Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Территориальное общественное самоуправление: теоретические основы и динамика становления 22
1.1. Теоретические аспекты общественного самоуправления в условиях российского государства 22
1.2. Генезис территориального общественного самоуправления в условия российского государства 60
Глава 2. Правовые основы территориального общественного самоуправления и правовая природа местных сообществ 89
2.1. Правовые основы деятельности ТОС 89
2.2. Правовой статус и порядок деятельности ТОС 124
2.3. Правовая природа местных сообществ и проблемы институционализации 150
Глава 3. Практика институционализации местных сообществ и реализации права на территориальное общественное самоуправление в субъектах Российской Федерации. Стимулирование территориального общественного самоуправления 162
3.1. Компетенция ТОС — осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения 162
3.2. Практика ТОС в субъектах Российской Федерации — структура, гарантии деятельности и ответственность 184
3.3. Направления совершенствования нормативного закрепления местных сообществ и территориального общественного самоуправления 207
Заключение 222
Список использованных источников 233
Приложение 1 263
Приложение 2 268
Приложение 3 270
Приложение 4 273
- Теоретические аспекты общественного самоуправления в условиях российского государства
- Правовые основы деятельности ТОС
- Компетенция ТОС — осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения
- Направления совершенствования нормативного закрепления местных сообществ и территориального общественного самоуправления
Теоретические аспекты общественного самоуправления в условиях российского государства
Начало XXI в. в Российской Федерации характеризуется постоянным ростом роли местного сообщества в управленческой деятельности, и повышение этой роли является одним из приоритетных направлений внутренней политики. В ходе реализации данных направлений важным представляется четкое понимание того, что население является неотъемлемым элементом власти, а самоуправление — элементом общества.
Основой правового демократического государства является разветвленная система институтов гражданского общества, представляющих собой совокупность свободно и легально организуемых, тесно взаимосвязанных, самоуправляемых социальных групп и основанных на традициях и опыте общественных отношений, возникающих в процессе реализации инициатив, интересов, потенциальных возможностей индивидуума и общества в целом.
Развитие форм самоорганизации граждан на уровне своего дома, улицы, района, села, кооператива служит платформой для построения гражданского общества, формирование которого является приоритетной задачей для органов власти всех уровней. Одна из таких форм, предусмотренных российским законодательством, — территориальное общественное самоуправление5.
Сущность и содержание территориального общественного самоуправления обусловлена его неразрывной связью с местным самоуправлением как одним из главных элементов демократического государства.
Взаимосвязь ТОС и местного самоуправления неоспорима и обусловлена тем, что ТОС выражает интересы определенного территориального коллектива. Деятельность ТОС направлена на удовлетворение потребностей данного коллектива. С другой стороны, ТОС рассматривается как часть государственного управления общественными делами, в то же время представляя его конечный вариант в виде решения стоящих перед местным самоуправлением задач.
Необходимо отметить, что на данный момент в науке до сих пор нет единого представления не только на природу ТОС, но даже на природу местного самоуправления. Данные явления имеют непосредственную взаимосвязь не только ввиду их законодательного единения, но и ввиду самоуправленческих начал, лежащих в их основе.
Можно выделить ряд общих признаков ТОС и местного самоуправления в контексте существующих теорий, к которым, по мнению диссертанта, следует отнести: цели деятельности; определенная территория, на которой осуществляется деятельность; наличие собственной финансово-материальной базы; необходимость регистрации уполномоченным органом.
Интересной видится позиция о том, что местное самоуправление и ТОС имеют единый предмет деятельности — это вопросы местного значения, однако местное самоуправление принимает общеобязательные решения, а ТОС, в свою очередь, решает вопросы лишь по собственной инициативе6.
Для полноты диссертационного исследования изначально следует рассмотреть содержание института местного самоуправления. Упоминание данного института можно наблюдать еще в трудах греческих философов, которые рассматривали местное самоуправление в контексте автономии.
В научной среде большую популярность получили две теории сущности местного самоуправления — общественная и государственная, также в научных кругах известны и иные теории, такие как теория свободной общины, дуалистическая теория, юридическая и политическая.
Первые упоминания общинного управления мы можем найти в работах Турэ, которые датируются 1790 годом. Турэ вывел понятие общинных дел, которые по своей природе относят к местному самоуправлению, а также дел государственных, которые передаются на реализацию государством местному самоуправлению7.
Отдельно стоит упомянуть работы французского государственного деятеля Алексиса де Токвиля, в которых можно найти наиболее емкие определения местного самоуправления. Так, Алексис де Токвиль отмечал, что «первоначальным источником власти являются добровольные объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими делами». Автор видел в центральной власти своего рода сдерживающую инстанцию, деятельность которой имела исключительный характер и имела место лишь в случаях беспомощности общины. Алексис де Токвиль видел идеал государства в совокупности свободных общин8.
Также данный государственный деятель именно в общине видел силу народа, отмечая, что общинные институты играют одну из важных ролей в установлении независимости путем обучения населения пользоваться своими правами. Также автор отмечал, что в отсутствие данных институтов можно наблюдать создание свободного правительства, однако говорить об истинном духе свободы не приходится9.
Мысли и высказывания данного автора легли в основу теории свободной общины, получившей распространение в первой половине XIX в. Однако, как нами отмечалось ранее, наибольший авторитет имела общественная теория местного самоуправления, которая пришла на смену теории свободной общины. Последователи данной теории относили к полномочиям местного самоуправления решение вопросов местного значения, тех вопросов, которые местное население самостоятельно ставило перед собой. Данная теория подразумевает невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Сущность данной теории сводилась к тому, что община изначально обладает правами на решение вопросов местного характера без какого-либо делегирования со стороны государства.
В рамках общественной теории местное самоуправление рассматривалось как негосударственная хозяйственная структура, что являлось центральным признаком отличия ее от теории свободной общины.
В российских условиях данная теория естественным образом нашла своих последователей — В. Н. Лешков. и А. И. Васильчиков, пойдя еще дальше и трансформировавшись в славянофильские представления о самобытности русской общины10. О чем нами будет сказано в другом параграфе диссертационного исследования.
В конце XIX в. — начале XX в. в научных кругах набирает популярность государственная теория местного самоуправления, главными идеологами которой выступили Р. Гнейст и Л. Штейн. Согласно данной теории местное самоуправление следует рассматривать всего лишь как продолжение государственного управления с несомненной автономией в решении местных вопросов, которое в то же время является частью государственного механизма.
Правовые основы деятельности ТОС
Диссертантом ранее делался акцент на тесной взаимосвязи местного самоуправления и института территориального общественного самоуправления, ввиду этого правовые основы деятельности ТОС в нашем государстве в большей степени сходны с такого рода основами, присущими местному самоуправлению.
Так, местное самоуправление как один из уровней публичной власти был закреплен в конституционных нормах, которые относят данный институт к основам конституционного строя российского государства (ст. 12 Конституции РФ).
Анализ конституционных норм позволяет говорить о том, что в российском государстве признается и гарантируется право граждан на осуществление местного самоуправления, тем самым указывая на то, что данное право выступает одним из важнейших принципов демократического государства, к которому и относится Российская Федерация.
Помимо отнесения местного самоуправления к основам конституционного строя российского государства, Конституция РФ содержит главу, посвященную местному самоуправлению. В данной главе закрепляются основополагающие начала организации местного самоуправления, а также его функционирования на территории страны.
В частности, одной из новелл в Конституции РФ определяется, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории115.
Важным здесь представляется принцип федерализма, присущий нашему государству, так, статья 71 Конституции РФ закрепляет вопросы исключительной компетенции федерации, статья 73 Конституции РФ содержит нормы, посвященные вопросам, относящимся к компетенции государственной власти субъектов федерации. В свою очередь, статья 72 Конституции РФ закрепляет вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов, куда, в частности, относится регулирование общих начал организации системы органов публичной власти в стране, к которым относится и местное самоуправление.
Основу правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации составляет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»116 (далее ФЗ «Об общих принципах…»). Положения данного закона по большей части направлены на конкретизацию конституционных норм, посвященных институту местного самоуправления. В то же время следует отметить, что нормы данного закона закрепляют ТОС как одну из форм непосредственного осуществления местного самоуправления, а также участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…»).
В свою очередь, следует отметить, что согласно ч. 11 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», правовое регулирование организации и реализации ТОС на территории муниципального образования определяется данным муниципальным образованием самостоятельно на основании устава либо иных нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления.
Здесь справедливым видится высказывание, что ввиду федеративного устройства российского государства правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях: федеральном; региональном и муниципальном117.
Проблематика вопросов совместного ведения, а также разграничение полномочий в области правового регулирования местного самоуправления между вышеуказанными уровнями публичной власти остается актуальным до настоящего времени118. Ряд авторов, рассматривая данные вопросы, приходит к выводу о необходимости принятия на федеральном уровне отдельного закона, посвященного ТОС. Данные авторы обосновывают свою позицию, ссылаясь на ст. 71 Конституции РФ, которая относится исключительно к ведению федерации и направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина в стране119.
В то же время о безусловности такого предложения говорить преждевременно. Так, сам по себе ТОС относится к одному из институтов местного самоуправления, посредством которого население муниципального образования реализует свое право на местное самоуправление.
В научной литературе встречаются и определения ТОС как социального института120, института взаимодействия с различными субъектами: населением121, социальным предпринимательством122; по различным вопросам (например, социально-политического взаимодействия123) и на различных территориях, обуславливающих, в том числе специфику вопросов124.
В свою очередь, право на ТОС рассматривается в трех аспектах: как право конституционное, объединяющее в себе право на объединение граждан, право на участие в управлении делами государственными, непосредственно как право населения на местное самоуправление, а также как право коллективного характера. Отметим, что вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России дискутируются, и рассматриваются в основном только в отношении общественных объединений, тем не менее указывая на возможные варианты решения поставленных проблемных вопросов125.
Одним из направлений научных исследований, по мнению диссертанта, может стать конкретизация, определение субъективного права — самостоятельного права на ТОС (в которое могут быть включены создание, участие в его работе и работе его органов, контроле деятельности и др. правомочия), или как правомочие права на участие в осуществлении местного самоуправления. Некоторые современные ученые (В. Г. Лякишева, Л. Н. Постникова, А. Н. Найданова126, С. Е. Михайлов127, Р. Р. Галяутдинова128 и др.) затрагивают отдельные аспекты упомянутой проблемы, однако не решая ее, ограничиваясь постановкой проблем, что так же несомненно важно.
В научной среде также существуют высказывания, согласно которым право на местное самоуправление не относится к числу прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в гл. 2 Конституции РФ129. Однако следует отметить, что все же данное право имеет конституционный характер, что находит свое отражение и в практике Конституционного Суда РФ. Так, суд указывает на то, что ограничение права на местное самоуправление не представляется возможным ввиду того, что местное самоуправление само по себе составляет основу конституционного строя и тесно переплетается с правами и свободами человека и гражданина130.
Компетенция ТОС — осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения
В предыдущей главе диссертантом затрагивался вопрос полномочий ТОС в осуществлении собственных инициатив населения по вопросам местного значения. Регулированию данного вопроса, способствовали изменения, внесенные в ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», которые закрепляют возможность обсуждения инициативного проекта и принятие решения по вопросу о его одобрении (ч. 7 п. 7 ст. 27) и выдвижение инициативного проекта в качестве инициаторов проекта (п. 8.1 ст. 27).
Но в то же время мы можем говорить об определенных сложностях решения вопросов местного значения, которые таятся в содержании ФЗ «Об общих принципах…», так, в частности, закон определяет границу ТОС в виде «подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан». Таким образом, территория реализации инициатив населения посредством ТОС может ограничиваться одним подъездом многоквартирного дома. По мнению диссертанта, реализация инициативы по вопросу местного значения в рамках подъезда весьма проблематично.
Также ФЗ «Об общих принципах…» в понятии ТОС закрепляет, что население самоорганизуется «на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», тем самым определяя пределы инициатив населения в виде определенного уровня муниципального образования. Однако, в зависимости от уровня муниципального образования, объем решаемых вопросов местного значения может меняться, тем самым встает вопрос о компетенции ТОС.
Понятие «компетенция» ввиду объективных причин в большей степени получила свое развитие в отношении органов публичной власти. В научной среде зачастую под компетенцией понимается совокупность прав и обязанностей, а также предметы ведения257.
Под компетенцией местного самоуправления понимаются законодательно закрепленные права, обязанности и предметы ведения конкретного муниципального образования для осуществления функций и задач местного самоуправления258.
В своих работах О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев под компетенцией в публичном праве понимают юридическое выражение функций, в том числе и их правовую форму выражения, которая возлагается на уполномоченные органы259.
Как справедливо отмечает А. Венгеров, функция — это направление деятельности, ее содержание и обеспечение260. В контексте местного самоуправления под функцией органов местного самоуправления следует понимать основные направления деятельности органов субъектов муниципальных правоотношений.
Как можно заметить функции субъекта составляют один из неотъемлемых элементов компетенции данного субъекта, в том числе и его правового статуса.
О. Е. Кутафин и К. Ф. Шеремет отмечали, что компетенция — это своего рода общественные отношения, в рамках которых органы власти являются юридически компетентными261.
Для уяснения понятия «компетенция» необходимо также раскрыть сущность такого понятия, как предметы ведения. Так, диссертант считает, что под предметами ведения следует понимать различные сферы общественных отношений, которые нашли нормативное закрепление. В. Г. Чиркин262 отмечал, что направления и сферы деятельности, в рамках которых население и органы публичной власти осуществляют правовое регулирование и будут составлять предметы ведения.
Иные авторы видят в предметах ведения области общественных отношений, где субъекты имею право принимать юридически значимые решения, которые будут являться обязательными для всех участников данных общественных отношений. В отношении местного самоуправления к таким областям общественных отношений относятся закрепленные законодательно вопросы местного значения.
Определенные проблемные вопросы могут создавать и различные формулировки и понятия, используемые в действующем законодательстве, которые зачастую не дают возможности четко определить объем полномочий субъектов отношений в области местного самоуправления и их соотношения с полномочиями иных субъектов.
Используемые законодателем формулировки, направленные на закрепление предметов ведения местного самоуправления, в то же время закрепляют полномочия местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Как отмечает Е. И. Колюшин263, данная ситуация сложилась ввиду того, что формулировка вопросов местного значения невозможна без частичного указания полномочий по их решению и наоборот. По мнению диссертанта, данное замечание представляется абсолютно верным.
Диссертант, проведя анализ актов, закрепляющих полномочия ТОС, делает промежуточный вывод о следующем: во-первых, полномочия ТОС могут быть собственными, то есть закрепленными в уставе и делегированными, то есть закрепленными в соглашениях о передаче полномочий. В методике закрепления полномочий ТОС выявлено следующее. Перечисление четко определенных полномочий и формулирование направлений деятельности, которые затем уточняются в дополнительных актах, например, в соглашениях о передаче полномочий от органов местного самоуправления ТОС. Методика закрепления полномочий ТОС путем перечня четко сформулированных полномочий видится диссертанту более предпочтительной.
ТОС реализует собственные инициативы по вопросам местного значения в пределах своей территории. Как диссертантом отмечалось ранее, представляется абсурдным возможность осуществления инициатив населения по вопросам местного значения в пределах одного подъезда.
В то же время ФЗ «Об общих принципах…» не содержит предметов ведения ТОС, лишь указывая на возможность реализации инициатив по предметам ведения органов местного самоуправления, тем самым недостаточно ясны пределы компетенции ТОС при реализации подобного рода инициатив, а также объем полномочий. Могут ли данные предметы ведения быть идентичны вопросам местного значения соответствующего муниципального образования, могут ли инициативы охватывать весь перечень вопросов местного значения?
Направления совершенствования нормативного закрепления местных сообществ и территориального общественного самоуправления
Поступательное развитие российского общества требует возникновения новых и развития уже существующих институтов взаимодействия государства и общества.
Конституционная реформа определила новые векторы развития государства и общества. В контексте реализации конституционной реформы 2020 г. в России самостоятельным предметом для изучения и научного осмысления может стать демократизм российской государственности; усеченное конституционное закрепление гражданского общества. Для развития ТОС и институционализации местного сообщества целесообразно выделить особо взаимное доверие государства и общества (ст. 75), которое нужно рассматривать в системном единстве с такими новеллами, как «экономическая, политическая и социальная солидарность», «солидарность поколений», «преемственность в развитии Российского государства», «исторически сложившееся государственное единство», «гражданский мир и согласие в стране», впервые закрепленное на конституционном уровне «гражданское общество» и как средство достижения конституционных целей в сфере социально-экономической — «социальное партнерство» (ст. 75.1).
Согласимся с В. В. Комаровой в том, что «системность восприятия обусловлена единством целей и взаимообусловленностью в их достижении: различные виды солидарности (экономическая, политическая и социальная солидарность, солидарность поколений) обеспечивают взаимное доверие в обществе между его членами, общества и государства, граждан и органов публичной власти. Исторически сложившееся государственное единство должно стать основой и обеспечивать гражданский мир и согласие в стране, преемственность в развитии Российского государства, что в совокупности так же должны быть основой взаимного доверия государства и общества».
Диссертантом неоднократно делался акцент на том, что институт ТОС является одним из элементов местного самоуправления, представляющего собой основу российского гражданского общества. ТОС, как институт не только местного самоуправления, но в первую очередь институт самоуправления общественного, занимает значительное место в жизни общества. Население посредством данного института общественного самоуправления непосредственно может решать наиболее значимые проблемы социального и иного характера, присущие конкретной, локальной территории, а также реализовывать свои собственные инициативы в рамках вопросов местного значения, тем самым оказывая непосредственное влияние на органы местного самоуправления и государство.
Развитие ТОС в условиях российского государства имеет довольно богатый исторический опыт, в том числе и специфический опыт регионального развития до момента унификации законодательства в данной области. В то же время можно говорить о едином назначении ТОС как формы участия населения в управлении делами местного самоуправления, как института гражданского общества, как социального института. ТОС в соответствии с действующим законодательством как специфический институт местного самоуправления наделяется правами и обязанностями, присущими субъекту муниципальных правоотношений, имеет финансовую самостоятельность для реализации целей своего учреждения.
В настоящее время данный институт общественного самоуправления активно развивается на территории всей страны ввиду своей максимальной приближенности к населению, возможности учитывать специфику не только территории, в границах которой действует ТОС, но и применить индивидуальный подход к каждому человеку, к каждой конкретной проблеме. ТОС в большей степени заинтересовано в благоустройстве своей территории, поддержании правопорядка, реализации социальных проектов, поддержании коммунальной инфраструктуры, ее модернизации с целью уменьшения затрат на оплату коммунальных услуг, помощи в развитии своих детей.
Проведенный диссертантом анализ позволяет с уверенностью утверждать, что существующее законодательство в исследуемой области имеет большое количество проблемных вопросов, а также коллизионных аспектов, что не позволяет данному институту более эффективно и более стремительно развиваться в условиях нашего государства.
Успешно функционирующее общественное самоуправление способствует развитию в государстве и обществе атмосферы взаимного сотрудничества, развитию у населения гражданской активности, уверенности в возможности участия в управлении делами не только муниципального образования, но и государства в целом. Также, как показывает практика, органы местного самоуправления в наибольшей степени заинтересованы в передаче части своих полномочий ТОС. Данное утверждение справедливо по отношению к полномочиям в области благоустройства территорий, полномочий в социальной сфере, полномочий в области коммунального хозяйства, а также полномочий в поддержании общественного порядка.
Показателем эффективного развития института ТОС, по мнению диссертанта, является уровень развития соответствующей территории посредством общественного самоуправления, реализации инициатив населения по вопросам местного значения, а также по степени участия населения в деятельности общественного самоуправления, по его самоорганизации для реализации поставленных задач.
Однако следует сказать, что развитие гражданской активности в обществе обусловлено не только существующими демократическими институтами, закрепленными в законодательстве, их реализацией, а также по большей части теми социальными традициями, образом жизни, выработанным за длительное существование данного общества. Так, можно с уверенность утверждать, что российское общество только начинает приобретать необходимость в своем самоуправлении ввиду слабо развитых демократических институтов не в плане законодательства, а в вопросе их привычности для общества. К глубокому сожалению, также следует констатировать факт, что государственная власть осознает нынешнее положение вещей, неразвитости демократических институтов и использует это в своих целях. Подтверждением тому является деятельность органов местного самоуправления, которые на законодательном уровне не входят в систему государственных органов, но в большей степени зависят от них.
ТОС, как институт не только местного самоуправления, но в первую очередь институт самоуправления общественного, занимает значительное место в жизни общества. Его еще называют социальным институтом295, особой формой социальной организации местного населения296 и одновременно фактором формирования социальной активности личности и общественного саморегулирования297.
Таким образом, местному населению предоставляют возможность реализовывать собственные инициативы в рамках четко очерченных вопросов местного значения, по большей части за счет средств местного бюджета, что предполагает лишь имитацию общественного самоуправления. Как отмечается в юридической и иной литературе, российская модель организации власти на местах была заимствована в большей степени у западных стран, тем самым развитие местного самоуправления происходит не естественным путем — снизу, а путем его насаждения сверху. Все это является следствием того, что население отстраняется от власти, а многие институты гражданского общества имеют либо формальный, либо фрагментарный характер.
В этой связи наиболее актуальными представляются те методы, которые могут способствовать стимулированию развития общественного самоуправления, развитию гражданской активности, а также методы, способствующие его совершенствованию.
По мнению диссертанта, к таким методам можно отнести организацию и проведение в рамках ТОС общественно значимой деятельности. Под общественно значимой деятельностью следует понимать проведение в пределах ТОС различного рода мероприятий с целью задействования населения ТОС — различного рода праздники, субботники, облагораживание территории. Целью проведения данных мероприятий является способствование становлению в рамках ТОС добрососедских отношений.