Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основные права и свободы человека и гражданина как институт конституционного права в федеративном государстве
1. Институт прав и свобод человека и гражданина как институт конститу ционного права 16
2. Права человека и федеративное устройство России 32
ГЛАВА II. Закрепление основ правового статуса личности в учредительных актах субъектов Российской Федерации
1. Влияние юридических свойств конституций и уставов субъектов РФ на
закрепление в них института прав и свобод человека и гражданина 45
2. Закрепление гуманистических основ конституционного строя Россий ской Федерации в учредительных актах субъектов РФ 58
3. Особенности правового регулирования основных прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ 77
4. Защита прав национальных меньшинств в субъектах Российской Федерации 95
ГЛАВА III. Институциональные гарантии прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации
1. Система региональных гарантий конституционных прав и свобод... 105
2. Учреждение органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации 115
3. Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 125
Заключение 142
Список источников права и научной литературы
- Права человека и федеративное устройство России
- Закрепление гуманистических основ конституционного строя Россий ской Федерации в учредительных актах субъектов РФ
- Защита прав национальных меньшинств в субъектах Российской Федерации
- Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федерализм как форма государственного устройства и как принцип организации государственной власти предполагает наличие двухуровневого законодательства - федерального законодательства и законодательства субъектов федерации.
Характерной чертой любого федеративного государства является разделение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, которое оказывает прямое влияние на всю систему законодательства: по предметам ведения федерации издаются федеральные законы, по предметам ведения субъектов федерации принимаются законы субъектов федерации, по предметам совместного ведения - федеральные законы и в соответствии с ними и законы субъектов федерации.
Нетрудно заметить, что предметам исключительного ведения федерации и предметам исключительного ведения субъектов федерации соответствует одноуровневое законодательство, либо федерации, либо субъектов федерации, в то время как предметы совместного ведения требуют наличия двухуровневого законодательства - федерального и субъектов федерации.
Этот вывод можно распространить на большинство федеративных государств мира, включая и Российскую Федерацию.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ урегулированы статьей 72 Конституции РФ. В нее включен и ряд отраслей законодательства, а именно административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Нет сомнений в том, что перечисленные отрасли права включают в себя два уровня законодательства - федеральное и региональное.
Гораздо сложнее обосновать нахождение конституционного права в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это можно сделать только на основе системного анализа ряда статей Конститу-
ции РФ, в частности, статьи 5, закрепившей принципы российского федерализма и установившей, что республики имеют свою конституцию и законодательство, а все остальные субъекты РФ - свой устав и законодательство; статьи 11, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти; статьи 72, в соответствии с которой в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; статьи 77, закрепившей, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Как видно, приведенные конституционные нормы относительно субъектов РФ выражают основные институты конституционного права, составляющие его предмет: основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность органов государственной власти, местное самоуправление.
Предмет конституционного права, как неоднократно отмечалось в юридической науке, по существу включает в себя две основные сферы общественных отношений - охрану прав и свобод человека и гражданина и устройство органов государственной власти.
Следовательно, институты конституционного права, предмет конституционного права, наличие у субъектов РФ собственных основных законов позволяют нам сделать вывод о нахождении конституционного законодательства в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ и без включения этой отрасли в конституционный перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что консти-
туционное законодательство Российской Федерации, также как и перечисленные выше отрасли законодательства, имеет двухуровневую структуру -федеральный уровень и в соответствии с ним уровень субъектов РФ.
Вывод о двухуровневой структуре конституционного законодательства России в полной мере распространяется и на все основные институты конституционного права, включая и институт основных прав и свобод человека и гражданина, который в этой связи также характеризуется двухуровневой структурой законодательства.
Основные положения о правах и свободах человека и гражданина урегулированы Конституцией РФ, которая оказала свое воздействие на закреплении указанного института в конституциях и уставах субъектов РФ. Она для последних стала правовой базой. Субъекты РФ, закрепляя институт прав и свобод, не слепо повторяли нормы федеральной Конституции, а развивали, дополняли эти нормы, не искажая их смысла. Это обеспечивало единство двух уровней основных законов - Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, составляющих каркас всего конституционного законодательства России.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность темы нашего исследования в ее научно-теоретическом и практическом смыслах.
В научно-теоретическом смысле тема актуальна в связи с недостаточной изученностью регионального уровня института прав и свобод человека и гражданина.
В практическом плане изучение предложенной темы исследования позволит выработать практические рекомендации для совершенствования закрепления в учредительных актах и законах субъектов РФ института основных прав и свобод человека и гражданина.
Степень научной разработанности темы исследования. Закрепление института прав и свобод человека и гражданина в конституционном законодательстве РФ являлось предметом изучения в юридической науке. Значимость прав и свобод человека и гражданина в правовых демократических
государствах вызывает пристальный интерес ученых к изучению всего комплекса проблем, связанных с указанным институтом конституционного права. Следовательно, на сегодняшний день мы располагаем достаточно широкой научно-теоретической базой изучения проблемы диссертационного исследования, которая представлена работами ученых-конституционалистов С.А. Аваьяна, А.С. Автономова, М. В. Баглая, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, В.Т. Кабышева, Г. Н. Комковой, Е.И. Козловой,В. В. Комаровой, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, Ж.И. Овсепян, Г. Б. Романовского, Г. В. Синцова, Т.Я. Хабриевой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева и других исследователей. В их работах излагались основы учения о свободе, о реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, о правовом статусе личности и т.п.
Исследование института основных прав и свобод человека и гражданина велось, главным образом, на основе изучения федерального законодательства. В гораздо меньшей степени был исследован уровень субъектов РФ. В этой связи свой вклад в изучение проблемы внесли работы, рассматривающие юридическую природу и свойства конституций и уставов субъектов РФ. Это работы В. В. Антоновой, В. В. Гошуляка, И. Г. Дудко, Н. А. Михалевой, У. А. Омаровой, А. С. Степаненко, И. А. Умновой и других авторов. В них проблема прав человека и гражданина рассматривается через призму конституционных основ российского федерализма и разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. Вместе с тем работы указанных авторов преследовали иные цели и задачи, и институт прав и свобод человека и гражданина в этой связи в них рассматривался как составная часть других проблем.
Специальному рассмотрению институт прав и свобод человека и гражданина и гарантий их защиты на уровне субъектов РФ был подвергнут в исследованиях С. С. Егорова, Т. Н. Карасевой, Н. Ф. Лукашовой, Е. В. Середы, В. В. Тамбовцева, С. А. Фоменко, В. С. Цвиля, Э. С. Юсубова, А. С. Янюш-
кина и других авторов. В них, наряду с исследованием важных теоретических
вопросов, связанных с защитой прав человека в субъектах РФ, рассматривались и отдельные аспекты нашей темы.
Отмечая значительный вклад ученых в изучение конституционно-правового института основных прав человека и гражданина, необходимо отметить недостаточную изученность закрепления указанного института в учредительных актах субъектов РФ. В юридической науке практически отсутствуют работы, специально изучающие данную проблему. Нуждаются в своем изучении такие вопросы темы исследования, как влияние юридических свойств конституций и уставов субъектов РФ на закрепление в них института прав и свобод человека и гражданина; закрепление гуманистических основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ; особенности конституционно-уставного регулирования данного правового института; установленная конституциями и уставами субъектов РФ система региональных юридических и институциональных гарантий прав и свобод.
Следовательно, проблема закрепления института основных прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ не получила должного изучения в юридической наук и нуждается в своей разработке.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с закреплением института основных прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ.
Предметом исследования стали теоретические вопросы, касающиеся особенностей конституционно-правового института основных прав и свобод человека и гражданина в федеративном государстве, закрепления основ правового статуса личности в учредительных актах субъектов РФ, юридических и институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ.
Цель исследования состоит в попытке комплексного и системного исследования вопросов, связанных с закреплением института основных прав и
свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ, с выявлением и анализом региональных правовых норм, касающихся защиты прав и свобод человека и гражданина, как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Задачи исследования:
- рассмотреть институт основных прав и свобод человека и граждани
на как институт конституционного права в федеративном государстве;
- показать влияние юридических свойств конституций и уставов субъ
ектов РФ на закрепление в них института прав и свобод человека и гражда
нина;
- выявить принципы и пределы закрепления гуманистических основ
конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах
субъектов РФ;
проанализировать особенности правового регулирования основных прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ;
изучить конституционно-уставной механизм защиты прав национальных меньшинств в субъектах РФ;
рассмотреть юридические и институциональные гарантии прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ.
Нормативной основой диссертации стали Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты.
Эмпирической основой диссертации являются постановления и определения Конституционного Суда РФ, касающиеся основ конституционного строя РФ, российского федерализма, соответствия учредительных актов субъектов РФ Конституции РФ, материалы социологических исследований.
Методологической основой диссертации стали общенаучные и частно-научные методы исследования, применяемые в юридической науке. В их
числе - методы анализа и синтеза, формально-юридической, исторический, сравнительно-правовой, логический, институциональный.
Используя метод анализа и синтеза, автор разделил институт основных прав и свобод человека на его составные части, связанные с закреплением этого института, охраной, реализацией и защитой прав и свобод, проводил анализ каждой составной части в отдельности, а затем синтезировал полученный научно-теоретический материал в единое целое.
Применение формально-юридического метода позволяло автору выяснить смысл, изучаемых источников права, обеспечить правильное понимание специальных понятий и терминов и их интерпретацию, что способствовало недопущению двусмысленных трактовок.
Использование исторического метода, позволило автору проследить процесс становления и развития современной концепции прав человека и ее применение в законодательстве федеративного государства.
Сравнительно-правовой метод дал возможность автору выявить особенности закрепление института прав и свобод человека и гражданина в учредительных актах разных субъектов РФ.
Логический метод позволил провести логический анализ законодательства субъектов РФ, выявить степень его соответствия современным конституционно-правовым теориям прав человека.
Институциональный метод дал возможность диссертанту изучить правовое регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ со стороны различных институтов государства и гражданского общества.
Указанные методы являются традиционными в современной юридической науке и были использованы в нашей работе в их единстве и целостной совокупности.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автор, одним из первых в Российской Федерации, в комплексном и систематизированном виде осветил проблемы закрепления конституционно-правового института ос-
новных прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ, определил степень самостоятельности субъектов РФ в правовом регулировании указанного института, выявил дополнительные, по сравнению с федеральными, региональные юридические и институциональные гарантии прав и свобод.
В диссертации, в отличие от предшествующих работ по теме исследования, доказаны положения о зависимости института прав человека от системы федеративных отношений, сложившихся в государстве на том или ином отрезке его истории; о том, что особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ определили различные подходы к закреплению института прав и свобод человека и гражданина в их конституциях и уставах; о том, что в сложившейся системе федеративных отношений федеральный законодатель должен проявлять «разумную сдержанность» в регулировании прав и свобод человека и гражданина, оставляя правовое поле для собственного правового регулирования со стороны субъектов РФ.
Положения, выносимые на защиту:
1. Системный мналиа статей Конституции РФ, касающихся россяйского федерализма, показывает, что защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств определяются конституционной природой России как федеративного государства.
Органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование института прав и свобод человека и гражданина. При этом оно будет носить вторичный, производный от Конституции РФ и федерального законодательства характер, за исключением дополнительных гарантий и дополнительных правовых механизмов реализации прав и свобод, установленных субъектами РФ и впервые законодательно урегулированных.
В конституциях и уставах субъектов РФ не только воспроизводятся нормы Конституции РФ о правах человека и гражданина, но они наполняются конкретным правовым содержанием, конкретизируются и развиваются.
Это придает институту прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта РФ дополнительную нормативность, поскольку субъект РФ принимает на себя дополнительные обязательства по реализации и защите прав граждан.
-
Правовое регулирование предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ в федеральном законе дает возможность Российской Федерации занимать значительную часть правового поля, предназначенного для совместного правового регулирования со стороны Российской Федерации и субъектов РФ. Такая правовая политика приводит к тому, что в разные периоды поле для собственного правового регулирования субъектов РФ в данном предмете ведения менялось. Здесь выделяются периоды централизации и децентрализации. Отсюда «маятниковый характер» федеративных отношений оказывает свое влияние на защиту прав и свобод человека и гражданина субъектами РФ. Поэтому практику детального регулирования защиты прав и свобод на уровне федерального закона нельзя назвать удовлетворительной.
-
Юридические свойства конституций и уставов субъектов РФ в их совокупности выражают правовую природу и отражают специфику указанных учредительных актов субъектов РФ, оказывающих свое влияние на содержание института прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ. Так, учредительный характер норм конституций и уставов, в части касающейся института прав человека, не столь всеобъемлющий, как в Конституции РФ, поскольку именно Российская Федерация, а не ее субъекты регулирует права и свободы человека. Усложненный порядок принятия основных законов и внесения в них поправок служит гарантией стабильности, закрепленного в них конституционно-правового института прав и свобод человека и гражданина.
Свойства конституций и уставов проявляются не изолированно, а действуют в органическом единстве. Конституции (уставы) субъектов РФ не могли бы служить юридической базой для текущего законодательства, если бы они не носили учредительного характера, не обладали бы нормативностью, легитимностью, стабильностью, высшей юридической силой и пря-
мым действием. Это означает, что указанные юридические свойства конституций и уставов субъектов РФ представляют собой не их простую совокупность, а системную целостность.
4. Опираясь на современную теорию прав человека и положения Кон
ституции РФ, учредительные акты субъектов РФ в своих текстах закрепили
гуманистические основы конституционного строя РФ, как дублируя их, так и
осуществляя их правовое наполнение.
Принципами закрепления гуманистических основ конституционного строя в учредительных актах субъектов РФ стали: принцип федерализма, принцип единства основ конституционного строя, принцип свободы субъектов РФ в текстуальном воспроизведении или не воспроизведении гуманистических основ конституционного строя, принцип допустимости правового наполнения в рамках конституционных установлений основ конституционного строя РФ. Их соблюдение не только не нарушает федеральную Конституцию, но и позволяет развивать ее положения на уровне субъектов РФ.
5. Учредительные акты субъектов РФ содержат многовариантную схе
му закрепления основных прав и свобод человека и гражданина. Это свиде
тельствует о достаточно широкой свободе субъектов РФ в закреплении этого
конституционно-правового института. Пределы данной свободы субъектов
РФ определяются основами конституционного строя РФ, принципами рос
сийского федерализма, разграничением предметов ведения и полномочий
между федеральным центром и субъектами Федерации. При учете этих гра
ниц субъекты РФ не будут вмешиваться в компетенцию федерального центра
и своими правовыми нормами не смогут умалять то или иное конституцион
ное право.
Разнообразие подходов регионального законодателя к закреплению института прав и свобод привело к тому, что в одних субъектах РФ они закреплены по примеру Конституции РФ, в других субъектах РФ включены только основополагающие нормы-принципы, касающиеся прав и свобод, как с выделением отдельной главы, так и без такого выделения; в третьих субъектах
РФ правовое регулирование института прав и свобод отсутствует; в четвертых субъектах ограничились только правовыми нормами, направленными на защиту и установление гарантий прав и свобод. Между тем, опираясь на буквальное толкование п. «б» статьи 72 Конституции РФ, субъекты РФ, в своих конституциях (уставах) должны закреплять положения, касающиеся защиты и гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.
-
В конституциях и уставах субъектов РФ по-разному закрепляются коллективные права малочисленных народов - от общих правовых норм до их конкретного правового регулирования. При этом конкретное правовое регулирование характерно для большинства тех субъектов РФ, на территории которых имеются достаточно большие группы малочисленных народов, компактно проживающих на определенной территории. Нормы учредительных актов субъектов РФ здесь регулируют предоставление региональных гарантий в реализации прав малочисленных народов, начиная от создания специализированных структур органов исполнительной власти до различных мер поддержки традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов, культуры и обычаев коренных малочисленных народов. Такое правовое регулирование определяет вектор развития законодательства субъектов РФ в сфере обеспечения прав малочисленных народов.
-
Большое значение для защиты прав граждан имеют институциональные гарантии прав и свобод, наиболее значимыми из которых являются конституционные и уставные суды субъектов РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ.
Объективной необходимостью образования конституционных и уставных судов является наличие двухуровневого законодательства, включая законодательство о правах и свобод человека и гражданина, которое, в свою очередь, требует наличия двух уровней конституционного правосудия.
Конституционные и уставные суды субъектов РФ, там, где они созданы, вписываются в концепцию судебного федерализма. Данная концепция может быть распространена на указанные суды даже при отсутствии процес-
суального единства между ними. Эти суды имеют свое функциональное единство и работают в рамках единой системы конституционного правосудия, а решения Конституционного Суда РФ учитываются в решениях конституционных и уставных судов субъектов РФ. Отсюда федеративное устройство России можно считать конституционной предпосылкой образования органов конституционной юстиции в субъектах РФ и правильно поступили те субъекты РФ, которые учредили свои органы конституционного правосудия. 8. Правовор регулирование института уполномоченного по правам человека нуждается в своем совершенствовании. Законодательство субъектов РФ об уполномоченном содержит достаточно большое количество спорных и неоднозначных положений, препятствующих полноценному использованию уполномоченным своих возможностей для защиты и восстановления прав граждан.
Институт уполномоченного по правам человека является публично-правовым, а не государственно-правовым средством защиты прав и свобод человека и гражданина. Функции уполномоченных по правам человека в субъектах РФ указывают на то, что уполномоченный является вспомогательным государственным органом. Он не принадлежит ни к одной из ветвей власти и занимает самостоятельное положение в механизме разделения властей. Уполномоченный по правам человека в своей деятельности при реализации своих полномочий тесно взаимодействует со всеми ветвями власти и органами местного самоуправления. Однако в Российской Федерации необходимо создавать единую систему уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней. Это даст возможность согласовывать и координировать их действия, утверждать единые формы и методы выявления и устранения ими нарушений прав граждан.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что ее результаты могут быть использованы в качестве теоретической базы для закрепления института основных прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов РФ, его региональных юридических и инсти-
туциональных гарантий. Теоретические положения и выводы диссертации будут служить углублению научных представлений о свойствах и юридической природе конституций и уставов субъектов РФ, их роли и месте в системе конституционного законодательства России.
Практическая значимость. Выводы, содержащиеся в диссертации, расширяют знания о принципах и методах закрепления института основных прав и свобод человека и гражданина в учредительных актах субъектов РФ Практические рекомендации и предложения, выработанные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Результаты исследования можно использовать в учебном процессе на юридических факультетах высших учебных заведений при преподавании общих и специальных курсов конституционного права, а также при разработке учебных, учебно-методических пособий по данной тематике.
Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе обсуждения диссертации на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет» и выступлений автора на всероссийских научно-практических конференциях «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2013), «Актуальные проблемы российского права» (Пенза, 2013).
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в семи публикациях автора, три из которых изданы в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девать параграфов, заключения, списка источников права и научной литературы.
Права человека и федеративное устройство России
Закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ нормы о правах и свободах человека и гражданина входят в состав института основных прав и свобод, который традиционно относится к институтам конституционного права.
Институтам права в целом и институтам конституционного права, в частности, посвящена обширная научная литература. В ней рассматривается их юридическая природа, классификация, особенности в каждой отрасли права и т.д. Эти же вопросы изучались и применительно к отрасли конституционного права1. При этом акцент делался, как правило, на изучении принадлежности того или иного института к конституционному праву и выявлению его особенностей уже в рамках данной отрасли права.
Институты конституционного права берут свое начало в однородных нормах Конституции РФ. Их конкретизация и развитие находит свое выражение в конституционном законодательстве.
Однако наибольшую роль для развития институтов конституционного права оказывают правовые позиции Конституционного Суда РФ. При этом нередко его решения определяют сам вектор развития конституционного законодательства. В. Д. Зорькин по этому поводу писал, что толкование конституционных норм Конституционным Судом РФ является, по сути, установкой на удержание развивающейся российской государственности, эконо мических и социальных отношений в конституционном поле и служит основой для расширения правового пространства1.
Институт конституционного права, как справедливо пишет А. Е. Постников, представляет собой совокупность норм, вытекающих из нормативного регулирования однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования со стороны конституционного права2. Следовательно, институты конституционного права тесно связаны с предметом этой отрасли права. Более того, они вытекают из него.
Относительно предмета конституционного права, в научной литературе присутствуют широкий и узкий подходы к его пониманию. В узком смысле конституционное право представляет собой обычную отрасль права, в широком смысле - ведущую отрасль российского права, поскольку Конституция РФ является основным источником этой отрасли права.
В широком смысле в предмете конституционного права присутствует правовое регулирование всех основополагающих общественных отношений, которые могут конкретизироваться уже в иных отраслях права. В этом ключе конституционное право оказывает определяющее воздействие на иные отрасли права и тем самым реализует свою ведущую роль.
Вместе с тем нельзя не отметить и тот факт, что нормы конституционного права не только находят свое развитие в других отраслях права и тем самым составляют институты других отраслей права, но и непосредственно регулируют общественные отношения, являющиеся предметом конституционного права, становясь институтами конституционного права. Это означает, что одна и та же конституционная норма в зависимости от предмета отрасли права может входить в состав, как института другой отрасли права, так и выражать институт конституционного права.
Институтами конституционного права регулируются однотипные общественные отношения в сфере публичной власти, основ правового положения личности, федерализма.
А. Е. Постников пишет о том, что в современных условиях предмет конституционного права отличается своей подвижностью1. На этот факт раньше обратил внимание О. Е. Кутафин. Он писал, что общественные отношения, регулируемые конституционным правом, зависят от воли государства, которое придает им основополагающий характер2.
Следовательно, на разных исторических этапах развития нашего государства в предмете конституционного права могут происходить изменения в зависимости от приоритетов политического, экономического и социального развития страны. Однако из этого нельзя делать вывода о том, что конституционное право в связи с подвижностью предмета своего правового регулирования его вообще не имеет и такой отрасли права не существует.
Дело в том, что воля государства, его усмотрение в развитии конституционного законодательства не безграничны. Они имеют свои пределы, определенные Конституцией. Именно Конституция охраняет незыблемые устои в определении предмета конституционного права, который является неизменным и на основе которого строится вся отрасль конституционного права. Поэтому подвижность в предмете конституционного права допустима только в рамках Конституции. Она не может выхолащивать сам предмет конституционного права, но только влиять на него.
Закрепление гуманистических основ конституционного строя Россий ской Федерации в учредительных актах субъектов РФ
После принятия Конституции РФ 1993 г. все субъекты РФ, а не только республики, получили право на собственное законодательство и управление в пределах, предоставленных федеральной Конституцией. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа впервые получили право на принятие своих уставов и законодательства. Следовательно, на уровне субъектов РФ существует два вида основных законов -конституции (для республик) и уставы (для остальных субъектов РФ). И главным в этой конституционной системе - Конституция РФ - конституции и уставы субъектов РФ стало обеспечение соответствия и непротиворечия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ. Ведь Конституция РФ, основные законы субъектов РФ как акты конституционного законодательства должны находиться в системном единстве, поскольку именно они составляют каркас всей конституционной системы России и являются ядром в обеспечении конституционной законности.
Между федеральной Конституцией и учредительными актами субъектов РФ недопустимы противоречия. Это означает, что конституционное развитие субъектов РФ не может идти вразрез с Конституцией РФ, обладающей самой высокой юридической силой. Конституции и уставы субъектов РФ, содержащие правовые нормы, имеющие конституционное значение, во многом производны от Конституции РФ и являются вторичными. Поэтому далеко не все, а только отдельные нормы конституций и уставов субъектов РФ, носят учредительный характер. Это свойство присуще в полном объеме только Конституции РФ.
В юридической науке отмечаются следующие основные юридические свойства конституций и уставов субъектов РФ: их учредительный характер, нормативность, легитимность, реальность, прямое действие, встроенность в единую правовую систему России, программность, преемственность, ста бильность, юридическая база текущего законодательства субъектов РФ, наивысшая степень правовой защиты1.
Учредительный характер конституций и уставов субъектов РФ выражается в установлении в них соответствующих Конституции РФ норм о правовом статусе субъекта РФ, принципов организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Относительно основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина нормы конституций и уставов субъектов РФ теряют качества учредительное, поскольку закрепляют то, что уже учредила Российская Федерация и закрепила в федеральной Конституции. Эти нормы, как уже говорилось, носят вторичный, производный от Конституции РФ, характер. Однако, если основной закон субъекта РФ в целях обеспечения гарантированности прав и свобод учреждает какой-нибудь общественный или государственный или муниципальный орган, то эти нормы также носят учредительный характер. Хотя они и не столь часто встречаются в конституциях и уставах субъектов РФ. Поэтому учредительный характер норм конституций и уставов, в части касающейся института прав человека не столь всеобъемлющий, как в Конституции РФ, поскольку именно Российская Федерация, а не ее субъекты, в силу статьи 71 Конституции РФ регулирует прав и свободы человека.
Нормативность конституций и уставов состоит в том, что они являются писаными, целостными, формализованными правовыми актами. Это источники конституционного права регионального уровня. Эта нормативность распространяется на абсолютно все правовые нормы, закрепленные в них, включая гуманистические основы конституционного строя РФ и основные права и свободы человека и гражданина. Форма такого закрепления, как говорилось выше, в разных конституциях и уставах может быть разной. Однако это не влияет на качество нормативности правовых норм, которые относятся к институту прав и свобод человека и гражданина.
Легитимность конституций и уставов субъектов РФ определяется порядком их принятия. В отличие от других региональных законов, конституции и уставы имеют свой, особый усложненный порядок принятия либо путем референдума (конституции республик), либо парламентом субъекта РФ (конституции и уставы), либо специально создаваемым конституционным собранием (конституции республик).
Этот вывод вытекает из положений части 1 и 2 статьи 66 Конституции РФ, согласно которой статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Из совокупности этих норм вытекает, что устав может быть принят только законодательным (представительным) органом субъекта РФ, а принятие конституции республики может проходить по всем трем перечисленным выше вариантам. Республики в силу части 1 статьи 66 Конституции РФ свободны в выборе форм принятия своих конституций. Следует отметить, что принятие конституции путем референдума установлено только в республиках Тыва и Ингушетия, а созыв конституционного собрания предусмотрен только в Республике Дагестан. В остальных республиках конституции принимаются парламентом.
Легитимность учредительных актов субъектов РФ распространяется на все их правовые нормы, включая и институт прав и свобод человека и гражданина. Усложненный порядок принятия основных законов и внесения в них поправок служит гарантией стабильности, закрепленного в них конституционно-правового института прав и свобод человека и гражданина.
Защита прав национальных меньшинств в субъектах Российской Федерации
Следует отметить, что для Тамбовской области, в которой нет мест компактного проживания национальных меньшинств, вопрос закрепления их коллективных прав не является актуальным. Поэтому Устав области ограничился только общими положениями.
Конкретное правовое регулирование прав малочисленных народов содержится в конституциях и уставах тех субъектов РФ, в которых проживают компактно коренные малочисленные народы. Так Устав Красноярского края закрепил норму о том, что в крае оказывается содействие сохранению и развитию национальных и этнических обычаев и традиций всех народов, населяющих край, в том числе через развитие национально-культурной автономии, защищаются права коренных малочисленных народов на сохранение самобытности, языка, обычаев, исконной среды обитания, традиционного природопользования, хозяйствования, промыслов, образа жизни, коллективного участия в общественной жизни, самоуправления2.
Статья 32 указанного Устава установила, что на территории края могут образовываться территории со специальным статусом. С целью эффективной защиты прав коренных малочисленных народов по предложению соответствующих представительных органов местного самоуправления районам, поселкам и сельсоветам, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, может быть присвоен статус национальных административно-территориальных единиц. С целью организации административного управления в отдельных областях и сферах на территории края могут быть образованы специальные административные округа и зоны, границы которых возможно определять с учетом или без учета административно-территориального деления.
Статья 33 Устава закрепила, что Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы, входящие в состав Красноярского края являются административно-территориальными единицами с особым статусом, гарантирующим учет интересов данных территорий органами государственной власти края. Интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах.
Устав Иркутской области также регламентирует особый статус Усть-Ордынского Бурятского округа. В нем закрепляются положения о том, что Усть-Ордынский Бурятский округ входит в состав Иркутской области как административно-территориальная единица с особым статусом, который устанавливается в целях: обеспечения сохранения и развития национальной самобытности народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа;гармонизации социально-экономического развития Усть-Ордынского Бурятского округа и остальной части территории Иркутской области; эффективного осуществления государственной власти Иркутской области на территории Усть-Ордынского Бурятского округа. Усть-Ордынский Бурятский округ может иметь символику, отражающую его исторические, культурные, социально-экономические и иные местные тради-ции1.
Специальная статья Устава посвящена обеспечению сохранения и развития национальной самобытности бурятского Органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, в соответствии со статьей 19 Устава могут наделяться законами Иркутской области государственными полномочиями Иркутской народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа2.
области, в том числе, в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, традиционно проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа также подробно регламентирует права коренных малочисленных народов и гарантии их осуществления. В нем предусматриваются положения о том, что органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры осуществляют меры по возрождению, сохранению самобытности и свободному развитию коренных малочисленных народов, проживающих на территории автономного округа.
Указанные меры в Уставе округа определяются следующими полномочиями органов государственной власти, которые: 1) разрабатывают и реализуют программы автономного округа по социально-экономическому и культурному развитию, а также использованию и охране земель традиционного природопользования коренных малочисленных народов и других природных ресурсов; 2) способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями коренных малочисленных народов; 3) решают вопросы, затрагивающие интересы коренных малочисленных народов, с их участием и с учетом их мнения; 4) способствуют развитию традиционных отраслей хозяйства в соответствии с законом автономного округа; 5) устанавливают льготы по землепользованию, природопользованию; 6) создают условия и оказывают содействие в сохранении самобытной культуры и традиционного образа жизни, в развитии национальных искусств, творчества и языков коренных малочисленных народов; 7) способствуют организации подготовки национальных кадров, оказывают содействие в их трудоустройстве;
Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
Отсюда в их перечень в РФ включены не только проверка чистоты административных процедур, но и восстановление нарушенных прав, анализ действующего законодательства о правах и свободах для выработки практических предложений и рекомендаций по его совершенствованию, правовое просвещение населения и т.п.
Уполномоченный по правам человека независим от государственных органов и не обладает административно-распорядительными функциями по отношению к ним. Его решения носят рекомендательный характер для органов публичной власти. Деятельность уполномоченного по правам человека не отменяет компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в сфере прав граждан. Следовательно, данный институт является публично-правовым, а не государственно-правовым средством защиты прав и свобод человека и гражданина.
Независимость уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является неизбежным атрибутом его правового статуса. Она обеспечивается его компетенцией, властными полномочиями, функциями, принципами и гарантиями деятельности.
Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ назначаются в соответствии с региональными законами и могут иметь в этой связи не всегда совпадающие полномочия. По данным, содержащимся в научных публикациях, должность уполномоченного по правам человека учреждена в 74 субъектах РФ1. В четырех регионах России приняты законы об уполномоченном по правам человека
Это связано с тем, что норма статьи 5 федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» об учреждении этой должности в субъектах РФ носит не императивный, а диспозитивный характер. Согласно ей должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться специальным законом в соответствии конституцией (уставом) данного субъекта Федерации и финансируется из его бюджета. В настоящее время данная статья является единственной правовой основой федерального уровня для учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.
Следует отметить, что данной нормой федеральный законодатель вышел за пределы предмета правового регулирования указанного федерального конституционного закона и был не вправе проводить такое регулирование именно в данном законе. Это означает, что нужен федеральный закон об общих принципах организации и деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, который бы установил порядок выдвижения и избрания уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, его функции и полномочия и другие вопросы, касающиеся организации и деятельности этого органа.
Необходимость принятия указанного федерального закона обосновывается и тем, что защита прав и свобод человека и гражданина отнесена статьей 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. По вопросам совместного ведения в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы субъектов РФ.
Должность уполномоченного по правам человека в субъектах РФ введена на основе разных нормативных правовых актов. В большинстве субъектов эта должность учреждена конституцией (уставом), а затем урегулирована на уровне закона. Среди них республики Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Удмуртия, Ставропольский, Хабаровский края, Астраханская, Во 128 логодская, Пензенская области, всего 66 субъектов РФ. Вместе с тем в Тамбовской и Магаданской областях соответствующие законы еще не приняты.
Так Устав Хабаровского края закрепляет, что в целях оказания содействия гражданам в защите их прав и законных интересов в Хабаровском крае учреждается государственная должность уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае. Статус, полномочия и порядок деятельности уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае определяются краевым законом1.
В Уставе Амурской области закреплено положение о том, что в целях защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в области создается институт уполномоченного по правам человека. Уполномоченный по правам человека в области назначается тайным голосованием на заседании Законодательного Собрания. Полномочия, организация и порядок деятельности уполномоченного по правам человека в области определяются областным законом на основе федерального законодательства. Деятельность уполномоченного по правам человека в области и его рабочий аппарат финансируются из областного бюджета2.
Устав Брянской области провозглашает, что в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами на территории Брянской области учреждается должность уполномоченного по правам человека в Брянской области, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами Брянской области. Порядок назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного по правам человека в Брянской области, его компетенция, организационные формы и условия его деятельности определяются законом Брянской области.