Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. Место и роль специализированных уполномоченных (омбудсменов) в системе защиты прав человека
1 Специализированные уполномоченные по правам человека понятие и виды 14
2 Особенности института специализированных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации 55
ГЛАВА II. Конституционные основы деятельности специализированных уполномоченных по правам человека: сравнительно-правовой анализ
1 Уполномоченные по правам ребенка 104
2 Уполномоченные по правам военнослужащих 123
3 Уполномоченные по правам национальных меньшинств
Заключение
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы
- Специализированные уполномоченные по правам человека понятие и виды
- Особенности института специализированных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
- Уполномоченные по правам ребенка
- Уполномоченные по правам военнослужащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В
современный период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы взаимодействия гражданина и государства, отвечающей международным стандартам. В сложных условиях политической, экономической и социальной напряженности государство ищет пути формирования эффективной системы защиты прав человека как фундаментального элемента правового государства. Отсюда следует необходимость в усовершенствовании существующих правовых институтов против злоупотребления властью на всех уровнях.
Институт омбудсмена в современных правовых системах стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в работе государственных органов. Причины этого состоят в том, что возросшая управленческая экспансия государства во все сферы человеческой деятельности ставит человека в зависимое положение от государства и приводит к пониманию необходимости сдерживающего фактора. Им становится омбудсмен, который является ограничителем всевластия государства, инструментом контактирования государственных органов и гражданского общества, механизмом, восполняющим пробел в отношениях между государственной властью и населением и способствующим строительству демократического правового государства, а также развитию правосознания граждан и должностных лиц. Важной является и психологическая сторона, позволяющая гражданину не чувствовать себя обиженным и в том случае, если его жалоба не будет удовлетворена, так как остается осознание того, что он был выслушан, что ему было уделено внимание.
Эффективность и результативность подобного правозащитного института привели к тому, что в настоящее время он получил распространение в более чем 100 государствах. Омбудсмен успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям, с различными формами правления и государственного устройства.
Многие государства, апробировав эффективность этого института, стали вводить специализированных омбудсменов - по правам детей, по защите прав потребителей, этнических и языковых меньшинств, пенсионных, военных, университетских и школьных омбудсменов.
В Российской Федерации идеи учреждения специализированных омбудсменов (по защите прав военнослужащих, детей, национальных меньшинств) появились в начале 90-х годов XX в. Впервые должность специализированного омбудсмена была учреждена в 1994 г. в Алтайском крае (уполномоченный по правам военнослужащих). В 1998-2004 гг. в ряде субъектов Российской Федерации были введены должности уполномоченных по правам ребенка. Однако все попытки законодательного закрепления институтов специализированных уполномоченных на федеральном уровне не увенчались успехом. Законопроекты «Об уполномоченном по правам военнослужащих в Российской Федерации», «Об уполномоченном по правам ребенка», «Об уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов» до настоящего времени находятся на рассмотрении Государственной Думы.
Сегодня назрела социальная необходимость исследования зарубежного опыта учреждения и деятельности специализированных омбудсменов, а также правового статуса специализированных уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и опыта их практической деятельности. Актуальность исследования заключается в необходимости выработки системного подхода к формированию специализированных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
5 Степень научной разработанности темы. Проблемы состояния прав
и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации
разрабатывались в трудах отечественных ученых-правоведов, таких как:
М.В. Баглай, В.М. Баранов, П.И. Баранов, Н.А. Боброва, В.В. Бойцова, Н.С.
Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.И. Кожохин, Н.С. Колесова, И.А.
Ледях, Е.А. Лукашева, М.Н. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.А.
Мюллерсон, Ю.С. Решетов, Ф.М. Рудинский, И.Е Фарбер, В.М. Чхиквадзе,
Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов.
Вопросы правового статуса и деятельности омбудсменов были рассмотрены в трудах таких зарубежных ученых как А. Арадильяс, А. Ангелов, Л. Бар, Е. Баяки, В. Баяки, Е. Борковский, П. Бромхед, Г. Брэбан, Б. Висландер, С. Говедаров, Р. Грегори, В. Давидович, И. Лазаров, Е. Лентовски, М. Лессаж, Ф. Люшер, Б. Малинье, К. Марек, Ж. Пеллетье, С. Попович, Д. Роуэт, А. Флифлет, П. Хатчессон, А. Хиль-Роблес, М. Холланд, Э. Цоллер и другие.
Исследованиями проблемы института омбудсмена в Российской Федерации занимались такие ученые, как А.С. Автономов, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В.А. Карташкин, Н.М. Касаткина, В.А Маклаков, И.А. Мелик-Дадаев, О.О. Миронов, Г.А. Мурашин, М.А. Никифорова, Н.Ю. Трещетенкова, В.А. Туманов, Н.Ю. Хаманева.
Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных институту уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди них можно назвать диссертационные работы А.А. Бегаевой, В.В. Бойцовой, С.А. Борсученко, Л.И. Захаровой, С.А. Князькина, Н.В. Корнеевой, Н.В. Кузьминых, А.Г. Майорова, Е.Г. Маркеловой, С.Н. Матвеева, О.А. Шеенкова.
Однако российскими учеными до настоящего времени не уделялось достаточного внимания вопросам формирования института специализированных омбудсменов, не проводилось его комплексное
исследование. На сегодняшний день накоплены в достаточном объеме результаты практической деятельности специализированных омбудсменов (отчеты, доклады), научные и методические разработки омбудсменов, ученых-исследователей, что позволяет провести комплексный анализ на основе эмпирического материала.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы всесторонне рассмотреть представляющий научный и практический интерес с точки зрения построения в России системы защиты прав человека, соответствующей международным стандартам, опыт учреждения специализированных омбудсменов в ряде зарубежных стран, а также в отдельных субъектах Российской Федерации; исследовать специфику обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод наиболее уязвимых граждан и социальных групп, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; определить возможные направления совершенствования этого важного звена в государственном аппарате Российской Федерации.
Цель исследования достигается путем решения следующих задач:
выявить общее и особенное между омбудсменами «общей компетенции» и специализированными омбудсменами;
изучить предпосылки учреждения в Российской Федерации специализированных уполномоченных по правам человека;
провести сравнительно-правовой анализ нормативных актов некоторых зарубежных стран и субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность специализированных омбудсменов;
проанализировать практику организации и деятельности уполномоченных по правам ребенка и по защите прав военнослужащих в ряде субъектов Российской Федерации;
изучить основные направления деятельности специализированных омбудсменов;
7 выработать предложения по формированию специализированных
уполномоченных по правам человека на федеральном уровне и
совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о
специализированных уполномоченных по правам человека.
Объектом диссертационного исследования является институт специализированного омбудсмена - уполномоченного по правам определенных групп граждан, нуждающихся в повышенной государственной защите.
Предметом диссертационного исследования является общее и особенное в вопросах учреждения и функционирования института специализированных уполномоченных в ряде зарубежных стран, а также в ряде субъектов Российской Федерации, аккумулировавших опыт практической деятельности специализированных омбудсменов.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в т.ч., Международный пакт от 16 декабря 1966 г. о гражданских и политических правах, Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г.), конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской
8 Федерации); законодательные акты - Федеральный конституционный закон
от 26 февраля 1997 г. №-1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации» и иные федеральные законы (к примеру,
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»;
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»);
законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок
организации и деятельности уполномоченных по правам ребенка, указы
Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации по вопросам учреждения специализированных
омбудсменов.
При подготовке данного диссертационного исследования были
использованы различные международно-правовые документы
универсального и регионального характера: резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, ЭКОСОС, Подкомиссии ООН по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (с 1999 г. - Подкомиссия ООН по поощрению и защите прав человека); конвенции Международной организации труда.
Важное значение для диссертационного исследования имел анализ зарубежного законодательства в сфере организации и деятельности специализированных уполномоченных по правам человека (например, Закон ФРГ от 26 июня 1957 г. «Об уполномоченном Бундестага по обороне», Закон Норвегии от 6 марта 1981 г. об учреждении должности омбудсмена по правам ребенка, Закон Венгерской Республики LXXVII от 7 июля 1993 г. «О правах национальных и этнических меньшинств»; Закон Литовской Республики от 11 января 1994 г. № 1-363 «О контролерах Сейма»; Закон Республики Польши от 6 января 2000 г. «Об омбудсмене по правам ребенка»; Закон Украины от 12 июля 2003 г. «О гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства»). Особое внимание уделялось изучению ежегодных и специальных докладов
9 Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ежегодных докладов о деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, а также ежегодных докладов ряда специализированных омбудсменов зарубежных стран.
Ряд нормативных правовых источников вводится в научный оборот впервые.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в нем
проанализирован опыт учреждения и функционирования
специализированных омбудсменов в ряде зарубежных стран (Венгрия, Германия, Израиль, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Швеция и др.), а также уполномоченных по правам ребенка и уполномоченного по делам военнослужащих в некоторых субъектах Российской Федерации с начала их деятельности.
Результаты анализа зарубежного законодательства об уполномоченных по правам отдельных категорий граждан, а также обобщения практики их работы показывают, что специализация уполномоченных обусловлена необходимостью повышения эффективности их деятельности в более узкой сфере. Учреждение специализированных омбудсменов является следствием упрочения гражданского общества, обогащения и универсализации каталога прав и свобод человека и гражданина на международном и национальном уровнях, а также развития правозащитной функции государства. Иначе говоря, данный институт возникает там и тогда, когда общество и государство признают, что нуждаются в гарантировании не только права и свободы большей части населения, но и права и законные интересы меньшинств, в том числе тех, которые по причинам экономического, социального, политического или иного характера не могут осуществлять их самостоятельно в полном объеме.
Как показывает исследование опыта функционирования специализированных уполномоченных по правам отдельных категорий граждан в субъектах Российской Федерации, они призваны восполнять
10 пробелы в компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации. Если деятельность федерального омбудсмена направлена на
обеспечение прав и свобод человека и гражданина, выявление наиболее
типичных их нарушений и совершенствование законодательства в интересах
большинства населения России, то специализированные - призваны
гарантировать права и законные интересы отдельных, наиболее
незащищенных социальных групп.
На защиту выносятся следующие положения и выводы,
содержащие элементы научной новизны:
- уточнено понятие «специализированный омбудсмен» под которым
понимается независимый государственный институт, учрежденный с целью
обеспечения государственной защиты прав и законных интересов лиц,
принадлежащих к уязвимым социальным слоям и группам (детей, молодежи,
инвалидов, женщин, военнослужащих, этнических, языковых и религиозных
меньшинств или же коренного населения), их соблюдения и уважения
государственными органами, органами местного самоуправления,
должностными лицами.
Специализированные омбудсмены функционируют наряду с уполномоченными по правам человека «общей компетенции». Действуя в рамках своей компетенции, специализированные уполномоченные расследуют случаи дискриминации, нарушений прав и законных интересов отдельных лиц этой группы или группы в целом. Их полномочия имеют более «адресный» характер, в связи с чем, эти государственные институты имеют возможность оказывать поддержку лицам, принадлежащим к «слабым» социальным меньшинствам, в реализации их прав;
- на основе сравнительного анализа зарубежного законодательства,
закрепляющего статус специализированных омбудсменов, диссертант
приходит к выводу о том, что их можно классифицировать в зависимости от
следующих основных критериев:
в зависимости от категорий граждан, защита прав которых находится под юрисдикцией специализированного омбудсмена (уполномоченные по правам детей; уполномоченные по правам военнослужащих; уполномоченные по правам национальных, языковых или религиозных меньшинств; уполномоченные по правам заключенных; уполномоченные по правам потребителей);
по сферам общественной жизни, отнесенных к компетенции специализированного омбудсмена (уполномоченные по вопросам здравоохранения; уполномоченные по вопросам информации; уполномоченные по вопросам окружающей среды, уполномоченные по вопросам равноправия полов);
исследовав материалы о деятельности зарубежных специализированных омбудсменов, диссертант полагает, что в отличие от уполномоченных по правам человека «общей компетенции», основной функцией специализированных уполномоченных является не только восстановление нарушенных прав заявителей, но и выработка и обеспечение проведения государственной политики, направленной на защиту одной или нескольких уязвимых социальных групп или в определенной сфере общественной жизни, отнесенной к его компетенции;
на основании изучения деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также опыта формирования специализированных уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации сделан вывод о том, что учреждение федеральных специализированных омбудсменов обусловлено необходимостью разрешения комплекса назревших социально-экономических проблем уязвимых слоев населения, а также пробельностью российского законодательства, закрепляющего полномочия федерального омбудсмена;
на основании обобщения и анализа практики уполномоченных по правам ребенка в ряде субъектов Российской Федерации и уполномоченного по делам военнослужащих Алтайского края диссертантом сделан вывод о
12 том, что проблемы их функционирования обусловлены, в основном,
несовершенством соответствующего законодательства субъектов Федерации.
Полномочия, связанные с исследованием фактов нарушений прав и свобод, а
также их восстановлением (в частности, с судебной защитой прав) могут
быть предоставлены только федеральными законами, что обуславливает
возникновение споров о компетенции между специализированными
омбудсменами и федеральными государственными органами. Для
устранения этого противоречия и укрепления института государственной
защиты прав и свобод человека и гражданина представляется необходимым
дополнить Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации», учредив должности
Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по правам
военнослужащих в ранге заместителей Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации;
- поскольку в компетенцию уполномоченного по правам ребенка
входит обеспечение прав детей - субъектов права, не обладающих правом
самостоятельно защищать свои интересы, он должен быть наделен
полномочием по контролю за деятельностью государственных органов опеки
и попечительства и их должностных лиц, а также учреждений образования,
здравоохранения, службы занятости, социально-реабилитационными
службами, общественных (в частности, детских и молодежных) организаций,
а также за исполнением родителями их конституционных обязанностей. При
этом основанием для осуществления омбудсменом по правам ребенка
принадлежащих ему контрольных полномочий может быть не только
обращение лица, права которого ущемлены, или его законного
представителя, но и наличие информации о таком нарушении. Федеративный
характер Российского государства обуславливает необходимость учреждения
уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и
законодательного закрепления форм и методов их взаимодействия с
соответствующим федеральным специализированным омбудсменом;
13 - проанализировав функционирование уполномоченного по правам
военнослужащих в унитарных (Норвегия, Украина, Швеция) и федеративных
(Германия) государствах, а также обобщив практику Уполномоченного по
делам военнослужащих администрации Алтайского края, диссертант делает
вывод о том, что институт военного омбудсмена в Российской Федерации
может быть учрежден только на федеральном уровне. Данный
государственный институт должен выполнять не только функцию
восстановления нарушенных прав и законных интересов военнослужащих,
но и являться непосредственным выразителем интересов вооруженных сил и,
тем самым, своего рода «посредником» между вооруженными силами и
гражданским обществом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также действующими специализированными омбудсменами субъектов Российской Федерации. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».
Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях и семинарах, в том, числе Международном семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе» (Ростов-на-
14 Дону, 2000.), научно-практической конференции «Реформы в России:
правовое обеспечение» (Москва, 2004), круглом столе «Российский
федерализм и права человека» (Москва, 2004), а также нашли отражение в
научных публикациях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные
диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая
состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения,
списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Специализированные уполномоченные по правам человека понятие и виды
В настоящее время в числе национальных механизмов защиты прав человека многих стран активно используется институт омбудсмена.
Статья 8 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года признает, что правовое государство для выполнения своей основной функции - защиты и охраны прав граждан, должно иметь эффективно работающую систему органов, осуществляющих охрану указанных прав1.
Именно с этой целью государство устанавливает ряд институтов, с помощью которых регулируется и реализуется правовой статус личности, устанавливаются юридические и иные социальные гарантии реализации и защиты прав и свобод. Создание механизмов защиты прав человека и гражданина является правовым барьером, препятствующим либо существенно ограничивающим возможность произвола со стороны государства, его органов, должностных лиц.
В Венской декларации и Программе действий , принятых Всемирной конференцией по правам человека в 1993 году, признается право каждого государства выбирать структуру национальных учреждений по вопросам поощрения и защиты прав человека, которая наилучшим образом соответствует его потребностям. Под национальным учреждением понимается орган, который создается в соответствии с конституцией, законом либо подзаконным нормативным правовым актом, функции которого определены как поощрение и защита прав человека.
Количество и разнообразие национальных учреждений по защите прав человека огромно. В настоящее время большинство национальных учреждений классифицируется по принадлежности к одной из двух категорий: комиссии по правам человека или институты омбудсмена1.
Во многих отношениях полномочия омбудсмена практически аналогичны полномочиям комиссий по правам человека. Функцией обоих органов является защита прав отдельных граждан, и ни один из них не обладает полномочиями выносить обязательные для исполнения решения. Вместе с тем существуют некоторые различия между функциями этих двух органов, которые объясняют учреждение и одновременное функционирование в некоторых странах обоих учреждений.
Главная функция института омбудсмена заключается в том, чтобы обеспечить справедливость и законность действий органов государственной власти. В целом основное направление деятельности омбудсмена состоит в рассмотрении жалоб отдельных граждан на государственные органы или должностных лиц. Комиссии по правам человека также как и омбудсмены наделены компетенцией получать и расследовать жалобы. Однако основная функция комиссии по правам человека является информационная и просветительская. Комиссии по правам человека, как правило, наделены полномочиями осуществлять сбор, изучение и анализ информации по вопросам обеспечения и защиты прав человека и гражданина. Комиссии по правам человека, действуя в рамках исполнительной власти, осуществляют внутренний контроль за работой государственного аппарата.
Принципиально важным отличием института омбудсмена от других органов, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе и комиссий по правам человека, является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам, а также его способность осуществлять внешний контроль по отношению к государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам. Омбудсмен - это новая форма обеспечения прав и законных интересов человека, которые нарушены в результате действия или бездействия административных органов и должностных лиц.
Для понимания роли и юридической природы института специализированных уполномоченных по правам человека необходимо уяснить смысл и содержание понятия института омбудсмена.
Прежде всего, следует отметить, что институт уполномоченного по правам человека или омбудсмена (термины употребляются в настоящей работе как синонимы) первоначально сформировался за пределами Российской Федерации, получив законодательное и общественное признание более чем в 110 странах мира1.
Данное обстоятельство оказало большое влияние на определения понятия уполномоченного по правам человека. В качестве наиболее распространенных дефиниций приводятся соответствующие определения Международной ассоциации юристов и Всемирной энциклопедии 1972 года.
Так, согласно определению, данному Международной ассоциацией юристов омбудсмен - это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению или уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады1.
Среди наиболее цитируемых иностранных источников следует назвать Британскую энциклопедию, в которой понятие омбудсмена раскрывается следующим образом: омбудсмен - это уполномоченный законодательного органа, призванный разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата2. По мнению А. Фридмэна, омбудсмен - это чиновник, являющийся независимым и непредвзятым, который выслушивает жалобы от служащих и прочих лиц и пытается в них разобраться .
Во Всемирной энциклопедии 1972 года содержится следующее определение: «омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, по взиманию налогов, по участию в выборах, о выплате благотворительных пособий.. .».
Итак, в сложившейся международной практике омбудсмен является должностным лицом высокого ранга, назначаемым на должность (освобождаемым от должности) высшим законодательным либо исполнительным органом власти или главой государства, наделенным широкими полномочиями в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан.
В российской науке конституционного права дефиниции уполномоченного по правам человека не отличаются разнообразием.
Большинство из них сформировались в тот период, когда началось изучение зарубежного опыта функционирования национальных омбудсменов.
Так, Ю.С. Шемчушенко и Г.А. Мурашин рассматривали омбудсмена в качестве действующего от имени парламента должностного лица, призванного в соответствии с конституциями и другими законодательными актами буржуазных государств наблюдать за государственными органами, а также принимать меры по защите прав и свобод граждан1.
Н.Ю. Хаманева предложила раскрывать понятие омбудсмена в государственно-правовом смысле и с точки зрения гражданина.
В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения их решений2.
Особенности института специализированных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации обладает высшей юридической силой, определяет основы конституционного строя, организацию высшей федеральной власти, предусматривает механизм защиты основных прав и свобод человека и гражданина от посягательств со стороны государственных органов.
В Российской Федерации основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции. Права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения и, что весьма важно, конституционные нормы их закрепляющие имеют прямое действие. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.
Закрепление в Конституции Российской Федерации известного другим государствам принципа о том, что международное право является частью национального права, отличает ее от прежнего советского конституционного законодательства. Включение в российскую Конституцию положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, создает в России конституционные гарантии реализации норм международного права.
В Конституции Российской Федерации подчёркивается, что государство и его органы обязаны создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан.
Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Важное значение при этом имеет обеспечение прав человека непосредственно органами исполнительной власти.
В соответствии со статьей 45 Конституции Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданнина. В статье 33 Конституции России провозглашается право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». К сожалению, ситуация пока ещё такова, что зачастую реализация гражданином его прав полностью зависит от усмотрения администрации, а отдельные должностные лица, чинящие произвол, не несут ответственности перед законом и судом . Вследствие этого, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан в российскую государственно-правовую систему был введен институт Уполномоченного по правам человека.
Обратимся к истории формирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В 1987 году в рамках советского Комитета за Европейскую безопасность и сотрудничество, была создана Комиссия по гуманитарному сотрудничеству и правам человека. В ее состав вошли многие выдающиеся деятели, ученые, представители различных религиозных конфессий, руководители газет, других средств массовой информации. Комиссия вела большую работу с жалобами граждан. За время ее деятельности поступило более 100 тысяч писем. Из внутренней статистики комиссии следует, что помочь удалось более 15 тысячам человек1.
В ноябре 1991 года Верховный Совет РСФСР одобрил Декларацию прав и свобод человека и гражданина2, где впервые в отечественной истории была высказана необходимость введения парламентского Уполномоченного по правам человека. Тем самым, была создана правовая основа для дальнейших работ по конституционной регламентации этого независимого института.
В ноябре 1993 года с целью усиления гарантий соблюдения прав граждан Указом Президента Российской Федерации была создана Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, наделенная полномочиями изучать, анализировать и проверять обращения граждан и организаций по вопросам нарушения прав и свобод человека и публиковать отчеты.
В конце 80-х начале 90-х годов начали появляться предложения ученых об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в нашей стране . При подготовке проекта Конституции исследуемый институт оказался в сфере внимания законодателя. В результате, пунктом «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации 1993 года было закреплено положение о том, что к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, который действует в соответствии с Федеральным конституционным законом. Таким образом, этому правозащитному институту был придан статус конституционного.
Вместе с тем в Конституции Российской Федерации нет специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Остается неясным, почему именно этот вариант закрепления в Конституции Российской Федерации нового правозащитного института, «показавшего свою эффективность в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина»1, оказался предпочтительным.
Наиболее вероятным объяснением отсутствия специальных норм, посвященных Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, представляется та спешка, в которой происходил процесс разработки и обсуждения норм Конституции Российской Федерации, равно как и ее принятие. В качестве одной из причин столь краткого упоминания об институте Уполномоченного по правам человека в Конституции Российской Федерации, можно также назвать отсутствие (исторически объяснимое) института Уполномоченного по правам человека как на момент принятия Конституции Российской Федерации, так и в прошлой истории российской государственности2. Немаловажную роль сыграло также непонимание места Уполномоченного по правам человека в системе публичной власти, что было вызвано недостаточностью информации о международном опыте деятельности данного института, неэффективностью взаимодействия с европейскими правозащитными организациями.
Уполномоченные по правам ребенка
Права ребенка представляют собой общечеловеческую ценность. Будущее любого общества и всего человечества зависит от уровня духовного и физического развития молодого поколения, его понимания роли и значения прав человека в жизни индивида и социума, а также ответственности за свою судьбу и свои действия.
В то же время можно сказать, что уважение к правам человека начинается с отношения общества к детям. Это означает, что права отдельного ребенка, молодого человека, их обеспечение непосредственно зависит от сознательной, целенаправленной государственной политики на международном и национальном уровнях.
В докладе Детского фонда ООН в 2000 году отмечалось, что на заре XXI века подавляющее большинство людей в мире, которые живут в нищете, составляют женщины и дети. Они же представляют собой большинство гражданских лиц, которых убивают или калечат во время военных конфликтов. Права детей, изложенные в Конвенции о правах ребенка нарушаются ежедневно, и число этих нарушений не поддается подсчету1.
Процесс выделения прав ребенка в отдельную категорию прав начался в XX веке. Именно конкретизация прав специфической социальной группы, то есть детей, и стремление создать действенный механизм защиты этих наиболее уязвимых членов общества привело к необходимости выделения прав ребенка в отдельную категорию.
В развитие этой идеи в 1924 году в Женеве была подписана Декларация прав ребенка, где впервые было сформулировано положение о необходимости особой заботы о детях «ввиду их физической и умственной незрелости». В Декларации прав ребенка1, утвержденной на 14-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 20 ноября 1959 года также было закреплено положение о «специальной охране и заботе» по отношению к ребенку, а также провозглашены десять принципов, перечисляющих основные права детей.
26 июня 1973 года Генеральной конференцией Международной организации труда на ее пятьдесят восьмой сессии была принята Конвенция о минимальном возрасте, имеющая целью обеспечить эффективное упразднение детского труда и постепенное повышение минимального возраста для приема на работу до уровня, соответствующего наиболее полному физическому и умственному развитию подростков.
В 1978 году прозвучала инициатива группы общественных деятелей Польши о придании правам детей силы норм международного права. А 1979 год был объявлен ООН Международным годом ребенка. В том же году Комиссия по правам человека ООН рассмотрела предложение Польши и утвердила рабочую группу открытого состава для создания проекта Конвенции ООН о правах ребенка. 20 ноября 1989 года Генеральная Ассамблея ООН единогласно приняла Конвенцию о правах ребенка1.
Генеральной конференцией Международной организации труда на ее восемьдесят седьмой сессии 17 июня 1999 года была принята Конвенция о наихудших формах детского труда2, ратификация которой налагает обязательство по немедленному принятию эффективных мер, обеспечивающих запрещение и искоренение наихудших форм детского труда.
25 мая 2000 года Генеральной Ассамблеей ООН были приняты факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии3 и факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах4.
Дальнейшие шаги, предпринимаемые присоединившимися к Конвенции о правах ребенка странами, должны, в соответствии со статьей 4, относиться к области совершенствования национального законодательства в целях создания механизма защиты прав детей.
В деятельности по защите интересов детей особое место принадлежит институту омбудсмена применительно к ребенку, а не к человеку вообще.
Учреждение института омбудсмена по правам ребенка служит свидетельством не только обязательства страны обеспечивать соблюдение прав детей, но и готовности нести ответственность за исполнение этого обязательства. Для государства это, конечно, непростой шаг. Очевидно поэтому, несмотря на то, что Конвенцию ратифицировало большинство стран, пока лишь очень немногие из них сделали следующий шаг и создали институт специальных уполномоченных по правам ребенка.
Идея создания института уполномоченного по правам ребенка является достаточно новой. По мере накопления опыта работы по ограждению людей от произвола государственных властей общественное мнение склонилось к необходимости выделить защиту прав ребенка в особую область правозащитной деятельности, посредством института уполномоченного по правам человека.
Впервые должность уполномоченного по правам ребенка была учреждена в 1981 году в Норвегии. В настоящее время шире всего институт омбудсменов по правам ребенка распространен в Европе и Латинской Америке.
Механизм учреждения такой должности различен: в Норвегии инициатива исходила от назначенного правительством комитета, в Швеции -от парламентариев, в Дании и Израиле - от министров.
Должность омбудсмена по правам ребенка традиционно определяется как независимый законодательно учрежденный орган, созданный для отстаивания прав и интересов детей.
Однако многие действующие уполномоченные по правам ребенка не соответствуют общепринятому представлению об омбудсмене. В то время как одни из них являются законодательно учрежденными институтами, другие действуют в рамках неправительственных организаций. Одни занимаются традиционным рассмотрением конкретных жалоб, а другие выступают в роли защитника интересов всех детей. Однако им свойственна одна общая черта - стремление добиться признания и защиты прав детей со стороны государства1.
Официальный статус уполномоченных по правам ребенка и соответственно их полномочия и независимость в разных странах отличаются. Однако при всем многообразии форм института омбудсменов по правам ребенка можно выделить основные правовые особенности исследуемого института.
Уполномоченные по правам военнослужащих
Институт омбудсмена по правам военнослужащих является первым специализированным омбудсменом и был основан в 1915 году в Швеции.
В Швеции до 1915 года действовал лишь один омбудсмен общей компетенции - омбудсмен юстиции, наделенный полномочиями осуществлять надзор за государственными должностными лицами, включая военнослужащих. А в 1915 году Риксдаг учредил специализированного омбудсмена по правам военнослужащих. Еще в 1901 году, когда была создана новая национальная организация обороны, члены Риксдага предложили учредить должность омбудсмена по правам военнослужащих, ответственного перед парламентом. Его статус и компетенция должны были быть такими же как, как и у омбудсмена юстиции, но полномочия распространялись лишь на сферу национальной обороны. Но это предложение не было принято Риксдагом. Однако в начале XX века в результате роста вооруженных сил, особенно в связи с началом Первой мировой войны, была осознана необходимость отделить функцию контроля за военными органами от функций гражданских органов1. Омбудсмен юстиции не в состоянии был уделять должного внимания всем сферам деятельности государственных органов, включая органы военного управления. Поэтому решено было передать функции надзора за военной администрацией омбудсмену по правам военнослужащих. Помимо рассмотрения жалоб омбудсмен по правам военнослужащих проводил проверки архивных документов, записей и отчетов, что давало основания для проведения расследований. В ходе реформы омбудсменовской службы в 1967 году омбудсмен по правам военнослужащих Швеции вошел в состав коллегиального органа. С этого времени функции омбудсмена по правам военнослужащих выполняет один из четырех парламентских омбудсменов.
В Норвегии решением парламента 21 апреля 1952 года первоначально была учреждена должность омбудсмена, осуществлявшего контроль за вооруженными силами страны2. Однако позже в 1962 году компетенция норвежского омбудсмена по правам военнослужащих была расширена и распространена также на гражданскую администрацию, превратив его из специализированного омбудсмена в омбудсмена общей компетенции. В дальнейшем был создан Комитет омбудсмена по правам военнослужащих, который состоит из семи членов и избирается Стортингом на четыре года. Все его члены, за исключением председателя — депутаты парламента. Председатель комитета осуществляет работу на постоянной основе и является омбудсменом по правам военнослужащих.
Аналогичные институты были учреждены в Израиле в 1972 году, Литве в 1994 году, на Украине в 2003 году. Омбудсмен по правам военнослужащих Израиля в соответствии с Законом военной юриспруденции отвечает за работу комиссии по рассмотрению жалоб военнослужащих, действующей в рамках министерства обороны. В Литве в соответствии с Законом Литовской Республики «О контролерах Сейма»1 функции омбудсмена по правам военнослужащих выполняет один из пяти контролеров Сейма, в компетенцию которого входит расследование деятельности должностных лиц военных и приравненных к ним учреждений. 12 июля 2003 года на Украине был принят Закон «О гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства» в соответствии с которым определяются правовые основы и организационные формы осуществления гражданского демократического контроля со стороны институтов гражданского общества над вооруженными силами Украины и другими военными формированиями. В частности, в качестве одного из механизмов осуществления такого контроля была учреждена должность представителя Уполномоченного Верховной Рады по правам человека по делам защиты прав военнослужащих, к компетенции которого отнесено рассмотрение обращений военнослужащих на предмет нарушения их прав и свобод органами армейского управления.
Наиболее яркий пример деятельности омбудсмена по правам военнослужащих принадлежит Федеративной Республике Германия, который один из немногих среди специализированных омбудсменов является конституционным институтом, действующим на федеральном уровне. Уполномоченный Бундестага по обороне существует в ФРГ с 1957 года2. Он назначается «для охраны основных прав»3 военнослужащих и является «вспомогательным органом Бундестага при осуществлении парламентского контроля». Институт был введён в правовую систему Германии 19 марта 1956 года в результате второго изменения Конституции ФРГ1. Статья 45 «б» была призвана обеспечить действенный парламентский контроль над вооружёнными силами. Это было вызвано настоятельным стремлением Бундестага при создании нового военного законодательства поставить Бундесвер в рамки демократического парламентаризма. Указанное стремление было непосредственно связано с проблемой демилитаризации ФРГ в 1955 - 1956 годах. После краха гитлеровской диктатуры в Германии многие боялись политического фактора вооружённых сил как прямой угрозы восстановленным в то время правам человека и гражданина. По этой причине были предусмотрены такие институты парламентского контроля над Бундесвером как комитет по делам обороны и уполномоченный Бундестага по обороне. Комиссия депутатов Бундестага и представителей правительства ФРГ в 1954 году работала над изучением опыта работы омбудсмена по правам военнослужащих в других государствах. В своей работе комиссия учитывала тот факт, что правовую защиту военнослужащих должно было гарантировать обширное, препятствующее злоупотреблениям властью военное законодательство. А уполномоченный Бундестага по обороне должен представлять собой мост между парламентским контролем и правовой защитой личности. Он, наряду с выполнением контрольной функции, обязан выступать в качестве инстанции по приему петиций от военнослужащих2. 26 июня 1957 года парламент ФРГ принял Закон ФРГ «Об уполномоченном Бундестага по обороне». Данный закон определяет конкретный порядок деятельности омбудсмена по правам военнослужащих Германии.
