Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы механизма противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом 14
1.1. Сущность и содержание природы коррупции как негативного социально-правового явления 14
1.2. Институциональные особенности структуры, динамики и причин коррупции в сфере управлении федеральным имуществом в России 29
1.3. Опыт имплементации правовых норм противодействия коррупции европейских государств в процессе управления государственным имуществом в России 46
ГЛАВА 2. Методология реализации механизма противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом 62
2.1. Структура уголовно-правового механизма противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом 62
2.2. Нормы права в механизме противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом 76
2.3. Акты применения, их значение в механизме противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом 92
ГЛАВА 3. Совершенствование организационно-правовых основ противодействия коррупции в органах государственной власти в сфере управления федеральным имуществом 102
3.1. Предупреждение коррупции в управлении федеральным имуществом и роль Федерального агентства в сфере управления государственным имуществом 102
3.2. Совершенствование организации правового регулирования деятельности Федерального агентства в сфере управления государственным имуществом по противодействию коррупции 112
3.3. Стратегические направления совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации 128
Заключение 144
Список литературы 150
- Институциональные особенности структуры, динамики и причин коррупции в сфере управлении федеральным имуществом в России
- Опыт имплементации правовых норм противодействия коррупции европейских государств в процессе управления государственным имуществом в России
- Нормы права в механизме противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом
- Совершенствование организации правового регулирования деятельности Федерального агентства в сфере управления государственным имуществом по противодействию коррупции
Введение к работе
Актуальность темы. Коррупция – одна из актуальных социальных проблем современности, решение которой является чрезвычайно важным. Как антиобщественное явление коррупция влияет на темпы развития экономики государства, власть и общество в целом. В системе публичного управления, и в частности, управления федеральным имуществом, коррупция способствует таким негативным явлениям, как уклонение от уплаты налогов, росту легализации доходов, полученных незаконным путем, а также другим негативным явлениям, которые угрожают безопасности государства, личности и обществу.
В настоящее время интерес к проблемам противодействия коррупции актуализируется как в теоретическом, так и в практическом плане, в связи с тем, что многочисленные проблемы, с которыми сталкивается российское общество, обусловлены неэффективным управлением государственным имуществом. Согласно статистическим данным, нарушения законодательства о противодействии коррупции являются одной из наиболее многочисленных групп правонарушений. По данным Генеральной прокуратуры РФ, в 2011 г. в России было выявлено 255 тыс. нарушений законодательных актов о противодействии коррупции, свыше 31 тыс. преступлений коррупционной направленности, а из 50 тыс. расследованных коррупционных преступлений 1% квалифицированы как преступления, совершенные организованной группой. При этом число коррупционных нарушений, совершенных при использовании муниципального и государственного имущества, в 2011 г. выросло на 37% по сравнению с предыдущим годом.
Актуальность темы исследования предопределяется остротой проблемы распространения коррупции в сфере государственного имущества, увеличением разнообразия форм ее проявлений на современном этапе, ее влиянием на экономику государства и социальную сферу, а также необходимостью усиления борьбы с этим противоправным явлением и последствиями, которые оно вызывает. Масштабы и последствия процессов коррумпированности требуют от соответствующих государственных учреждений и организаций постоянного и углубленного анализа ее причин с целью нейтрализации и разработки мероприятий по ее преодолению.
Это свидетельствует о необходимости повышения антикоррупционной устойчивости системы управления государственным (федеральным) имуществом, которое требует формирования эффективных механизмов управления процессом противодействия коррупции, устранения проявлений недобросовестного отношения должностных лиц разного уровня к выполнению своих служебных обязанностей и недопущению проявлений их коррумпированности, что обусловливает актуальность поставленных в работе задач.
Недостаточная научно-теоретическая разработка теоретических и практических аспектов борьбы с коррупцией, важность определения факторов, способствующих совершению коррупционных деяний, необходимость формулирования научно обоснованных рекомендаций в сфере борьбы с коррупцией, определили актуальность данной работы и обусловили выбор автором темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В качестве основы исследования были использованы труды ведущих российских ученых, разрабатывающих тему борьбы с коррупцией в различных областях жизни общества, включая преодоление коррупции в процессе управления государственным имуществом, в частности: Г.А. Аванесовым, Д.И. Аминовым, Н.И.Ветровым, Б.В. Волженкиным, Л.Д. Гаухманом, В.И. Гладких, Г.И. Гальпериным, Л.В. Головко, В.И. Динека, М.Ф. Костюком, В.М. Егоршиным, Б.В. Здравомысловым, А.Н. Игнатовым, В.В. Колесниковым, Ю.А. Красиковым, В.Н. Кудрявцевым, В.В. Лунеевым, В.Н. Лопатиным, В.М. Монохиным, В.М. Николайчиком, В.П. Ревиным, С. Роуз-Аккерманом, П.А. Скобликовым, П.С. Яни и др.
Кроме того, в процессе исследования были использованы работы зарубежных авторов, исследующих проблемы коррупции, таких как М. Андерсон, Дж. Батчер, Г. Бэкер, Л. Балафрэ, А. Блюменталь, Г. Вестрин, А. Грасси, Р. Кларк, Э. Лоллер, Д. Мориссон, Х. Дж. Нильсен, М. Олсон, Дж.В. Поттер, П.Т. Селлин, Х. Стивен, Р. Уолмсли, П. Фармер, Дж. Фридман, Н. Хокинс, С. Хандельман, Э. Шайн, В. Штерн и др.
Результаты исследований этих авторов имеют важное теоретическое и практическое значение. Безусловно, они вносят существенный вклад в изучении обозначенной проблемы. Вместе с тем круг работ отечественных ученых, посвященных проблемам противодействия коррупции в сфере управления госимуществом, крайне ограничен.
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы и позволяет определить элементы новизны в самом предмете исследования.
Целью диссертационной работы является исследование современных проблем коррупции и разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на формирование механизма противодействия коррупции в сфере федерального имущества.
Достижение цели представляется возможным в результате решения следующих основных задач:
– раскрыть сущность и содержание природы коррупции как негативного социально-правового явления;
– показать институциональные особенности структуры, динамики и раскрыть причины коррупции в сфере управления федеральным имуществом в России;
– проанализировать опыт имплементации правовых норм противодействия коррупции в сфере управления государственным имуществом в европейских государствах;
– раскрыть структуру уголовно-правового механизма противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом;
– дать оценку нормам права в механизме противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом;
– произвести анализ актов применения права, показать их значение в механизме противодействия коррупции в сфере управлении федеральным имуществом;
– уточнить роль Федерального агентства по управлению государственным имуществом;
– определить способы совершенствования организации правового регулирования деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом по противодействию коррупции.
– обосновать стратегические направления совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации.
Объект исследования составляет совокупность властных, управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в связи с проблемой коррумпированности всех сфер деятельности, связанных с управлением государственным имуществом.
Предмет исследования составляет система общественных отношений в сфере регулирования противодействия коррупции, обеспечивающая превентивную защиту от коррупционных преступлений в системе управления федеральным имуществом.
Методология исследования. Характер диссертационного исследования, а также поставленные перед ним цели и задачи предопределили использование различных методов познания предметной социальной действительности. Методологическую базу диссертационного исследования составляют общие положения и принципы социальных процессов, а также некоторые частные методы познания: формально-логический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, системно-структурный, аналитический и др.
Системный подход к изучению объекта исследования проявляется в применении общефилософского, теоретического, эмпирического методов (диалектика, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно-правовых методов (формально-логический, сравнительного правоведения), методов, используемых в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.)
Теоретической основой диссертационного исследования являются научно-теоретические разработки российских и зарубежных ученых-правоведов. Положения диссертации соотносятся с мнением ведущих ученых, специалистов в области противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом в России.
В процессе диссертационного исследования автор использовал российское и зарубежное законодательство, материалы научных конференций, нормативные акты Федерального агентства по управлению государственным имуществом, статистические и справочные материалы в отношении противодействия коррупции при управлении федеральным имуществом, а также аналитические работы ведущих международных (FATF, Transparency International и др.) и национальных (фонд Индем, Национальный антикоррупционный комитет) организаций.
Правовую основу диссертационного исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекс Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», других федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих отношения, составляющие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной практики Верховного суда РФ и федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов по делам, связанным с коррупцией в сфере управления государственным имуществом, материалы научно-практических конференций и семинаров, доклады, дискуссии, отражающие различные точки зрения их участников по проблемам правонарушений при управлении федеральным имуществом. В диссертации также использованы отдельные эмпирические данные, которые были получены из общедоступных и открытых источников.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном системном подходе автора к исследованию механизма противодействия коррупции при управлении федеральным имуществом.
В диссертации определяются концептуальные основы противодействия коррупции, а также обосновываются рекомендации, направленные на совершенствование различных аспектов предупреждения преступности в сфере управления федеральным имуществом.
Автором обоснована необходимость совершенствования понятийно-категориального аппарата в сфере противодействия коррупции. По результатам анализа отечественного и европейского опыта противодействия коррупции (Франция, Англия, Финляндия и др.) автором разработаны рекомендации по адаптации и внедрению в российскую практику мирового опыта противодействия коррупции в системе управления федеральным имуществом; выявлены преимущества и слабые стороны различных моделей организации управления федеральным имуществом; выработаны основные направления формирования институциональных условий и предпосылок противодействия коррупции. В результате проведенного исследования классифицированы внутренние и внешние факторы детерминации криминальных процессов в сфере управления федеральным имуществом; предложен системный подход к реализации методов противодействия коррупции и криминализации в сфере управления федеральным имуществом на основе разграничения мер по борьбе с экономическими преступлениями на экономико-правовые и репрессивные; разработаны методические решения по совершенствованию регулирующей деятельности государства в части формирования механизма противодействия коррупции в системе управления федеральным имуществом как основы обеспечения его безопасности от криминальных угроз; выявлены причины, порождающие коррупционную преступность в сфере управления государственным имуществом; представлена классификация коррупциогенных факторов, способствующих росту коррупции в сфере государственного имущества; предложен вариант плана борьбы с проявлениями коррупционных правонарушений, ориентированный на сферу управления государственным имуществом.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, а материалы исследования, его методология могут служить основой для дальнейшей научной разработки проблем, связанных с противодействием коррупции.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Обосновано авторское определение понятия коррупции, как антисоциального общественно-опасного явления, поразившего публичный аппарат управления, приводящего к разложению экономической, политической и других систем государства, которое выражается во взяточничестве, расхищении государственного имущества и в других видах незаконного обогащения с использованием служебного положения, проявляясь в различных сферах деятельности – в политике, науке, искусстве, в журналистике, законотворчестве, правоприменении, когда два и более индивида или группы совместно действуют в своих собственных интересах в ущерб третьей стороне вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды.
2. Определено, что совершенствование законодательства в сфере противодействия коррупции должно основываться на комплексном подходе, предусматривающем внесение комплексных изменений в законодательство России о коррупции для повышения управляемости процесса противодействия коррупции, разграничения сферы компетенции между ведомствами в сфере управления федеральным имуществом.
3. Разработаны методические рекомендации по совершенствованию регулирующей деятельности государства в части формирования механизма противодействия коррупции, как основы обеспечения безопасности государства от коррупционных преступлений, совершаемых в сфере федерального имущества. На основе анализа зарубежного опыта противодействия коррупции обоснована возможность применения в России различных инструментов по противодействию коррупции.
4. Предложен механизм контроля в сфере нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции в части уменьшения количества отсылочных норм, которые специалистами рассматриваются как серьезный коррупционный фактор. Все отсылочные нормы ведут к созданию нормативных правовых актов, не прошедших всеобщего обсуждения и общественного контроля.
5. Обоснована роль Федерального агентства по управлению государственным имуществом в разработке административных регламентов с целью соблюдения требований Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» для снижения коррупции в процессе правоприменения. Отсутствие административных регламентов оказания государственных услуг по предоставлению и продаже земельных участков, по выдаче заключений по отчетам оценщиков, по предоставлению первоочередного права приобретения имущества, не включенного в состав приватизированного имущества, может рассматриваться как коррупциогенный фактор.
6. Обоснован вывод о значении регламентации представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в сфере управления федеральным имуществом. Обосновывается комплекс мероприятий по соблюдению законодательства о представлении сведений о доходах и имуществе сотрудниками Федерального агентства по управлению государственным имуществом, по соблюдению конкурсного порядка при замещении должностей государственной гражданской службы, предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также по соблюдению законодательных требований о формировании на конкурсной основе кадрового резерва.
7. Разработан комплекс мероприятий по совершенствованию законодательства в сфере противодействия коррупции при управлении федеральным имуществом, направленных на устранение противоречий в нормативно-правовом обеспечении регулирования противодействия коррупции.
8. Доказано, что существенно снижает эффективность антикоррупционной деятельности то обстоятельство, что в законодательстве прямо не называется цель противодействия коррупции. Только некоторые положения антикоррупционного законодательства, в частности, принципы антикоррупционной деятельности, которые во многом декларативны, косвенно говорят о цели противодействия коррупции. Целесообразно принцип «неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений» (п. 4 ст. 3 Федерального закона № 273-ФЗ) как один из таких принципов закрепить в нормативных актах, регламентирующих вопросы противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом.
9. Выявлено, что к настоящему времени в уголовном законодательстве и в правоприменительной практике отсутствует единый подход к квалификации деяний, связанных с использованием служебного положения. Одна из причин этого – отсутствие согласованности между нормами Общей и Особенной частей Уголовного кодекса РФ, что привело к большому количеству пробелов и коллизий, к снижению эффективности правоприменения.
10. Предложено внести изменения в способы организации деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом по противодействию коррупции, а именно, включить комплекс мер, таких как предоставление постоянной отчетности и гласность во время обсуждении случаев коррупции, а также мониторинг возможных точек возникновения коррупционных действий, регламентные меры, касающиеся ответственности за нарушение должностной этики действий службы безопасности по противодействию коррупции, системы поощрений должностных лиц, подбора кадров и обучения, доступа к информации о коррупционных действиях.
Автор рекомендует для совершенствования деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом в сфере противодействия коррупции обеспечить комплексную реализацию способов противодействия коррупции.
11. Выявлена необходимость проведения институциональных изменений в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, адекватного распределения полномочий между его структурными подразделениями, связанными с обменом информацией о коррупционных рисках. Доказано особое значение разработки методических указаний по организации постоянного мониторинга рассмотрения жалоб и заявлений от граждан на коррупционные деяния со стороны государственных служащих агентства.
12. Обоснована необходимость обеспечения комплексного учета коррупционных рисков для их предотвращения, а также обеспечения общественного контроля за соблюдением законодательных положений по вопросам антикоррупционной политики в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (ФАУГИ) и его территориальных органах. Выявлено, что на уровне агентства целесообразно закрепить реализацию такого организационного мероприятия, направленного на предотвращение коррупции, как периодическая ротация и одноуровневое перемещение должностных лиц.
13. Выявлено, что перспективным направлением правового обеспечения противодействия коррупции в ФАУГИ является закрепление на нормативном уровне мер по оптимизации системы структурных подразделений, что будет способствовать созданию условий для их взаимодействия, ликвидации функционального дублирования, более четкого разграничения компетенции и ответственности между структурными подразделениями ФАУГИ в вопросах противодействия коррупции. Предложено совершенствование правового обеспечения противодействия коррупции проводить на нескольких уровнях управленческого влияния: национальном, ведомственном, региональном и локальном.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется анализом различных аспектов противодействия коррупции, исследованием вопросов регулирующего воздействия на процесс противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом.
Отдельные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы при осуществлении нормотворческой деятельности, разработке федеральных и региональных программ противодействия коррупции, для совершенствования нормативно-правового регулирования противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом.
Результаты исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе преподавателей, аспирантов и студентов, а также в преподавании курса криминологии в высших юридических учебных заведениях России.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования.
Работа основана на материалах органов государственной власти и управления, характеризующих все виды действий в сфере противодействия коррупции.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры уголовно-правовых дисциплин и кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права, а также в научном сообщении на международной научной конференции по проблемам модернизации правовой системы современного Российского общества.
Основные положения диссертации нашли отражение в тринадцати научных публикациях общим объемом 3,5 п.л., две из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ. Результаты настоящего исследования используются в преподавании курсов «Криминология» и «Уголовно-исполнительное право» в ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, а также в практической деятельности автора.
Структура и основное содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Институциональные особенности структуры, динамики и причин коррупции в сфере управлении федеральным имуществом в России
Недоверие общества к власти, разочарование в ценностях демократии, что может привести к более жесткой форме государственного устройства диктатуре. Обратим внимание на то, что политическая коррупция приобретает новые особенности. Обычная деловая практика при ведении бизнеса становится все более политизированной, перемещаясь в различные структуры власти. Исследования экспертов говорят о том, что становится сложным понять разницу между политическими партиями, правительствами, фирмами, правоохранительными органами и структурами организованной преступности. Немецкий криминолог В. Хетзер считает, что «во многих странах продажность стала уже основным принципом общественного устройства, важным элементом в борьбе за политическую власть». Поэтому сомнения в самой возможности выработки государственной стратегии борьбы с коррупцией представляются правомерными. Правоохранительные органы многих стран бессильны в рамках политических и экономических систем, связанных круговой коррупционной порукой1.
Кроме того, в развитии коррупционных отношений имеются и другие негативные тенденции: - Экспансия коррупционных отношений, когда разовые коррупционные связи приобретают устойчивость и трансформируются в мощные коррупционные сети. - Интернационализация и глобализация коррупции. Формы коррумпированных денежных потоков все более недоступны для контроля со стороны национальных правоохранительных органов. В ответ на эту тенденцию в 2003 г. была принята Концепция ООН против коррупции. - Расширение сферы легализации коррупции (видимость законности коррупционных сделок), спектра разнообразных способов взяточничества и их маскировки .
Вернемся к недавнему прошлому нашей страны. Нахождение основной части собственности в руках государства было причиной таких тенденций, как недостаток частной собственности и бедность ресурсов, что отчасти препятствовало взяточничеству и вымогательству. С другой стороны, распоряжение собственностью администраторами-чиновниками и концентрация власти способствовали взяточничеству, растрате ресурсов и другим злоупотреблениям собственностью. Госсобственность, формально находясь во владении всех граждан, не принадлежит никому, то же происходит и с ответственностью: всеобщая ответственность есть ничья ответственность. При этом государственные чиновники лишь управляют собственностью, но лишены мотивации собственников, откуда идет их уязвимость в отношении взяточничества.
Известно, чем меньше уровень рыночных отношений, тем значительнее роль государства в организации экономического развития: оно раздает привилегии, делегирует полномочия различным уровням административной лестницы. Это влияет на структуру коррупции, определяющую власть и ресурсы, доступные для нечестных администраторов, способы и виды коррупционных действий.
Ситуация меняется в настоящее время, когда роль коррупции можно представить следующим образом: когда собственность была в руках государства, у государственных чиновников была функция обслуживающего персонала, а это давало им возможность получать взятки за сделки. Однако сейчас чиновники предоставляют свои услуги по собственной инициативе, часто услуги навязанные. Государственные чиновники облагают данью бизнес. Если раньше коррупция в бизнесе являлась формой существования собственно бизнеса, то в настоящее время она является формой существования государственного аппарата и целых политических структур.
По существу, с коррупцией в государственном аппарате боролись исключительно представители этого аппарата, что привело к определенным последствиям, когда боровшиеся, несомненно, не могли менять коренные причины, порождающие коррупцию, а борьба против коррупционеров часто перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг. В конце советского периода коррупция развивалась на фоне ослабления государственной машины, которое сопровождалось процессом уменьшения централизованного контроля, а затем распадом идеологических основ, экономической стагнацией и в конечном итоге падением уровня развития экономики, крахом СССР. В России централизованно организованная коррупция государства постепенно сменилась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем\.
Итак, корни российской коррупции лежат в предшествующих десятилетиях, включая советское время. Эти тенденции усилились в переходный период, который и в других странах с похожей ситуацией сопровождался ростом коррупции при ослаблении государственной машины. Все это обусловило нынешнее состояние коррупции в России, когда отсутствует контроль над всеми сферами деятельности государства и общества, включая контроль над управлением государственным имуществом. Наиболее важными факторами, определяющими рост коррупции и имеющими исторические корни, кроме дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, можно назвать следующие факторы: - быстрый переход к экономической системе, не имеющей в основе необходимой правовой базы и правовой культуры; - отсутствие адекватной правовой системы и соответствующих культурных традиций в советское время; - развал партийной системы контроля .
Опыт имплементации правовых норм противодействия коррупции европейских государств в процессе управления государственным имуществом в России
В теоретическом плане проблема борьбы с коррупцией в России в достаточной мере изучена: имеется анализ причин и последствий коррупции, достигнуто понимание методов и технологий противодействия ей. Однако на практике внедрение теоретических рекомендаций и антикоррупционных механизмов выявляет неспособность реально повлиять на формирование в обществе антикоррупционной культуры, создать атмосферу нетерпимости к любым проявлениям коррупции, что должно стать важнейшим условием для борьбы с этим злом.
В этом отношении нужно отметить роль Счетной палаты, сам факт существования которой означает, что в России имеются необходимые условия для создания системы, которая обеспечивала бы прозрачность и подконтрольность деятельности органов власти, системы реального контроля общества за тем, насколько законно и эффективно органы власти расходуют бюджетные средства и управляют другими общественными ресурсами, включая федеральное имущество.
Таким образом, гражданский контроль - один из ключевых механизмов противодействия и подавления коррупции, одна из основных функций гражданского общества, представляющих собой систематический мониторинг решений и действий органов публичной власти и их должностных лиц, общественную экспертизу таких решений и действий, а затем публичное представление результатов общественной экспертизы. Информационную функцию при этом должны выполнять СМИ.
Роль гражданского контроля в качестве механизма противодействия коррупции - проследить, как соответствующие органы государственной власти проводят проверку фактов коррупционного характера, выявленных в результате общественной экспертизы. При этом причастные к коррупции и способствовавшие ей лица должны в судебном порядке привлекаться к административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством, а допустившие возникновение коррупционных отношений в подчиненных им органах власти должностные лица - отправлены в отставку.
Чтобы гражданский контроль оказался действенным, представляется целесообразным результаты общественной экспертизы решений и действий органов власти на наличие фактов коррупционного характера направлять в прокуратуру Рф1, где в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» будет проводиться прокурорская проверка в порядке надзора за исполнением законов.
В целях оптимизации борьбы с коррупцией Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым утвержден Национальный план противодейст-вия коррупции2, где отмечается такой факт, что в Российской Федерации имеется сформированная и функционирующая в основном лишь правовая и организационная основы противодействия коррупции. Концепция административной реформы РФ в 2006-2010 гг. и План мероприятий по ее проведению, одобренные распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р, и кроме того, законодательство РФ, регулирующее вопросы государственной гражданской службы РФ, представляют серьезный антикоррупционный потенциал.
Итак, блок антикоррупционных законов в качестве основных документов формируется из Национального плана противодействия коррупции. Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (основной законодательный акт, определяющий задачи и меры по борьбе с коррупцией) и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., а также Федерального закона РФ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ. Приняты и продолжают выходить подзаконные акты, прописывающие конкретные механизмы реализации тех или иных норм законов1.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции и Федеральным законом «О противодействии коррупции» все территриальные управления (субъектов федерации) Федерального агентства РФ по управлению государственным имуществом принимают меры, направленные на внедрение и осуществление антикоррупционных мероприятий, с целью предупреждения и уменьшения возможных коррупционных проявлений. Разрабатываются специальные программы по созданию механизма противодействия коррупции при управлении федеральным имуществом. (Здесь нужно заметить, что фактически Национальный план противодействия коррупции основывается на том, что все органы власти сами противодействуют коррупции внутри себя, а это малопродуктивный подход.) Мы предлагаем свою схему организации борьбы с коррупцией, представленную на рис. 6.
В результате анализа нескольких программ территориальных управлений (ТУ) Росимущества РФ, в основе которых находится «Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти», мы составили комплекс мероприятий, представляющих структуру уголовно- правового механизма противодействия коррупции при управлении федеральным имуществом (см. рис. 6):
Нормы права в механизме противодействия коррупции в сфере управления федеральным имуществом
Теоретически актам применения отводится важная роль в механизме противодействия коррупции при управлении федеральным имуществом, так как они выполняют функцию конкретных властных предписаний, имеющих юридическое значение посредством закрепления их в нормах права. Без актов правоприменения закон остается лишь записью на бумаге. Соответственно как будет применяться право и как толковаться - от этого многое зависит. Вот как это может происходить в действительности, когда судья при своем решении зачастую руководствуется величиной взятки и указом сверху, а не законом.
Типичный рейдерский захват собственности у предприятия ОАО «Шереметьево-Карго» представителями госструктур (Росимущества, подмосковного правительства) лицемерно представлен судом борьбой за справедливость. Компания в судебном порядке доказала законность своих построек, выиграв два процесса в судах первой инстанции, однако проведенный по жалобе Росимущества и ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» (МАШ) апелляционный суд принял решение об их сносе.
Так суд более чем сомнительные претензии, основанные на умозрительных заключениях МАШ о том, что постройки возведены самовольно, принимает к сведению и не обращает внимания на доказательства правоты ОАО «Шереметьево-Карго», которое предъявляет согласования на строительство, подписанные и директором аэропорта, и руководством ЦУМВС. Кроме того, в течение 18 лет предприятие эксплуатировало эти постройки, успешно проходило проверки и регистрации, регулярно платило налоги в государственный бюджет.
Таким образом успешные, рентабельные предприятия отбираются, перепродаются, разрушаются, нанося ущерб экономике и безопасности государства.
По нашему мнению, в этом присутствует закономерность, но тогда нужно признать тщетность попыток преодоления коррупции и рейдерства без изменения всей системы государственной власти. Нет смысла задавать вопросы министру экономического развития, почему ликвидируются успешные предприятия и в чем подчиненное ему Росимущество видит защиту государственных интересов. Если происходящее - закономерность, то нельзя надеяться на такие суды, которые «не видят, не слышат», а принимая решения, обычно руководствуются принципом «власть всегда права».
Рассмотрим далее, что представляет собой такой документ, как акт применения права. Суд или другие уполномоченные органы государства по применению права, завершая свою деятельность, оформляют соответствующий акт, фиксирующий принятое решение и закрепляющий юридические права и обязанности субъектов, по отношению к которым применено право. Акт применения, имея доказательственное значение, становится юридическим основанием конкретных прав и обязанностей персонально определенных лиц. Юридическая сила правоприменительных актов обеспечивается их обязательностью, так как законом предусмотрено обязательное соблюдение и исполнение предписаний правоприменительного акта указанными в нем лицами. Однако в нашей стране создались условия, позволяющие игнорировать закон, причиной чего являются как недоработки законодательства (например, неоднозначность трактовки), так и коррупционные связи в органах государственной власти. Как следствие - возникают прецеденты, когда суд выносит справедливое решение (акт применения), но оно не исполняется.
Примером такого безнаказанного игнорирования закона может послужить дело, негативным фигурантом которого является Росимущество. На земельный участок, где на законном основании в 2005 г. был построен торговый центр, в 2006 г., когда объект уже начал работать, Росимущество (региональное управление) вдруг зарегистрировало за собой право собственности, как вскоре выяснилось, с коррупционной целью. В качестве нового собственника Росимущество отказалось предоставлять эту землю в аренду инвесторам. Тогда коммерсанты обратились в суд с требованием обязать управление Росимущества заключить с ними договор об аренде земли. Суд в 2010 г. признал правоту инвесторов полностью, обязав Росимущество заключить договор аренды земли. Однако под разными предлогами чиновники не выполняли решение суда1. Обращение с исполнительным листом в службу служебных приставов не дало результата: приставы несколько раз направляли требование об исполнении решения суда, но оно Росимуществом игнорировалось. При обращении в правоохранительные органы о привлечении к ответственности за неисполнение решения суда Росимуществом взыскатели (инвесторы Торгового центра) помощи не получили. Более того, представителям взыскателя приставами неоднократно было отказано в возбуждении уголовного дела в отношении руководителя Росимущества. Это говорит о том, что решение суда может не исполняться, и никто не усматривает в этом коррупционной составляющей. Приставы не могут заставить руководителя государственного органа исполнить решение суда. Требование о явке руководителя Росимущества к судебному приставу-исполнителю игнорируется.
Учитывая, что такая ситуация не единственная, директор ФССП России считает, что службе судебных приставов «необходимы более объемные полномочия по дознанию и возбуждению уголовных дел, в том числе по статьям 159 УК РФ (мошенничество), 330 УК РФ (самоуправство) и другим».
По нашему мнению, служба судебных приставов в настоящее время не может в достаточной степени действовать в интересах государства и способствует коррупции: получение разрешения на расследование по названным выше статьям в действительности является лишь основанием для устранения неугодных либо прикрытия нужных людей.
Вернемся к теории актов правоприменения: по отношению к нормативным правовым актам юридическая сила правоприменительных актов характеризуется их подзаконностью. Предписания нормативного правового акта являются основанием для применения права, здесь не должно возникать противоречий и искажения содержания правового предписания. Юридическая сила правоприменительных актов обеспечивается их способностью властно порождать конкретные правовые последствия, то есть возникновение, изменение или прекращение правоотношений, поэтому вопрос обеспечения их законности и обоснованности приобретает особое значение.
Совершенствование организации правового регулирования деятельности Федерального агентства в сфере управления государственным имуществом по противодействию коррупции
Обнаруженные коррупциогенные факторы могут быть устранены путем исключения соответствующего текста из проекта акта; уточнения редакции проекта акта; подготовки новой редакции акта.
При разработке стратегии совершенствования законодательства в сфере противодействия коррупции автор выделяет факторы, оказывающие влияние на уровень коррупции, такие как: непрозрачность деятельности и неподотчетность органов государственной власти; недостаточно эффективное участие в этой работе правоохранительных структур и органов национальной безопасности государства; разветвленность разрешительно-регуляторной системы; неурегулированность конфликта интересов; частое отсутствие правил профессиональной этики на публичной службе; низкий уровень обеспечения защиты прав собственности; несовершенство законодательства в сфере борьбы с коррупцией, противоречивая деятельность судебной системы в этом направлении; отсутствие системности в работе по выявлению коррупции в органах государственной власти; отсутствие публичного контроля за доходами и расходами высших должностных лиц государства, а также эффективных механизмов участия гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной стратегии .
Основным выводом из перечня названных причин, по мнению автора, является то, что предотвращение и противодействие коррупции в правовом демократическом государстве возможно лишь на правовой основе.
В настоящее время для реавизации антикоррупционной стратегии в органах государственной власти разработаны ведомственные нормативные акты, направленные на противодействие коррупции, в которых содержатся указания: 1) четко руководствоваться действующим законодательством РФ о противодействии коррупции с целью недопущения случаев его нарушения; 2) продолжать осуществление мероприятий, направленных на предотв ращение и противодействие коррупционным проявлениям, усиливать инфор мационную и разъяснительную работу по предотвращению и прекращению коррупционных деяний.
Эти два направления ориентированы, на наш взгляд, именно на причины возникновения коррупции, а не на внешние ее проявления, потому являются средствами профилактического, предохранительного действия и, как показывает международный опыт, более действенными (хотя эти средства относятся к средствам более отдаленного действия). Основным преимуществом их применения является отсутствие многих недостатков, которые характерны для методов принуждения.
Совершенствование правового обеспечения противодействия коррупции автор предлагает проводить на нескольких уровнях управленческого влияния.
1. Национальный уровень: разработка заканодательных положений по обеспечению открытости власти, совершенствованию эффективной государственной антикоррупционной программы; по формированию идеологии государственной службы (ее моральных ценностей и принципов); по эффективной деятельности правоохранительных органов;
2. Ведомственный и региональный уровень: разработка нормативных актов и программ, действие которых распространяется на ведомственном и региональном уровне. Преимущественно это антикоррупционные стратегии, инициированные руководством определенного ведомства и региона, которые оказывают влияние на территории этого ведомства (региона) (следует заметить, что они в большинстве своем соответствуют национальным стратегическим механизмам противодействия коррупции);
3. Локальный уровень: разработка программ, которые оказывают влияние на конкретном территориальном уровне, в конкретных орга низациях, как, например, пилотные проекты в определенных районах страны (приобретение навыков антикоррупционного поведения; мотивация госу дарственных служащих; формирование из местных бюджетов фондов для финансирования антикоррупционных мероприятий; сотрудничество и активное привлечение к антикоррупционным программам населения, общественных организаций и т. п.).
По мнению автора, стратегические направления совершенствования законодательного обеспечения противодействия коррупции должны включать в себя целый комплекс мер, в частности: законодательные меры, связанные с разработкой нормативных актов по вопросам противодействия коррупции, антикоррупционной экспертизой законодательных актов; организационно-правовые меры, к которым относится разработка государственных, ведомственных и региональных программ по противодействию коррупции; меры, связанные со стандартизацией услуг, оказываемых государственными органами и должностными лицами; требования к кадрам.
Предложенный алгоритм совершенствования законодательного обеспечения противодействия коррупции и соответствующие государственно-управленческие механизмы предотвращению коррупции представлены на рис. 9.
