Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы федерализма и их реализация в практике межнациональных отношений (зарубежный опыт) 18
1.1. Генезис, сущность и понятие федерализма 18
1.2. «Старый» федерализм США: правовые и этнополитические аспекты 35
1.3. Канада как федеративное государство 67
ГЛАВА 2. Федерализм как способ государственного устройства современной России 93
2.1. Самоуправленческие устои Российского федерализма: политико-правовой анализ 93
2.2. Конституционно-правовой процесс в современной России: тенденции развития 122
2.3. Перспективы развития российского федерализма 154
Заключение 175
Список источников и используемой литературы 185
Приложения 201
- Генезис, сущность и понятие федерализма
- «Старый» федерализм США: правовые и этнополитические аспекты
- Самоуправленческие устои Российского федерализма: политико-правовой анализ
- Конституционно-правовой процесс в современной России: тенденции развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Среди основных актуальных проблем науки конституционного права
проблема федерализма сегодня занимает одно из центральных мест. В
современной российской ситуации именно федерализм, как
демократический принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, получивший свое наиболее зримое воплощение в ряде мировых государств, стоит в повестке дня.
Интеллектуальная и политическая история федерализма досконально исследована в Старом и Новом Свете. Его переменчивое содержание, связь с демократией — не тайны, а богатейший опыт, который российские политики должны и могут использовать.
Современная мировая ситуация позволяет определить, что из семи крупнейших по территории государств мира шесть - Австралия, Бразилия, Индия, Канада, США и Россия, за исключением Китая, являются федеративными. Следовательно, существует прямая зависимость между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны.
В современной России происходит глубокое реформирование и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований, решение которых может потребовать использования федерализма или отдельных его элементов. С этих позиций анализ опыта федерализма в его самой широкой интерпретации имеет для России не только большое теоретическое, но и практическое значение. Поэтому проблемы современного федерализма находятся в центре теоретических и практических исследований.
Вопрос о государственном устройстве возникал, как правило, в критические моменты политического развития посткоммунистической России. Он обнаруживал себя как дилемма: «федерализм» или «унитарное государство». Поиск ее решения составляет стержень дискуссии о федерализме. Однако для сознательного политического выбора не хватало главного — четкого понимания федерализма в его необходимо меняющейся соответственно времени и обстоятельствам сущности.
Проблемы федеративной природы России, межнациональных отношений и национальной политики, прав человека, предотвращения и урегулирования этнонациональных конфликтов - основные аспекты современного развития нашей страны. В современной ситуации следует акцентировать внимание на политико-правовые коллизиях, которые возникают между Центром и субъектами Российской Федерации и являются показателем несовершенства федеративных отношений.
Среди причин возникающих проблем — отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях; незавершенность процесса разграничения полномочий; излишняя регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством; несовершенство модели бюджетного федерализма; перегруженность Центра несвойственными ему функциями; практикуемое вмешательство Центра в компетенцию органов государственной власти субъектов; различия в темпах развития федерального законодательства и законодательства отдельных субъектов Федерации. Российская Федерация являет собой сочетание национально-территориального и территориального принципов федерального устройства. Но именно из противоречия двух одновременно существующих форм государственного устройства России — национальной и территориальной - проистекает спор между республиками и областями о равноправии субъектов Российской Федерации. Выход из этого противоречия видится таким: Россия обречена на долгий переходный период, в течение которого необходимо прийти к оптимализации форм
взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с территориальными и экономическими. В поиске оптимального решения данной проблемы необходимо использовать в адаптированном виде зарубежный опыт построения федерации.
Становление федеративных начал в России зависит от цивилизованности форм решения национального вопроса, с другой стороны, — успешная федерализация невозможна без своевременного преодоления возникающих противоречий, как на национально-государственном, так и на административно-территориальном уровнях. Решение этнонациональных конфликтов - проблема, с которой столкнулась не только наша страна. В данном случае показателен опыт Канады и Соединенных Штатов Америки.
В контексте изучения тенденций развития и соотношения политико-правовых аспектов федерализма актуальность осуществления комплексного политико-правового анализа обусловливается совокупностью следующих факторов:
1 .Общепланетарный аспект: вступление России как субъекта мирового
сообщества в новую историческую эпоху, когда резко ускоряются темпы
всех общественно-политических процессов, происходит
интернационализация и интенсификация разновекторных и противоречивых
процессов, - интеграции / дезинтеграции, модернизации / демодернизации,
мондиализации / балканизации. Обстоятельства Нового времени ставят все
страны и каждого отдельного индивида перед лицом опасных вызовов и
рисков. Угроза системного кризиса в общемировом масштабе диктует
необходимость переосмысления парадигмы развития как на
общепланетарном, так и на страновом и региональном уровнях.
2.Политико-правовой аспект: становление новой российской государственности, включающей в себя в качестве неотъемлемой части федерализм, систему местного самоуправления, связано с созданием институтов гражданского общества (которое, по мнению большинства отечественных и зарубежных ученых, только-только начинает
6 формироваться), социальных организаций и сообществ районов, городов, регионов. Обществу и многонациональному государству необходимо всеми силами поддерживать и стимулировать граждан к освоению комплекса политических прав и свобод, их заинтересованность в устойчивом функционировании общественно-правовых институтов, дальнейшем развитии муниципалитетов. Все это формирует новую политико-правовую культуру, - культуру гражданственности, федерализма, а также этику участия в управлении государством.
З.Историко-генетический аспект: нам нужен критический анализ пройденного пути развития институтов федерализма, как нашего Отечества, так и других стран и народов. Необходимо сделать выводы из прошлых ошибок и просчетов, чтобы не допускать их в будущем. Всматриваясь в свое и чужое прошлое, мы невольно ищем в нем аналоги событиям дня сегодняшнего. Изучение федерального опыта различных исторических эпох и цивилизаций имеет прямое отношение к решению общественно-политических проблем современного этапа развития нашей страны, поскольку богатые традиции местных сообществ способны стать активной преобразующей силой социальной жизни в городах и районах.
4.Управленческий аспект: после передела собственности центр тяжести переместился на подножие власти - местный, региональный уровень. Стратегическая власть перестала быть привилегией федерального центра и стала достоянием всех субъектов управления. Строго говоря, содействовать совершенствованию федерализма необходимо, не разрушая при этом единой системы государственного управления. Ибо это способно порождать опасную зависимость регионов от зарубежья, иностранных инвесторов в обход федеральных органов. В подобной ситуации может возникать чреватое для общегосударственных устоев противостояние Центра периферии.
5.Коммуникационный аспект: с позиций современной политико-правовой науки компактность, внутренняя организованность социума определяется такими индикаторами, как общекультурная, профессиональная
подготовленность, мобильность, толерантность, способность к адаптации. Даже поверхностная оценка ситуации в России показывает, что положение дел здесь далеко неблагополучно (хотя оно и несколько изменилось с образованием семи федеральных округов). Нарушены и ослаблены коммуникативно-адаптивные возможности населения, разобщены регионы -и между собой, и с Центром. Сахалин тяготеет к Японии, Карелия к Финляндии, Камчатка к Аляске, Приморье к Китаю, Калининград к Германии. Подобное положение не может не затрагивать интересов национальной безопасности страны.
б.Самодеятельный аспект: на рубеже XX - XXI вв. наметилась
глобальная тенденция к относительному снижению значимости государства
и формальных отношений между ним и индивидом и, с другой стороны,
набирающая силу тенденция к повышению роли во всех сферах
жизнедеятельности самоуправляемых, саморазвивающихся
неправительственных организаций и объединений, которые все активнее проявляют себя на международной арене уже сегодня. В обозримом будущем значимость самодеятельных сообществ граждан еще более возрастет, и они станут (благодаря развитию СМИ и глобальной компьютерной "паутины") весомым фактором мировой политики.
Степень разработанности проблемы диссертационного исследования
Несмотря на актуальность проблемы федеративного устройства и решения вопросов этнического и религиозного характера, аспект соотношения конституционно-правовых и этнических особенностей федерализма остается пока недостаточно разработанным.
При работе над темой исследования, диссертантом проработан комплекс трудов российских ученых-юристов, сопряженных с проблематикой федерализма. Становление местного самоуправления в Российской Федерации, особенности современных властных институтов, теоретическое обоснование современных правовых процессов подробно освещены в
работах В.Малахова, В.Кудина, К.Гасанова, В.Кикотя, А.Кононова, В.Гущина, С.Лебедева, В.Григорьева, Е.Хазова.
При анализе этнического федерализма интерес представляет оценка доктрин «симметричной федерации» и приоритета и неотчуждаемости «естественных прав». Несмотря на то, что принцип «симметричной федерации» был закреплен в Конституции РФ 1993 г., он не изменил уже сложившееся положение во взаимоотношениях федерации и субъектов. Доктрина «симметричной федерации», выступая как модернизационный концепт, имеет ряд сторонников, выступающих с критикой этнического федерализма и отвергающих возможность существования у этнических общностей субъективных прав.1 В то же время показательна позиция А.Казакова, который рассматривает этнический федерализм как один из принципов российской государственности и формулирует механизмы совершенствования этнического федерализма. На самобытность построения российской федерации и опыта местного самоуправления указывает А. Захаров, отмечая при этом, что использование чужого опыта не должно нарушать историческую модель федеративного строения в нашей стране3.
Изучению конституционных и законодательных оснований российского федерализма, правовой ассиметрии федеративного устройства и этнических оснований для построения федерации в нашей стране посвящены труды И.Умновой и М.Золотаревой.4 Воздействие этнического фактора на процесс государственного строительства в Российской Федерации в постсоветский период явилось основополагающей темой монографии А.Вдовина.5 При
1 См. Право народов на самоопределение: идея и воплощение. - М., 1997.- С. 96-102, 171-178; Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма.- М., 2003.- С. 55-91.
Казаков А.И. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. - 2004. - N 1. - С. 31-46.
3 Захаров А. Самоуправление в современной России: попытка диагноза // Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. - 2002 - № 3 (22). -С. 71-79.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М., 1998., Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М., 1999. 5 Вдовин А.И. Особенности этнополитических отношений и формирование новой государственности в России (Исторический и концептуальный аспекты). М., 1993.
написании работы диссертантом изучен ряд работ российских ученых-юристов, сопряженных с проблематикой федерализма. Становление местного самоуправления в Российской Федерации, особенности современных властных институтов подробно освещены в работах А.Прудникова, Е.Зинченко, А.Лимонова.
Практически все исследования рассматриваемой проблемы затрагивали отдельные ее стороны. Среди научных трудов по существу нет работ, посвященных комплексному изучению соотношения конституционно-правовых и этнополитических аспектов федерализма.
Исходя из вышесказанного, полагаем, что назрела необходимость в проведении политико-правового анализа соотношения этнических аспектов федерализма и их конституционным оформлением в различных федерациях.
Цель и исследовательские задачи диссертационного исследования
Исходя из актуальности обозначенных вопросов, цель данного диссертационного исследования состоит в том, чтобы путем изучения международного (опыт США, Канады) и российского опыта федеративного государственного строительства, анализа зарубежного и отечественного конституционного законодательства и соответствующего правового материала, содержания и последствий различных преобразований и инноваций в конституционно-правовом развитии американского, канадского и российского федерализма, их анализе и оценке выявленных противоречий и различий, а также интеллектуальных приобретений определить
1 Прудников А.С., Зинченко Е.Ю. Институт президентства в Российской Федерации. -М.: ЮИ МВД РФ, 1997, 52с.,Прудников А.С.,Лимонов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации (правовой и организационный аспекты). - М.: ЮИ МВД РФ, 1998, 42с, Конституционное право зарубежный стран: Учебник для вузов (под ред. Лучина В.О., Василевича Г.А., Прудникова А.С.) М: ЮНИТИ-ДАНА, 2001, 687 с.
закономерности развития российского федерализма, выработать научные рекомендации, позволяющие обеспечить движение к эффективной российской государственности.
В соответствии с названной целью, диссертант формулирует основные исследовательские задачи:
Раскрыть понятие и сущность федерализма, выявить смысл этнической составляющей в федеративном процессе;
Сформулировать и раскрыть понятие «политико-правовой культуры федерализма»;
Выявить исторические условия, особенности зарождения и формирования федерализма в США, во многом предопределившие своеобразие его структуры, оценить федерализм как регулятор межэтнических отношений в США;
Изучить политико-правовую культуру поддержания диалога и равновесия в канадской модели федерализма;
Выявить специфику англо-саксонской системы местного самоуправления в Канаде и США;
Провести политико-правовой анализ трансформации местного самоуправления в России;
Проанализировать основные тенденции и направленность дальнейшей эволюции российского федерализма;
Обозначить наиболее перспективные пути и правовые средства совершенствования конституционных основ современного российского федерализма;
Определить предпосылки и условия успешного решения этнополитических проблем в многонациональных, поликонфессиональных странах.
11 Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом данного исследования является сравнительно-сопоставительный анализ конституционно-правовых и этнополитических аспектов в американской, канадской и российской моделях федерализма.
Предметное поле данного исследования очерчено взаимодействием различных мировых систем федерализма и этничности, взаимообуславливающем влиянием этнополитического фактора на структуру федеративных отношений в США, Канаде и России и процессе конституирования данного рода связей.
Методология и теоретические основы исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания, теоретического описания и сравнения общественных явлений, в частности государственных и правовых.
В работе широко использованы методы исторического, комплексного нормативного и сравнительно - правового анализа, моделирования, экстраполяции и другие, позволяющие наглядно показать системную динамическую модель развития федерализма, сочетающую конституционно-правовые и этнополитические сущностные характеристики.
Диссертант применил методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы и иные научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции в развитии федеративного устройства.
Источниковую базу исследования составляет обширный круг материалов. В первую группу материалов входят опубликованные нормативно-правовые акты, регулирующие оформление и становление федераций в выбранных для исследования странах, прежде всего Основные Законы (Конституции данных стран).
В ходе изучения проблемы развития и становления американского федерализма, за основу были взяты такие источники, как Декларация
Независимости, «Статьи конфедерации», Конституция 1787 года и Билль о правах, Мэйфлауэрское соглашение. При изучении данного вопроса привлекли к себе внимание политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея-отцов основателей США. Научному осмыслению проблемы развития и становления федерализма в США способствовали труды классиков правовой и политической мысли, а тоже современных американских политологов А.Токвиля, Ф.Хайека, Д.Элазара, М.Нельсона, М.Эслера, Т.Брауна, Дж. Кинсейда2.
Кроме того, автору во время пребывания в США и Канаде, при участии в Академической программе «Акт в поддержку свободы» удалось познакомиться со взглядами на проблемы федерализма в США таких известных политиков, как Боб Доул, Томас Дэшл, Ньют Гингрич, Ричард Гефард.3
Основными источниками по вопросу федеративного оформления Канады являются: Акт о Британской Северной Америке 1867года, Конституционный Акт 1982 года, а также ряд документов по местному самоуправлению в Канаде в колониальный период и в XX веке, такие, как Акт Болдуина 1849 года о местном самоуправлении в Онтарио и др4. Для изучения особенностей канадского федерализма очень помогли публикации
1 См.: Декларация Независимости. Embassy of the United States of America, United States
Information Service;RegionaI Program Office, Vienna., Федералист; Политическое эссе
А.Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993.; Constitution of the United States of
America. Embassy of the United States of America, United States Information Service;
Regional Program Office, Vienna.;Rossiter С Ed. The Federalist Papers. New York: New
American Library., 1961.
2 См.: Токвиль А. Де. Демократия в Америке. М., 1992.,Kincaid J. Devolution in the
United States: Rhetoric and Reality .Harvard University, 1999.
3 См.: Symposium: American Federalism Today. Rockefeller Institute Bulletin, 1996., Dole
B. It's Time to Start Trusting the States II Symposium: American Federalism Today.
Rockefeller Institute Bulletin, 1996.
См.: Акт Болдуина в Антарио 1849 // в кн. Филлипс С. Местное самоуправление в Канаде: потребность в реформировании. М., 2000;The Constitution Act, 1867. Canadian Informatin Service.; The Constitution Act, 1982. Canadian Informatin Service.
В.Шило-руководителя Центра проблем федерализма Института США и Канады РАН1.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна исследования конституционно-правового и этнополитического аспектов федерализма заключается в специальном выборе данной проблемы как предмета конституционно-политического анализа, а также:
в выяснении и обосновании с новых методологических позиций основных
перспективных направлений развития российского федерализма;
в осуществлении содержательного анализа природы, сущности и конструктивности модели «державно-евразийского» федерализма;
в авторском определении понятия «политико-правовой культуры федерализма»;
в раскрытии амбивалентного характера взаимодействия и
взаимозависимости конституционно-правовых и этнополитических аспектов
федерализма;
в выявлении общих условий успешного решения национальных проблем в
полиэтничных федерациях.
Научная новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Обоснование конструктивности модели «державно-евразийского» федерализма, направленной на реализацию принципа «единства в многообразии», равенства всех этнических групп, что в дальнейшем должно обеспечить, как демократическое решение национальных проблем, так и укрепление национально-государственного единства Российской Федерации.
См.: Шило В. Канадский федерализм в тисках национально-правового кризиса // Федерализм, 2001. №9.; Шило В. Канадский федерализм на практике // Полис, 1998. №5.
Россия призвана быть в XXI веке постиндустриальным, державно-федеративным государством в силу следующих соображений:
Общемировая практика доказала что в соревновании между тремя экономическими модификациями, монопольно-бюрократической, тоталитарно-этатистской и постиндустриальной, - наиболее успешной и жизнеспособной оказалась именно последняя, а как известно будущее за более конкурентно способной моделью. Пространственно-географические параметры России, простирающейся от Балтики до Тихого океана, и от Северного Ледовитого океана до Кавказа, способно контролировать только сильное эффективное жизнестойкое государство - коим и является держава в полном смысле этого слова.
Отечественный вариант державного федерализма подразумевает органический синтез двух начал: Европы и Азии. Отсюда и самобытная державно-евразийская модель федерализма, соединяющая два крупнейших центра общемировой экономики: Европейский Союз и Азиатско-тихоокеанский регион. Противостоя этническому сепаратизму, национализму, изоляционизму, стимулируя интеграционный процесс, державная государственность выступает гарантом целостности и внутренней стабильности России. Россия - надэтническое образование. Державность сплачивает и подразумевает примат идеи гражданства над идеей национальности. Национальным субстратом нашей государственности исторически являлась совокупность всех народов населявших Россию, рассматриваемая как особая многонародная нация, обладающая своим общегражданским национализмом. Эту нацию правомерно называть евразийской. А территорию ее проживания - Евразией.
2. Дуалистичный и инверсионный характер взаимодействия и взаимозависимости конституционно-правовых и этнополитических аспектов федерализма, который напрямую указывает на роль государства, как арбитра в противоречиях этноконфессионального характера. Исследование показало, что в изучаемых странах, несмотря на усиление центробежных факторов,
развивается процесс укрепления конституционно-правовых основ государственности, централизации общефедеральных структур, которые служат своего рода гарантами территориальной целостности и единства страны.
3. Авторского определение «политико-правовой культуры федерализма»,
как культуры совместного проживания людей, принадлежащих к различным
национальным, религиозно-конфессиональным и этнолингвистическим
группам, в целостном федеративном государстве, где приоритетными
должны быть общенациональные интересы государства, которые должны
внедрятся через общие системы ценностей, гражданский патриотизм,
становление правовой и политической культур.
4. Оценка соотношения этнополитического развития США, России и
Канады и взаимодействия их конституционно-политических систем
позволяет определить предпосылки и условия успешного решения
национальных проблем в этих странах через создание эффективного
механизма разрешения межэтнических конфликтов, учет интересов
различных этноязыковых и конфессиональных групп, умение политически
верно использовать схожесть культур народов полиэтничного государства,
способность решать проблемы элитообразования и миграционных
изменений в стране.
5. Предложения по развитию основных направлений модернизации
российского федерализма на основе анализа соотношения конституционо-
правовых и этнополитических сторон государственного строительства с
учетом отечественного и международного опыта.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение в условиях острой, кризисной ситуации актуальных проблем становления и развития федерализма в России. Есть основание думать, что проведенное исследование поставленных в
16 диссертации проблем, сделанные обобщения и выводы будут способствовать ряду изменений. Автор предлагает выработать следующие предложения и рекомендации.
В области научно-исследовательской деятельности, в целях дальнейшего расширения и углубления теоретических представлений о соотношении между конституционно-правовыми и этнополитическими аспектами федерализма, их конкретных проявлениях, формах взаимодействия и тенденциях развития научный интерес представляют новые проблемы и темы исследований, касающиеся историко-правовых аспектов строительства многонационального федеративного государства в России, конфессионального фактора и федеративной государственности: достоинства и недостатков, противоречий в конституционно-правовых основах российского федерализма, этнонациональных меньшинств в Российской Федерации; путей и форм их социализации, этнотерроризма и федерализма; взаимодействия и тенденций развития и других.
Ряд положений диссертации может быть использовано в учебном процессе в высших учебных заведениях, научно-исследовательских центрах и учреждениях при подготовке теоретических, правовых разработок, связанных с функционированием федеративных государственных систем различных стран мира, разработке общих и специальных курсов лекций по основам федерализма и государственного строительства. Автор предлагает включить в программы и учебные планы ВУЗов страны следующие темы: «Виды и модели федерализма: международный опыт», «Сепаратизм и этнотерроризм: истоки и тенденции развития», «Государственное регулирование межнациональных отношений», «Российский федерализм: история и современность» и другие.
Результаты работы могут оказать помощь сотрудникам научных и практических организаций, занимающихся проблемами государственно-правового и конституционного развития зарубежных стран,
межнациональных конфликтов, а также глобальным прогнозированием развития этнополитических процессов.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы диссертации излагались автором на научно-практических конференциях, обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные идеи исследования апробированы в опубликованных лекциях, статьях и пособиях, в выступлениях на «круглых столах», при участии диссертанта в конкурсе молодых ученых, проводимом Администрацией Смоленской области.
Структура диссертации
Цели и задачи исследования определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии. Выполненные схемы и таблицы вынесены в приложения.
Генезис, сущность и понятие федерализма
Федерализм - это сложное и многоаспектное понятие. Наиболее распространена точка зрения, согласно которой термин «федерализм» отождествляется с понятием «федеративное государственное устройство» (федерация). Однако существует и другая точка зрения, которая заключается в том, что понятие «федерализм» по своему смысловому значению гораздо шире термина «федерация». Федерация - это форма государственного устройства, основанная на соединении нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства. Федерализм - это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Однако, и это понятие не является исчерпывающим. В современных условиях федерализм перестает быть только средством решения проблемы устройства государства. Он предстает скорее как один из путей создания гармоничного общества, как ключевая идея в области анализа тенденций и перспектив общественного и государственного развития. Федерализм сегодня - это не просто распределение полномочий между центром и регионами; это идеология подлинно самоуправляющегося общества; это отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира и гражданского согласия.
Разнообразие в определении сущности федерализма имеет ряд причин. Федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; содействует сохранению, как единства, так и разнообразия государственных и общественных структур; включает действие, как политических, так и социальных факторов; связывает воедино как цели, так и средства их достижения; соединяет эти цели с развитием страны и глобальными проблемами мирового развития; постоянно меняет формы своей политической организации.
Большинство исследователей, занимающихся проблематикой федерализма, признают, что базовой основой самых разных форм федеративных объединений является принцип соглашения, или договора. Об этом говорит и этимология слова «федерализм», которое происходит от латинского foedus , что в переводе означает «союз», «соглашение». «Foedus» по смыслу совпадает с древнеиудейским термином brit (berith), который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает союз с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant). Данная идея воплотилась в протестантской договорной концепции. Ветхозаветная идея священного союза (договора) человека с Богом есть фундамент данного теолого-правовового концептуального воплощения, в реалиях отразившегося в организации религиозных протестантских конгрегации. Федеральная протестантская идеология впервые нашла свое практическое воплощение у пуритан Новой Англии при учреждении ими не только религиозных, но и гражданских, а затем и политических сообществ в Северной Америке. Именно пуритане, сыгравшие главную роль в заселении этих территорий, во многом предопределили будущее государственное устройство США, поскольку пуританизм, распространившись среди поселенцев Североамериканских колоний, был течением не только религиозным, но и политическим. «По своим идеям, - пишет А. Де Токвиль, - это религиозное течение во многом смыкалось с самыми смелыми демократическими и республиканскими течениями».
«Старый» федерализм США: правовые и этнополитические аспекты
Федерализм как форма государственного устройства в виде сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного деления страны составляет одну из важнейших основ организации и функционирования политической системы американского государства и жизни всего американского общества.
Федеративная форма государственного устройства в США установлена в соответствии с действующей в стране Конституцией 1787 года. Формирование США, как независимого государства после принятия Конституции в 1787 году заняло много времени. Процесс разработки Конституции неотделим от истории борьбы за государственную независимость, свободу и объединение штатов в единое государство. А воплощенные в ней традиции закладывались еще первыми поселенцами, принесшими на новые земли идеалы естественного права, английское «общее право», суд присяжных заседателей и другие прогрессивные правовые институты того времени, ставшие первоосновой при формировании колониальных органов управления.
Так, уже в период становления первых колоний, непременным условием считалось признание свободы религии, невмешательство властей в дела культа, право граждан выбирать должностных лиц, носить оружие, создавать по своей воле военные отряды, участвовать в налогообложении и т. д. С течением времени, в процессе укрепления колоний и их борьбы за независимость, зарождается и развивается специфическая американская практика компромиссов, сыгравшая впоследствии решающую роль в процессе принятия Конституции 1787 года.
Необходимо отметить, что в этот период были созданы юридические документы, оказавшие влияние не только на ход событий того времени, но и на развитие американских демократических традиций в будущем. Это, прежде всего, Декларация Независимости Соединенных Штатов 1776 года, главным автором которой является Т. Джефферсон, а также Статьи Конфедерации 1781 года, ставшие фактически первой Конституцией образовавшегося межгосударственного союза. Нельзя не вспомнить в этой связи и о первом проекте федерации, созданном еще в 1748 году Б. Франклином.
Хотя США рассматриваются как союз, но в основе его лежит не договор, а Конституция. На союзный характер государства указывает уже преамбула Конституции: «We the people of the United States, in order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defense, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America». («Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, охраны внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы учреждаем и вводим эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки»)1.
Анализ содержания Конституции позволяет выделить следующие принципы, определяющие политический строй и систему государственной власти США: Верховенство власти народа и закона; Гарантии прав и свобод человека; Разделение властей, система сдержек и противовесов; Федерализм; Возможность изменения и дополнения Конституции - внесение поправок.
Значительный интерес с точки зрения научного анализа для данного исследования представляют федерализм и суверенитет. Проблема федерализма являлась, наверное, тем, что вызвало наибольшие разногласия и во время борьбы за ратификацию, и во время раннего этапа формирования американской нации. Урегулирование отношений между штатами, как субъектами федерации, с одной стороны, и центральной властью - с другой, оказалось едва ли не самым трудным делом Конституции. Они развивались сначала как английские колонии, затем как независимые государства и, наконец, как члены конфедерации, где каждый штат имел свои особенности государственного устройства, только ему присущие традиции. Неоднородны были штаты и по своему социальному и расовому составу населения. Исторически сложилось так, что дворяне - эмигранты поселялись на юг от реки Потомак, а крестьяне и ремесленники - на север от нее. В результате на Юге возникали крупные плантаторские хозяйства, обслуживаемые руками негров - рабов, а на Севере развивались фермерские хозяйства, зарождались капиталистические отношения. На Севере преобладали республиканские традиции, действовало нечто вроде парламента колоний, выбиравшего губернатора. На Юге господствовали монархические порядки, губернатор назначался королем. Тем не менее, штаты пошли на объединение. Необходимость подобного шага была осознана первоначально в условиях совместной борьбы за независимость, а впоследствии с целью получения экономических и политических выгод.
Конфедерация, которая предшествовала Конституции, была основана на авторитете штатов. Национальное правительство, исходя из Статей Конфедерации, было созданием штатов, и те сохраняли все суверенные полномочия, кроме специально данных нации (каковых было чрезвычайно мало). Образование, называемое Североамериканскими Соединенными Штатами, рассматривали первоначально как нечто похожее на лигу штатов. Однако Джеймс Мэдисон, как и многие другие члены Конвента, признавали, что национальное правительство нуждалось в расширенных полномочиях и должно быть основано на поддержке нации как единого целого, если США хочет стать нацией с реальной силой и единством. Критики Конституции утверждали, что правительство не может работать эффективно на уровне такого большого государства-нации. Они опасались консолидации власти в национальном правительстве и думали, что концом экспансии национальной власти может стать только деспотизм и тирания. Антифедералисты были уверены, что республиканское правительство, основанное на представительстве, может эффективно функционировать лишь на локальном или штатском уровне. Однако федералисты сумели убедить политических противников, и таким образом США стали первым в истории федеративным государством, политическое устройство которого определено и закреплено в Конституции (статьи IV и VI; позже и X поправка).
Согласно Конституции, федерализм представляет собой двойную форму государственного правительства, в которой присутствует функциональное и территориальное разделение власти. Федерализм служит своего рода компромиссом между двумя другими формами политического устройства: унитарной и конфедеративной.
Составители Конституции США четко распределили полномочия, которыми было наделено федеральное правительство, а все «остальные» (без детализации и перечисления) отдали властям штатов. Таким образом, центральному правительству принадлежит исключительное право проведения внешней и оборонной политики, предоставления гражданства США иммигрантам, эмиссии денег и контроля денежного оборота, обеспечения внутренней безопасности, определения национальных приоритетов и ряд других.
Самоуправленческие устои Российского федерализма: политико-правовой анализ
Россия издревле тяготела к федерализму, органичной предпосылкой и первоосновой которого являлось самоуправление, которое в ходе своей эволюции претерпело многообразные трансформации и модификации.
Подобно многим другим политико-правовым институтам нашей страны, оно развивалось достаточно своеобразно и неровно: собственно российские оригинальность и специфичность делали его по-своему уникальным, что крайне интересно в плане научного анализа и чрезвычайно важно в контексте тех современных общественно-политических процессов, которые сегодня происходят внутри мирового сообщества и самой Российской Федерации. Очевидная «нестандартность» российского самоуправления не дает в то же время оснований для его однозначного противопоставления зарубежному опыту, хотя определенные различия и нюансы (что вполне естественно) здесь имели место всегда. Известно, что различные отрезки цивилизационной эволюции и развития политических процессов неравномерны и неравноценны, отделены друг от друга качественными переломами, сдвигами, наслоениями. Подобно политическому пространству само время неоднородно и анизотропно. Комплексный политико-правовой анализ деятельности самоуправленческих институтов России и структурирование её ассиметричной и амбивалентной реальности во временно-пространственном измерении позволяют выстроить следующую хронотопологию их трансформаций:
1. Самоуправление Древней Руси: от общинно-вечевой к централизованной модели.
Среди политических институтов Древней Руси вечевые собрания занимают особое место. Они не только решали важнейшие вопросы местного и государственного значения, но и реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями. По мнению исследователей, именно на вече зародились первые выборные традиции, формировались и развивались основы представительной и непосредственной демократии. Известны яркие примеры вечевой деятельности во многих городах Древней Руси — Владимире, Полоцке, Белгороде, Новгороде, Киеве, Пскове, Смоленске, Твери, Ростове, Чернигове.
О древности и укорененности этой традиционной формы самоуправления наших предков свидетельствуют как иностранные, так и отечественные источники. Так, еще византийский историк YI века Прокопий, наблюдавший жизнь современных ему славян, писал, что они «не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении»1. Император Константин Багрянородный также указывал на широкое развитие у них самоуправления. Более поздние авторы - Адам Бременский и Дитмар Мерзебургский отмечали, что славяне не терпят в своей среде господина и повинуются не одному, а все «совещаются о делах и решают их единогласно».
В системе властвования Древнерусского государства вечевой уклад был общераспространенным явлением вплоть до XIII века. Во многом это было связано с бурным ростом в X-XI вв. не только крупных (для того времени) городов, но и многочисленных «становищ», «погостов», порубежных крепостей, которые приобретали городские черты (Ладога и Изборск в Новгородской земле, Юрьев и Вышгород в Киевской, Путивль и Любич в Черниговской). По данным археологических исследований, уже к началу XIII в. таких поселений насчитывалось более 150.
В Х-ХП вв. окончательную форму принимает высший орган власти земель - народное собрание. По мнению дореволюционного исследователя А. Е. Преснякова, они превращаются в «главный земской орган волостной государственности».1 По свидетельству летописей, вечевые собрания повсеместно действовали как самостоятельная и влиятельная политическая сила.
Вечу принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. В его компетенцию входили: законодательство, суд, администрация, международные отношения. Князь же являлся военно-политическим правителем, выполнявшим также определенные религиозные обязанности. Мощным рычагом воздействия на властные структуры в руках вече являлось призвание (приглашение) князей и избрание должностных лиц - посадников, тысяцких, владык, воевод. По существу княжеская власть имела своим источником народное волеизъявление: в широком смысле - в определении условий княжения (вплоть до ограничения его власти), в узком - в санкционировании занятия им престола актом крестоцелования. Это был своего рода «социальный контракт» между двумя сторонами. По-видимому, можно вести речь и о специфичной форме «баланса сдержек и противовесов» во властных структурах того времени. Так, А.А. Кизеветтер очень верно заметил, что между князем и вечем «был какой-то неуловимый политический дуализм. Мы ошиблись бы, предположив, что эти два органа стояли по отношению друг к другу в положении какого-либо иерархического подчинения, или что между ними существовало определенное разграничение компетенции. Не было ни того, ни другого. Все, что мог князь, могло и вече, и наоборот» . Таким образом, в Х-ХИ вв. во многих землях Древней Руси деятельность правителей контролировалась вечевыми собраниями граждан, а Новгород, Псков и Вятка (где «вольные мужи» князя на правление вообще не приглашали) являли собой пример классических вечевых республик, построенных на началах выборности снизу доверху.
Конституционно-правовой процесс в современной России: тенденции развития
Многообразие проблем, связанных с развитием федеративных отношений в РФ, предопределяет остроактуальность и востребованность данной темы. Сегодня важнейшие аспекты функционирования российского федерализма активно обсуждаются как в кругах научного сообщества, так и в прессе и на телевидении. Мнения правоведов, политологов, экономистов, историков часто противоречивы и диаметрально противоположны. Так, например, некоторые из них считают, что как такого федерализма в России нет, и не будет, пока наша страна не станет истинно демократическим государством: «Там, где традиции гражданственности слабы, демократические институты не работают, а государству принадлежит безусловный приоритет над индивидом, федеративная модель вырождается в фарс»1. Другие считают, что федерализм уже становится традицией для России, - огромной, крайне неоднородной, многонациональной страны. Однако, при всем разбросе мнений, практически все сходятся в общем мнении относительно базовых основ функционирования федеральной системы в России, связанного с национальными и правовыми аспектами. Характеризуя нынешний российский федерализм, Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил в своем послании Федеральному собранию РФ: «Мы, наконец,- юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах»1. Если мы начнем характеризовать нынешний российский федерализм, то мы придем к очевидному выводу, что пока «в России федеративные отношения недостроены и неразвиты»2. Так что же реально представляет собой «российская федерация»? По определению Р. Г. Абдулатипова, «Суть федерализма заключается в выводе системы управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ». В. Э. Багдасарян определяет его так: «Федерализм представляет собой компромиссную историческую модель, как балансировка между векторами центробежных и центростремительных сил. В метаисторической перспективе можно даже говорить о переходном характере федеральных систем». По определению А. Н. Аринина, близкому к известной характеристике Д. Элазара, «суть понятия «федерализм» состоит в том, что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на договор-соглашение между гражданами, устанавливает во имя свободы и прав человека партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочий»3. При анализе практики сложившихся федераций (США, Канады), приходишь к выводу, что федерация — это такая модель, которая предполагает, что характер отношений между государством в целом и его составными частями не может быть изменен без их обоюдного согласия, притом, что они не подчинены друг другу. Начавшаяся с приходом к власти В.В. Путина реформа актуализировала имеющиеся проблемы российского федерализма, корни многих из которых уходят в далекое историческое прошлое: «На территории современной России, где перед революцией насчитывалось 45 губерний, ныне имеется значительно больше субъектов федерации»1, отличающихся друг от друга и по численности населения, и по уровню социально-экономического развития, и по степени развитости гражданского общества. По Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, различается шесть видов субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов. Республики имеют свои конституции, остальные субъекты - уставы. Подобной асимметрии при таком количестве государственных образований не наблюдается ни в одной стране мира. Причем равный статус имеют и территории с населением более 5 миллионов человек, наполняющие федеральный бюджет, и государственные образования с численностью 20 тысяч человек, существующие исключительно на дотации из Центра. Для многонациональной России, как особого типа общности, выстроенной на основе традиционной русской государственности, аспекты этнополитического и правового характера процесса федерализации являются коренными и судьбоносными. Ведь в отличие от многих зарубежных федеративных государственных образований, сложившихся из этнически близких или однородных групп населения на относительно позднем этапе цивилизационного развития, Россия «выстрадала» свое федеративное устройство, объединив народы, исторически проживавшие на своей земле. Многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативных правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов. Первый нормативный правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации. Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», и Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ».
