Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико – методологические основы охраны экономических интересов в сфере жилищно – коммунального хозяйства 29
1.1. Понятие и экономико – правовая характеристика современной сферы жилищно – коммунального хозяйства 29
1.2. Особенности применения правовых средств защиты, используемых в целях реформирования жилищно – коммунального хозяйства 50
1.3. Социальная обусловленность возникновения экономической преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 67
Глава 2. Правовые основы противодействия экономической преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 101
2.1. Система и проблемы реализации уголовно – правовых средств в сфере жилищно – коммунального хозяйства 101
2.2. Уголовно – правовая характеристика экономических преступлений, совершаемых в сфере жилищно – коммунального хозяйства 119
2.3. Основные направления совершенствования законодательства по противодействию экономической преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 166
Глава 3. Особенности экономической преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 207
3.1. Понятие и криминологическая характеристика экономической преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 207
3.2. Особенности личности преступника, совершившего экономические преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства 235
3.3. Причины экономической преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 262
3.4. Латентная преступность и теневая экономика в сфере жилищно – коммунального хозяйства 292
Глава 4. Основы криминологического предупреждения экономической преступности в жилищно – коммунальной сфере и его совершенствование 315
4.1. Общесоциальное предупреждение преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства и его совершенствование 315
4.2. Специальное предупреждение преступности в сфере жилищно – коммунального хозяйства 331
4.3. Совершенствование взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов в сфере жилищно – коммунального хозяйства как приоритетного направления предупреждения экономической преступности в этой сфере 340
Заключение 368
Список использованной литературы 383
Приложения 421
- Понятие и экономико – правовая характеристика современной сферы жилищно – коммунального хозяйства
- Уголовно – правовая характеристика экономических преступлений, совершаемых в сфере жилищно – коммунального хозяйства
- Особенности личности преступника, совершившего экономические преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства
- Совершенствование взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов в сфере жилищно – коммунального хозяйства как приоритетного направления предупреждения экономической преступности в этой сфере
Понятие и экономико – правовая характеристика современной сферы жилищно – коммунального хозяйства
Жилищно – коммунальное хозяйство является одним из важнейших структурных элементов национального хозяйства Российской Федерации, который обеспечивает функционирование экономики государства и создает необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Правовое регулирование деятельности субъектов жилищно – коммунального хозяйства осуществляется значительным количеством нормативно – правовых актов, основными из которых являются: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51 – ФЗ (в ред. от 18. 07.2019); Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188 – ФЗ (в ред. от 26.07.2019); Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190 – ФЗ (в ред. от 02.08.2019); Закон РФ от 07.02.1992 № 2300 – 1 (ред. от 18.07.2019) «О защите прав потребителей»; ФЗ РФ от 21.07.2007 № 185 – ФЗ (в ред. от 28.11.2018) «О Фонде содействия реформированию жилищно – коммунального хозяйства»; ФЗ РФ от 21.07.2014 № 209 – ФЗ (в ред. от 31.12.2017) «О государственной информационной системе жилищно – коммунального хозяйства»; ФЗ РФ от 13.07.2014 № 218 – ФЗ (в ред. от 02.08.2019) «О государственной регистрации недвижимости»; Постановление Правительства РФ от 15.05.2013 № 416 (в ред. 13.09.2018) «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами»; Распоряжение Правительства РФ от 26.01.2016 № 80 – р (ред. от 18.10.2018) «Стратегия развития жилищно – коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года» и т.д. Современная сфера жилищно – коммунального хозяйства – это новый перспективный рынок. Это та отрасль экономики, которая до недавнего времени не использовалась для коммерческих инвестиций, а наоборот была объектом жесткого администрирования. В течение последних пятнадцати лет система ЖКХ поверглась кардинальному реформированию, направленному на то, чтобы при соответствующем нормативно – правовом обеспечении данная отрасль смогла бы стать одной из самых стабильных, экономически целесообразных, с низким уровнем риска и относительно высокой рентабельностью1.
Реформа жилищного законодательства 2005 года, сопряженная с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации, расставила совсем иные приоритеты в правовом регулировании жилищных правоотношений. Была полностью перестроена действующая система правоотношений между органами власти, жильцами и организациями, выполняющими функции по содержанию жилищного фонда. А именно – органы власти были полностью выведены из системы принятия управленческих решений по содержанию жилищного фонда. В соответствие с нормами Жилищного кодекса РФ, появились такие институты как: институт собственников помещений, управляющих компаний, доверительного управления, в связи с чем появились и новые экономические взаимоотношения между ними, мгновенно подвергшиеся массовой криминализации.
Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о том, что все чаще в указанной сфере выявляются факты нарушения прав одних участников отношений, вследствие ненадлежащего исполнения обязанностей другими.
Переход к новой модели управления жилищно – коммунальным комплексом предполагал в качестве его основания свободную конкуренцию и экономически обоснованные тарифы. Целью создания новой модели управления было формирование основных направлений по повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечению инвестиций в жилищно – коммунальную отрасль, улучшению качества услуг с одновременным снижением затрат за счет внедрения программ ресурсосбережения. И, как показывает практика, достижение указанных целей невозможно без принятия новых нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство.
Степень влияния жилищно – коммунального комплекса на привычную среду обитания человека переоценить сложно. В современных городах состояние ЖКХ определяет уровень цивилизованной жизни. Степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно – гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.
Таким образом, современное жилищно – коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально – экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но, в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах1.
Определяющим в регулировании данных правоотношений является определение круга организаций, занятых в жилищно – коммунальной сфере.
Организации жилищно – коммунального хозяйства – это предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно – правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно – коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей. Следовательно, качественное осуществление текущей деятельности организациями жилищно – коммунального хозяйства имеет приоритетное значение в определении уровня жизни человека, комфортности его жилища, инженерного благоустройства, качества и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг.
Как ранее было отмечено, ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. В работах таких известных экономистов как В. В. Авдеев 1 , А. И. Безлюдов 2 , А. Г. Козлюк 3 приводятся различные классификация отраслей ЖКХ, большинство из которых включают в себя санитарно – технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке); внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен); коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);внешнее городское благоустройство (дорожно – мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение); подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские)4.
На основании изложенного, современный жилищно – коммунальный комплекс включает в себя не только функции по содержанию жилых помещений, обеспечению граждан коммунальными услугами, но и теплоэнергетическую отрасль, газовую, транспортную, банно – прачечное хозяйство, комплексное благоустройство и санитарную очистку городских и сельских территорий, озеленение, ритуальную сферу и др.
Следует отметить, что для производственно – хозяйственной деятельности ЖКХ характерен ряд специфических особенностей, которые необходимо учитывать при комплексном анализе криминогенной обстановки в указанном секторе экономики и, соответственно, при разработке основных направлений совершенствования противодействия их криминализации. Это, прежде всего, «организационное построение по территориальному и отраслевому признаку, двойное подчинение, социальный отклик на результаты деятельности, неравномерность спроса и др. Все это определяет жилищно – коммунальное хозяйство как сложную, многоэлементную, динамическую организационно – экономическую систему»1. Несмотря на разноплановые элементы данной жилищно – коммунальной системы, ее внутренние связи не позволяют структурным элементам существовать обособленно. Основываясь на данной позиции, необходимо отметить, что и управление сферой ЖКХ должно носить системный характер, только развивая в совокупности все структурные элементы можно достичь определенного результата по эффективному функционированию данной сферой.
Данной позиции придерживается и научная общественность. Например, А. Р. Абдуллина отмечает «слабую связь жилищно – коммунальной реформы с процессом управления городской недвижимостью, реформой бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, с вопросами формирования муниципальной базы социально – технических стандартов и реформой местного самоуправления (МСУ)»2.
Уголовно – правовая характеристика экономических преступлений, совершаемых в сфере жилищно – коммунального хозяйства
В действующем законодательстве и юридической науке общепринятого уголовно – правового и криминологического понятия «экономическая преступность» в настоящее время не существует, несмотря на его широкое использование в научном обороте. Понимание экономической преступности крайне неопределенно. Это создает определенные проблемы при принятии мер, направленных на совершенствование и унификацию законодательства в борьбе сданным явлением. Однако, следует констатировать, что сложность данного явления, динамичное изменение криминальной практики в экономической сфере, не позволяет в настоящее время сформулировать единого понятия в научной среде. Это связано не с несовершенством механизмов научного познания или неэффективной организации научного обобщения, а с природой самой проблемы. Другими словами, мы имеем дело с явлением, смысл которого не проявлен до конца, но изучение данного вопроса является мощным стимулом для непрерывного поиска нового содержания.
Отсутствие единого представления о понятии экономических преступлений (хозяйственных преступлений, преступлений в сфере экономической деятельности, преступлений против порядка осуществления экономической деятельности) в науке уголовного права практически объяснимо и связано в первую очередь с тем, что уголовное законодательство в этой области всегда подвергалось значительно большим изменениям, чем любые другие его нормы. Многочисленные изменения были обусловлены быстрым реагированием уголовного закона на изменения экономической политики государства, которая на протяжении многих лет отличалась нестабильностью.
Причина недостаточности теоретической разработки объекта и системы данных преступлений связана с тем, что дореволюционное законодательство было несовершенно, не могло в последующем выступать в качестве основы для дальнейших научных разработок. Б. Свенсон в своей работе «Экономическая преступность» считает, что «к экономической преступности относится, прежде всего, такая преступность, непосредственным мотивом которой является экономическая выгода. Кроме того, она должна иметь длящийся характер, осуществляться систематически и в рамках экономической деятельности, которая сама по себе не является уголовно – наказуемой, но в определенных случаях составляет основу уголовной деятельности»1.
По мнению П. С. Яни, сами границы понятия экономического преступления вообще очень трудно четко определить в уголовно – правовом смысле, поскольку за ним (понятием) всегда будет подразумеваться известная условность. Наиболее строгое понятие экономических преступлений должно быть, вполне очевидно, основано на установлении единого объекта для этой группы преступных деяний. Однако, даже если говорить о выделяемых в законодательстве в отдельную главу составах хозяйственных преступлений, то и тут четкости в вопросе об их объекте нет.
Очевидно, в значительной мере связано это с тем, что в отличие, скажем,от преступлений против собственности здесь видовые объекты весьма разнообразны соответственно сферам хозяйствования: внешнеэкономические, коммерческие, промышленные и т. д.2. В последнее время все большее число ученых признают обоснованным давать определение экономической преступности (экономических преступлений) в узком значении. «При таком подходе, экономическую преступность как негативное явление можно было бы рассматривать в качестве рыночного явления, ограниченного лишь рамками экономической деятельности в сфере предпринимательства (бизнеса), осуществляемой его субъектами» 3 . Еще не так давно такой подход вызывал у многих отечественных криминологов возражения. Однако со вступлением в силу Уголовного кодекса РФ 1996 г., число таких возражений значительно сократилось, что объясняется, скорее всего, переосмыслением криминологами новой социальной реальности и места в ней экономической преступности.
Согласно данных статистики1 количество экономических преступлений Российской Федерации постепенно растет, по сравнению с аналогичным периодом 2017 года на 4,2 % увеличилось число выявленных преступлений экономической направленности. Всего поставлено на учет109 463 указанных деяния, из них в форме мошенничества совершено (статьи 159 – 159.6 УК РФ, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизилось на 3,5 % и составило 215 036 преступлений. Возросло на 2,2 % число предварительно расследованных преступлений данного вида, составив 57 418 деяний. В целом по стране возросло на 9,8 % (с 3 188 до 3 499) число деяний, предусмотренных статьей 290 УК РФ (получение взятки). За истекший период число преступлений, предусмотренных статьей 291 УК РФ(дача взятки), на территории Российской Федерации увеличилось на 15 % (с 2 272до 2 612).
Следует отметить, что значительную долю экономической преступности составляют преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства. Учитывая ситуативное законодательное регулирование данной сферы, при реализации правовых норм на практике выявляются пробелы, которые становятся благодатной почвой для разного рода злоупотреблений.
Однако, исходя из составов преступных деяний, закрепленных в Уголовном кодексе РФ, в сфере ЖКХ экономической направленности, можно выделить следующие виды преступлений, относящихся к группе экономических преступлений – это преступления против собственности (ст.ст. 158—168 УК РФ), преступления в сфере экономической деятельности (ст.ст. 169—200 УК РФ), преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (ст.ст. 201 – 204 УК РФ), а также все преступления, дополнительным непосредственным объектом которых выступают экономические отношения (экономический интерес). Следует отметить, что отсутствие единого понятия Экономической преступности в какой – либо сфере, как в уголовном законодательстве, так и в научной среде, вызывает сложности прежде всего у правоприменителей.
Резюмируя мнения, содержащиеся в юридической литературе, а также применяя нормы действующего законодательства, можно следующим образом определить экономическую преступность – это умышленные общественно опасные деяния, основной целью которых, является посягательство на экономические правоотношения с участием как публичных образований, так и юридических и физических лиц, совершаемые в любой форме собственности, основанные на принципах свободы экономической деятельности, то есть на законных основаниях, «добросовестной конкуренции ее субъектов, их добропорядочности и запрета заведомо криминальных форм их поведения»1.
Рассуждая о типах экономической преступности в сфере ЖКХ, можно отметить следующие составы преступлений наиболее часто встречающиеся в судебной практике, а именно лидируют преступления, связанные с действиями мошеннического характера, за ними следуют коррупционные преступления, которые, конечно же, не входят в главу 22 Уголовного кодекса РФ «Преступления в сфере экономики», однако, по праву могут относиться к экономическим преступлениям, так как входе совершения данных преступлений причиняется вред экономическим интересам, и преступления непосредственно против собственности.
Особенности личности преступника, совершившего экономические преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства
Согласно существующему в криминологической литературе подходу к характеристике преступности, преступность рассматривается в виде социальной реальности, проявляющейся через деяния определенных лиц.
Совершение преступления зависит от жизненных условий преступника, его личных характеристик и качеств, сформированных с учетом воспитательного процесса, предопределивших выбор общественно – опасного варианта поведения в конфликтной ситуации. В преступном поведении «реализуются (объективизируются) определенные стороны, свойства внутреннего мира преступника» 1 . Согласно мнению Д. И. Аминова, В. И. Гладких, К. С. Соловьева, эффективность осуществляемых индивидуально – профилактических мер определяется характером и интенсивностью мер соответствующих особенностям личности тех лиц, в отношении которых эти меры применяются 2 .Причины совершения преступления заложены в личности преступника, так как личностные характеристики способствуют раскрытию причин совершения преступления, причины совершения отдельных видов преступлений, для установления которых необходимо познание личности преступника.
Личность преступника считается основополагающим элементом, характеризующим преступное поведение, независимо от сферы в которой было совершено преступление. В целях исследования представляет интерес криминологическое исследование личности преступника, совершившего экономическое преступление в сфере жилищно – коммунального хозяйства.
С позиции криминологии, изучение личности преступника является центральной задачей криминологии, направленной на понимание сущности преступности1. Как любая личность, личность преступника характеризуется определенными нравственно – психологическими свойствами, например, взглядами, убеждениями, установками, жизненными целями и ожиданиями, интеллектуальными, эмоциональными и волевыми особенностями.
Таким образом, под личностью преступника следует понимать социальные и социально – значимые свойства, признаки, связи и отношения, которые в совокупности характеризуют лицо, совершившее уголовно наказуемое деяние, и под воздействием иных (неличностных) условий и обстоятельств, делают возможным антиобщественное поведение лица. Однако, необходимо указать, личность преступника определяется отрицательными социальными качествами при условии, что эти качества раскрылись в процессе совершения преступления2.
Как указывал К. Е. Игошев, сущность личности преступника, как явления типологического порядка, проявляется в наличии характерных сформированных социально – психологических черт и качеств, проявляющихся под воздействием определенных общественных отношений.
Под личностью преступника следует понимать сознательного общественного индивида, детерминируемого сложившимся жизненным опытом в условиях среды, в которой он находится. Преступник – субъект, реализующий определенные общественные отношения, сформировавшие его сущность, при этом как социальная среда формирует его сущность, так и он оказывает воздействие на социальную среду деятельностью и поведением3.
Обобщая изложенное можно раскрыть понятие личности преступника как совокупность свойств и качеств человека, которые при наступлении определенных условий способствуют совершению преступления.
Исчерпывающим, на наш взгляд, является определение личности преступника, как личности человека, который совершил преступление вследствие присущих ему психологических особенностей, антиобщественных взглядов, отрицательного отношения к нравственным ценностям и выбора общественно опасного пути для удовлетворения своих потребностей или непроявления необходимой активности в предотвращении отрицательного результата1.
Считаем, что данное определение достаточно полным потому, что оно содержит перечень признаков, которые должны быть предметом криминологического познания.
В криминологии признаки личности принято сводить к следующим основным компонентам:
– социальному статусу личности, что определяется принадлежностью лица к определенной социальной группе (или классу) и социально – демографической (пол, возраст, образование, семейное положение и т.д.);
– социальным функциям (роли) личности, включающим совокупность видов деятельности лица в системе общественных отношений как гражданина, члена трудового коллектива, семьянина и т.д.;
– нравственно – психологической характеристике личности, отражающей ее отношение к социальным ценностям и выполняемым социальным функциям (например, случайные преступники, профессиональные преступники и т.д.).
Дальнейшим этапом познания личности преступника является изучение ее системной структуры. Под структурой принято понимать разделение объекта на элементы, его строение, а также устойчивую связь элементов целого и их взаимодействие. Изучать личность преступника, совершившего экономическое преступление в сфере жилищно – коммунального хозяйства, как и личность вообще, невозможно без применения системно – структурного подхода.
Особое внимание должно уделяться исследованию психологических особенностей отдельных членов преступных структур (в зависимости от их ролевого и социального положения, криминального прошлого и т.д.). В этой области много белых пятен, поскольку систематических психологических исследований личности преступников в рассматриваемой сфере не проводилось. Между тем ясно, что соответствующие знания крайне необходимы практике для разработки эффективных мер предупреждения.
В целях исследования личности современного преступника, виновного в совершении экономического преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства, был проведен контент – анализ уголовных дел, законченных производством в ряде регионов (в гг. Москве, Санкт – Петербурге, Орле, Казани, Магадане, Ижевске, Хабаровском крае, Саратовской области и др.) Необходимо отметить, что количество вступивших в законную силу приговоров по таким категориям дел относительно небольшое, было изучено 345 уголовных дела по преступлениям квалифицированным как совершенные в сфере жилищно – коммунального хозяйства (из них в составе организованной группы – 41, уголовное дело возбуждено по ст. 210 УК РФ).
В целях исследования был также проведен экспертный опрос 112 сотрудников, осуществляющих оперативную и следственную работу в сфере борьбы с экономической и организованной преступностью в 12 регионах Российской Федерации. Проведенные исследования дают основания рассматривать личность преступника, осужденного за совершение преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства, как совокупность личности отрицательных свойств, черт, признаков, влияющих на однородность и ограниченность ценностных ориентаций, на специфику социальных ролей, ожиданий и личностных установок.
Личность преступника, совершившего экономическое преступление в сфере ЖКХ, имеет корыстную мотивацию, стремится к наживе, богатству, свойственна утилитарность, прагматизм, гипертрофированное представление о роли денег, характерны следующие убеждения: «деньги решают все», «что нельзя купить за деньги, можно купить за большие деньги»1.
Особенности характеристики должностных лиц, виновных в совершении преступления в сфере жилищно – коммунального хозяйства с использованием своего служебного положения, заключаются в наличии иерархии присущих им ценностей, например, допустимость нарушения закона, норм морали, профессиональной честь в целях получения материальной выгоды. Личность преступника характеризуют такие черты как жадность и зависть.
По результатам проведенного нами исследования сделан вывод, что в целом, в характеристике (криминологическом портрете) лиц, совершивших преступление в сфере жилищно – коммунального хозяйства, в значительной степени присутствуют общие закономерности криминологического описания рассматриваемого рода преступлений, т.е. преступлений в сфере экономики.В связи с чем для общего криминологического портрета преступников в сфере ЖКХ характерны «крупные черты», не позволяющие выявить особенности личности преступников, совершивших отличные друг от друга виды преступлений в различных сферах экономики, в том числе, в сфере жилищно – коммунального хозяйства.
Совершенствование взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов в сфере жилищно – коммунального хозяйства как приоритетного направления предупреждения экономической преступности в этой сфере
Надзорные и контрольные функции государственных органов власти и органов местного самоуправления, которые они реализуют в сфере жилищно – коммунального хозяйства, можно рассматривать как социально – экономический фактор, способствующий улучшению качества жизни населения государства. Четкая организация структуры органов государственной власти, осуществляющих надзорно – контрольные функции, и обеспечение правового поля для реализации указанных функций направлено на закрепление полномочий за соответствующими органами испособствует эффективной защите прав и законных интересов граждан РФ, пользующихся услугами жилищно – коммунальной сферы.
Реорганизация органов государственной власти, осуществляющих полномочия по надзору и контролю за деятельностью в сфере ЖКХ, проводилась в ходе реформы системы ЖКХ. Проводимые реформы не привели к желаемым результатам в установленные сроки, что усилило внимание к рассматриваемой сфере экономики. Проблемы жилищно – коммунального хозяйства неоднократно обсуждались на высшем уровне государства. Вопросам реализации программы повышения качества предоставления жилищно – коммунальных услуг до 2020 года уделил внимание в своем выступлении, состоявшемся в мае 2013 года, Президент Российской Федерации В. В. Путин, подчеркнув, что – «Реализация реформы пока идет недостаточно высокими темпами. Нам нужно выделить приоритетные, системные проблемы, наметить точные сроки и механизмы их решения, определить роль государства и обеспечить согласованность действий на всех уровнях власти. Главнейшая задача – это модернизация отрасли. От ее результатов напрямую зависит качество услуг жилищно – коммунального хозяйства. Кардинальных изменений пока не наступило. Острота проблемы остается большой.
Людей очень часто не устраивает низкое качество этих услуг, недобросовестное управление и постоянный рост тарифов. Все эти претензии они, безусловно, направляют к властям, причем к властям самого разного уровня – начиная от муниципалитетов и заканчивая федеральной властью. Законодательство в сфере ЖКХ идет семимильными шагами между тем, в этой сфере, для нормальной работы необходимо компактное, понятное законодательство, правила и нормы».
Таким образом, для эффективного развития отрасли ЖКХ необходимо осуществление надзора и контроля со стороны органов государственной власти. Основной задачей государственного контроля является защита конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, обеспечение законности и не противоречия принимаемых нормативно – правовых актов Конституции Российской Федерации1. На вопрос о значении осуществления контрольно – надзорных функций органами государственной власти в сфере ЖКХ можно ответить, что значение определяется теми целями, которые ставятся перед реализующими указанные функции. Определение целей имеет важное значение для практической реализации, так как правильно сформулированная цель, закрепленная на законодательном уровне, создает условия беспрепятственно осуществлять функций контроля и надзора в сфере ЖКХ.
В юридической литературе дискуссионным является вопрос о первостепенности целей, об их градации для наделения органов государственной власти определенными полномочиями. Например, А. В. Ерицян определяет цель контроля – обеспечение законности стимулированием субъектов конкретных правоотношений к соблюдению правовых норм 2 .Основная цель, которая должна быть достигнута в результате осуществления контрольной функции органами государственной власти в сфере ЖКХ, заключается в предупреждении и пресечении нарушений. Нормами права определяются границы допустимого поведения участников указанных отношений. Результатом достижения цели осуществления контрольной функции является обеспечение правового регулирования поведения субъектов общественных отношений и стандартов поведения.
Для органов государственной власти свойственно, действуя в правовых рамках, обеспечить защиту публичных интересов, осуществляя надзор и контроль сферы ЖКХ, при этом осуществляя защиту достигаемые цели делятся на общие и первоочередные. По мнению В.П. Беляева выделяются следующие цели контроля1:
– основная цель – обеспечение прав и свобод гражданина путем осуществления эффективного государственного управления;
– производная цель – поддержание конституционного строя, так как это обеспечивает стабильность государственного устройства.
Следует согласиться с изложенным мнением, так как на современном этапе экономического развития государства, жилищно – коммунальное хозяйство как полноценный участник рыночных отношений может реализоваться только в рамках действующего законодательства. При этом, государственные органы, реализуя предоставленные полномочия и функции, обеспечивают законность принимаемых нормативных правовых актов.
Обеспечение достижения первичных и самых главных целей государственного контроля осуществляют должностные лица, выступающие субъектами данных правоотношений. Их деятельность должна протекать в границах правовых норм, обеспечивая законность и правопорядок в государстве. Необходимо отметить, что контрольная деятельность органов государственной власти имеет сложную структуру, широкий круг функций и полномочий не только в сфере ЖКХ, но и в других сферах. Согласно мнению М. Крозье государственная организационная структура, как и любая организационная структура, опирается на соответствующие полномочия, которые реализуются через бюрократический аппарат, который развиваясь, начинает тормозит и останавливает развитие и организационной структуры, и реализацию предоставленных полномочий2. Выходом из данной ситуации является упрощение организационных процедур, предоставление возможности рядовым участникам.
Данные меры применимы и для реализации полномочий и функций по надзору и контролю в ЖКХ органами государственной власти. В целях эффективности реализации полномочий некоторые функции и полномочия необходимо делегировать передать руководителям предприятий, общественным объединениям, что позволит их сделать более эффективными. Структура надзорных и контрольных функций и полномочий органов государственной власти очень часто дублируется на федеральном и муниципальном уровнях, что вносит путаницу и неясность в вопросы компетенции и ответственности указанных органов. Для достижения целей, стоящих перед государственными органами власти в сфере надзора и контроля ЖКХ, указанным органам должны быть переданы функциями, необходимые для достижения цели контроля и надзора.
Понятие «функция» является общим термином, имеющим множество значений, при этом необходимо выделить общие свойства, необходимые в рамках исследования. Основное назначение функции заключается в главных направлениях воздействия контролирующих органов и организаций на контролируемые объекты, определить которые можно через взаимосвязь развития общества с задачами, стоящими перед государственными органами. Отсюда следует вывод, что функции контроля и надзора в ЖКХ представляют собой активную позицию, выраженную как в действиях, так и в пассивной форме, реализуемой через разъяснения. Осуществляя функции контроля и надзора в сфере ЖКХ, органы государственной власти осуществляет избирательное воздействие на некоторые стороны возникших отношений. Выделяя структурные элементы таких функций, особое внимание следует уделить получению необходимых сведений, их анализу и оценке, и в завершении применение установленных законом мер реагирования на выявленные нарушения.
В юридической литературе встречается и иное мнение, согласно которому в качестве элементов функции следует считать корректировку, превенцию, правоохранительную деятельность, контроль 1 . Выделенные элементы соответствуют тому, что предлагается нами, но имеют более узкий смысл. Изменение функций возможно в зависимости от субъектного состава объекта ЖКХ, например, функции могут проявляться во внесении частичных поправок, изменении, дополнении намеченных планов, специализации объектов в результате анализа изучаемых документов.
Анализируя реализуемые органами власти надзорно – контрольные функции, необходимо отметить дискуссионность вопроса о количестве имеющихся функций. Важность и значимость данного вопроса наглядно проявляется в ситуациях, когда из – за превышающего максимально возможное количество предписаний и наказаний возникает угроза существования сферы ЖКХ. Таким образом, важное значение имеет правильная структура модели функций.
Характеризуя функцию превенции, необходимо указать, что она заключается в передаче государственным органам, осуществляющим надзор и контроль в сфере ЖКХ, полномочий по проведению внеплановых проверок, составлению дополнительных протоколов, даче разъяснений, предупреждающих возникновение правонарушений. Функции контроля соответствует правоохранительная деятельность, осуществляемая в целях обеспечения законности и устранения нарушений законодательства.
Основываясь на нормах права, считаем возможным предложить следующие контрольно – надзорные функции в сфере ЖКХ.