Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Незаконная миграция в россии: исторические и социальные аспекты 17
1. Историко-законодательные предпосылки охраны общества и государства от незаконной миграции 17
2. Понятие незаконной миграции в России и ее социальная обусловленность 50
ГЛАВА 2. Уголовно-правовые вопросы борьбы с организацией незаконной миграции 72
1. Объективные признаки состава организации незаконной миграции 72
2. Субъективные признаки состава организации незаконной миграции 98
3. Квалифицированный состав организации незаконной миграции 108
4. Проблемы повышения эффективности уголовно-правового противодействия организации незаконной миграции 116
ГЛАВА 3. Криминологические проблемы борьбы с незаконной миграцией при ее организации 132
1. Организация незаконной миграции как элемент преступности, связанной с незаконной миграцией: криминологическая характеристика преступления и личности преступника 131
2. Предупреждение незаконной миграции при ее организации: проблемы и пути их решения 149
Заключение 176
Список литературы
- Понятие незаконной миграции в России и ее социальная обусловленность
- Субъективные признаки состава организации незаконной миграции
- Проблемы повышения эффективности уголовно-правового противодействия организации незаконной миграции
- Предупреждение незаконной миграции при ее организации: проблемы и пути их решения
Понятие незаконной миграции в России и ее социальная обусловленность
Вместе с тем, предусматривая строгое наказание за самовольный выезд за рубеж без «проезжих грамот», Соборное Уложение предписывало воеводам выдавать такие грамоты без всяких задержек и одновременно устанавливало ответственность за волокиту при их выдаче. Так, например, если «воеводы проезжих грамот кому вскоре давати не учнут, и тем учинят кому простой и убытки, и в том на них будут челобитчики, и сыщется про то допряма, и воеводам за то быти от государя в великой опале. А что они кому учинят убытка, и то на них доправити вдвое, и отдати челобитчиком» (ст. 2) 13. Необходимо отметить, что для российских подданных из числа жителей пограничных русско-литовских и русско-немецких земель, вклинивающихся друг в друга, Соборное Уложение предусматривало право на переезды из города в город через иностранную территорию без «проезжих грамот» (ст. 5), что видимо, объяснялось техническими сложностями контроля передвижения и интересами торговли. Но при этом ст. 6 вводила дополнительную гарантию против возможной измены или «какого дурна» – обязанность помещиков следить за своими людьми и крестьянами и доносить о подозреваемых воеводам.
Из историко-правовых документов XVII в. известно, что право на выезд без «проезжих грамот» за пределы государства «в ближние места» также имелось у подданных, проживающих «подле Немецкого рубежа близко, верст по пяти и по десяти», государевы же дальние Заонежские крестьяне, намеревающиеся выехать за рубеж в дальние погосты и города «Свейской стороны», а равно немцы и королевские крестьяне из «Свейской стороны», намеревающиеся въехать на государеву сторону, без «проезжей грамоты» не пропускались. Для въезда иноземных купцов в Российское государство в торговых целях необходимо было также иметь царскую жалованную грамоту15. В течение XVII в. без особенных жалованных грамот, за красною печатью, иностранцы не могли входить внутрь России, а тем более разъезжать по ее городам и даже ярмаркам16.
Поскольку проблема самовольного выезда населения за рубеж волновала не только российское правительство, а носила межгосударственный характер, пути ее решения также вырабатывались в рамках ведения внешней государственной политики. О возврате перебежчиков, запрете на подстрекательство и содействие в перебежке говорилось в русско-шведских соглашениях XVII в., указанных нами ниже.
Из содержания Столбовского мирного договора 1617 г. известно, что, принимая в свое подданство население, оставшееся проживать на поделенных территориях, правители России и Швеции предусматривали при этом запрет в дальнейшем «подзывати и подговаривати» людей к переходу на свою сторону17. Поскольку случаи самовольного перехода населения через границы держав в дальнейшем все же имели место, несмотря на достигнутые договоренности, стороны были вынуждены уточнять взаимные обязательства в дополнительных договорах. Так, согласно положениям Договорной записи, учиненной в Стокгольме между Дворами Шведским и Российским 1649 г.18, в дополнение к «Столбовскому миру», предусматривались выдача перебежчиков с обеих сторон за два последних года (1648 и 1649 гг.) и обоюдный отказ приема перебежчиков на будущее. В целях исключения бездействия местных властей в сыске или задержки в выдаче разысканных перебежчиков предусматривалась ответственность виновных лиц перед своими правителями, которые могли назначить им наказание по своему усмотрению. На виновных лиц также возлагалась обязанность возместить другой стороне понесенные убытки за несвоевременную выдачу разысканных перебежчиков19.
Примечательным условием данного договора являлось признание необходимости наказывать без всякой милости тех, кто будет «подзывать» или подговаривать к перебежке с одной стороны на другую сторону, принимать, утаивать перебежчиков или пускать заведомо к себе во двор, «чтоб впредь от такого перебегания меж обоими Великими Государями ссоры и нелюбви не быти, но вечному б мирному договору всегда крепку и нерушиму быти содержану»20. На наш взгляд, наличие данного положения объяснялось тем, что обе стороны не были заинтересованы в уменьшении податного населения, от численности которого напрямую зависели объем налоговых поступлений в казну в частности и укрепленность подвластных приграничных территорий в целом. Известно, что виновные в приеме перебежчиков были биты на рубеже кнутом нещадно, а сами перебежчики отсылались назад за рубеж21. В дальнейшем запрещение «подзывать» и подговаривать людей на свою сторону повторялось в Валиесарском (1658 г.) и Кардисском23 (1661 г.) договорах, что указывало на признание обществом и государством негативных последствий от таких деяний уже в то время.
Таким образом, начиная с середины XVI и по XVII вв. в российском национальном законодательстве впервые общей правовой регламентации подверглись общественные отношения в миграционной сфере. При этом отношения, связанные с выездом российских подданных в иные государства, были взяты под уголовно-правовую охрану. В силу существующих межгосударственных договоренностей властью также пресекались подстрекательство иностранных подданных к «перебежке» в Россию и содействие перебежчикам в нахождении на территории Российского государства, т.к. подобные деяния дестабилизировали международные отношения и ставили под угрозу пограничную безопасность державы. Данный период времени предлагается рассматривать как первоначальный этап формирования уголовно-правовой охраны российского общества и государства от незаконной миграции и условно обозначить его как «царский».
Субъективные признаки состава организации незаконной миграции
Переходя к рассмотрению признаков незаконности пребывания иностранцев в Российской Федерации, следует отметить, что, согласно Федеральному закону N 115-ФЗ, присутствие таких лиц на территории России выражается во временном пребывании (ст. 5), а также временном (ст. 6) или постоянном (ст. 8) проживании. В этой связи представляется необходимым рассмотреть признаки незаконности не только временного пребывания, но и временного, а также постоянного проживания. Анализ положений вышеупомянутого закона показывает, что признание временного пребывания или временного либо постоянного проживания иностранного гражданина или апатрида на территории России законным или незаконным зависит от наличия у конкретного лица права на временное пребывание или временное либо постоянное проживание, подтвержденного соответствующим образом.
Такой же подход лежит в основе определения незаконно находящегося на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, изложенного в ст. 25.10 Федерального закона N 114-ФЗ. По закону к таковым относятся лица, которые въехали в Россию нарушая правила, либо не имеют документов, подтверждающих право пребывать (проживать) в России, либо утратили такие документы и не заявили об этом в органы миграционной службы, либо уклоняются от выезда из России по истечении установленного срока на пребывание (проживание) в государстве, либо нарушили правила транзитного проезда через Россию.
По поводу отнесения к категории «незаконно находящихся» лиц из числа утративших документы и не заявивших об этом в соответствующий миграционный орган, необходимо отметить следующую особенность. В настоящее время утрата иностранным гражданином или апатридом документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, без дальнейшего оповещения об этом компетентного органа государственного управления, юридически вовсе не означает автоматическое прекращение действия предоставленного права на такое пребывание (проживание). Данное право может быть досрочно прекращено лишь при аннулировании таких документов или сокращении срока на временное пребывание по решению компетентного органа государственного управления при наличии оснований, предусмотренных ст. 5, 7, 9 Федерального закона N 115-ФЗ. К тому же досье иностранца, сформированное в рамках ведения государственной информационной системы миграционного учета, содержит в себе сведения о виде и реквизитах документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в Российской Федерации206.
Таким образом, на наш взгляд, представляется не соответствующим современным реалиям отнесение иностранцев, утративших документы, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России и не заявивших об этом в компетентный орган государственного управления, к категории незаконно находящихся на территории Российской Федерации, поскольку у таких лиц юридически сохраняется право на пребывание (проживание) в России.
Характеризуя незаконность нахождения иностранных граждан и апатридов, уклоняющихся от выезда из России по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, следует отметить, что такая незаконность выражается в присутствии указанных лиц на территории России сверх предоставленного срока временного пребывания, временного или постоянного проживания, либо срока, предоставленного для выезда из Российского государства в случаях сокращения срока проживания, временного пребывания, аннулирования выданного разрешения на временное проживание или вида на жительство, либо вступления в силу постановления судьи о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из государства. Иными словами, присутствие иностранного гражданина или апатрида на территории Российской Федерации сверх: а) установленного срока в визе; б) срока, превышающего 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток (для безвизовой категории лиц), не продливших такой срок в установленном порядке; в) трехлетнего срока действия разрешения на временное проживание без наличия нового разрешения или вида на жительство; г) пятилетнего срока действия вида на жительство и без его продления; д) трех дней после сокращения срока проживания или временного пребывания; е) пятнадцати дней после аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство; ж) пяти дней после дня вступления в законную силу решения суда об административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации является незаконным нахождением на территории Российской Федерации, что прямо следует из положений Федеральных законов N 115-ФЗ (ст. 5, 6, 8, 31) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 32.10).
Признаками явного пренебрежения законом при уклонении от выезда из России является дальнейшее нахождение иностранцев на территории страны свыше тридцати суток без уважительных причин со дня окончания срока временного пребывания. По данному поводу в российском парламенте даже рассматривался вопрос о введении уголовной ответственности, однако законопроект № 395954-4 был отклонен207. В последующем идея депутатов о совершенствовании правового воздействия на указанную категорию иностранных граждан (лиц без гражданства) была законодательно реализована в виде возможности введения запрета на въезд в Российскую Федерацию в течение трех лет со дня выезда за пределы Российской
Проблемы повышения эффективности уголовно-правового противодействия организации незаконной миграции
Выше нами было предложено понимать незаконную миграцию как перемещения иностранцев на территорию, по территории, с территории Российской Федерации с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил (порядка) въезда, выезда, транзитного проезда, пребывания (проживания), трудовой деятельности.
В этой связи представляется возможным определить, что под преступностью, связанной с незаконной миграцией следует понимать общественно опасное, массовое социально-правовое явление, складывающееся из совокупности преступлений, связанных с нарушением установленного национальным законодательством порядка въезда, выезда, транзитного проезда, пребывания (проживания), трудовой деятельности иностранных граждан или лиц без гражданства при их перемещении на территорию, по территории, с территории государства.
Для изучения криминологической характеристики данной подсистемы преступности требуется истечение определенного времени, чтобы устоялась ее внутренняя структура, поэтому перейдем к рассмотрению одного из основных ее элементов – организации незаконной миграции, для этого проанализируем ее состояние, а также охарактеризуем личности лиц, ее совершивших.
Для определения состояния организации незаконной миграции необходимо представить общую картину зарегистрированных преступлений, как в целом по стране, так и на региональном уровне (см. приложение 2, табл. 4, диаграмма 1), поскольку изучению территориальных различий преступности криминология всегда уделяла достаточно серьезное внимание. В уголовной статистике неизменно выделяются показатели преступности в республиках, административно-территориальных регионах, городе и селе279.
При изучении количества общей зарегистрированной преступности в Российской Федерации за период с 2005 по 2014 г. установлено, что с 2007 по 2014 г. наметилась тенденция снижения зарегистрированных преступлений. Так, число зарегистрированных преступлений за 2007 г. снизилось на 7 % по отношению к 2006 г., число зарегистрированных преступлений за 2008 г. снизилось на 10,4 % по отношению к 2007 г., число зарегистрированных преступлений за 2009 г. снизилось на 6,7 % по отношению к 2008 г., число зарегистрированных преступлений за 2010 г. снизилось на 12,2 % по отношению к 2009 г., число зарегистрированных преступлений за 2011 г. снизилось на 8,5 % по отношению к 2010 г., число зарегистрированных преступлений за 2012 г. снизилось на 4,2 % по отношению к 2011 г., на столько же процентов снизилось число зарегистрированных преступлений за 2013 г. по отношению к 2012 г, число зарегистрированных преступлений за 2014 г. снизилось на 0,71 % по отношению к 2013 г. На региональном уровне также наблюдается снижение зарегистрированных преступлений, но с отставанием в 1 год, начиная с 2008 г.280 Вместе с тем, статистические данные зарегистрированной организации незаконной миграции на территории РФ, свидетельствуют о скачкообразной ее тенденции, выражающейся в поочередном (через 1 год) росте и снижении ее показателей при стабильно сохраняющемся удельном весе в общей структуре зарегистрированной преступности на территории РФ, где тревогу вызывает наметившаяся за последние два года его положительная коррекция (см. приложение 2, диаграммы 2 и 3).
На наш взгляд, такое колебание числовых показателей зарегистрированной организации незаконной миграции объясняется влиянием ряда факторов, в первую очередь, правового (принципиальные изменения в национальном миграционном законодательстве).
С момента введения уголовной ответственности за организацию незаконной миграции в течение 2005 и 2006 гг. правоохранительными органами работа по выявлению и пресечению данного преступления осуществлялась при существовавшем на тот момент по закону разрешительном порядке регистрации иностранцев по месту пребывания на территории РФ. Правоохранители Астраханской области одними из первых стали активно применять на практике уголовно-правовую норму, предусмотренную ст. 3221 УК РФ, о чем свидетельствует официальная статистика. Из 340 зарегистрированных по России преступлений в 2005 г. и 969 (+185 %) преступлений в 2006 г. по ст. 3221 УК РФ «Организация незаконной миграции» 112 ( 33 %) и 206 ( 21 %) от общероссийского показателя были выявлены в Астраханской области281.
С момента вступления в силу в 2007 г. Федерального закона № 109-ФЗ процедура учета таких лиц упростилась и стала носить уведомительный характер, что положительно сыграло на снижении правонарушений в миграционной сфере, чем и объясняется снижение зарегистрированных преступлений по организации незаконной миграции в 2007 г. до 684 (–29,4 %). На миграционный учет в 2007 г. в РФ было поставлено 7856511 иностранцев282. В 2008 г. в ФМС России на миграционном учете уже состояло 9162078 таких лиц283 (рост на 16,7 %). На фоне роста прибытия в РФ иностранцев в 2008 г. снова повысилось количество выявленных преступлений по ст. 3221 УК РФ. – 1460 (+113,4 %). В 2009 г. мировой финансовый кризис внес свои коррективы на темпы развития государственной экономики, в связи с чем у отечественных работодателей снизилась потребность в иностранной рабочей силе, снизилось и количество пребывающих иностранных граждан и апатридов. На миграционный учет в РФ иностранцев в 2009 г. было поставлено на 6 % меньше, чем в предыдущем, т.е. 8608421 человек. Снижение активности работодателей в этот период сказалось и на снижении совершения организации незаконной миграции. В 2009 г. было выявлено 1253 таких преступления (–14,1 %). В 2010 г. экономическая активность стала постепенно стабилизироваться, приток мигрантов в РФ увеличился на 5,8 % и показатель поставленных на учет мигрантов приблизился к докризисному уровню и составил 9111397 человек284, что снова сказалось на росте выявленных преступлений по ст. 3221 УК РФ – 1598 случаев (+27,5 %). Несмотря на дальнейший в 2011 г. рост показателей постановки на миграционный учет иностранцев в РФ – 9921010 человек285 (+8,9 %), количество выявленных преступлений по рассматриваемому составу составило 1100 единиц (–31,1 %). Объяснение такому случаю сводится к очередной новелле миграционного законодательства России, так называемому патенту. Со второго полугодия 2010 г. законодательно было разрешено гражданам РФ привлекать к трудовой деятельности по найму для личных, домашних и других подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, иностранных граждан и апатридов, прибывших в РФ в безвизовом порядке, при наличии у каждого такого лица патента, выданного в установленном порядке
Предупреждение незаконной миграции при ее организации: проблемы и пути их решения
В связи с выводом Федеральной миграционной службы из системы МВД России и переподчинением ее федеральному Правительству, в целях надлежащего исполнения полицией предоставленных ей полномочий по контролю за соблюдением иностранцами порядка въезда, выезда, временного или постоянного проживания, временного пребывания в России и транзитного проезда через ее территорию, на наш взгляд, требуется дальнейшее правовое совершенствование порядка информационного взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание необходимо уделить взаимообмену информацией в отношении тех иностранцев, срок проживания или временного пребывания которых в стране сокращен, либо которым аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство.
Для этого предлагается законодательно установить, что ФМС России, как оператор Государственной системы миграционного учета, должна направлять в органы внутренних дел сведения о такой категории иностранцев, для дальнейшей организации с их стороны мероприятий по предупреждению уклонения таких лиц от выезда из России.
В этой связи предлагается в ряд статей Федерального закона N 115-ФЗ внести соответствующие изменения, например: - п. 4 ст. 5 «Временное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации» дополнить предложением следующего содержания: «О сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации по решению федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или его территориальных органов дополнительно сообщается в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел или его территориальные органы соответственно»; - п. 2 ст. 7 «Основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание» дополнить предложением следующего содержания: «О решении об аннулировании ранее выданного иностранному гражданину разрешения на временное проживание дополнительно сообщается в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел»; - ст. 9 «Основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство» дополнить п. 8 следующего содержания: «О решении об аннулировании ранее выданного иностранному гражданину вида на жительство дополнительно сообщается в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел».
Таким образом, осведомленность сотрудников полиции об иностранных гражданах и лицах без гражданства, срок проживания или временного пребывания которых в России сокращен, либо которым аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство, будет иметь двойной эффект и позволит не только принимать меры, направленные на предупреждение уклонения иностранцев от выезда из России, но и оградит принимающую сторону от совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.9 КоАП РФ по случаю непринятия мер по обеспечению в установленном порядке своевременного выезда таких лиц за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации, а также минимизирует риск организации незаконной миграции.
Адресное воздействие на лиц в предупредительных целях является отличительной чертой другого вида профилактического воздействия – индивидуального, где ведущая роль отводится сотрудникам органов внутренних дел, прежде всего, полиции310. Одной из ключевых фигур в деятельности полиции по профилактике преступлений и иных правонарушений выступает участковый уполномоченный полиции311, у которого основными формами несения службы являются: - проведение профилактического обхода административного участка; - проведение индивидуальной профилактической работы с гражданами, состоящими на профилактическом учете.
Несмотря на то, что в деятельности участкового уполномоченного полиции особое внимание уделяется полученной во время профилактического обхода информации о квартирах (жилых домах, комнатах), сдаваемых в аренду, в том числе гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства (при установлении юридических или физических лиц), о лицах, сдающих квартиры (помещения) в аренду без оформления соответствующих документов, предоставление жилых помещений иностранцам, находящимся в России с нарушением миграционного законодательства, влечет за собой административную ответственность по ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ, постановка правонарушителей данной категории на профилактический учет не предусмотрена. На наш взгляд, было бы целесообразным ставить таких лиц на профилактический учет в целях предупреждения организации незаконного пребывания (проживания) иностранцев в Российской Федерации.
В этой связи считаем целесообразным внести дополнения в п. 63, 67.3 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденное Приказом МВД России от 31.12.2012 N 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», согласно которым предусмотреть постановку на профилактический учет сроком на 1 год и проведение индивидуальной профилактической работы с гражданами, которые совершили административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации по случаю предоставления жилого помещения иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию.
Как мы видим, борьба с негативными, общественно-опасными проявлениями в миграционной сфере, включающая в себя и предупредительные меры, требует дальнейшего правового совершенствования. От того насколько четко будет отлажен правовой механизм регулирования миграционных процессов, в том числе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, настолько стабильней будет порядок и безопасность в российском обществе и государстве.