для обеспечения наибольшей эффективности сотрудничества исполнительная власть должна быть организована в такой форме, которая максимально соответствовала бы тому механизму взаимодействия и взаимовлияния властей, который положен в основу конституционного устройства всей системы органов государственной власти страны.
Исследуя вопрос конституционно-правового обеспечения реформы системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует исходить из концептуального согласия с тезисом, что «изменение Конституции не представляется неотложной и первоочередной задачей»2. Поэтому единственно возможной тактикой реформирования исполнительной власти является последовательное упорядочивающее воздействие по оптимизации структуры, принципов и порядка работы системы исполнительной власти. Конституция Российской Федерации оставляет возможности для преодоления отмеченных проблем в рамках развития конституционного законодательства на основе указов Президента
Об административной реформе. // Доклад Председателя Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации от 18.12.2002г. № Пр-2190. 2 См.: Владимир Путин: Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999.31 декабря.
Российской Федерации и соответствующих законов, конкретизирующих положения Конституции в сфере государственной власти.
Осуществление административной реформы в условиях неизменности Конституции Российской Федерации 1993 года, в то же время, не снимает задач по конституционному закреплению проводимой реформы. Очевидно, что в ходе проведения реформы возникнет настоятельная потребность отражения результатов реформы в законодательстве, в том числе и в федеральных конституционных законах. Поэтому в рамках подготовки и в ходе осуществления реформы необходимо сформулировать подходы к возможным конституционным новациям.
Потребность анализа процессов реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, раскрытие форм и институтов разрешения имевшихся противоречий, совершенствования конституционно-правовых основ проведения административной реформы обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Среди актуальных задач, которые стоят перед отечественным правоведением на современном этапе, свое значимое место занимает потребность анализа состояния системы и структуры исполнительной власти в Российской Федерации. Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в процессе осуществления ими управленческой деятельности.
Поставленные в диссертационном исследовании задачи могут быть
выполнены при опоре на исследования отечественных ученых-
правоведов: СА. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева,
Б.П. Елисеева, В.Б. Исакова, ДА. Керимова, М.Н. Кузнецова,
О.Е. Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Б.А Страшуна, Ю.А Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А Туманова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других. Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране
отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.Ф. Ноздрачева, А.В.Оболонского, М.И. Пискотина, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкинаидр.
Работы приведенных ученых были использованы при подготовке данного диссертационного исследования. Многие аспекты проблемы были исследованы в таких фундаментальных работах, как «Исполнительная власть в Российской Федерации» под редакцией А.Ф. Ноздрачева и Ю.А Тихомирова (М.: БЕК, 1996), «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», подготовленной авторским коллективом под руководством И.Л. Бачило (М.: Юристь. 1998), «Об административной реформе в России: исполнительная власть: организация и взаимодействие» (Ю.А. Тихомиров. М., Юридический Дом «Юстицииформ», 2000).
В то же время, поставленные задачи по проведению
административной реформы, развитию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации обусловливают значимость регулярного обращения к данной проблематике с целью представления современного ее понимания.
Нормативная основа исследования. В диссертации использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран. Нормативную базу диссертации составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., а также Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г.); Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации (в частности, Указ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»), постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также законодательство по вопросам регулирования деятельности и развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Особое внимание в исследовании уделяется актам Конституционного Суда Российской Федерации, прежде всего, Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности федеральных органов государственной власти. Вопросы практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы работы ряда специальных комиссий при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации, деятельность которых направлена на реформирование системы исполнительной власти в стране, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью
диссертационного исследования является комплексный анализ процессов становления и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, исследование конституционно-правовых основ функционирования государственной власти в стране и представление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам ее реформирования.
Указанная цель достигнута при разрешении следующего комплекса задач:
уточнить понятие исполнительной власти через рассмотрение ее структурно-функциональных характеристик;
исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации;
изучить вопросы правового регулирования исполнительной власти Российской Федерации, представить ее место в системе органов государственной власти в условиях реализации отечественной модели разделения властей;
изучить конституционно-правовые основы взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при определении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
исследовать конституционно-правовые основы проведения административной реформы в Российской Федерации и правовые средства обеспечения системности осуществления исполнительной власти в стране;
сформулировать конкретные предложения по
совершенствованию системы, полномочий и функций органов исполнительной власти Российской Федерации, нормативно-правовому обеспечению реформы системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предмет исследования - система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Методологической основой диссертации является, прежде всего, институциональный подход к исследованию процессов реформирования системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерацией. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в области конституционного права, отраслевых юридических наук.
В частности, нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерацией; системный метод призван представить обусловленность эффективности функционирования исполнительной власти в стране от. совершенствования ее структуры; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке, рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам
конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется
тем, что в нем представлена концепция развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской федерации как фактора совершенствования системы государственного управления. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики системы исполнительной власти в Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Ряд аспектов приведенных проблем изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, в силу чего проведенный в диссертационной работе анализ обладает элементами научной новизны. Среди таких аспектов - исследование конституционно-правовых основ взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при определении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, изучение конституционно-правовых основ проведения административной реформы в стране.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые обладают элементами научной новизны и выносятся на защиту:
проанализировав ряд положений Конституции Российской Федерации 1993 г., диссертант приходит к выводу о существовании серьезного пробела в конституционном регулировании системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ст. ПО) лишь указывает на то, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Вместе с тем, полномочия исполнительной власти осуществляются не только Правительством Российской Федерации, но и федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации
возглавляет систему исполнительной власти, что необходимо закрепить в главе 6 Конституции Российской Федерации;
отсутствие конституционно-правовой нормы-дефиниции системы исполнительной власти создает предпосылки для произвольного установления Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Это противоречит общемировым тенденциям в юридическом закреплении системы органов государственной власти, а также чревато нестабильностью и неэффективностью государственного управления. Необходимое условие оптимизации и рационализации системы федеральных органов исполнительной власти - издание Президентом Российской Федерации юридически более совершенного указа о системе федеральных органов исполнительной власти при одновременной отмене действующего акта;
отмечая пробельность федерального законодательства в сфере регулирования системы федеральных органов исполнительной власти, диссертант приходит к выводу о том, что отсутствие законодательного закрепления системы федеральных органов исполнительной власти чревато нестабильностью и неэффективностью государственного управления. Система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.
Законодательно необходимо закрепить перечень министерств Российской Федерации (федеральных министерств), которые могут быть ликвидированы либо реорганизованы только на основании закона. Другие федеральные органы исполнительной власти могут создаваться, ликвидироваться или реорганизовываться Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации.
диссертант уточняет понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», под которым понимается совокупность осуществляющих исполнительно-распорядительные функции органов, но и некая система организационных связей, позволяющих при реализации государственно-управляющих воздействий устанавливать социальные взаимодействия и взаимоотношения социального партнерства с различными органами государственной власти, местного самоуправления
и структурами гражданского общества, а также внутриорганизационная структура органа исполнительной власти, адекватно отражающая установленные для него в законодательстве Российской Федерации и в положении об органе статус, цели, задачи, функции и обеспечивает благоприятные основы (структурно-функциональные связи) для рациональной эффективной организации его деятельности в определенной сфере (отрасли) и работы собственного аппарата. Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации обусловлена стратегическими задачами развития Российского государства; она должна определяться Президентом Российской Федерации на основании федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;
диссертант предлагает авторские определения видов органов исполнительной власти и отмечает, что определения органов исполнительной власти должны содержаться в Федеральном законе о федеральных органах исполнительной власти. В Законе следует также определить: систему органов исполнительной власти, как федеральных, так и органов власти субъектов Федерации; порядок и процедуры их образования; критерии распределения компетенции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации представлена целостная концепция развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, выявлены и раскрыты особенности развития конституционного законодательства по данному вопросу на современном этапе.
Практическая значимость диссертационного исследования, представленных в нем основных выводов и предложений, состоит в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке нормативных правовых актов и программных документов по реформированию системы и структуры федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Итоги исследования направлены на развитие отечественной модели исполнительной власти. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными обеспечить проведение административной реформы в Российской Федерации, восстановить дееспособность и
единство системы исполнительной власти. Основные положения могут быть также использованы в научно-исследовательской работе, при преподавании конституционного права Российской Федерации, административного права, политологии, некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации бьши отражены в статьях и публикациях, а также в практической деятельности автора в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на научных конференциях по проблемам государственного строительства и права.
Важнейшие положения диссертационного исследования бьши обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.