Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовые и институциональные основы швейцарской конфедерации 13
1. Общая характеристика государственного устройства Швейцарской Конфедерации 13
2. Этапы развития государственности Швейцарской Конфедерации 43
3. Общая характеристика конституционных принципов государственного устройства Швейцарии 73
ГЛАВА II. Реализация конституционных принципов государственного устройства швейцарской конфедерации 102
1. Проблемы взаимодействия Швейцарской конфедерации и кантонов 102
2. Реализация принципов государственного устройства во взаимоотношениях между кантонами 125
3. Конституционные механизмы обеспечения государственного единства Швейцарской Конфедерации 147
Заключение ...163
Список использованных источников и литературы.. 171
- Общая характеристика государственного устройства Швейцарской Конфедерации
- Этапы развития государственности Швейцарской Конфедерации
- Проблемы взаимодействия Швейцарской конфедерации и кантонов
- Реализация принципов государственного устройства во взаимоотношениях между кантонами
Введение к работе
Актуальность темы исследования объясняется, прежде всего, распространенностью федеративной формы государственного устройства и необходимостью поиска эффективных механизмов разрешения политических, экономических, национальных, религиозных и культурных противоречий, возникающих между членами федеративного государства, а также национальностями и народностями.
Заметим, что 25 стран мира, с почти половиной всемирного населения, являются федеративными государствами. Около 95 % населения Земли живет в многонациональных государствах. Большая часть федеративных государств построена на территориальной или национально-территориальной основе.
В настоящее время в Европе существуют 2 «национальных» федерации - Бельгия и Швейцария, остальные федеративные государства, построенные по национальному признаку, распались в конце XX - начале XXI в. Не избежала центробежных процессов и Российская Федерация.
Однако данные процессы не затронули Швейцарию. Возникнув в 1291г. как «Швейцарский клятвенный союз» («Schweizerische Eidgenossenschaft») 3-х суверенных государств с немецкоговорящим населением и пережив в XVIII - начале XIX в. ряд потрясений государственных основ, в настоящее время Швейцарская Конфедерация обладает формой государственного устройства, позволяющей сохранить государственное единство и обеспечить сохранение национального, культурного и религиозного многообразия частей государства. Швейцария состоит из 26 кантонов (6 из которых, фактически, представляют собой полукантоны), которые, в свою очередь, подразделяются на более чем 3 тысячи общин.
Генезис Швейцарской государственности представляет собой процесс разделения предметов ведения и полномочий в пределах государства для достижения его единства и сохранения многообразия кантонов. С этой точки зрения изучение опыта развития государственного устройства Швейцарской Конфедерации представляет собой особый интерес для российских конституционалистов, как источник идей разрешения межнациональных противоречий внутри единого государства.
Степень научной разработанности проблемы. В российской юридиче
ской науке до настоящего времени не проводилось комплексное исследова
ние конституционных основ государственного устройства Швейцарской
Конфедерации. Отдельные аспекты этой темы рассматривались в исследова
ниях И.П.Ильинского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова,
Т.Д. Матвеевой, Б.А. Страшуна, и других.
Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала российских и зарубежных ученых. Теоретическую основу диссертации составили работы по конституционному праву, авторами которых являются российские специалисты в этой области: М.В. Баглай, Р.В. Енгибарян. А.И. Ковлер, Б.С. Крылов. Л.С. Мамут А.А. Мишин, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин. Кроме того, проанализированы труды таких ведущих зарубежных ученых - специалистов в области конституционного права, как Дж. Кинкейд, Ж.-Ф. Обер, В. Остром, Д. Ружмон, Г. Тюрер, Д. Уокер, Ф. Шарпф, Д. Элазар и др.
Вместе с тем, общие проблемы конституционного права Швейцарской Конфедерации получили подробное освещение в трудах таких швейцарских конституционалистов как К. Айхенберг, Ж-Ф. Аубер, А. Ауэр, Е. фон Валдкирх, А. Габриэль, Р. Германн, В. Линдер, Л. Нейгарт, П. Райхлин, Д. Фрайбургхауз, И. Хангартнер, X. Хубер, Ю. Штайнер,
М. Юрг. Вопросы развития федерализма, взаимодействия между органами государственной власти Конфедерации и кантонов, реализация компетенции кантонов были исследованы в трудах таких швейцарских государстврведов как Л. Баста, Ж.Ж. Блумер, X. Вайбел, В. Галлер, Г. Гесс, 3. Джакометти, П. Заладин, В. Зейлер, А. Йегер, А. Кельц, С. Мозер, Ж. Морель, Д. Лассер, Д. Тюрер, В. Фетшерин, Т. Фляйнер, У. Хаафлин. Проблемам генезиса Швейцарской государственности посвящены работы Й. Мейера и Д. Фарни.
Нормативную базу исследования образуют действующая Конституция (Основной закон) Швейцарской Конфедерации, принятая 18 апреля 1999 г., и федеральные законы (в том числе, Закон о Федеральной ассамблее от 13 декабря 2003 г., Закон об организации правительства и администрации от 21 марта 1997 г., Закон о сводах законов и федеральном листе от 21 марта 1986 г., Закон об организации судопроизводства от 16 декабря 1943г., Закон о приобретении и утрате швейцарского гражданства от 29 сентября 1952 г., Закон о политических правах от 17 декабря 1976 г., Закон об участии кантонов во внешней политике Конфедерации от 22 декабря 1999 г., Закон, касающийся пропорционального налогообложения между кантонами, от 19 июня 1959 г., Закон о финансовой помощи и вознаграждениях от 5 октября 1990 г., Закон, устанавливающий меры по охране внутренней безопасности от 21 марта 1997 г). В работе над диссертацией использованы подзаконные акты: постановления Федеральной ассамблеи Швейцарской конфедерации (к примеру, Постановление Федеральной ассамблеи Швейцарской конфедерации относительно гарантий для конституций кантонов от 16 августа 1851 г.); постановления Федерального совета Швейцарской конфедерации.
Диссертант проанализировал Конституции (Основные законы) 26-ти кантонов Швейцарской Конфедерации, законодательство кантонов, а также межкантональные конкордаты и соглашения (например, соглашение,
относящееся к переговорам, к ратификации, к выполнению и к изменению межкантональных соглашений и договоров кантонов с иностранными субъектами, заключенное 9 марта 2001 г., конкордат, регулирующий сотрудничество в вопросе о полиции в центральной Швейцарии, заключенный 25 августа 1978 г., соглашение о расходах на экстракантональное полицейское вмешательство согласно статье 16 федеральной Конституции от 5 апреля 1979 г.). Был изучен ряд постановлений публично-правовых палат федерального Верховного Суда по государственно-правовым делам.
Значительная часть нормативно-правовых источников вводится в научный оборот впервые.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием основ государственного устройства Швейцарской Конфедерации, а также правоотношения, возникающие между Швейцарской Конфедерацией и ее членами -кантонами, обладающими частичным суверенитетом и широкими правомочиями.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Швейцарской Конфедерации, закрепляющие общие принципы государственного устройства данного государства, а также нормы,' регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между Конфедерацией и Кантонами, порядок взаимодействия между органами государственной власти различных уровней.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт Швейцарии, представляющий научный и практический интерес с точки зрения строительства современного многонационального государства, рассмотреть особенности деятельности центральных органов власти и органов власти субъектов Швейцарской Конфедерации, а также способы разрешения конфликтных ситуаций между федеральными и кантональными органами, а также между самими субъектами федерации, проанализировать меры по предотвращению и урегулированию межэтнических конфликтов.
Цель исследования достигается путем решения следующих задач:
исследование основных черт государственного устройства Швейцарской Конфедерации;
рассмотрение этапов становления Швейцарской государственности;
выявление и анализ конституционных принципов государственного устройства Швейцарии, а также исследование их реализации во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти кантонов в современный период;
анализ проблем взаимодействия Конфедерации и кантонов в сфере законотворчества и правоприменения;
изучение современных механизмов обеспечения государственно-
го единства Швейцарской Конфедерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что данное исследование является одним из первых, где обобщен опыт современного конституционного развития Швейцарской Конфедерации.
Проведенный анализ Конституции Швейцарской Конфедерации, принятой 18 апреля 1999 г. позволил полнее оценить тенденции развития федеративных отношений в Швейцарии, а также механизмы обеспечения единства государства, население которого является этнически неоднородным, принадлежит к различным культурам и исповедует разные религии, при условии сохранения и развития многообразия.
Результаты анализа динамики конституционного развития Швейцарии показывают, что неизменными основами государственного строительства Конфедерации являются институт прямой демократии, принцип субсидиарное при разграничении полномочий федерального центра и субъектов федерации по предметам ведения; сохранение кантональных особенностей при неизменном единообразии систем государственного управления, как на федеральном, так и кантональном уровнях.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- автор, на основании анализа Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., действующих Конституций (Основных законов) кантонов, приходит к выводу о том, что Швейцарская Конфедерация на современном этапе своего развития представляет собой федеративное государство, построенное
на основе принципов:
V единого государственно-правового пространства, с сохранением
национальных, религиозных, культурных и иных традиций кантонов,
территориальной целостности федерации, при возможности изменения состава и территории кантонов,
равноправия кантонов,
общественного согласия,
суверенитета кантонов, ограниченного федеральной конституцией,
субсидиарное и децентрализации при разделении компетенции, полномочий и предметов ведения;
на основании историко-правового исследования конституционного развития Швейцарской Конфедерации диссертант сделал к вывод о том, что по мере накопления опыта по урегулированию комплекса внутрисистемных социально-экономических, религиозных, политических и этнических конфликтов, происходит укрепление государственного единства, развитие и оптимизация законодательной регламентации общественных отношений; (при уменьшении влияния федерального Центра на процессы стабилизации), конституционный отказ федерального вмешательства в пользу «конфедеративной солидарности»;
проанализировав современное законодательство Швейцарской Конфедерации в сфере федеративных отношений, а также конкордаты и соглашения между кантонами, диссертант полагает, что единство государства обеспечивается, в основном, за счет многоуровневого взаимного согласования управленческих решений путем организации горизонтальных связей властных структур кантонов (таких, например, как Конференция кантональных правительств или Конференция руководителей кантональных полицейских департаментов и т.п.). В Швейцарии между органами власти всех уровней развиваются множественные, в том числе и неофициальные, федерально-кантональные, кантонально-муниципальные и даже муниципально-
федеральные связи, при четком закреплении предметов ведения центральной власти, выступающей, преимущественно, в роли арбитра;
на основании изучения опыта конституционного развития Швейцарской Конфедерации в конце XIX - XX вв., автор приходит к выводу о том, что с течением времени происходило преобразование системы конституционного разграничения компетенции Швейцарской Конфедерации и ее кантонов по предметам ведения в направлении передачи все большей части полномочий кантонов в законодательной сфере федеральным органам власти, а исполнительных функций - в кантоны;
анализ реализации в федеральном и кантональном законодательстве конституционных принципов функционирования Швейцарской Конфедерации, включая принятие и исполнение решений на уровне федерального и кантональных правительств, показывает нередкое расхождение между законодательными положениями и практикой их применения. При этом в сфере сотрудничества между кантональными и федеральными органами почти не существует правовых актов, обеспечивающих координацию, контроль, и установление санкций в случае неисполнения федеральных распоряжений на кантональном уровне;
автором сделан вывод о том, что в Швейцарской Конфедерации эффективно сочетаются такие механизмы принятия государственных решений как институт прямой демократии, который приводит к необходимости достижения политического согласия в рамках политического процесса и вынуждает федеральные власти искать компромиссные решения с кантонами и народом на основе консенсуса, так и институт «срочных законов», издаваемых без участия населения, что позволяет направленно концентрировать большие полномочия федеральных органов власти;
по мнению диссертанта, тенденция снижения количественного ценза участия граждан в народных инициативах по ревизии федеральных законов и Конституции, а также возрастного избирательного ценза, свидетельствует о попытках кантональных и федеральных властей реагировать на снижение электоральной активности, вызванное повышением уровня жизни;
диссертант считает, что опыт конституционного развития Швейцарской Конфедерации может быть актуальным для Российской Федерации и иных федеративных государств, он доказывает эффективность федеративного устройства государства, которое позволяет обеспечить государственное единство и сохранение национального, культурного, религиозного многообразия его составных частей. Опыт реализации принципа субсидиарности при разделении компетенции между органами государственной власти Конфедерации и кантонов, децентрализации при реализации полномочий Конфедерации, развития договорных отношений между составными частями федеративного государства может быть использован и в государственном строительстве Российской Федерации.
Практическая значимость результатов работы заключается в том, что выводы и рекомендации, сделанные в диссертации, могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами при совершенствовании механизмов разрешения противоречий между субъектами гетерогенных федеративных государств. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях, в том, числе на Всероссийской конференции «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (Москва, 2003 г.), а также нашли отражение в научных публикациях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Общая характеристика государственного устройства Швейцарской Конфедерации
В основу государственного устройства Швейцарской Конфедерации положена концепция децентрализованного федерализма. Кантоны сохранили за собой важные атрибуты государственности, в частности гражданство, территорию, органы власти, законодательство и широкие полномочия в налоговой и бюджетной сферах. В стране сложилась децентрализованная система власти, распределение сфер компетенции между Конфедерацией и ее субъектами происходит по принципу субсидиарное
Автору хотелось бы отметить уникальность становления Швейцарии, как единого федеративного государства в отсутствие титульной нации, доминирующей этнической группы, языка, религии или культуры. В связи с этим стоит согласиться с точкой зрения некоторых авторов, которые определяют швейцарцев, как политическую или государственную нацию, т.е. сообщество граждан единого государства, равных перед законом, независимо от языка, религии, культуры и происхождения1. Подтверждением данному положению служит норма ст. 1. Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., которая закрепляет в качестве субъектов, образующих Конфедерацию, швейцарский народ и кантоны.
Рассматривая формы государственного устройства, важно отметить, что в юридической литературе уже были предприняты попытки классифицировать их.
Классификация государственных форм внутри исторических типов осуществляется по признакам, имеющим значение для внутренних форм организации политической власти. Такая классификация естественно связана с выделением некоторых основных форм, являющихся в определенном смысле типическими, общими для нескольких государств данного исторического типа. Эту классификацию можно было бы представить, например, следующим образом.
Так, по B.C. Петрову: Формы государственного устройства рабовладельческого типа го сударства были главным образом: - простыми - полисы, султанаты и другие; - сложные формы представляли собой империи (царства), составлявшиеся из покоренных соседних территорий, обязанных выплачивать дань покорителям;
Внутренняя форма феодального типа государства предлагала принцип иерархического построения публичной власти сообразно структуре феодальной земельной собственности. Феодальный тип государства по форме государственного устройства был: - централизованным; - децентрализованным;
Специфическими формами государственного устройства при феодализме были союзы государств - торговые лиги, королевские унии, конфеде рации для совместной борьбы, а также вассалитет и сюзеренитет в качестве своеобразной формы феодальной политической взаимосвязи.
Внутренняя форма буржуазного государства основывается на правовых принципах организации государственной власти.
По форме государственного устройства различаются: - унитарные государства; - федерации (союзные государства); - конфедерации (государственно-правовые объединения юридически независимых государств).
Каждое государство имеет свою определенную форму внутренней организации. Под формой государственного устройства для целей настоящего исследования понимается «организация государственной власти на территории определенного государства, предусматривающая внутреннее деление государства на те или иные части, правовое положение этих частей, соотношение между органами центральной государственной власти и органами власти в отдельных частях государства»1.
Большинство мнений ученых , занимающихся проблемами государства, прямо указывает на существование двух основных форм государственного устройства: простой (унитарная) и сложной (федеративная и конфедеративная).
Простое, или унитарное, государство не имеет внутри себя обособленных государственных образований, пользующихся относительной самостоятельностью. Его территория едина и подразделяется лишь на административ но-территориальные единицы, компетенция органов власти и управления которых не выходят за пределы компетенции органов местного самоуправления. Для унитарного государства характерно также наличие единой конституции, единого гражданства, единой системы высших государственных органов, права и суда, действующих без ограничения на всей территории страны; присуща высокая степень централизации государственной власти, широкий контроль над местными органами.
Сложное - это такое государство, которое состоит из обособленных государственных образований, пользующихся той или иной самостоятельностью. К сложным государствам относится федерация и конфедерация; при этом федерацию можно определить как объединение (союз) государств, в котором входящие в него субъекты сохраняют юридически определенную государственную самостоятельность.
Этапы развития государственности Швейцарской Конфедерации
На основании исследования Конституции Швейцарской Конфедерации, принятой на референдуме 18 апреля 1999 г., можно выделить следующие принципы ее государственного устройства.
Принцип единства государственно-правового пространства, который является основополагающим принципом государственного строительства в любом федеративном государстве. Констатация факта существования единого государственно-правового пространства возможна уже после установления факта действия на всей территории федеративного государства единых или тождественных конституционных норм.
Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. провозглашает приоритет федерального права по отношению к противостоящему ему кантональному праву. Конфедерация следит за соблюдением кантонами федерального законодательства. Кантоны в соответствии с Конституцией Швейцарской Конфедерации и законом проводят в жизнь федеральное право. Однако Конфедерация оставляет кантонам возможно большую свободу организации и учитывает кантональные особенности. На федеральный «Центр» возлагается обязанность учитывать связанное с проведением в жизнь федерального права финансовое обременение, оставляя кантонам достаточные источники финансирования, и заботится о соразмерной финансовой компенсации (ст.ст. 46, 49 и 51 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.).
В науке конституционного права Швейцарской Конфедерации был сформулирован принцип «отменяющей силы федерального права», который означает, что кантоны в областях, которые подлежат регулированию на уровне законов Конфедерации, не уполномочены на собственное правое регулирование. В случае отсутствия федеральных законов, кантоны компетентны издавать только такие публично-правовые предписания, которые не нарушают смысл и дух федерального права и не противоречат его целям. Принцип «отменяющей силы федерального права» действует в отношениях между Конфедерацией и кантонами. Он имеет непосредственное влияние на правовое положение индивида, поскольку Конституция Швейцарской Конфедерации закрепляет основы правового положения человека и гражданина. В случае противоречия между кантональным и федеральным законами, последний имеет отменяющую силу, и кантональные органы государственной власти должны применять его, даже если это применение - против кантонального закона.
Вместе с тем, кантоны могут издавать нормативные правовые акты, дополняющие федеральное законодательство. Федеральный суд Швейцарии указал, что если кантональное законодательство не противоречит смыслу и цели предписаний федерального законодательства, а дополняет их, оно не нарушает принцип отменяющей силы федерального права.
Особенностью реализации принципа единства государственно-правового пространства в Швейцарии, является тот факт, что, несмотря на то, что федеральный закон связывает все публично-правовые структуры Швейцарской Конфедерации (как кантональные, так федеральные или муниципальные), для осуществления федерального законодательства имеется очень мало федеральных органов исполнительной власти.
Большая часть федеральных законов явно предусматривает их выполнение кантонами под контролем федеральных органов государственной власти. Практически федеральные и кантональные органы исполнительной власти сотрудничают, и достаточно тесно, чтобы осуществлять федеральный закон по всей стране. Если, тем не менее, кантон выступает против выполнения федерального закона, или не способен исполнить его, Конфедерация может приводить в исполнение федеральные обязательства административными мерами или осуществлять его силами собственных органов исполнительной власти, даже если формально кантон имеет соответствующую компетенцию для выполнения федерального закона. Однако, до сих пор, эти меры использовались только в чрезвычайно редких случаях и относительно незначительных делах.
Вопрос использования федеральной силы для защиты населения от незаконного кантонального правительства или поддержка кантонального правительства в случае внутренних беспорядков, определен в соответствии с федеральной Конституцией 1999 г. (ст.ст. 44, ч. 2; 49, ч. 2; 52, ч. 2 и 185 ч. 3). Однако эти возможности использовались достаточно редко, поскольку Швейцарское государство основано на желании его граждан и кантонов остаться вместе, чтобы защищать общие ценности. Формулируя это более иллюстративным способом: кантоны хотят остаться вместе в одной нации; это -причина, почему они - часть Швейцарии, это - их собственное желание - сохранить общие ценности, потому что они - также и их собственные ценности. Начиная с основания Швейцарской федерации, военное давление никогда не было необходимо как средство, для управления кантонами.
Проблемы взаимодействия Швейцарской конфедерации и кантонов
В любом федеративном государстве наиболее значительной формой воздействия федеральных органов государственной власти на субъекты федерации является.проведение единой государственной политики, принятие федеральных законов и проведение их в жизнь.
Реализация принципа единого государственно-правового пространства, присущего всем федеративным государствам, в Швейцарской Конфедерации имеет свои существенные особенности. Конституция 1999 г. в ст. 49 провозглашает приоритет норм федерального права по отношению к противостоящим ему нормам кантонального права. Таким образом, Швейцария следует концепции исполнительного федерализма, что предполагает наличие «иерархических отношений между федерацией и кантонами в отношении всех вопросов, находящихся в компетенции федерации»1. В соответствии с концепцией исполнительного федерализма существует несколько основных способов распределения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами: федерация обязывает субъекты федерации принять закон или постановление в определенной сфере; федерация предоставляет субъектам федерации соответствующие полномочия, оставляя за ними право свободного выбора форм реализации; федерация передает субъектам федерации на исполнение принятый в рамках федерального права закон.
В Швейцарии исполнительный федерализм получил свое развитие в начале 70-х гг. XX в., когда в связи с неблагоприятной экономической обстановкой Конфедерация передала кантонам полномочия по выполнению ряда чрезвычайных мер. Таким образом, федеральный центр требовал от кантонов выполнения задач, которые относились к сфере его ведения и выполнялись им не достаточно эффективно. Органы государственной власти кантонов приобретали полномочия исполнительных органов федерации.
Согласно ст. 46 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., кантоны обязаны применять федеральное законодательство. В случае расхождения норм федерального и кантонального права применяются нормы федерального права, и Конфедерация следит за его соблюдением в кантонах.
Кантоны обязаны создавать организации и учреждения, необходимые для исполнения федерального права (например, исправительные учреждения).
Кроме того, кантоны обязаны гарантировать своим жителям все права, предусмотренные Федеральной конституцией, т.е. основные политические, гражданские и прочие права, а также принципы равенства и гарантию правосудия.
Право надзора за соблюдением кантонами федерального законодательства в большинстве случаев передано Федеральному совету. Оно реализуется путем направления отчетов и путем рассылки специальных циркулярных писем, где кантонам указывается на недостатки. В зависимости от обстоятельств дела, в кантон может быть направлена федеральная комиссия. Таким образом, кантоны подчинены федеральному праву, обладающему верховенством.
Однако, в швейцарской практике государственного строительства отсутствует тенденция к передаче всей полноты власти какой-либо одной стороне, напротив, наблюдается стремление обеспечить взвешенное взаимодействие различных уровней публичной власти - федерального, кантонального и муниципального. Конституция Швейцарской Конфедерации также закрепляет принцип суверенитета кантонов и уважения их самостоятельности. Конфедерация предоставляет кантонам возможно большую свободу в действиях и учитывает особенности кантонов.
Конфедерация также несет расходы, связанные с применением федерального права, оставляя в распоряжении кантонов достаточные источники финансирования и обеспечивая соразмерное финансовое выравнивание. Как отмечает В. Линдер, «федерация обладает верховной властью и поэтому суверенна, кантоны также обладают властью, но не верховной»1. Поэтому верховенство Конфедерации не является неограниченным. Все это приводит к тому, что толкование и применение всех федеральных законов и постановлений осуществляется администрацией кантона в первой инстанции, а обеспечивается кантональными судами.
В Швейцарии органы государственной власти Конфедерации ограничиваются лишь разработкой общего политического курса, установлением федеральных стандартов и принципов, оставляя за кантональными законодательными органами детальное регулирование и полномочия на реализацию этих принципов в рамках кантонального законодательства.
Реализация принципов государственного устройства во взаимоотношениях между кантонами
Взаимодействие между кантонами Швейцарской Конфедерации имеет давние традиции. В течение XIII-XVIII вв. Швейцария существовала, как союз суверенных государств, которые объединились для защиты общих интересов, являясь равноправными партнерами. В это время в сложившемся государственном образовании отсутствовало центральное правительство. Вопросы, общие для всех членов Швейцарского клятвенного союза, решались путем переговоров и заключения соглашений между правительствами кантонов - участников.
Даже само образование этого государства явилось результатом согласования интересов глав кантонов и оформлено в Договоре 1291 г. Целью заключения данного договора и объединения кантонов было не создание единого централизованного государства, а защита самостоятельности и самобытности его участников.
Двигателем швейцарского союзного государства была воля регионов к самостоятельности. Всякий раз, когда какому-либо субъекту угрожала опасность лишиться суверенитета, обновлялись межкантональные договоры и укреплялись союзы между ними. На помощь приходили автономные соседи, готовые помочь, зная, что в случае необходимости помогут и им. Так, совместными усилиями защищалось право кантонов сохранять многообразие.
Учрежденный Договором 1291 г. третейский суд не являлся государственным органом. Институт третейского суда предполагал, что в случае возникновения конфликта между кантонами, функции арбитра передаются третьему лицу - одному из членов клятвенного союза, не участвующему в споре. Исполнение решения кантона, выступавшего в роли третейского судьи, обеспечивалось возможностью применения силовых мер со стороны всех кантонов. Принимая во внимание ограниченные возможности отдельно взятого кантона, такое вмешательство ни в какой мере не представляло собой угрозу, а, наоборот, служило мерой предостережения для каждого субъекта конфедерации, который, например, мог не выполнить решение посредника и прибегнуть к военному способу разрешения конфликта. Швейцарским кантонам удалось превратить институт третейских судов в инструмент справедливости и доверия.
Решения третейских судов с самого начала носили нормативный характер и были источниками права, действующими на территории всех кантонов -членов Швейцарского клятвенного союза. Наиболее известным памятником швейцарского права является Конкордат (Договор о согласии) 1481 г., который был выработан в результате деятельности третейского суда и одобрен субъектами, которым он адресовался. Последующие межкантональные соглашения также стали источниками права Швейцарской Конфедерации. Таким образом «федеральное право» Швейцарского союза возникло не как результат волеизъявления некой верховной власти, а явилось плодом взаимодействия между кантонами - участниками договорного и арбитражного процесса, равными в правах, вне зависимости от их военной и экономической мощи.
Таким образом, Швейцарская государственность изначально базировалась на концепции тесных взаимосвязей между ее участниками в отсутствие центрального правительства. Государственные органы, общие для всех кантонов появились несколько позднее - в конце XIV-XV вв. С целью управления территориями, не входившими ни в одни кантон, было учреждено Собрание представителей кантонов (Tagsatzung).
В этот же период становления Швейцарской Конфедерации, как суверенного государства, возникает еще одна тенденция, сохранившаяся в наши дни. Уже в XV в. кантоны, имеющие общие экономические и политические интересы, начали объединяться в союзы, в рамках единого государства (XV в. - оборонительный союз городов Берна, Цюриха, Люцерна, Золотурна и Фри-бурга, которому противостояли крестьянские земли; XVI-XVII вв. - союз католических земель и противостоящий ему союз реформаторских городов). При этом, традиция разрешения конфликтов при помощи института третейского суда явилась препятствием для раскола Швейцарского государства.
Итак, в начальный период существования Швейцарской государственности сотрудничество между кантонами было важнейшим фактором, обеспечивающим его государственное единство. В этот же период зародились зачатки современных форм межкантонального взаимодействия:
заключение межкантональных договоров, соглашений, конкордатов, имеющих нормативный характер;
решение вопросов, имеющих общее значение, путем переговоров между представителями кантонов;
создание межкантональных союзов при сохранении территориальной целостности Швейцарского клятвенного союза.
Традиция межкантональных связей была настолько прочной, что они не утратили своего значения даже после конституционной реформы 1848 г., результатом которой было преобразование Швейцарии из союза государств в единое федеративное государство. По Конституции Швейцарской Конфедерации 1848 г. кантоны признавались суверенными государствами, постольку, поскольку их суверенитет не ограничен Конституцией, и могли заключать между собой договоры.
Следует заметить, что в определенном смысле, и конституционное развитие Швейцарской Конфедерации в XIX-XX вв. можно рассматривать как результат межкантонального взаимодействия. Текст Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., также как и тексты предшествовавших ей Конституций Швейцарии 1874 г. и 1848 г. были итогом согласования позиций кантонов и были приняты только после того, как в их поддержку высказалось большинство кантонов.
Итак, единство Швейцарской Конфедерации традиционно обеспечивается посредством тесных связей между кантонами. В соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. кантоны могут заключать между собой договоры, а также создавать совместные организации и учреждения, они могут совместно выполнять задачи, представляющие региональный интерес.
Конкордаты, конвенции, соглашения. Регулирование общих проблем кантоны осуществляют путем заключения межкантональных договоров -конкордатов. Подобно межгосударственным договоренностям, конкордаты требуют единогласного принятия, что, как показывает практика, является часто длительным и сложным процессом. Часто результатом становится лишь «частичный» конкордат с ограниченным числом кантонов-участников. Если один из партнеров к тому же более крупный и влиятельный или его участие имеет центральное значение, он может «разрушить» конкордат.