Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Основы теории устава муниципального образования 12
1.1 . Общая характеристика и юридические свойства устава . 12
1.2. Предмет уставного регулирования 26
1.3.Форма и структура устава 47
1.4.Принятие, изменение и отмена устава 55
ГЛАВА2. Проблемы уставного регулирования структуры органов городского самоуправления 75
2.1. Понятие структуры органов городского самоуправления, соотношение законодательного и уставного регулирования структуры органов городского самоуправления 75
2.2. Принцип разделения властных полномочий органов местного самоуправления и его элементы в уставе города 87
2.3.Основы правового статуса органов и должностных лиц городского самоуправления в уставе города 102
ГЛАВА 3. Проблемы уставного регулирования территориальной организации городского самоуправления 139
3.1. Проблемы формирования территориальных основ городского самоуправления и внутригородского территориального устройства 139
3.2.Внутригородское муниципальное образование 151
Заключение 165
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 173
- Общая характеристика и юридические свойства устава
- Предмет уставного регулирования
- Понятие структуры органов городского самоуправления, соотношение законодательного и уставного регулирования структуры органов городского самоуправления
- Проблемы формирования территориальных основ городского самоуправления и внутригородского территориального устройства
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Проблематика настоящего исследования находится в русле целей и задач, определенных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»1 и «Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года №13942. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления.
В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления - совершенствование уставов муниципальных образований. Недостаток необходимой нормотворческой практики приводит к отходу от общих положений, выработанных правовой теорией, к нарушениям федерального и регионального законодательства. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении.
Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, и доля городского населения растет. Увеличивается общее количество городов, возрастает их роль и влияние на развитие российского общества. Особое место в этом процессе занимают большие города, как крупные центры социально-экономических и научно-технических комплексов. Сегодня на долю 165 больших городов России с численностью свыше 100 тысяч человек тэиходитея 62,8% городского населения страны, что существенно влияет на организацию местного самоуправления в России."
Крупные города, в первую очередь, административные центры субъектов Российской Федерации, одними из первых разработали и приняли свои уставы. Это объективный процесс, поскольку крупные города
1 Собрание законодательства РФ. - 1999. - №42. - Ст.50П.
2 Собрание законодательства РФ. - 1999. - №51. -Ст.6359,
Конституционное право. /Под ред. проф. А.Е.Козлова. - М. Изд-во БЕК. - 1996. - С.397.
имеют значительно больше предпосылок для реализации возможностей, заложенных Конституцией РФ и федеральным законодательством. По мере становления, укрепления и развития городского самоуправления в крупных городах, апробированные нормативные положения стали приниматься другими, менее крупными муниципальными образованиями. Изучение уставов крупных городов, как разновидности уставов муниципальных образований, позволяет выявить общие тенденции развития этого вида нормативно-правовых актов, основные проблемы, присущие городскому и местному самоуправлению в целом.
Актуальность темы исследования определяется необходимостью теоретического осмысления практики создания и действия уставов городов с момента вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. №154-Ф34 (далее Федеральный закон). В диссертации исследуются уставы городов, принятые в период работы первых составов представительных органов городского самоуправления, когда закладывались правовые основы городского самоуправления. Сегодня требуется не только практическое, но и теоретическое осмысление имеющегося опыта с целью выявления общих тенденций и закономерностей уставного регулирования общественных отношений в области местного самоуправления на уровне городов.
Серьезной проблемой становления и развития городского
самоуправления остается совершенствование правовых основ,
определяющих организационные и территориальные модели городского
самоуправления. Федеральное законодательство предоставило
муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного
регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и
практической деятельности органов городского самоуправления автором
рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций,
направленных на совершенствование организационных и территориальных
моделей городского самоуправления. Актуальность научного
исследования этих проблем обусловлена их ролью в теории и практике
местного самоуправления, их решение может способствовать
упорядочению и оптимизации взаимоотношений органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти, укреплению авторитета власти в целом.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения, складываюпщеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление в городских муниципальных образованиях с учетом особенностей городского самоуправления.
4 Собрание законодательства РФ. - 1995. - №35. - Ст.3506.
В современной муниципальной теории России и российском
законодательстве принят унифицированный подход к местному
самоуправлению без разделения местного самоуправления на два
относительно самостоятельных вида: городское самоуправление и сельское
самоуправление, которые имеют в своей основе, как общие принципы,
так и значительные особенности и различия. Попытки законодательно
снивелировать разницу между городским и сельским самоуправлением
приводят к созданию организационных и территориальных моделей, не
адекватных социально-экономическим, хозяйственно-культурным,
общественно-политическим особенностям, присущим для городской территории и сельской местности.
Несложно обнаружить, что формы организации муниципальной власти, экономические основы, формы и методы управления на компактной территории города и на территории сельского населенного пункта или сельского района (уезда, округа, волости, сельсовета) имеют свои специфические особенности и нуждаются в отдельном правовом регулировании. Отдельное правовое регулирование городского и сельского самоуправления позволило бы более детально и целенаправленно влиять на развитие в целом местного самоуправления в России.
К проблемам отдельного правового регулирования местного самоуправления в городских и сельских муниципальных образованиях в последнее время обращаются ученые-юристы, делая акценты на особенностях городского и сельского самоуправления.5
Предмет исследования - общие теоретические основы устава муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования организационных и территориальных моделей городского самоуправления, формирование действенных механизмов взаимодействия органов городского самоуправления с органами государственной власти.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие предмет уставного регулирования, содержание и форму устава, его юридические свойства, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования организационных и территориальных основ городского самоуправления, наметить возможные направления по их разрешению.
Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи диссертационного исследования:
"См. Соломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России. Ашюреф.дасс.канд.юрид.наук. - Челябинск. - 1999.
-исследовать юридические свойства устава муниципального образования, раскрывающие его правовую природу и отличающие его от других нормативных правовых актов (на примерах уставов городов);
-проанализировать перечень вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования, определить пределы уставного регулирования и его соотношение с законодательным регулированием местного самоуправления, выявить возникающие здесь проблемы;
-проанализировать практику разработки, принятия и изменения уставов, уточнить основные теоретические положения, определяющие содержание и форму устава;
-изучить основные проблемы уставного регулирования, связанные с определением организационных и территориальных моделей городского самоуправления, предложить возможные направления по их разрешению;
-изучить и проанализировать практику уставного регулирования структуры органов городского самоуправления, принципов взаимоотношений между органами и должностными лицами городского самоуправления, процедур преодоления противоречий и конфликтов между ними, выработать предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых моделей городского самоуправления;
-изучить и проанализировать правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепляемый в уставе города;
-провести анализ уставного регулирования территориальных вопросов городского самоуправления, выявить возникающие проблемы и выработать предложения по их возможному решению;
-выработать предложения, направленные на совершенствование федерального и регионального законодательства в сфере городского самоуправления, а также рекомендации по совершенствованию практики уставного регулирования.
Методологические основы исследования. Основой исследования явился системный подход к изучению и анализу юридических свойств устава муниципального образования, правоотношений, составляющих предмет уставного регулирования, и основных проблем уставного регулирования. Проблемы организации и функционирования органов городского самоуправления исследовались комплексно.
В работе использованы такие общенаучные методы познания, как наблюдение, логический метод, анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному. Например, разложение предмета исследования на составные части, разработка различных классификаций с целью получения подробного и всестороннего представлекмя о нем, и синтез, с выделением наиболее существенных юридических свойств устава муниципального образования. Метод перехода от частного к
общему позволил выявить некоторые тенденции в развитии городского самоуправления и сделать обобщение практики уставного регулирования правового статуса органов городского самоуправления, их взаимоотношений между собой и с органами государственной власти, а также в регулировании территориальной организации городского самоуправления.
Для анализа законодательных актов, уставов городов, судебной
практики, соотношения правовых норм уставов с пршщипами и
требованиями, предусмотренными Конституцией РФ и федеральным
законодательством о местном самоуправлении, формирования
определений, предложений и выводов в диссертации применялись
сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-
социологический, исторический методы исследования. Формально-юридический метод использовался при анализе текстов уставов городов, сравнительно-правовой — при сопоставлении и обобщении практики уставного регулирования организационных и территориальных моделей городского самоуправления более чем в пятидесяти городах. Исторический метод использовался, когда для уяснения сущности содержания юридических конструкций необходимо обратиться к истории разработки соответствующего закона или иного нормативного правового акта, к конкретным историческим, социально-политическим условиям времени его принятия.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых, которые активно работали и работают над проблемами совершенствования конституционного права, совершенствования и развития местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, АЛ. Алехина, Н.С. Бондаря, В.й. Васильева, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, В.Д. Горобца, Н.А. Игнатюк, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.К. Писарева, Б.А. Ограшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С, Шугриной, Л.М. Энтина и других.
Научная новизна исследования, К проблемам местного самоуправления неоднократно обращались ученые-юристы. Однако в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением уставов муниципальных образований и их правовой природы,6 определением и характеристикой общих организационных
6См. например: Савченко Д.А., Шугрика Е.С, Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. - Новосибирск. - 1997; Бондарь Н.С. Устав муниципального образования в механизме реализации законодательства о местном самоуправлении // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научио-практическон конференции, - М. - J 996.
моделей местного самоуправления,7 исследовались отдельные вопросы внутригородского территориального устройства, рассматривались конкретные элементы структуры органов местного самоуправления, но без выделения особенностей, характерных для городского самоуправления.9
Новым в настоящем исследовании является то, что в рамках одной работы проведено комплексное исследование уставов городов и основных проблем уставного регулирования на примере городского самоуправления.
Предпринята попытка обосновать общие теоретические основы
устава муниципального образования, определяющие правовые возможности
и необходимый правовой инструментарий в моделировании уставов
городов, В отличие от других исследований по проблемам местного
самоуправления, в данной работе проведено целенаправленное
исследование важнейших в теоретическом и законотворческом отношении
проблем точного определения предмета уставного регулирования и
проблем законодательного и уставного регулирования, связанных с самостоятельным решением в уставе города основных организационных и территориальных вопросов городского самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1.Правовая природа устава и его место в правовой системе определяются следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов. Устав - подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ, до принятия соответствующих законов субъектов РФ,
2. Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно
См. Широков А.Н. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. - 1996. - №1; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - Обнинск: Институт муниципального управления.- 1997.
8См. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург: Изд-во УрПОА. - 1998.
9См. Шугрина ЕС, Организационные основы местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М. - 1997.
включать в устав. В структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.
3.Структура устава обуславливается: обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники; территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.
4.К основным этапам подготовки, принятия и вступления в силу
устава относятся: нормотворческая инициатива; рассмотрение
поступивших проектов и предложений компетентным органом;
подготовка проекта устава и его предварительное обсуждение; внесение
проекта устава на рассмотрение и его принятие; регистрация устава;
опубликование устава. Устав может быть принят тремя способам:
представительным органом местного самоуправления; населением
непосредственно на местном референдуме; смешанным или
комбинированным способом. Юридическая сила такого действия, как принятие устава на референдуме, выше, чем принятие устава представительным органом местного самоуправления. Используя разные по юридической силе способы принятия тех или иных норм, в уставе может быть создана дополнительная дифференциация и иерархия уставных норм, которые будут отличаться друг от друга в зависимости от способа их принятия. Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения изменений в устав. Внесение изменений в устав может быть ограничено: по существу содержания устава, по времени, по обстоятельствам, по субъектам права внесения изменений в устав.
5.Предлагается разграничить в федеральном и региональном законодательстве понятия «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления». Структура органов городского самоуправления должна предусматривать закрепленный в уставе перечень конкретных органов городского самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией и выполняющих определенные функции, на основе законодательно установленной общей системы органов местного самоуправления и принципов организации этой системы.
6.В диссертации высказывается критическое отношение к исключению принципа разделения властных полномочий для органов местного самоуправления и обосновывается теоретическая модель разделения компетенции между органами местного самоуправления, суть
которой в компетенционном и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения и под его контролем. Там, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, не исключаются конфликты в борьбе за преимущество одного органа городского самоуправления над другим, что приводит к ослаблению городского самоуправления в целом.
7.Принятая в Федеральном законе юридическая конструкция, разделяющая «предметы ведения» и «полномочия», осложняет вопросы регулирования правового статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования. На основе уставов городов
\ исследуются варианты уставного регулирования правового статуса главы
города, представительного и исполнительного органов городского самоуправления. Делается вывод о необходимости законодательного закрепления основ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления, как обязательного элемента системы органов местного самоуправления, а также о необходимости более четкой конкретизации в уставах правового статуса главы города, отличающего его от других должностных лиц городского самоуправления, в частности, от руководителя исполнительного органа городского самоуправления.
8.Города, в отличие от других муниципальных образований, имеют = специфические особенности в территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. К предмету уставного регулирования не относятся вопросы установления и изменения границ города, В уставе могут регулироваться вопросы внутригородского территориального устройства: внутригородские муниципальные образования, разделение территории города на внутригородские
^ административные территории, территориальное общественное
самоуправление. Необходимо отграничивать вопросы внутригородского территориального устройства от вопросов административно-территориального устройства, отнесенных к ведению субъекта РФ.
9.К предмету самостоятельного уставного регулирования относятся
правоотношения по поводу образования и функционирования
внутригородских муниципальных образований. В диссертации сделан
вывод о том, что правовой статус внутригородского муниципального
образования определен в Федеральном законе недостаточно точно, что
на практике породило противоречивые подходы к уставному
регулированию этих вопросов. Следует отличать внутригородское муниципальное образование от других полноправных муниципальных образований, а также от других внутригородских территорий и внутригородских административно-территориальных единиц.
Теоретическая и практическая значимость исследования, апробация его результатов. Выносимые на защиту положения содержат новые подходы и направления в исследовании теоретических основ городского самоуправления и адекватных ему организационных и территориальных моделей, закрепленных в уставе города, которые расширяют и углубляют концепцию местного самоуправления в РФ.
По мнению автора, результаты исследования могут быть использованы в качестве основы для новых теоретических исследований по следующим направлениям:
-уточнение и развитие принципов организации и деятельности органов местного самоуправления,
-уточнение и теоретическое обоснование предмета уставного регулирования,
-совершенствование правового положения органов и должностных лиц местного самоуправления,
-совершенствование территориальных основ городского самоуправления и развитие внутригородских муниципальных образований.
Теоретико-правовые положения диссертации имеют
непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы практиками в области муниципального права и управления, а также для совершенствования федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований.
При непосредственном участии автора были разработаны и приняты Устав г. Омска, а также рад нормативных актов, развивающих положения устава. Предложения и выводы диссертации использованы в составе рабочей группы при подготовке дополнений и изменений в Устав г. Омска.
Отдельные положения диссертации апробированы на
республиканских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, организованных органами государственной власти и местного самоуправления.
Общая характеристика и юридические свойства устава
Юридические свойства устава, раскрывающие его правовую природу, являются общими для уставов всех муниципальньїх образований, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении. Уставы муниципальных образований отличаются друг от друга, но в то же время существуют общие положения, основы, определяющие содержание устава. Они составляет предмет теории устава муниципального образования. Давая характеристику устава города, мы, прежде всего, рассматриваем его как разновидность устава муниципального образования, и поэтому все определения, относящиеся к общей характеристике устава муниципального образования, совпадают и в полной мере относятся к уставу города.
Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6.07.91г. №1550-1.10 В статьях 5, 77, 78 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» говорилось о положении (уставе) о местном самоуправлении. Однако, в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.
Во-первых, в ст. 5 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» не бьшо точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти. Закон предусматривал, что в положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления, одновременно подробно регламентируя все вопросы. Поэтому не было необходимости в принятии таких уставов.
Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении в силу ст.78 указанного закона влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею. Однако, все эти положения Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» входили в противоречие с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3.07.91г. №1531-1, ст.5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе. Процедура пообъектного закрепления за городами муниципальной собственности, предусмотренная Госкомимуществом РФ, также включала такое ограничение для районов в городе.
В-третьих, Закон предусматривал регистрацию положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнения требований этой статьи.
Новая Конституция РФ 1993 года и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95г. №154-ФЗи(в дальнейшем Федеральный закон) заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права -уставом муниципального образования. В силу ст. 8 Федерального закона все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.
Устав муниципального образования относится к источникам права, поскольку он является «признаваемым государством письменным юридическим документом, в котором выражаются юридические нормы».12 Под источником права в юридическом смысле понимаются те формы, в которых находят свое выражение правовые нормы.
Б.А. Страшун относит акты местного самоуправления к источникам конституционного права и муниципального права. Однако, уставы муниципальных образований, как и другие акты органов местного самоуправления, являются, по его мнению, источником конституционного права тогда, когда они регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением публичной власти.13
К.Ф. Шеремет говорит о публично-правовом характере самого института местного самоуправления, поэтому акты органов местного самоуправления с точки зрения их юридической силы и защиты должны рассматриваться как акты органов публичной власти.
Нам представляется, что закрепленные в Конституции РФ принципы федерализма и местного самоуправления тесно связаны между собой. Они являются основополагающими в системе государственного устройства России. Местному самоуправлению отводится важная роль в развитии федеративных отношений, так как местное самоуправление дополняет комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Муниципальное образование выступает самостоятельным субъектом взаимоотношений в силу своего конституционного статуса (ст. 12 Конституции РФ).
В условиях федеративного устройства нашего государства функционируют и взаимодействуют три относительно самостоятельных уровня публичной власти - федеральный, региональный и муниципальный, которым соответствуют три уровня правового регулирования.
Федеральный уровень включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации.
Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции), законы субъектов федерации и иные нормативно-правовые акты, действующие на территории соответствующих субъектов федерации.
Муниципальный уровень включает в себя уставы муниципальньїх образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, действующие на территории соответствующего муниципального образования.
Вся правовая система Российской Федерации построена по пршщипу верховенства правовых актов более высокого уровня по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо в вопросах совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях органы соответствующих уровней власти осуществляют собственное правовое регулирование.
Предмет уставного регулирования
Определение предмета уставного регулирования - сложная практическая задача для муниципальных образований. Федеральный закон и законы субъекта РФ определяют общие начала, основы организации местного самоуправления, оставляя муниципальным образованиям большое правовое поле для самостоятельного регулирования муниципальных правоотношений.
Содержание предмета уставного регулирования в значительной степени определяется местом устава в системе нормативно-правовых актов. Поскольку устав города является подзаконным актом, во многом его содержание уже определено законом. В Федеральном законе (ст.8) установлены 14 обязательных положений, которые должны быть предусмотрены в уставе муниципального образования: -границы и состав территории муниципального образования; -вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; -формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; -структура и порядок формирования органов местного самоуправления; -наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; -срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; -виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; -основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; -порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; -статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; -гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; -условия и порядок организации муниципальной службы; -экономические и финансовые основы осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; -вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и местных традиций.
Этот перечень не является исчерпывающим. Другие обязательные положения, которые должны содержаться в уставе муниципального образования, могут быть предусмотрены только законами РФ и законами субъекта РФ, при этом они могут касаться только вопросов организации местного самоуправления, компетенции и порядка деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (пп.15 п.1 ст. 8 Федерального закона).
Поскольку все эти положения носят обязательный характер, их можно назвать обязательными положениями устава.
Кроме обязательных содержание устава могут составлять другие положения, которые можно назвать дополнительными.
К дополнительным можно отнести положения, не отнесенные законодательством к числу тех, которые обязательно должны содержаться в уставе муниципального образования. Часть таких положений формулируется в Федеральном законе в форме допущения или возможности регулирования в уставе муниципального образования по усмотрению субъектов, разрабатывающих и принимающих устав муниципального образования.
Например, в уставе определяется статус внутригородского муниципального образования, предметы, относящиеся к его ведению, источники доходов, объекты собственности, в случае принятия представительным органом местного самоуправления решения об образовании на территории города внутригородских муниципальных образований (п.З ст.12 Федерального закона). Уставом могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления. Их правовой статус также определяется уставом (ст. 16 Федерального закона).
К дополнительным положениям могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к .своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо, если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
К дополнительным положениям можно также отнести регулирование вопросов местного значения, которые закрепляются в уставе муниципального образования дополнительно к 30 вопросам местного значения, предусмотренным ст.6 Федерального закона.
Некоторые ученые, рассматривая проблему определения предметов ведения муниципальных образований, выделяют отдельную группу вопросов, которые могут самостоятельно принимать к своему рассмотрению муниципальные образования.
А.А. Уваров называет их «незафиксированными полномочиями», входящими в открытый перечень вопросов местного значения, которые могут быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления/
Понятие структуры органов городского самоуправления, соотношение законодательного и уставного регулирования структуры органов городского самоуправления
Современный период становления и развития местного самоуправления требует создания эффективной системы органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 12 и ч.1 ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти, не допускается осуществление местного самоуправления и формирование органов местного самоуправления органами государственной власти. С принятием этих базовых конституционных норм появились широкие возможности конструировать различные организационные структуры и модели в уставах муниципальных образований. В уставе закрепляется структура органов местного самоуправления конкретного муниципального образования.
Рассматривая вопрос об организационных моделях городского самоуправления, о возможностях населения и органов городского самоуправления самостоятельно определять структуру органов городского самоуправления, крайне важно выяснить правильное и однозначное понимание конституционных норм, определяющих суть местного самоуправления и закрепляющих место органов местного самоуправления в системе институтов народовластия, и, в зависимости от этого, определить пределы уставного и законодательного регулирования структуры органов местного самоуправления. В настоящее время именно эти вопросы вызывают значительные разногласия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в решении проблемы эффективного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти.
Следует отметить два крайних подхода, которые значительно осложняют решение проблемы поиска оптимальной организационно-правовой модели местного самоуправления.
Первая крайность заключается в том, что органы местного самоуправления рассматриваются как продолжение на местном уровне вертикали органов государственной власти. При этом проблема совершенствования механизма взаимодействия государственных и муниципальных органов, создание эффективной системы властных институтов подменяется проблемой установления отношений власти и подчинения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Несмотря на провозглашение принципа самостоятельности местного самоуправления и наличие механизма судебной защиты прав субъектов местного самоуправления, государственная власть на уровне субъектов РФ продолжает издавать правовые акты, оіраничивающие конституционньїе права муниципальной власти.
Другая крайность - абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности. Согласно этой точке зрения, лишь органы местного самоуправления вправе определять цели, задачи и порядок своей деятельности. Подробное законодательное регулирование этих вопросов рассматривается как вторжение государства в сферу компетенции органов местного самоуправления, покушение на их самостоятельность.
О таких двух противоположных позициях говорят ученые и практики.97 10 ноября 1999 года Комитет по делам Федерации, федеративному договору и региональной политике Совета Федерации провел круглый стол на тему «Совершенствование федерального законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации» с участием губернаторов, глав региональных Законодательных собраний, мэров городов и экспертов в области муниципального права и местного самоуправления. Большое внимание на этом совещании бьшо уделено проблеме совершенствования взаимоотношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Многие предложения представителей региональных властей касались усиления государственного влияния на органы местного самоуправления и включения органов местного самоуправления, и, прежде всего, исполнительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, в так называемую «государственную исполнительную вертикаль». В предложениях говорилось о законодательном закреплении определенной системы органов местного самоуправления, предполагающей больший контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
По нашему мнению, определение содержания законодательного и уставного регулирования в вопросах установления структуры органов местного самоуправления связано с проблемой установления точного правового содержания понятий «системы местного самоуправления», «система органов местного самоуправления», «структура органов местного самоуправления». Мы полагаем, что следует разделять все эти понятия. Точно установленное содержание этих понятий позволяет определить понятие «организационно-правовой модели местного самоуправления», закрепляемой в уставе муниципального образования.
Понятие «система местного самоуправления» является наиболее широким среди названных понятий.
Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст.2) определял систему местного самоуправления через перечисление элементов системы, в которую входили: 1)представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, 2)органы управления -местные администрации, 3)местные референдумы, собрания (сходы), 4)иные территориальные формы непосредственной демократии, 5)органы территориального общественного самоуправления населения."
В Конституции РФ и Федеральном законе термины «система местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» не используются, и применяется термин «структура органов местного самоуправления». Необходимо уточнить это понятие и его соотношение с понятиями «система местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления». Являются ли понятия «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» равнозначными. Такое уточнение важно еще и потому, что одновременно с понятием «структура органов местного самоуправления» употребляется понятие «система органов государственной власти». В ст.12 Конституции РФ предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
О.Е. Кутафин дает определение системы местного самоуправления через понятие «организационная форма». «Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется так же и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности, ответственности и подконтрольности».
Проблемы формирования территориальных основ городского самоуправления и внутригородского территориального устройства
В Российской Федерации в основу построения системы местного самоуправления положен территориальный принцип. Наличие установленной в законодательном порядке территории относится к одному из обязательных признаков муниципального образования.
В ст. 131 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории. Таким образом, в Конституции РФ наряду с городскими и сельскими поселениями, к которым относятся города, поселки, села, деревни и другие населенные пункты, допускается возможность создания муниципальных образований в границах иных территорий. Такие территории были созданы в соответствии с установленным административно-территориальным делением, например, сельские районы и округа. Поселенческий принцип создания муниципальньїх образований был дополнен территориальным принципом.
Федеральный закон, конкретизируя конституционные положения, большинство вопросов территориального устройства местного самоуправления урегулировал в общем виде, определив принципы территориального устройства, и передал решение большинства этих вопросов на уровень законодательства субъектов РФ, ограничив их регулирование в уставе муниципального образования или других нормативных актах органов местного самоуправления.
В соответствии с п.1 ст.12 Федерального закона территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов(волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с п.З ст. 13 Федерального закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальньїх образований, установление и изменение их границ и наименований определяется законом субъекта РФ.
В п.2 ст.12 Федерального закона определен состав земель, которые составляют территорию муниципального образования. Но, ст. 8 Федерального закона предусмотрено, что в уставе муниципального образования указываются границы и состав территории муниципального образования. Здесь требуется точное разграничение предмета законодательного и уставного регулирования.
Из анализа содержания п. 1 ст. 13 Федерального закона можно сделать вывод о том, что первоначальное установление границ муниципального образования возможно как по инициативе населения, органов местного самоуправления, так и по инициативе органов государственной власти субъекта РФ. Федеральным законом не предусмотрен обязательный учет мнения населения, проживающего на территории мунтщпального образования, при его образовании. В п.1 ст.13 Федерального закона говорится только об исторических и иных местных традициях, которые должны учитываться при образовании муниципального образования.
В дальнейшем изменение границ созданного муниципального образования не допускается без учета мнения населения. Гарантии учета мнения населения при решении вопроса изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, устанавливаются законом субъекта РФ (п.2 и 3 ст.13 Федерального закона). Таким образом, определение границ территории муниципального образования не является предметом уставного регулирования на уровне муниципального образования.
Исследование показало, что чаще всего уставы городов содержат только описание границ, ранее установленных нормативными правовыми актами государственных органов и определяющих границы соответствующих административно-территориальных единиц, либо делают отсылку к таким актам. Попытки регулировать в уставе муниципального образования вопросы установления и изменения границ муниципального образования не соответствуют требованиям действующего законодательства.
Проблема определения и изменения границ муниципального образования крайне важна для городов. Необходимость дальнейшего развития заставляет город выходить за пределы административной границы, установленной государственными органами. При этом до тех пор, пока субъектом РФ не принят соответствующий закон об административно-территориальном устройстве, сохраняется прежнее административно-территориальное деление, и границы территории, на которой осуществляется городское самоуправление, совпадают с административными границами. В Федеральном законе предусмотрен открытый перечень земель, составляющих территорию муниципального образования (п.2 ст. 12); земли самого поселения; прилегающие к нему земли общего пользования, рекреационные зоны и земли, необходимые для развития поселения; другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
На наш взгляд, в этой редакции закона смешаны вопросы административно-территориального устройства, земельных отношений, землепользования и собственности, что на практике порождает дополнительные сложности в правовом регулировании как территориальных вопросов, так и отношений собственности.
В исследованных нами уставах городов при описании территории города наряду с понятиями «территория города», «границы города» используются понятия «городская черта», «пригородная зона», «генеральный план города», «план земельно-хозяйственного устройства города». Не редко этим понятиям придается разное правовое содержание. Например, в уставах городов Омска, Новосибирска, Оренбурга, Екатеринбурга, Кемерово, Ростова-на-Дону, Салехарда, Пензы, Липецка, большинства других городов пригородная зона определяется как прилегающая к административной границе города (городской черте) территория, которая является зоной совместных интересов населения города и жителей иных поселений. Чаще всего указывается, что границы пригородной зоны и ее правовой статус определяются органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. В уставах городов Оренбурга, Екатеринбурга предусмотрено, что по представлению органов городского самоуправления в законодательном порядке разграничиваются отдельные полномочия между органами городского самоуправления и находящимися на территории пригородной зоны населенными пунктами, в том числе и по содержанию объектов инфраструктуры.
