Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Конституционно-правовые и доктринальные основы исследования института уполномоченного по защите прав предпринимателей
1. Генезис института омбудсмена и опыт специализации института уполномоченного по правам человека в России
2. Конституционно-правовые детерминанты статуса Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации
3. Модели института уполномоченного по защите прав предпринимателей в зарубежных странах
Глава 2 Деятельность уполномоченного по защите прав предпринимателей в россии: федеральный и региональный уровни
1. Полномочия Уполномоченного по защите прав
предпринимателей в России
2. Разграничение полномочий между Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации
3. Формы взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей с публичными властными органами
Заключение
Список использованных источников и литературы
- Конституционно-правовые детерминанты статуса Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации
- Модели института уполномоченного по защите прав предпринимателей в зарубежных странах
- Разграничение полномочий между Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации
- Формы взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей с публичными властными органами
Введение к работе
Актуальность темы определена процессом построения и совершенствования в России правозащитной системы, в соответствии с конституционно закрепленными ориентирами (ст.ст. 2, 17, 18 и др.) Конституции Российской Федерации.
Одним из новых институтов, деятельность которого направлена на решение современных вопросов в сфере обеспечения прав социальных субъектов конституционно-правовых отношений (предпринимателей) стал Уполномоченный по защите прав предпринимателей.
Подчеркнем, что необходимость его учреждения обсуждалась на высоком государственном уровне. В результате 21 июня 2012 г. на Санкт-Петербургском экономическом форуме Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было отмечено, что текущие проблемы, когда предприниматель сталкивается с нарушением своих прав, бюрократическим давлением, коррупцией, административными барьерами, – нужно решать уже сегодня. Именно поэтому <...> в России создается новый специальный институт уполномоченного по правам отечественных и иностранных предпринимателей1.
С данного момента в России начала оформляться правовая основа статуса и деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей2. Однако за относительно короткий срок его функционирования пока не сформировалась устойчивая правоприменительная практика.
Очевидно, что заявленный институт в настоящем формате пока еще не достиг своих оптимальных показателей. Идет поиск оптимальных моделей взаимодействия между государственной властью, бизнес-сообществом, личностью, способных обеспечить баланс социально-экономических интересов всех сторон.
Характеризуя актуальность избранной тематики, следует отметить и отсутствие исследований, посвященных ей. В данной связи усиливаются новизна исследования института уполномоченного по защите прав предпринимателей в отечественной системе гарантий реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина применительно к специальному субъекту – предпринимателю; потребность в дальнейшем совершенствовании его конституционно-правового регулирования.
1 (дата обращения 12.08.2015 г.).
2 См.: указы Президента РФ от 22 июня 2012 г. № 879 «Об Уполномоченном при Президенте Рос
сийской Федерации по защите прав предпринимателей» // СЗ РФ. – 2012. – № 26. – Ст. 3509; от 31
декабря 2014 г. № 837 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите
прав предпринимателей и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Феде
рации» // СЗ РФ. – 2015. – № 11. – Ст. 1585; Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об
уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (ред. от 02.11.2013
г.) // Российская газета. – 2013, 13 мая; 2013, 6 ноября и др.
Степень научной разработанности темы диссертации обусловлена значимостью конституционно-правового опосредования статуса Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.
Субъективные права и свободы личности, вопросы их гарантирования
и реализации разрабатывались в трудах таких отечественных ученых-
правоведов, как: М.В. Баглай, В.М. Баранов, П.И. Баранов, Н.А. Боброва,
Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, С.И. Глушкова, Е.А. Лукашева,
М.Н. Малеина, А.В. Малько, Т.Д. Матвеева, Р.А. Мюллерсон,
Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев и др.
Проблемы обеспечения социально-экономических прав, в том пред
принимателей как субъектов конституционно-правовых отношений рассмот
рены в научных трудах С.П. Авраменко, А.П. Александрова, B.C. Анохина,
В.В. Антонова, И.О. Боткина, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева,
В.П. Грибанова, Г.Б. Зубовского, B.C. Каменкова, О.В. Кондратьевой,
Б.А. Котова, Г.Б. Мирзоева и др.
Исследованию института омбудсмена посвящены работы
А.С. Автономова, В.В. Бойцовой, И.Ф. Вершиниой, А.В. Деменевой,
Т.Д. Зражевской, Ю.А. Клочковой, В.П. Лукина, Е.А. Мольковой,
А.А. Мохова, А.Ю. Семеновой, А.Ю. Сугнурова, В.В. Тамбовцева,
М.Т. Тимофеева, Н.Ю. Хаманевой, О.А. Шеенкова и др.
В связи с учреждением в отечественной правозащитной структуре нового института – уполномоченного по защите прав предпринимателей, представляется целесообразным обновление конституционно-правовой теории и развитие самостоятельных научных исследований.
Объектом диссертационного исследования выступили конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе деятельности института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составили нормы Конституции России, федерального законодательства, правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющие статусные особенности и порядок деятельности института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования – обоснование конституционно-правового опосредования института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
– исследование генезиса института омбудсмена и опыт специализации института уполномоченного по правам человека в России;
– выявление конституционно-правовых детерминант статуса Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации;
– обоснование моделей института уполномоченного по защите прав предпринимателей в зарубежных странах;
– раскрытия полномочий Уполномоченного по защите прав предпринимателей в России;
– определение порядка разграничения полномочий между Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации;
– характеристика форм взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей с публичными властными органами;
– формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства об институте уполномоченного по защите прав предпринимателей.
Методологической основой реализации цели и задач исследования стали системный подход и сравнительный метод. Использование системного подхода позволило рассмотреть процесс специализации классической модели российского уполномоченного по правам человека в тесной взаимосвязи с результатом такой специализации – институтом уполномоченного по защите прав предпринимателей.
Сравнительный метод применялся для анализа особенностей нормативного правового регулирования институтов бизнес-омбудсмена в Российской Федерации и зарубежных странах. Для проведения сравнения использовался компаративистский подход, позволивший дать оценку эффективности государственного регулирования в рассматриваемой сфере.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, Т.М. Бялкина, В.Г. Ермаков, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, М.В. Мархгейм, Н.М. Матузов, Л.А. Окуньков, Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конститу
ция Российской Федерации 1993 г.; федеральные конституционные законы от
31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от
26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Рос
сийской Федерации»; положения бюджетного, гражданского, гражданского
процессуального, уголовно-процессуального, уголовного кодексов Российской
Федерации; федеральных законов от 14 июня 1995 г.
№ 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»,
от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла
сти субъектов Российской Федерации», от 27 мая 2003 г.
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»; подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся конституционно-правового опосредования института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.
В диссертации проанализированы законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, связанные с предметом исследования.
Эмпирическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом судебной практики, аналитических и статистических материалов, имеющие отношение к различным аспектам института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации. В работе использованы данные исследований о развитии института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, основанных на статистическом материале, размещенном на официальных сайтах офисов омбудсменов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная идея конституционно-правового опосредования института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации, дополняющая понятийный и содержательный аспекты правозащитной теории;
– предложены формализация информационных направлений взаимодействия Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей с уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации; направления совершенствования законодательства об институте уполномоченного по защите прав предпринимателей;
– доказаны ключевые характеристики (тенденции), имманентные для учреждения и развития института омбудсмена в различных странах мира и в различные хронологические периоды; конституционно-правовые детерминанты статуса Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации; модели бизнес-омбудсменов в зарубежных странах, исходя из принадлежащих им полномочий;
– введены в научный оборот авторские трактовки Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Атрибутивные характеристики, имманентные для учреждения и раз
вития института омбудсмена в различных странах мира и в различные хро
нологические периоды:
– оригинальная правозащитная структура, обеспечивающая надлежащее государственное управление посредством реализации контрольной функции, компенсирующей недостатки правового и политического контроля;
– обладание элементами статуса, позволяющими интерпретировать его в качестве независимого от политической системы, не смотря на формальное соотнесение с органами законодательной или исполнительной власти;
– доступность процедур для граждан по сравнению с иными властными органами, обладающими смежными полномочиями;
– специализация, выражающаяся в учреждении омбудсменов, деятельность которых направлена на защиту определенных категорий лиц или групп субъективных прав;
– положительное влияние на консолидацию государств, отличающихся становлением демократического режима.
2. Авторская интерпретация Уполномоченного по защите прав пред
принимателей в Российской Федерации:
– как направление специализации классической модели уполномоченного по правам человека в России;
– как аутентичной структуры, специфика деятельности которой связана с определенной группой субъектов – предпринимателей;
– как институт, объединяющий в себе совокупность норм однородного содержания, направленных на регулирование статуса и деятельности, находящихся между собой в отношениях координации Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.
3. Конституционно-правовые детерминанты статуса Уполномоченного
по защите прав предпринимателей в Российской Федерации:
– учредительные (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 31 декабря 2014 г. № 837 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» и др. в совокупности с доктринальным обоснованием специализации классического института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации);
– адресно-опосредованные (ч. 1 ст. 34, ст. 37 Конституции РФ с док-тринальным обоснованием предпринимателей в качестве социальных субъектов конституционно-правовых отношений);
– обеспечительные (ст.ст. 8 и 45 Конституции РФ с рекомендацией автора именовать Федеральный закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ как «Об уполномоченных по обеспечению прав предпринимателей в Российской Федерации» или же с учетом подхода, который использован в наименовании классического омбудсмена – «Об уполномоченных по правам предпринимателей в Российской Федерации»).
4. Модели бизнес-омбудсменов в зарубежных странах, исходя из при
надлежащих им полномочий:
– базовая (классическая) модель включает те полномочия, которые возложены практически на все подобные учреждения, за исключением полномочий государственно-властного характера (Дания, Норвегия, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, на уровне Европейского омбудсмена и др.);
– модель «Верховенство закона» включает дополнительные меры контроля, выходящие за пределы традиционных полномочий, которые целенаправленно служат упорядочению надлежащей административной деятельности (Австрия, Босния и Герцеговина, Испания, Португалия и др.);
– модель «Права человека» включает дополнительные меры контроля, выходящие за пределы традиционных полномочий, которые целенаправленно служат обеспечению соблюдения основных прав и свобод человека (Грузия, Российская Федерация, Украина, Среднеазиатские государства и др.).
5. Выявленный дисбаланс между полномочиями Уполномоченного при
Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защи
те прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, изложенными в
ч. 1 ст. 5 и ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об упол
номоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» со
ответственно. В этой связи положения ч. 1 ст. 5 и
ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных
по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» нуждаются во
внесении дополнительных полномочиях и Уполномоченному при Президенте
РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченным по защите прав
предпринимателей в субъектах Российской Федерации.
Новая редакция п. 4 ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» потребует внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Абзац второй ч. 1 ст. 48 указанного закона необходимо представить в следующей редакции: «Дей-
ствие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в случае получения предписания, выданного в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 5 и ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации». Об исполнении полученного предписания исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному, от которого поступило предписание, в трехдневный срок, а представительные органы местного самоуправления – не позднее трех дней со дня принятия ими решения».
6. Формализация информационных направлений взаимодействия
Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей с
уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Россий
ской Федерации:
– право уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав субъектов предпринимательской деятельности, обобщения итогов рассмотрения жалоб обращаться к Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей с предложениями об изменении, дополнении федерального законодательства или о восполнении пробелов в федеральном законодательстве в области защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;
– незамедлительное информирование Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей о нарушениях прав и свобод территориальными органами федеральных исполнительных органами государственной власти;
– направление уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации ежегодных докладов о своей деятельности и специальных докладов Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.
7. Предложения, направленные на совершенствование законодатель
ства об институте уполномоченного по защите прав предпринимателей:
– наделение правом законодательной инициативы Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей посредством внесения изменений в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»;
– открытый перечень полномочий Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей при рассмотрении жалобы посредством дополнения ст. 5 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об
уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» п. 6 следующего содержания «...осуществлять иные действия в рамках своей компетенции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»;
– формализация в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» обязанности Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей извещать уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации о результатах рассмотрения их обращений не позднее тридцати дней со дня их поступления;
– уточнение порядка подачи и рассмотрения жалоб от субъектов предпринимательской деятельности уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации посредством изложения ч. 1 ст. 10 от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ как «…с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, а также порядком подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, утвержденным Уполномоченным в субъекте Российской Федерации».
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
– изложены концептуальные положения о конституционно-правовом опосредовании института уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации;
– раскрыты направления деятельности уполномоченного по защите прав предпринимателей в России на федеральном и региональном уровнях;
– изучено развитие конституционно-правового регулирования института уполномоченного в Российской Федерации с учетом его специализации;
– проведена модернизация подхода к конституционно-правовым и док-тринальным основам института уполномоченного по защите прав предпри-нимателей.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления в связи с обеспечением реализации прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности; при разработке и преподавании конституционного права, теории государства и права, теории правозащитной деятельности, а также при разработке соответствующих учебных и учебно-методических пособий.
Степень достоверности проведенного исследования, посвященного обоснованию конституционно-правового опосредования института уполномо-
ченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации, формулированию предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере определены использованием научных трудов и применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом официальных источников юридической практики, нормативных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры кафедре конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина, а также в процессе участия в научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 6 научных статьях, 3 из которых опубликованы в российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил около 5 п.л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Конституционно-правовые детерминанты статуса Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации
В США впервые офис омбудсмена был сформирован 31 мая 1966 г. Исполнительно-распорядительным органам в графстве штата Нью-Йорк был назначен государственный защитник, в круг полномочий которого входили следующие обязанности: защищать публичные интересы и отдельных граждан против неэффективности, плохого управления, высокомерия, злоупотребления, и других неудач правительства. Лицо, назначенное на эту должность, ранее было судьей и председателем совета графства по этике, а также являлось сторонником Демократической партии. К концу мая 1967 г., он обслужил около 500 случаев. Тем временем, наблюдательный совет, который был преимущественно республиканским по составу, назначил консультативный комитет по омбудсмену с окружным прокурором в качестве председателя.
Опыт поездки в Скандинавию убедил в необходимости изменения порядка формирования Общественного защитника. Он должен стать агентом законодательной, а не исполнительной власти графства. Но эти предложения не были приняты. Хотя Общественный защитник неофициально именовался омбудсменом, он не являлся независимым агентством законодательной власти.
Более успешным было учреждение омбудсмена на государственном уровне в штатах Гавайи, Небраска, Айова и Аляска. Законопроект был одобрен законодательным органом штата Гавайи 30 апреля 1967 г., и направлен в администрацию губернатора для подписания. В соответствии с положениями Конституции штата Гавайи1, так как законопроект был одобрен в течение последних десяти дней сессии, он автоматически стал законом 24 июня, хотя губернатор Берне отказался его подписывать. Поскольку омбудсмен должен быть избран законодательным органом, он не был сформирован вплоть до сессии 1968 г. Герман С. Дои, бывший глава законодательного справочного бюро штата Гавайи, был выбран на эту должность. В конце 1969 г., бюро подготовило краткий отчет о деятельности омбудсменов, в основу которого был положен анализ актов Дании и Новой Зеландии, штата Коннектикут (там был подготовлен первый законопроект), и модель государственного законопроекта, подготовленного Гарвардским студенческим законодательным опытно-конструкторским бюро. Они послужили основой для разработки законодательства штата Гавайи. Хотя сравнение показало, что акт Гавайев в основном базируется все-таки на Гарвардском законопроекте1.
Омбудсмен избирался законодательным органом, а не назначался губернатором. Он избирался сроком на шесть лет и был переизбран дважды. Для отрешения его от должности необходимо две трети голосов от общего числа обеих палатах.
В 1969 и 1972 гг. Небраска и Айова утвердили подобные акты для законодательного омбудсмена, формально они именуются: общественный адвокат в Небраске и помощник граждан в Айове, но общеупотребимым становится термин «омбудсмен»2. Таким образом, Небраска и Айова стали первыми американскими штатами на материке, учредившими институт омбудсмена. В Небраске он назначается на шесть лет, а в Айове на четыре, и также может быть удален только большинством в две трети голосов легислатуры штата. Первый омбудсмен Небраски, Мюррел Макнейл, был ранее налоговым комиссаром, в то время как первый омбудсмен в Айове - Лоуренс Карстенсен, являлся адвокатом графства и депутатом законодательного собрания.
В 1975 г. Аляска стала четвертым государством, принявшим законодательство и учредившим должность омбудсмена, а Фрэнсис М. Флавин -юрист, был избран на эту должность сроком на шесть лет. Интересной особенностью законодательства Аляски является то, что муниципалитеты могут присоединиться к нему, передав постановление, хотя город Анкоридж имеет свои собственные нормативные акты в данной сфере, начиная с 1974 г.1
В дополнение к этим четырем государствам, Содружество Пуэрто-Рико и территория Гуам основали офисы в 1977 и 1979 гг. как способ обеспечения публичного интереса. Омбудсмен Пуэрто-Рико начал программу визитов по всему острову в 1979 г.
Первое предложение учредить институт омбудсмена на федеральном уровне было сделано в 1963 г., когда конгрессмен Ройс представил законопроект, предусматривающий советника по вопросам законодательства, который бы рассматривал жалобы, переданные через членов Конгресса. Этот законопроект был повторно внесен в январе 1967 г. с изменением наименования на омбудсмена Конгресса. Сенатор Лонг также внес законопроект в 1967 г. для создания административной омбудсмена, который, в отличие от омбудсмена Конгресса в предложении Ройса, будет получать жалобы непосредственно, а не через конгрессменов, но чья юрисдикция будет ограничена изначально несколькими учреждениями Администрации. Ранее сенатором Лонгом и двумя соучредителями был внесен законопроект об омбудсмене в округе Колумбия.
В феврале 1967 г. Конгрессмен Ройс решил проверить идею омбудсмена, и назначил личного помощника в качестве временного «омбудсмена» по округу Милуоки. Профессора Вальтер Гелхорн и Стэнли Андерсон выступили консультантами по данному проекту. За четыре месяца эксперимента они получили около 500 жалоб и запросов требующих конкретных действий. Большое количество жалоб были оправданы, многие из них содержали жалобы на неоправданные административные барьеры.
Модели института уполномоченного по защите прав предпринимателей в зарубежных странах
Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ предусмотрен перечень обязанностей, ограничений и запретов, связанных с деятельностью Уполномоченного: - не может быть одновременно членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России; - запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности; - не может руководствоваться в своей деятельности решениями политической партии или иного общественного объединения, членом которого он состоит. Нами разделяется мнение, что формулировки данного перечня представляются не вполне понятными, если учесть, что должность Уполномоченного, как говорилось выше, является должностью федеральной государственной гражданской службы1. В отношении же государственных гражданских служащих действуют более широкие ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст.ст. 17, 18, 19, 20, 20.1) . Кроме того, в отношении государственных гражданских служащих действуют ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3.
Уполномоченный подотчетен Президенту РФ и данное правило непосредственно предопределено положением ч. 3 ст. 1 Федерального закона
Содержания подотчетности опосредует направление Президенту РФ по окончании календарного года доклада о результатах деятельности Уполномоченного. При этом предусмотрено два требования к содержанию такого ежегодного доклада - в нем должны быть отражены: 1) оценка условий осуществления предпринимательской деятельности в России; 2) предложения о совершенствовании правового положения субъектов предпринимательской деятельности в части, относящейся к ведению Уполномоченного.
Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат, во-первых, размещению (опубликованию) на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и, во-вторых, официальному опубликованию в «Российской газете». В части необходимости размещения (опубликования) ежегодных докладов в сети Интернет рассматриваемая часть взаимосвязана с положением ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ, согласно которому информация о деятельности Уполномоченного, включая порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, размещается на официальном сайте Уполномоченного в сети Интернет.
Уточним, что Уполномоченный располагает широкими полномочиями, закрепленными в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ, которые, исходя из теории права, возможно отнести не только к правозащитным, но и обеспечительным в целом (например, ст. 6 и 7). В связи с этим, следует считать недостаточно обоснованным подход законодателя к поименованию Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ как «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», так как заявленными институтами реализуется и охранительная деятельность, которая, нашему мнению, в совокупности в защитной составляет обеспечение. С учетом этого, считаем более целесообразным наименование Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ - «Об уполномоченных по обеспечению прав предпринимателей в Российской Федерации» или же подход, который использован в наименовании классического омбудсмена. И тогда по аналогии - «Об уполномоченных по правам предпринимателей в Российской Федерации».
В ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ предусмотрена возможность учреждения законом субъекта России должности уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Федерации, являющейся государственной должностью субъекта Российской Федерации.
Так, 30 октября 2013 г. был принят Закон г. Москвы № 56 «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в городе Москве»1, который согласно его преамбуле устанавливает правовое положение, основные задачи и полномочия Уполномоченного по защите прав предпринимателей в г. Москве (обозначается в настоящем Комментарии как Уполномоченный в г. Москве). Как установлено в ч. 1 ст. 1 названного Закона, должность Уполномоченного в г. Москве является государственной должностью г. Москвы, обеспечивающей гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти г. Москвы, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в г. Москве, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве, иными органами, организациями, наделенными федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами.
Разграничение полномочий между Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации
Этих лиц следует отличать от «экспертов» по должности, т.е. сотрудников государственных судебно-экспертных учреждений страны, а также иных лиц, привлекаемых в уголовный, гражданский, арбитражный процесс для дачи экспертного заключения как одного из самостоятельных средств доказывания по разрешаемым делам.
Данные лица не являются сотрудниками аппарата Уполномоченного, не состоят в трудовых (служебных) отношениях с ним.
Таким образом, в ключевом нормативном правовом акте, определяющем статус Уполномоченного по защите прав предпринимателей, определен перечень его полномочий, необходимых для реализации его функционала. В связи с коротким сроком реализации данного закона пока сложно говорить о проблемах в правоприменительной практике.
Также уточним, что полномочия уполномоченных по защите прав предпринимателей закреплены в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ и более подробно проблемные вопросы данной сферы будут изложены в последующих параграфах Главы 2 диссертационного исследования.
Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации Законодательное закрепление в Российской Федерации двухуровневой модели института уполномоченного по защите прав предпринимателей неизбежно приводит к необходимости правового регулирования разграничения полномочий Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации1. Вопрос
Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. -2012. - № 6. - С. 27; Молькова Е.А. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации: сравнительный анализ регионального законодательства // Новые проблемы науки и о разграничении компетенции между государственными органами федерации и ее субъектов - сложнейший и является принципиальным для любого федеративного государства, поскольку решение государственной властью стоящих перед ней задач должно осуществляться на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно.
Обратимся к исследованию нормативных правовых актов, которые должны разграничивать полномочия Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.
Итак, полномочия Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей регулируется федеральными законами.
В п. 1 ст. 9 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ указывается, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации. В связи с этим очевиден вывод о том, что правовое регулирование статуса уполномоченных в субъектах Российской Федераций, в том числе их полномочий, отнесено данным федеральным законом к ведению субъектов Российской Федерации и должно осуществляться нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции России)1.
Действительно, вопрос об учреждении должности уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации отнесен к ведению соответствующего субъекта Российской Федерации. Сказанное, однако, не означает отнесения к ведению субъектов Российской Федерации правового регулирования полномочий учрежденных ими уполномоченных по
практики: Сб. раб. студ. и асп. - Курск: Изд-во РОСИ, 2013. - Вып. 3. - С. 11; Лукин В.П. Мониторинг законодательства о правах человека кате один из инструментов деятельности по их государственной защите Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Вести. Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. - 2006. - № 4-5. - С. 103. Заключение правового управления аппарата Государственной Думы от 9 ноября 2000 г. № 22-15/1704 на проект Федерального закона «О федеральном регулировании компетенции уполномоченного по правам человека субъекта Российской федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2014. (дата обращения 9.06.2014 г.). защите прав предпринимателей, поскольку такие полномочия представляют собой комплексный институт права, который включает в себя нормы различных отраслей законодательства, в том числе находящихся в ведении Российской Федерации. Вместе с тем региональный законодатель должен иметь возможность самостоятельно определять объем полномочий уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации с учетом системы государственных органов субъекта Российской Федерации, порядка их организации и деятельности. Полномочия Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, организационные формы и условия их деятельности (порядок деятельности) не могут быть одинаковыми1. Большинство предлагаемых в литературе проектов федерального закона, устанавливающего основы статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации2, регламентируют вопросы, по которым субъекты Российской Федерации должны осуществлять собственное правовое регулирование.
С учетом изложенного представляется, что разграничение полномочий Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации должно регламентироваться в Федеральном законе «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», поскольку разграничение сферы полномочий указанных уполномоченных и полномочия Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей по взаимодействию с уполномоченными по защите прав предпринимателей в
Семенова А.Ю. Уполномоченные по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2006. - С. 230-247; Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова. 1998-2003 / Сост. А.Г. Майоров. - М.: Юриспруденция, 2003. - С. 961-977. субъектах Российской Федерации, а, следовательно, и полномочия уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации по взаимодействию с Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, непосредственно влияют на объем полномочий последнего.
Региональный законодатель не вправе наделять государственные органы субъекта Российской Федерации правом контролировать федеральные государственные органы. Тем не менее, федеральный законодатель в обход положений Конституции РФ закрепил подобную возможность, а субъекты Российской Федерации воспроизвели данное положение в своих актах, посвященных уполномоченному по защите прав предпринимателей. Так, ст. 4 Закона Липецкой области от 29 мая 2014 г. № 809-пс «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Липецкой области» предусматривает данное полномочие1.
Формы взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей с публичными властными органами
Затрудняет взаимодействие органов прокуратуры в субъектах России и сложившееся в профессиональной юридической среде мнение о заведомо одностороннем характере сотрудничества, где основные возможные формы взаимодействия - рассмотрение органами прокуратуры соответствующих обращений уполномоченных по защите прав предпринимателей и обмен информацией о состоянии законности на поднадзорных территориях и объектах. Данное мнение возникло в связи с тем, что региональные уполномоченные не обладают возможностью принятия каких-либо обязательных для исполнения мер реагирования на нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности (что бы убедиться в этом, достаточно обратиться к содержанию, например, ст. 4 Закона Липецкой области «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Липецкой области»).
Тем не менее, на наш взгляд, отсутствие административных полномочий позволяет уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации в большей степени сохранять уникальную в российской правовой системе роль независимого арбитра. Для него юридическая сторона отношений не является доминирующей. Основополагающим же принципом деятельности прокуратуры является, именно, законность. Таким образом, сплав разносторонних усилий данных институтов позволяет преодолеть правовую формализованность нормативных предписаний, подчеркивать морально-этическую сторону проблем, способствуя их разрешению на основе принципов законности и справедливости.
Существует и активно высказывается точка зрения о необходимости принятия федерального закона об общих принципах организации деятельности Уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Данный закон позволил бы решить ряд существенных проблем в организации института Уполномоченного в регионах. Во-первых, была бы унифицирована правоприменительная практика в субъектах Российской Федерации.
Во-вторых, были бы определены формы взаимодействия анализируемого института с судебными органами и органами прокуратуры, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.
В-третьих, получили бы централизованное законодательное закрепление гарантии независимости и самостоятельности осуществления правозащитной деятельности.
Принятие подобного акта вполне возможно, так как согласно требованиям п. «б» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это значит, регулирование деятельности региональных уполномоченных может осуществляться не только законодательством субъектов Российской Федерации, но и на федеральном уровне в форме установления общих принципов. Однако, здесь мы сталкиваемся с тем обстоятельством, что по сути Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ осуществляет именно такой тип регулирования, совмещая в одном акте, и положения об Уполномоченном при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, и уполномоченном по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации (ст. 9 и 10). Немного, но, тем не менее, ориентир для регионального законодателя установлен.
В целях повышения эффективности функционирования вновь создаваемого института уполномоченного по защите прав предпринимателей приказом Генерального прокурора «Об образовании управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства» от 24 мая 2012 г. № 48-ш в Генеральной прокуратуре создано специальное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое уполномочено проводить системную и профессиональную работу по защите прав предпринимателей.
Основными задачами определены: обеспечение методами прокурорского надзора свободы экономической деятельности, снижения административного давления со стороны государственных и муниципальных органов, соблюдения законности при проведении проверок хозяйствующих субъектов, оперативного предупреждения и пресечения нарушений прав предпринимателей.
Управление функционирует в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и в его состав входят два подразделения: отдел по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и отдел по надзору за законностью проверок органов контроля.
До 20 июня 2012 г. прокурорам субъектов Российской Федерации было предписано создать подобные профильные подразделения в управлениях по надзору за соблюдением федерального законодательства.
В целях повышения эффективности своей деятельности уполномоченными по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровне, а также специализированными уполномоченными по правам ребенка инициируется заключение соглашений о взаимодействии с различными органами государственной власти1. Представляется, что по аналогичному пути пойдет развитие взаимодействия органов прокуратуры и создаваемого специализированного института уполномоченного по защите прав предпринимателей.