Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Субъекты местного самоуправления в Российской Федерации 9
1.1. Становление и развитие субъектов местного самоуправления и российской Федерации 9
1.2. Субъекты местного самоуправления, их понятие и виды 57
1.2.1. Муниципальное образование как субъект местного самоуправления ....60
1.2.2. Население муниципального образования как субъект местного самоуправления 74
1.2.3. Органы местного самоуправления и выборные лица местного самоуправления как субъекты местного самоуправления 80
1.2.4. Государство как субъект местного самоуправления 101
1.2.5. Территориальное общественное самоуправление как субъект местного самоуправления 108
Глава 2. Взаимодействие субъектов местного самоуправления 116
2.1. Взаимодействие «муниципальное образование - население муниципального образования » 117
2.2. Взаимодействие "государство - муниципальное образование" 139
2.3. Взаимодействие «муниципальное образование - муниципальное образование, находящееся в его границах» 163
2.4. Взаимодействие «территориальное общественное самоуправление -население муниципального образования - муниципальное образование - органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления - государство» 170
Заключение 181
Список использованной литературы 183
- Становление и развитие субъектов местного самоуправления и российской Федерации
- Субъекты местного самоуправления, их понятие и виды
- Взаимодействие «муниципальное образование - население муниципального образования
- Взаимодействие "государство - муниципальное образование"
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление сегодня - одна из наиболее значимых сфер государственного строительства и, шире, становления гражданского общества в России.
Под самоуправлением современные авторы1 понимают автономное функционирование какой-либо организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.
Самоуправление воплощено в тех или иных организациях, которые правомерно считать единицами самоуправления. Единицы самоуправления делятся на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу.
Если база - территориальная общность людей, то и единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной. Если база - коллективы, объединенные определенной производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, одинаковыми этническими целями, одними и теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и прочее, то перед нами корпоративные единицы самоуправления.
Заметно разнясь между собой, обе эти группы единиц самоуправления не пребывают ни во времени, ни в пространстве изолированными друг от друга. Напротив, в сколько-нибудь развитом социуме они тесно взаимодействуют.
Местное самоуправление - территориальное самоуправление, опирающееся на территориальную общность людей.
С 1990 года в стране началось правовое и практическое становление модели местного самоуправления, правовые принципы которой содержатся в Европейской Хартии местного самоуправления.
В наиболее развернутом виде эти принципы были отражены в Конституции Российской Федерации 1993 года и в Федеральном законе 1995 года «Об общих
1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование// В.Г.ГрафскиЙ, Н.Н.Ефремова, В.И.Карпец и др. -М.:Наука, 1995.
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако уже в Законе СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и тем более в Законе РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», которые еще несли в себе признаки советской системы и в правовом смысле вырастали из нее, принципы современной модели уже начинают прослеживаться.
За прошедшие годы практика становления местного самоуправления выдвинула много проблем перед правовой теорией. Одной из них является проблема субъектов местного самоуправления. Кто конкретно реализует задачи местного самоуправления; в рамках каких образований это происходит; роль государства в развитии местного самоуправления; специфика взаимоотношений между различными субъектами отношений по поводу местного самоуправления -эти вопросы требуют обобщения и осмысления на базе законодательства и практики.
В настоящей работе предпринят анализ основных субъектов местного самоуправления, их правового становления и развития с 1990 года, их взаимодействия в процессе реализации своих прав и обязанностей.
Разработанность темы исследования. В трудах отечественных и зарубежных исследователей по общей теории государства и права, государственному управлению, конституционному и муниципальному праву рассмотрены многие аспекты сущности местного самоуправления, его развития на разных этапах отечественной истории. Это создает методические предпосылки для комплексного исследования местного самоуправления, его современного состояния, в том числе и его субъектного состава.
В числе авторов, на труды которых пришлось опираться при исследовании вопроса, следует назвать А.Н.Васильчикова, Б.Б.Веселовского, Л.А.Велихова, М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерина; из современных авторов - С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.И.Лукьянова, Г.В.Мальцева, С.В.Соловьевой, А.Я.Сливы, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета и других.
Много работ, посвященных проблемам практической реализации конститу-
ционных положений о местном самоуправлении, правового обеспечения местного самоуправления появляются в последние годы - с 1993 года по настоящее время (А.Г.Воронин, Л.В.Гильченко, Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев, В.Н.Иванова, Ю.В.Кириллов, В.А.Кирпичников, А.А.Поляков, Н.В.Постовой, А.Н.Широков, Е.С.Шугрина, С.Н.Юркова).
Следует, однако, отметить, что наличие немалого числа научных, научно-практических и популярных работ не означает существования единых подходов к построению модели дальнейшего развития местного самоуправления в современной России, его законодательных основ. К сожалению, некоторые вопросы теории и практики местного самоуправления остаются весьма слабо исследованными. В частности, это относится и к проблеме субъектов местного самоуправления.
В то же время очевидно, что четкое представление о круге этих субъектов, об их возможностях в реализации задач местного самоуправления является важнейшей предпосылкой эффективности местного самоуправления в целом и отдельных его институтов, их участия в достижении задач государства и гражданского общества.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключалась в выявлении и характеристике субъектов местного самоуправления в России в их историко-правовом развитии; в анализе модели местного самоуправления в Российской Федерации как результата взаимодействия субъектов местного самоуправления; в раскрытии особенностей местного самоуправления в России как процесса развития и трансформации субъектов местного самоуправления, их взаимодействия.
Для достижения этих целей решались следующие задачи:
изучено становление системы местного самоуправления в России с 1990 года с выявлением определенной периодизации и рассмотрением субъектов местного самоуправления в каждом из периодов;
выявлены варианты взаимодействия субъектов местного самоуправления;
охарактеризованы особенности субстанционального взаимодействия субъектов местного самоуправления и как результат - определены про-
6 блемы становления конституционной модели местного самоуправления и задачи федерального законодателя по их разрешению.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет совокупность основных положений и выводов, касающихся теории политических и правовых систем. В работе использованы исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический, структурно-функциональный и другие методы научного познания.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Европейскую Хартию местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, конституции (уставы) ряда субъектов Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления (Московская, Белгородская, Волгоградская, Тверская области, Приморский край, Удмуртская Республика, Республика Мордовия), уставы отдельных муниципальных образований и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирической базой исследования является анализ реальной практики становления местного самоуправления и становления правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации, материалы и разработки рабочих групп Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, собственная работа автора в качестве члена Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в органах местного самоуправления Химкинского района Московской области.
Научная новизна работы. Диссертация является одной из первых попыток научного анализа основных субъектов местного самоуправления, их взаимодействия в процессе реализации своих прав и обязанностей.
В диссертации выделены субъекты местного самоуправления - муниципальное образование, население муниципального образования, государство, органы местного самоуправления (представительные и иные) и выборные должно-
стные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, члены выборных органов местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления), территориальное общественное самоуправление.
Развитие местного самоуправления в России носило нелинейный характер, испытывая на себе серьезные влияния зигзагов политического процесса и политической конъюнктуры. С учетом всех обстоятельств в диссертации выделены пять периодов становления местного самоуправления - с 1990 года по настоящее время, причем периодизация произведена именно с позиции становления и развития основных субъектов местного самоуправления, трансформации их содержания в тот или иной период.
В отдельных частях работы предпринят анализ правового содержания выделенных субъектов местного самоуправления, реального наполнения правового содержания повседневной практикой, исследовано взаимодействие между собой компонентов внутри субъектов местного самоуправления.
Предложено выделить два вида взаимодействия субъектов местного самоуправления между собой: функциональный и субстанциональный, определение которых дано в главе 2. Именно последний вид взаимодействия субъектов и рассматривается в настоящей работе. При этом имеется в виду то обстоятельство, что методическая систематизация правовых задач и проблем местного самоуправления возможна через анализ взаимодействия его основных субъектов, ибо именно в нем раскрывается содержание и сущность местного самоуправления.
Основу анализа составили четыре комплекса субстанциональных взаимодействий субъектов местного самоуправления: «муниципальное образование -население муниципального образования»; «муниципальное образование - государство»; «муниципальное образование - муниципальное образование, находящееся в его границах»; «территориальное общественное самоуправление - население муниципального образования - муниципальное образование - органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления - государство».
Этими направлениями, разумеется, не исчерпываются все возможные виды взаимодействия между субъектами местного самоуправления. Однако перечне-
s ленные виды взаимодействий, с нашей точки зрения, наиболее актуальны и институционализируют местное самоуправление.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Результаты данного исследования могут быть использованы при дальнейшем научном осмыслении проблем местного самоуправления, в преподавании курса местного самоуправления, при разработке нормативных актов в области местного самоуправления в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в практической деятельности органов местного самоуправления.
Взгляды автора, обобщение его опыта законотворческой деятельности и собственного опыта по организации местного самоуправления опубликованы и доложены на ряде всероссийских, региональных и местных совещаниях, конференциях и семинарах; они также использовались в процессе участия автора в законотворческой работе в Комитете по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при разработке и доработке проектов федеральных законов «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О статусе выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», «Об основах формирования муниципального заказа», «Об основных гарантиях прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, двух таблиц, заключения, списка использованной литературы.
Становление и развитие субъектов местного самоуправления и российской Федерации
Большинство исследователей определяют местное самоуправление в его современном виде как исторически сложившийся институт в структуре публичной власти, содержание которого есть обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Историческая специфика страны, особенности ее социально-экономического и политического развития, ее государственное устройство, уровень общественного правосознания и правовой культуры определяют известное разнообразие систем организации местного самоуправления. Однако, безусловно, существуют общие начала и принципы, лежащие в основе всех или подавляющего большинства систем местного самоуправления. Обобщение, известная систематизация этих оснований и принципов и составили основу Европейской Хартии местного самоуправления, принятую Советом Европы в 1985 году и ратифицированную Россией в 1998 году
В настоящей работе мы предложили рассмотреть систему местного самоуправления в Российской Федерации, ее становление и развитие с точки зрения становления, развития и взаимодействия субъектов местного самоуправления.
Субъекты местного самоуправления определены нами как субъекты права, которые законом уполномочены на осуществление деятельности по реализации собственной компетенции местного самоуправления. Ключевым признаком субъектов местного самоуправления, таким образом, является наличие собственной компетенции, установленной законом.
Мы разделяем точку зрения ряда авторов2 о том, что становление современной модели местного самоуправления в Российской Федерации началось в 1990 году с принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Поэтому анализ становления и развития местного самоуправления через анализ становления, развития и трансформации субъектов местного самоуправления ведется в настоящей работе именно с 1990 года.
Так как именно закон устанавливает субъекты местного самоуправления, то в своем исследовании мы сосредоточились на анализе законов СССР и Российской Федерации, соотнося их с реальной практикой становления и развития местного самоуправления и его субъектов.
Таким образом, первым законодательным актом о местном самоуправлении в современной его модели явился Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года1. Принятие этого Закона ознаменовало попытку государственной власти СССР начать еще в рамках СССР создание системы местного самоуправления. Закон в значительной степени воспринимал традиции и идеологию советской системы (местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа - преамбула), как и все конституционное регулирование того времени, отрицал принцип разделения властей, базировался на сформировавшемся к тому времени административно-территориальном устройстве союзных и автономных республик (п. 2 ст. 2).
Закон определял местное (или территориальное) самоуправление в СССР как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы (ст. 1).
Первичным территориальным уровнем самоуправления по Закону могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе) ( ч. 1 п. 3 ст. 2). Однако, с учетом местных условий и национальных особенностей, союзные и автономные республики могли определить и другие уровни местного самоуправления (ч. 2 п. 3 ст. 2). Закон не исключает возможность, что таким уровнем могут быть области и края. Больше того, в п. 2 ст. 6 Закон регулирует компетенцию краевых, областных Советов народных депутатов именно как местных Советов, их взаимодействие на договорной основе с нижестоящими Советами.
Субъектами местного самоуправления, исходя из данного Закона СССР, являются прежде всего местные Советы народных депутатов (сельсоветов, поселков, городов, районов, районов в городе, а также, как показано выше, возможно краев и областей) (п.1 ст. 2; ст. 3) как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность системы местного самоуправления (ст. 3). Что означает загадочный термин «координируют», Закон не разъясняет.
Местные Советы народных депутатов - основной субъект местного самоуправления согласно этому Закону (ст. 3). Именно волеизъявление народа через местные Советы - один из принципов местного самоуправления (ст. 4). Местные Советы - самостоятельны, независимы и ответственны за решение вопросов местного значения. Иные органы местного самоуправления создаются местные Советами. Правда, в ст. 5 Закона сказано, что «граждане ... избирают органы местного самоуправления», но из дальнейших статей Закона следует, что из органов местного самоуправления они выбирают только местные Советы.
Субъекты местного самоуправления, их понятие и виды
Для того, чтобы, говоря о местном самоуправлении, понять предмет его правового регулирования, а, следовательно, и определить субъектов этого регулирования, необходимо дать четкое правовое определение понятия "местное самоуправление".
О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев1, отмечая, что понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию, определяют местное самоуправление как совокупность трех правовых качеств: одной из основ конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; формы народовластия.
Статья 130 Конституции РФ, не давая определения понятия местного самоуправления, вместе с тем называет его главные признаки. По Конституции, суть местного самоуправления - в обеспечении самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью. (Здесь бы хотелось заметить, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью также является конституционной сутью местного самоуправления, на что далеко не всегда обращается внимание, в том числе в определении местного самоуправления, данном в Законе "Об общих принципах...").
Далее Конституция РФ раскрывает процессуальные механизмы осуществления местного самоуправления - "...гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130); "...осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях..." (ч.1 ст. 131). Согласно ст. 12 местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. обладает собственной компетенцией в системе публичной власти в Российской Федерации.
Согласно Конституции РФ и Закону "Об общих принципах...", местное самоуправление выступает как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения, но не вообще, а соответствующего муниципального образования - по смыслу п.1 ст.1 Закона "Об общих принципах...". Речь идет о жителях (гражданах), проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления - по смыслу п.1, 2 ст. 3, п. 3 ст. 22, ст. 25, ст. 27 Закона "Об общих принципах...". Таким образом, Конституция РФ и этот Закон определяют местное самоуправление как систему, в которой есть субъекты, объекты, отношения между субъектами и объектами по поводу объектов управления, объективная и субъективная сторона этих отношений.
В.А.Горожанин указывает1, что понимание сущности и содержания понятия местного самоуправления с необходимостью определяет и круг субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: таковыми, по мнению автора, будут субъекты права, которые могут своими активными действиями способствовать достижению правового результата, определяемого как решение вопросов местного значения.
Исходя из целей и задач нашего исследования, можно определить местное самоуправление как деятельность по установлению, изменению и прекращению правовых отношений между субъектами местного самоуправления (взаимодействию субъектов местного самоуправления) для реализации собственной компетенции местного самоуправления.
Субъекты же местного самоуправления есть субъекты права, которые законом уполномочены на осуществление деятельности по реализации собственной компетенции местного самоуправления. Таким образом, ключевым признаком субъектов местного самоуправления является наличие собственной компетенции, установленной законом.
Действующее право не дает определения понятия общих принципов организации местного самоупралвения. Мы полагаем, что субъектный состав местного самоуправления определенно является одной из принципиальных составляющих системы местного самоуправления в Российской Федерации, входит в круг общих принципов организации этой системы. Именно в том числе и субъектный состав местного самоуправления определяется в нормах Конституции РФ, Закона "Об общих принципах...", других федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления.
Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при этом законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного с Российской Федерации ведения, принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить (ст. 76 Конституции РФ).
Из вышеизложенного вытекает, что субъекты местного самоуправления устанавливаются федеральными законами, а законами субъекта РФ рамки их компетенции могут быть расширены или сужены, при этом основные характеристики субъекта местного самоуправления не должны быть изменены.
Потому установление законами субъектов РФ иных субъектов местного самоуправления, чем те, которые определены федеральными законами (например, установление такого субъекта, как "местное сообщество"), либо качественное изменение основных характеристик субъектов местного самоуправления (например, правовое определение ТОС скорее как общественного объединения, чем как субъекта местного самоуправления) не является правомерным. Такие субъекты местного самоуправления не могут быть признаны в качестве таковых, равно как и не может быть признано возможным существенное изменение основных характеристик субъекта местного самоуправления.
Взаимодействие «муниципальное образование - население муниципального образования
Взаимодействие муниципального образования и его населения возникает в процессе институциализации муниципального образования, когда они, собственно, и возникают как субъекты местного самоуправления.
Субъектом инициативы по установлению и изменению границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований выступает население муниципального образования наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (ч.І ст. 13 Закона «Об общих принципах...»). Предложения об установлении и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из перечисленных выше субъектов, в числе которых и население, должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации.
Как видим, население хотя и может принимать участие в решении вопроса о создании муниципального образование, однако его влияние на этот процесс не является определяющим - государство в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации вполне может решить этот вопрос самостоятельно. Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что определяющим субъектом местного самоуправления является все-таки муниципальное образование, а также то, что государство является не менее значимым субъектом местного самоуправления, чем само население муниципального образования.
Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующей территории, однако именно законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения. Именно законы субъекта Российской Федерации определяют конкретные формы этого учета, степень его императивности.
Надо здесь отметить, что складывающаяся законодательная практика в субъектах Федерации, как правило, связывает учет общественного мнения с различными формами прямой демократии. Так, согласно ст. 14 Закона Омской области «О местном самоуправлении в Омской области», границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не могут быть изменены без учета мнения населения соответствующей территории, выраженного на референдуме, сходе или конференции граждан в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении. Границы территорий местного самоуправления не могут быть изменены, если против этого высказались 50 или более процентов граждан, принявших участие в референдуме, сходе или конференции, проводимых с целью выяснить мнение населения соответствующей территории по данному вопросу.
Закон Белгородской области «О местном самоуправлении в Белгородской области» в ст. 13 установил, что границы муниципального образования могут быть изменены только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно (путем референдума, схода) либо в порядке, предусмотренном положением (уставом) о местном самоуправлении данного местного сообщества.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» отметил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований является референдум. Такой референдум, говорится далее в постановлении, во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования1.
Население самостоятельно решает вопросы местного значения в данном муниципальном образовании, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью конкретного муниципального образования. Это конституционное право населения. В то же время ч.1 ст. 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Здесь противоречие. Получается, что не все вопросы местного значения население может решать непосредственно, а часть - обязательно через органы местного самоуправления. Отметим также, что согласно п.1 ст.1 Закона «Об общих принципах...» наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным атрибутом муниципального образования.
Таким образом, действительно не все вопросы местного значения население решает непосредственно, а обязательно некоторую их часть, по крайней мере вопросы, перечисленные в ч.1 ст. 132 Конституции РФ, через органы местного самоуправления.
Налицо явное логическое противоречие внутри законодательства. Его можно смягчить, если иметь ввиду, что, согласно п. 1 ст. 1 Закона «Об общих принципах...», есть выборные органы местного самоуправления, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Это - представительные органы местного самоуправления. Именно они и полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, указанные в ч.1 ст. 132 Конституции РФ. Это, собственно, и предусматривает ст. 15 Закона «Об общих принципах...», перечисляя шесть вопросов местного значения, находящихся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. Остается добавить в этот перечень из Конституции РФ вопросы охраны общественного порядка в муниципальном образовании.
Взаимодействие "государство - муниципальное образование"
Муниципальное образование существует и осуществляет свою деятельность в пределах, установленных государством. Именно государство в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законом устанавливают собственную компетенцию муниципального образования, определяет основные источники доходов местных бюджетов через установление единых для всего государства налоговой и бюджетной систем, наделяет муниципальные образования муниципальной собственностью (особенно первоначальной в процессе разграничения единой государственной собственности) и определяет порядок оборота этой собственности. Выборность местной власти в муниципальном образовании регулируется государством в части обеспечения гарантий избирательных прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов.
Таким образом, государство осуществляет правоустанавливающую функцию в отношении муниципального образования. Само установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований осуществляет государство в лице субъекта Российской Федерации соответствующим законом субъекта РФ. Государство в лице субъекта РФ устанавливает также порядок регистрации уставов муниципальных образований и регистрирует их, что также следует отнести к основным для муниципального образования правоустанавливающим процедурам.
Под конституционными гарантиями местного самоуправления традиционно понимаются гарантии, зафиксированные в ст. 133 Конституции РФ. Во-первых, государство по отношению к местному самоуправлению берет на себя обязанность обеспечить судебную защиту прав муниципальных образований, прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Во-вторых, государство обязуется обеспечить компенсацию тех дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате осуществления муниципальными образованиями решений, принятых органами государственной власти. И в-третьих, местное самоуправление гарантируется установлением конституционного запрета на ограничение его прав, урегулированных Конституцией РФ и федеральными законами.
Судебная защита местного самоуправления осуществляется как судами общей юрисдикции в порядке административного, гражданского, уголовного судопроизводства, так и судами специальной юрисдикции в арбитражном процессе.
Особую роль в судебной защите местного самоуправления играет Конституционный Суд Российской Федерации. Он не только решает вопросы о соответствии тех или иных актов федеральных органов и субъектов РФ Конституции РФ при регулировании ими вопросов местного самоуправления. Поскольку полномочия, зафиксированные в п.«н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, не распределены между федеральными органами и субъектами РФ, Конституционный Суд РФ на основании пп.«б» п. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решает и компетенционные споры в этой области.
Важнейшая функция государства - установление собственной компетенции муниципальных образований. Вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований, определены ст. 6 Закона "Об общих принципах...". Часть 2 пункта 2 данной статьи гласит, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Такой подход означает, что дополнительные к перечню цитируемой статьи 6 вопросы местного значения могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, однако муниципальные образования вправе принимать их к рассмотрения, равно как вправе и не принимать их к рассмотрению. Муниципальные образования вправе сами устанавливать себе перечень вопросов местного значения, входящий в их полномочия, исходя из перечня, установленного законами и не противоречащего им.
Установление собственной компетенции муниципальных образований -сложный процесс и реализуется он именно через механизмы взаимодействия государства и муниципального образования.
Во-первых, значительная часть вопросов местного значения не может решаться муниципальным образованием в отрыве от государства. Примером здесь может явиться такой вопрос, как основное общее образование. К полномочиям муниципального образования в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений (пп. 6 п. 2 ст. 6). Сами слова "организация, содержание и развитие" несут определенную смысловую нагрузку, но строго определенными юридическими понятиями не являются. Поэтому предстоит в законодательстве субъектов РФ уточнить, какие именно действия предпринимаются муниципальным образованием в сфере общего образования. Уместно, чтобы это было строительство, ремонт, текущее поддержание в рабочем состоянии школьных зданий, выплата заработной платы работникам образовательных учреждений, закупка учебников и инвентаря, организация и финансирование питания школьников.
