Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика системы представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей 15
1.2. Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 45
1.3. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия в России
Глава 2. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации
2.1. Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 101
2.2. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления 121
2.3. Организационные формы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления
143
Заключение 160
Список использованной литературы 168
Приложения
- Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей
- Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
- Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
- Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных, правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих своего решения. Среди них - необходимость теоретического осмысления существования и функционирования в Российской Федерации системы законодательных (представительных) органов. Многие ученые в своих работах рассматривали проблематику парламентских органов, однако, до сих пор нет ни одного диссертационного исследования, посвященного комплексному анализу системы законодательных (представительных) органов власти. Недостаточно исследованы основные направления взаимодействия между различными уровнями представительных органов власти в Российской Федерации (далее по тексту - РФ).
Вместе с тем, вопрос существования системы представительных органов власти сводится к доказательству наличия в Российской Федерации «единой» и вместе с тем жестко не связанной системы представительных органов власти, учитывая при этом такие уровни представительной власти как федеральный и региональный. Исходя из существования теории разделения властей и согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Суды, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ, также образуют единую судебную систему Российской Федерации, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, необходимо признание, помимо вышеуказанных двух систем, и наличия системы представительных органов власти в Российской Федерации.
Сегодня, как никогда, актуальна проблема поиска новых форм взаимодействия представительных органов, функционирующих на различных уровнях государственной власти. Оптимальное взаимодействие, в свою очередь,
4 будет способствовать эффективности механизма разделения властей и позволит минимизировать возникновение противоречий между представительной и исполнительной ветвями власти.
Анализ действующего федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяют говорить о несовершенстве правового регулирования организации и деятельности представительных органов, в частности, и их системы в целом. В этой связи особую актуальность и значимость приобретает исследование правовых основ и организационных форм взаимодействия органов данной системы. Все это создает объективные предпосылки для проведения научного исследования системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации, которая является одним из важнейших факторов функционирования системы разделения властей в современной России.
Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обусловливают актуальность предпринятого диссертационного исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость, а также определяют выбор темы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования системы представительных органов публичной власти, а также системного взаимодействия представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие правоотношения в области формирования, деятельности и взаимодействия законодательных (представительных) органов публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа конституционно-правовых основ российского государства, нормативных источников и фактического материала рассмотреть деятельность представительных органов власти в Российской Федерации и научно обосновать наличие системы данных органов.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования реша-
5 лись следующие задачи:
определение понятия системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации и исследование её места в механизме разделения властей;
исследование и анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации;
рассмотрение полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия в России;
анализ правовых основ взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;
исследование организационных форм взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;
выявление на основе проведенного анализа пробелов в законодательстве Российской Федерации, касающихся взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, а также выработка предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию данных отношений.
Степень научной разработанности темы.
Данное научное исследование и поднятые в нём проблемы, связанные с особенностями деятельности представительных органов публичной власти в Российской Федерации, не могли быть реализованы без опоры на имеющиеся значительные достижения ученых в области права.
Общетеоретической основой данного исследования послужили труды отечественных ученых-правоведов, разработавших основополагающие категории общей теории государства и права, конституционного и муниципального права: Авакьяна С.А., Автономова А.С., Алексеева С.С., Альхи-
менко В.В., Анчуткиной Т.А., Афанасьева B.C., Баглая М.В., Безуглова А.А., Булакова О.Н., БутылинаВ.Н., Васильева В.И., Гончарова И.В., Гороб-цаВ.Д., Гранкина И.В., Григоряна Л.А., Дмитриева Ю.А., Елисеева Б.П., Ен-гибаряна Р.В., Зиновьева А.В., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лукьянова А.И., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Михалевой Н.А., Прудникова А.С., Румянцева О.Г., Солдатова С.А., Чиркина В.Е., Фадеева В.И. и других авторов.
Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями в области становления и развития представительных органов публичной власти в Российской Федерации: Антоновой Н.А., Болтенковой Л.Ф., Вихарева А.А., Вишневского Б.Л., Гошуля-каВ.В., Дитятковского М.Ю., Дымберовой Э.Д., КарноваА.А., Коваче-ва Д.А., Конюховой (Умновой) И.А., Лебедева В.А., Мадъяровой А.В., Масловской М.В., Миронова О.О., Николаева A.M., Тихомирова Ю.А., Топор-нинаБ.Н., Овчинникова И.И., Смольякова А.А., Степанова И.М., Толмачевой Н.Н., Туманова В.А., Хабриевой Т.Я., Чеботарева Г.Н., Юдина Ю.А., Якина Р.Л. и иных авторов.
Вопросы, связанные с осуществлением деятельности представительных органов власти в Российской Федерации приобрели особую актуальность в современный период. В этой связи, различные аспекты рассматриваемых проблем нашли своё отражение в работах: Абрамовой А.И., Агошко-войЕ.Б., Амиантова А.А., Бабичева И.В., Бакаевой О.Ю., Безрукова А.В., Вишневского Б.Л., Волковой Н.С., Головко А.Г., ГулидоваП.В., Дымберовой Э.Д., КовешниковаЕ.М., Курманова М.М., КухтикС.Н., МалькоА.В., Немовой Н.Ю., Овчинникова И.И., Першина Е.В., Паргачевой И.П., Симоновой Н.В., УсановаВ.Е., Шахрая СМ., Шеремета К.Ф., ШилинойЕ.В. и других авторов, непосредственно исследующих основы функционирования и организацию деятельности представительных органов публичной власти в России.
Следует также отметить, что в диссертации достаточно широко использованы работы отечественных и зарубежных философов, прежде всего, специалистов в области системных исследований: Аверьянова А.Н., Ако-
7 фаР.А., Анохина П.К., Афанасьева В.Г., Берталанфи Л., Блауберга И.В., Захарова Ю.Р., Садовского В.Н., Свидерского В.И., Солодовникова С.Ю., Уе-мова А.И., Урманцева Ю.А., Урсула А.Д., Юдина Э.Г. и др.
Признавая огромный вклад учёных в исследовании вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить, что фактически проблема существования системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации на уровне сформулированных к исследованию подходов и задач ранее не рассматривалась в научной литературе, тем более, не изучалась в комплексе, что позволяет говорить о сложности и многогранности данного явления.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, системный, материалистической диалектики, логический, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический) и другие методы исследования. Применение указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить отдельные тенденции и сделать обобщения.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на основе комплексного анализа полномочий и особенностей взаимодействия представительных органов государственной власти и местного самоуправления предпринята попытка обоснования наличия системы представительных органов власти в Российской Федерации.
Деятельность представительных органов публичной власти в настоящей работе исследуется в рамках системы и сочетании взаимоотношений представительных органов федерального, регионального и местного уровней, а также организационных и правовых взаимосвязей между ними.
В работе даны авторское определение и характеристика системы законодательных (представительных) органов публичной власти, выделены её системообразующие признаки, критически проанализированы конституционно-правовые основы функционирования рассматриваемой системы, на ос-
8 нове чего выявлены и систематизированы основные полномочия представительных органов различных уровней власти.
Особое внимание в диссертации уделено исследованию системных аспектов взаимодействия законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, выявлены правовые основы и организационные формы взаимодействия органов законодательной власти Российской Федерации, субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, определены и раскрыты основные направления совершенствования указанного взаимодействия.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «система законодательных (пред
ставительных) органов публичной власти», под которым понимается сово
купность представительных органов федерального, регионального и местно
го уровней власти, находящихся во взаимодействии с целью нормотворчест
ва, представительства интересов избирателей и контроля за деятельностью
других органов публичной власти.
Данная система состоит из трёх уровней - два из них носят характер государственной власти (федеральной и региональной), а третий уровень публичной власти реализуется на уровне местного самоуправления; её существование объективно, обусловлено единой политико-правовой природой законодательных (представительных) органов, их общими целями и задачами, опорой на единые принципы, методы формирования и характер деятельности.
2. Анализ сущности, условий функционирования, полномочий законо
дательных (представительных) органов государственной власти в Россий
ской Федерации и представительных органов местного самоуправления в РФ
позволяет выделить следующие системообразующие признаки, свидетельст
вующие о том, что данные органы публичной власти образуют систему:
представительный характер деятельности (представляют граждан Российской Федерации и их интересы);
законодательный характер деятельности (на федеральном и региональном уровнях), нормотворческий - на уровне местного самоуправления;
единый порядок формирования (путём выборов);
постоянный (регулярный) характер деятельности (действуют в течение всего срока полномочий);
коллегиальный характер деятельности (наличие определённого кворума для легитимной работы);
открытый (публичный) характер деятельности (в установленных случаях заседания могут проводиться в закрытом режиме);
участие в руководстве делами государства (рассматривают состояние и проблемы различных сфер государственной и муниципальной деятельности, дают свои оценки, вносят предложения и рекомендации);
участие в формировании ряда государственных и муниципальных органов власти (назначение на должность, вопросы о доверии и т.д.);
осуществление в пределах своих полномочий контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти (исполнение бюджета, сбор налогов и т.д.);
самостоятельность деятельности (иные органы власти не вправе вмешиваться в деятельность законодательных (представительных) органов в процессе реализации ими своей компетенции).
3. Обосновывается и формулируется вывод о том, что законодательные
(представительные) органы власти в Российской Федерации в настоящее
время могут рассматриваться в качестве системы суммативного типа с авто
номным принципом организации внутренних подразделений (элементов) в
рамках публичной власти.
Суммативная система - это система со слабо выраженной системностью, её элементы обладают значительной автономностью по отношению друг к другу и к самой системе, связи между ними несущественные и непостоянные, качество системы практически равно сумме качеств (или свойств) её составных компонентов, взятых изолированно друг от друга.
4. Несмотря на то, что полномочия законодательных (представитель
ных) органов государственной власти в Российской Федерации и представи
тельных органов местного самоуправления в системе реализации народовла
стия в России определяются исходя из природы представительных органов
10 различных уровней, тем не менее особенности государственного устройства в Российской Федерации влияют на перечень, объём и характер реализации полномочий законодательных (представительных) органов власти, особенно во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.
С целью законодательного закрепления общих правил поведения субъектов законодательной и правоприменительной деятельности, границ их ответственности в работе предлагается принятие Федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», нормы которого регламентировали бы порядок формирования и деятельности палат Федерального Собрания, содержали положения о системе законодательных (представительных) органов власти на федеральном и региональном уровнях, а также положения, касающиеся взаимоотношений между органами этих уровней с органами исполнительной, судебной ветвей власти и с органами местного самоуправления.
5. Обосновывается целесообразность расширения контрольных и нор-мотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти в рамках реализации принципа разделения властей на региональном уровне путём введения правовых норм в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующего содержания:
во-первых, «заслушивание ежегодных отчётов руководителей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ о результатах своей деятельности перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта»;
во-вторых, «при подготовке отзыва от субъекта РФ на присланный проект федерального закона по предметам совместного ведения, в случае имеющихся разногласий между законодательным (представительным) органом субъекта РФ и высшим исполнительным органом власти субъекта, учитывать приоритет ответа законодательного органа и считать при этом, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации выражено».
6. Общий характер публичной природы представительных органов
власти обуславливает необходимость взаимодействия органов государствен
ной власти и местного самоуправления путём проведения совместных засе
даний депутатов различных уровней публичной власти, общих форумов и
конференций, которые можно рассматривать как эффективное средство опе
ративного выявления интересов общества, совершенствования законодатель
ства и одновременно контроля за его исполнением.
Целесообразно в рамках осуществления подобного взаимодействия создание специальных совместных комиссий федеральных законодательных органов и органов законодательной власти субъектов Федерации по расследованию определённого круга вопросов, в целях осуществления контроля за деятельностью соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, предусмотрев соответствующую правовую норму в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
7. Выявление и устранение правовых пробелов, несовершенства кон
ституционно-правового регулирования действующего законодательства в
Российской Федерации наиболее эффективно осуществляется на основе не
посредственного участия законодательных (представительных) органов вла
сти в реализации недавно принятой Концепции по совершенствованию взаи
модействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера
ции с законодательными (представительными) органами государственной
власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.
В этой связи предлагается внесение изменений в положения данной Концепции направленные на совершенствование взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
8. Сложившаяся практика взаимодействия и сотрудничества предста
вительных органов власти с органами внутренних дел показывает, что участ
вуя в подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих их
деятельность, осуществляя их правовую экспертизу и обеспечивая сопрово
ждение до окончательного принятия, органы внутренних дел, с одной сторо-
12 ны, решают вопросы, укрепления законности и правопорядка в условиях современного российского общества, а с другой стороны, на законодательном уровне отстаивают правовые, экономические и социальные интересы ведомства в пределах своей компетенции, сочетая при этом общественные и государственные интересы.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат науки конституционного права в сфере деятельности законодательных (представительных) органов в России, освещают и переосмысливают важные аспекты конституционно-правового регулирования системы представительных органов.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Работа в целом способствует пониманию и развитию научного содержания категорий «парламентаризм», «система представительных органов», «механизм взаимодействия представительных органов», «суммативная система», «публичная власть», тем самым дополняя существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения будут способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативной правовой базы для осуществления законодательной деятельности представительных органов в Российской Федерации.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса теории государства и права, конституционного права, муниципального права, основанных на них спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения могут быть использованы в деятельности государственных органов, а также для подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров государственных служащих, практических работников региональных и местных пред-
13 ставительных органов власти.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования, его результаты базируются на основе анализа норм действующего законодательства, научных источниках общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.
Нормативную правовую основу диссертации составили внутригосударственные нормативные правовые акты. К числу действующих внутригосударственных актов в сфере функционирования системы законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации следует отнести: Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др.
Положения, рекомендации и выводы диссертационного исследования сформировались в процессе изучения, анализа, обобщения и использования трудов отечественных и зарубежных учёных, большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, прежде всего: конституций, уставов, законов, договоров, актов Президента РФ и Правительства РФ, актов конституционного правосудия, материалов судебной практики и т.д.
В историческом аспекте проанализирована общая теория парламентаризма, а также соответствующее законодательство СССР, РСФСР и России,
14 исследованы место и роль парламента в системе органов государственной власти в зависимости от формы правления государства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались автором в материалах научно-практических конференций и семинаров, посвященных вопросам особенностей деятельности представительных органов власти в Российской Федерации, в частности: международного семинара «Конституционный статус верхних палат парламентов» (г. Москва, 15 декабря 2004 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (г.Воронеж, 19-20 мая 2005 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития федерализма и демократических институтов в России» (г. Москва, 6 декабря 2005 г.), международной научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (г. Воронеж, 1-2 июня 2006 г.), научного семинара «Проблемы и коллизии в законодательстве о местном самоуправлении» (г.Москва, 10 апреля 2007 г.), международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, 7-8 декабря 2007 г.), обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 16 научных статьях общим объёмом 12,0 п.л. Материалы диссертации внедрены в практическую деятельность федеральных и региональных органов государственной власти.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей
Законодательные (представительные) органы выступают гарантами правового государства и олицетворяют демократические начала государства. Их значимость обусловлена набором властных полномочий и масштабом влияния на всестороннее развитие Российской Федерации .
Однако, несмотря на весомую роль законодательных (представительных) органов власти уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в настоящее время явно недостаточен. В частности, в Конституции РФ не закреплена система законодательной (представительной) власти, в ст. 77 Конституции РФ речь идет только о системе исполнительных органов власти".
Одной из основных причин трудностей в определении системы законодательных (представительных) органов в России является автономный статус органов местного самоуправления и отсутствие четко выраженной иерархии и соподчинения органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления. В сложившейся ситуации проблематично рассуждать о «единстве» вертикальной системы органов государственной власти и местного самоуправления, о сильном государстве, об эффективности управления всей страной, и самое главное — о наличии отлаженной системы вертикали власти.
Таким образом, к вопросам, носящим дискуссионный характер, можно отнести проблему отсутствия в Российской Федерации законодательно закрепленного понятия системы законодательных (представительных) органов власти. Тем не менее, никто не отрицает наличие в Российской Федерации трёх уровней публичной власти: федеральный уровень, публичная власть, осуществляемая на уровне субъектов Федерации и на уровне местного самоуправления. И на всех этих уровнях публичной власти существуют избранные непосредственно населением соответствующие органы власти, выполняющие во многом сходные функции в рамках своей компетенции.
Основанием подобного рассуждения являются постулаты теории разделения властей, исходящей из деления власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в рамках предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и её субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Суды образуют единую судебную систему, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, обосновано считать, что помимо вышеуказанных систем, функционирует еще одна - система законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы являются органами государственной власти. Если говорить о системе представительных органов публичной власти, то добавляется еще один уровень публичной власти - представительные органы местного самоуправления.
Следовательно, можно предположить, что если один законодательный (представительный) орган выступает от лица государства, а второй аналогичный орган выступает от лица местного самоуправления, то можно обосновано считать, что они между собой имеют признак системности.
Данное утверждение свидетельствует о том, что функционирует «единая»1 система, и включение в неё всех уровней публичной власти не предполагает их соподчиненности, иерархии и права верхних звеньев управлять нижестоящими структурными единицами. Иными словами, у законодательных (представительных) органов власти различных уровней, между собой в рамках «единой» системы, нет подчиненности по вертикали и нет взаимного контроля по отношению друг к другу. Напротив, существуют различные формы сотрудничества и координации деятельности на всех уровнях власти по принятию согласованных решений в различных сферах общественной жизни (разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и федерацией, взаимное делегирование полномочий, распределение бюджетных и финансовых потоков, вопросы парламентского контроля за исполнительной властью и т.д.).
В целом, вопрос наличия «единой» системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации, следует рассматривать в аспекте сохранения, поддержания и дальнейшего развития государства как единого целого. Поскольку условия, в которых принимаются законы в настоящее время, противоречия, складывающиеся в отношениях между центром и субъектами, никаким образом не говорят в пользу факторов стабильности и устойчивости в области законотворчества и государственного управления.
Необходимо обратить внимание на то, что система законодательных (представительных) органов является неотъемлемой составляющей парламентаризма, который является фундаментальным понятием в государствове-дении и политологии и представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни. Однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.
В юридической литературе часто констатируется, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия1.
Так, О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой»1.
В большинстве случае, ученые отождествляют парламентаризм с верховенством или привилегированным положением центрального законодательного (представительного) учреждения по отношению к иным политическим институтам. Как подчеркивает В.Е. Чиркин, первое место среди ветвей государственной власти принадлежит власти законодательной".
Однако имеются и иные мнения. Например, А.Д. Керимов полагает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законода-тельного органа . Так, безусловно, наличие в государстве представительного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма. Без парламента немыслим и парламентаризм, это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной властей, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.
Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Законодательные (представительные) органы являются олицетворением демократических начал государства. Их значение в Российской Федерации обусловлено влиянием на протекающие демократические процессы, такие как формирование многопартийности, идеологическое многообразие, плюрализм представленных мнений, они способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Кроме того, деятельность системы законодательных (представительных) органов обеспечивает территориальную целостность и единство правового пространства Российской Федерации1.
Однако, несмотря на столь весомую роль в развитии Российской Федерации конституционно-правовое регулирование порядка формирования и деятельности рассматриваемых органов развито в недостаточной степени. В Конституции РФ нормативно не закреплено функционирование системы представительных органов в России. Актуальность данного вопроса подтверждается еще и тем, что система сдержек и противовесов, закрепленная в Конституции РФ имеет определенный перекос в сторону увеличения полномочий исполнительной власти, которая посредством главы государства фактически доминирует над всеми остальными ветвями власти".
Высшим органом представительства в системе законодательных (представительных) органов публичной власти Российской Федерации является Федеральное Собрание России. Роль данного органа в настоящее время сложно переоценить, т.к. высший парламентский орган оказывает существенное влияние на формирование в России гражданского общества и строительство правового государства.
Согласно ст. 94 Конституции РФ, Федеральное Собрание Российской Федерации - является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание РФ представляет интересы всего народа, выражает и осуществляет его государственную волю и суверенитет, одновременно являясь тем органом, который обладает исключительным правом принимать законы, имеющие, после Конституции РФ, высшую юридическую силу по сравнению с иными нормативными правовыми актами государства.
«Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, - пишут Румянцева Т.С., Анчуткина Т.А. в своей работе, - что «первой среди равных, несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции РФ, отведено особое место, поскольку в её прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства» .
В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание -сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда проявляются его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве. Однако в вопросах конституционно-правого регулирования в настоящее время существует ряд проблем, на чем следует остановиться более подробно.
Прежде всего, приходится говорить об особенностях регулирования конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ. Нормативно-правовых актов, посвященных вопросам формирования и деятельности российского парламента достаточно много, тем не менее, федерального закона, содержащего нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента до сих пор не принято".
Вместе с тем, необходимо отметить, что основы формирования и принципы деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются непосредственно Конституцией РФ. Статья 94 Конституции Российской Федерации закрепляет общую характеристику Федерального Собрания, ст. 95 определяет внутреннюю структуру, ст. 96 определяет процедуру выборов в данный орган. Содержание других статей гл. 5 Конституции РФ также относится непосредственно к вопросам организации и деятельности парламента России .
Однако содержательная характеристика Конституции РФ в аспекте поставленного вопроса позволяет говорить о том, что Конституция РФ лишь в общих чертах определяет конституционный статус парламента. Соответственно, подробное изложение вопросов организации и деятельности формализуется в иных нормативных правовых актах, направленных на оптимальное обеспечение функционирования Федерального Собрания РФ.
К данным нормативным правовым актам относятся следующие Федеральные законы: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания России-ской Федерации» , «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , а также регламенты палат российского парламента6.
Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов1, например, Указа Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»".
Из анализа указанных выше нормативных правовых актов наглядно прослеживается позиция законодателя в желании закрепить вопросы относительно формирования и правового статуса членов Федерального Собрания, вместе с тем, не затрагивая весьма актуального вопроса о деятельности непосредственно Федерального Собрания как органа, олицетворяющего государственную власть.
Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
В настоящее время вопросы взаимодействия законодательных (представительных) органов в России учеными практически не исследованы. Это объективно предполагает рассмотрение в рамках данного диссертационного исследования проблемных вопросов взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Тем более, что взаимодействие представительных органов публичной власти в РФ служит дополнительным аргументом существования системы данных органов власти.
Наиболее оптимальным подходом к определению сути взаимодействия законодательных (представительных) органов в России является их рассмотрение через порядок (организацию) деятельности, где порядок (организацию) деятельности представительных органов в Российской Федерации можно определить как взятую в «единстве» систему взаимодействующих между собой органов народного представительства, которые посредством реализации конституционно-правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации норм права), реализуют народное представительство и осуществляют нормотворческий процесс.
Следует отметить, что деятельность представительных органов играет важнейшую роль в механизме государства в целом, что объясняется назначением законодательных органов (народное представительство, нормотворчество), не только в рамках конституционного права, но и в рамках других отраслей права. Таким образом, раскрывая содержание порядка (организации) деятельности законодательных (представительных) органов власти необходимо последовательно остановиться на правоотношениях, возникающих в сфере их деятельности, а также на субъекте и объекте их деятельности.
Так, субъектами порядка (организации) деятельности законодательных (представительных) органов публичной власти в Российской Федерации являются непосредственно представительные органы, а именно: Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ (образующие вместе систему законодательных органов власти) и представительные органы муниципальных образований.
Учитывая то обстоятельство, что деятельность представительных органов подчинена задаче реализации режима народовластия в России, необходимо отметить, что функционирование представительных органов сосредоточено на целях осуществления народного представительства и правотворчества1.
Несмотря на то, что Конституция РФ и действующее законодательство нормативно не закрепляют существование системы представительных органов, в основу организации деятельности представительных органов должен быть положен фактор их системности. Также деятельность по представительству интересов населения и нормотворческий процесс органов публичной власти всех уровней необходимо рассматривать сквозь призму системы представительных органов в России.
В настоящее время, представительная и правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов федерального, регионального и местных уровней органов публичной власти характеризуются рядом обстоятельств. В связи с чем, субъекты деятельности законодательных (представительных) органов должны решать задачи оптимизации деятельности органов публичной власти всех уровней в сфере правотворчества и народного представительства", т.е. те, на которые рассматриваемые органы оказывают своё воздействие. Деятельность органов законодательной (представительной) власти всех уровней в целом осуществляется на основании единых форм: таких, как сессии, пленарные заседания палат органа либо его комитетов (комиссий), парламентские слушания, непосредственная работа депутатов с избирателями и других .
В данном аспекте, следует отметить, что деятельность законодательных (представительных) органов в подавляющем большинстве стран мира, так или иначе, строится с учетом индивидуальных, свойственных той или иной системе права особенностей и, следовательно, в каждой стране их взаимодействие отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями .
Таким образом, соответственно, объектом деятельности представительных органов в России является народное представительство, нормотворчество, организационные основы, такие как заседания, сессии органов, совместные совещания и другие, а также вопросы взаимодействия между представительными органами различных уровней государственной власти".
Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий .
Нормативное выражение (закрепление) объект деятельности законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации находит в положениях федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Следует учитывать, что основная масса общественных отношений, связанных с вопросами деятельности органов государственной власти закрепляются в Конституции РФ, регулируются в рамках федерального законодательства и конкретизируются в законодательстве субъектов РФ в зависимости от сложившейся ситуации в том или ином регионе страны1.
В аналитических материалах, представляемых должностным лицам парламентских органов государственной власти субъектов РФ, которые обладают властными полномочиями по планированию законотворческой деятельности и имеют реальное влияние на законодательный процесс, в том или ином виде содержится перечисление установленных федеральными законами полномочий субъекта РФ по регулированию тех или иных правоотношений".
Исполнение полномочий субъекта РФ по правовому регулированию правоотношений в сфере деятельности парламентского органа должно осуществляться субъектами РФ путем принятия не только законов субъектов РФ, но и подзаконных правовых актов. Более того, в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ содержится прямое указание на то, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» .
Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления
В настоящее время одним из актуальных направлений развития российской государственности является поиск теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений органов представительной власти на всех уровнях1.
В современной юридической литературе авторами также отмечается взаимодействие не только между ветвями власти, но и между их уровнями2. Достаточно подробно исследуются вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами власти субъектов Федерации, рассматриваются отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти - публичной в охране общественного порядка, взаимодействие Президента РФ и Правительства РФ; взаимодействие Президента РФ с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах и другие возможные формы взаимодействия.
Так, Н.В. Симонова рассматривает категорию «взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженной работы государства и населения1.
Большинство ученых делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях". Взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели. Взаимодействие обладает следующими признаками: 1) два и более субъекта правоотношения; 2) активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другие субъекты правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия); 3) согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов); 4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятель-ность субъектов правоотношения .
Начиная с 2000 г. в Российской Федерации проводится преобразование управления путем реформирования системы государственной власти. Данные преобразования производятся на основании Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность уровней власти.
К примеру, в ст. 12 Конституции РФ содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Данное положение означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления1.
Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия её нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие".
Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений не только с местным самоуправлением, но и с региональным уровнем власти, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности обозначенных уровней власти и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование региональной и местной представительной власти. Уяснение возможностей этой, по сути новой, модели, её особенностей, тенденций её развития нуждается во всестороннем изучении на уровне теории и практики осуществления государственной деятельности .
В целом, формирование оптимальной модели взаимодействия представительных органов на федеральном, региональном и местных уровнях представляет собой способ конструирования взаимоотношений государства и более низких уровней власти на основе принципа системности, который учитывает все особенности субъектов данных правоотношений, как в целом, так и на отдельных уровнях.
Принцип системности позволяет выявить пробелы в регулировании взаимодействия, преодолеть противоречия. Определение взаимодействия следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации государственной, региональной власти и местного самоуправления, способствующих выявлению условий их реализации в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъекта Российской Федерации и государства в целом1. Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований представляет актуальную проблему для современной правовой науки". В рамках настоящего исследования следует последовательно рассмотреть вопросы взаимодействия федеральных органов законодательной власти с органами законодательной власти субъектов Федерации, правовые основы взаимодействия федерального парламента с представительными органами местного самоуправления и правовые основы взаимодействия парламентов субъектов федерации с представительными органами местного самоуправления.
Исследование комплекса обозначенных выше вопросов, связанных с правовым регулированием взаимоотношений государства, субъекта Федерации и местного самоуправления, является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, парламентскими органами государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, и представительными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления — с другой, становления действенных взаимоотношений и реализации принципа ответственности представительных органов за свою деятельность .
