Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы процессуального статуса начальника органа дознания 18
1. Понятие и элементы процессуального статуса начальника органа дознания 18
2. Начальник органа дознания в зарубежном уголовном судопроизводстве 50
3. Начальник органа дознания в российском уголовном судопроизводстве 70
Глава 2. Особенности процессуального статуса начальника органа дознания при реализации его полномочий 95
1. Реализация процессуального статуса начальника органа дознания при проверке сообщения о преступлении 95
2. Особенности реализации процессуального статуса начальника органа дознания при производстве расследования в форме дознания в общем порядке либо сокращенного дознания 120
3. Реализация процессуального статуса начальника органа дознания при производстве неотложных следственных действий 147
4. Роль прокурорского надзора и судебного контроля в совершенствовании уголовно процессуальной деятельности начальника органа дознания 165
Заключение 183
Список литературы 186
Приложения 215
Приложение 1. Анкета для начальника органа дознания 215
Приложение 2. Сведения о результатах анкетирования начальников органов дознания 222
Приложение 3. Анкета для сотрудника органа дознания 231
Приложение 4. Сведения о результатах анкетирования сотрудников органов дознания 238
Приложение 5. Анкета для изучения архивных уголовных дел 246
Приложение 6. Сведения о результатах изучения материалов архивных уголовных дел 252
Приложение 7. Проект федерального закона 259
- Понятие и элементы процессуального статуса начальника органа дознания
- Начальник органа дознания в зарубежном уголовном судопроизводстве
- Реализация процессуального статуса начальника органа дознания при проверке сообщения о преступлении
- Роль прокурорского надзора и судебного контроля в совершенствовании уголовно процессуальной деятельности начальника органа дознания
Понятие и элементы процессуального статуса начальника органа дознания
На протяжении двух последних десятилетий российское уголовно процессуальное законодательство находится в состоянии постоянного реформирования, что подтверждается внесением в УПК РФ с момента его принятия изменений более 260 федеральными законами.
Однако, как отмечает Б.Я. Гаврилов, и с этим нельзя не согласиться, не всегда такие изменения носили системный характер1, в ряде случаев они противоречили конституционным основам либо нормам УПК РФ, что профессор В.П. Божьев назвал «тихой революцией» Конституционного Суда2. Вместе с тем, внесение в УПК РФ столь многочисленных изменений обусловлено также компромиссными решениями законодателя при принятии УПК РФ и отказом при подготовке его проекта ко второму чтению от реформирования отдельных процессуальных институтов3.
Существенные изменения коснулись и урегулирования уголовно-процессуальной деятельности органа дознания, в том числе процессуального статуса начальника органа дознания. Изначально в УПК РФ начальник органа дознания был определен как «должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ» (п. 17 ст. 5 УПК РФ).
В научном сообществе данное определение было подвергнуто критике. Так, И.И. Колесников и В.Н. Одинцов обращали внимание на неопределенность формулировки, отсутствие четкого перечня процессуальных полномочий данного субъекта уголовного процесса1. В свою очередь, А.А. Дядченко, критикуя указанное выше определение понятия «начальник органа дознания», отмечал, что оно не дает «конкретных указаний на конкретные полномочия начальника органа дознания, на которые ссылается законодатель в отношении указанного должностного лица»2.
И действительно, исходя их приведенных в ст. 5 УПК РФ определений понятий «начальник органа дознания» и «начальник подразделения дознания», усматривалась некоторая идентичность их процессуального статуса, так как определяющим в полномочиях указанных должностных лиц являлось право давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.
Указанным выше Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 440-ФЗ в п. 17 ст. 5 УПК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми начальник органа дознания определен как «должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель», то есть законодатель в данном определении в качестве основной характеристики процессуального статуса начальника органа дознания отметил уже не его полномочия, а обратил внимание на организационную составляющую статуса данного должностного лица органа дознания. Кроме того, этим же Федеральным законом в УПК РФ введена статья 402 (Начальник органа дознания), где перечислены полномочия начальника органа дознания, а в части третьей данной статьи отмечено, что в органах внутренних дел Российской Федерации полномочия начальника органа дознания осуществляют также «заместители начальника полиции», хотя это определение не отражает в полной мере правовое положение начальника органа дознания, что отмечалось в отзыве Генеральной прокуратуры Российской Федерации при согласовании МВД России проекта указанного федерального закона1. При этом полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания также во многом продолжают дублироваться. Нельзя не отметить важность принятых указанным выше Федеральным законом № 440-ФЗ изменений. Фактически предпринята попытка систематизировать полномочия начальника органа дознания. Кроме того, расширен и относительно определен круг должностных лиц, наделенных полномочиями начальника органа дознания в органах внутренних дел. Кроме того, размещение ст. 402 УПК РФ в гл. 6 «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения» позволило определить начальника органа дознания субъектом уголовно-процессуальной деятельности со стороны обвинения, как участвующего в тех или иных формах расследования уголовного дела, осуществляющего процессуальные действия, совокупность которых образует производство по уголовному делу2.
Прежде чем рассматривать полномочия начальника органа дознания и вести речь достаточности или необходимости внесения каких-либо изменений в их перечень, следует определить элементы процессуального статуса начальника органа дознания, наиболее полно характеризующие уголовно-процессуальную деятельность данного должностного лица. Однако для начала представляется необходимым определиться с терминологией, которая будет использована при характеристике процессуального статуса начальника органа дознания.
Так, в уголовно-процессуальном законодательстве значение понятия «должностное лицо» не разъясняется, однако в Уголовном кодексе Российской Федерации1 (далее – УК РФ) в примечании первом к статье 285 указано, что «должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти…», а в примечании к ст. 318 УК РФ отмечается, что должностное лицо правоохранительного органа признается представителем власти. Следует отметить, что в научном сообществе не существует единого мнения относительно понятия «должностное лицо». Так, М.В. Ермоленко определяет его как «лицо, замещающие должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, которое для осуществления своей профессиональной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей»2.
Однако данная дефиниция, по мнению диссертанта, не в полной мере отражает элементы, характеризующие процессуальный статус начальника органа дознания, овладев которыми, как отмечает Н.В. Витрук, «исследователь получает возможность свободно ориентироваться в этой области, научно осмысливать происходящие в ней процессы и творчески развивать, углублять и совершенствовать знания о специфических государственно-правовых закономерностях, моделировать и прогнозировать процессы развития»3.
Начальник органа дознания в зарубежном уголовном судопроизводстве
Как ранее отмечалось, российское уголовное судопроизводство находится в состоянии перманентного реформирования. Отдельные новации, привносимые федеральным законодателем, например, такие как досудебное соглашение о сотрудничестве, особый порядок судебного разбирательства, приняты с учетом правоприменительной практики зарубежных государств.
На актуальность изучения зарубежного уголовного судопроизводства также указывают «активные миграционные процессы, требующие в современном мире согласованных и координированных действий правоохранительных национальных структур»1, что способствует расширению возможностей международного сотрудничества правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Для этого необходимы знания, выходящие за пределы национального правового поля.
Не преувеличивая значения положений зарубежного уголовно процессуального законодательства, отметим, что в них содержится немало научных идей, которые следует обсуждать в рамках отечественной правовой доктрины. Мнения о необходимости сравнительного изучения права высказывают не только отечественные2, но и иностранные ученые3.
Обращаясь к историческому развитию отечественного уголовного судопроизводства, свидетельствующему, что идеи французского Уголовно-процессуального кодекса 1808 года повлияли на парадигму дореволюционного российского уголовного процесса и смену инквизиционной системы на смешанную1, считаем необходимым рассмотреть некоторые модели уголовного процесса европейских стран (Франция, Германия, Швейцария), а также ряда стран постсоветского пространства (Азербайджана, Армении, Беларусси, Кыргызстана, Казахстана, Таджикистана, Узбекистана), находившиеся с 20–30-х годов XX века по 1991 год в схожих с Россией правовых условиях.
Так, в современном уголовном процессе Франции в судопроизводстве выделяют 4 стадии: полицейское дознание, досудебное следствие, судебное разбирательство, обжалование и вступление решения в законную силу2. При этом дознанию отведена вторая глава УПК «Дознание и проверка личности». Судебная полиция, которую представляют некоторые служащие национальной полиции, жандармерии и специально уполномоченных органов (ст. 16 УПК Франции), наделена большим объемом процессуальных полномочий, что М.П. Смирнов связывает с увеличением разнообразия форм дознания3.
Дознание во Франции – часть уголовного процесса, которая осуществляется до начала уголовного преследования. Споры о его формах среди ученых-процессуалистов Франции не прекращаются и на эту тему существует несколько точек зрения. Большинство выделяют две формы дознания: первоначальное и дознание очевидных преступлений, либо расследование тяжкого преступления и предварительное полицейское дознание4.
В свою очередь, Ф. Фурман выделяет 5 видов дознания: 1) очевидное уголовно – наказуемое дознание; 2) первоначальное; 3) расследование смерти при подозрительных обстоятельствах; 4) по розыску пропавшего; 5) розыску лица, находящегося в бегстве1. При этом дознание очевидного преступления или уголовного проступка в УПК Франции толкуется часто как ситуация, когда преступник застигнут с поличным. Срок производства дознания составляет неделю. В случае если преступление или уголовный проступок предусматривает наказание свыше 5 лет лишения свободы (расследование тяжкого преступления), прокурор республики вправе продлить срок непрерывного дознания максимум еще на восемь дней, чтобы офицер судебной полиции смог выполнить все неотложные следственные действия.
В свою очередь, Л.В. Головко французское дознание называет начальной стадией досудебной части уголовного процесса, не являющейся формой расследования2.
В соответствии со ст. 12, 38, 41, 53 и 75 УПК Франции управление и надзор за судебной полицией осуществляют совместно прокурор республики и Генеральный прокурор, которые имеют все полномочия, предоставленные офицеру уголовной полиции, и вправе поручить производство дознания, руководствуясь принципом свободного выбора, учитывая территориальную компетенцию.
Рассматривая уголовное судопроизводство Германии, следует отметить, что доктрина современного уголовного процесса данного государства не выработала единой точки зрения относительно вопроса о стадиях уголовного процесса. Наиболее распространенную точку зрения выражают ученые Вернер Бойльке, Фридрих-Христиан Шредера и Клаус фон Роксин, которые, несмотря на различие терминологии, выделяют 5 стадий уголовного процесса: 1) стадия предварительного расследования, осуществляемого в форме дознания; 2) производство по преданию обвиняемого суду; 3) судебное разбирательство; 4) стадия обжалования; 5) производство по исполнению приговора3.
С 1974 г. в Германии после «большой реформы уголовного процесса» предварительное следствие ликвидировано и расследование проводится только в форме полицейского дознания1. Прокуратура имеет три функции: является «хозяйкой» дознания, «стражем закона» в ходе расследования и в судебном разбирательстве, а также это ведомство по исполнению наказаний2. При этом полиция подчинена прокуратуре функционально, а не организационно.
Полиция или прокурор, получив сообщение о преступлении, при наличии начального подозрения, которое возможно и в отношении неустановленного лица, начинает дознание. Следует отметить, что для установления признаков состава преступления (проступка), а также возможности противодействия уголовному преследованию проводятся так называемые предварительные проверки, которые в УПК ФРГ предусмотрены лишь в случаях обнаружения трупа, но на практике такие проверки проводятся и по иным преступлениям3.
Никакого процессуального документа, свидетельствующего о начале дознания (по УПК РФ постановления о возбуждении уголовного дела) (курсив наш - Е.С.) по УПК ФРГ, как и по УПК Франции не предусмотрено. При наличии оснований к производству дознания полиция должна провести все неотложные меры, а затем незамедлительно переслать материалы в прокуратуру.
В УПК ФРГ предусмотрено свободное и жесткое доказывание, отличительными чертами которых являются:
стадии уголовного процесса, так как свободное доказывание осуществляется при производстве дознания, а жесткое - только во время судебного следствия;
регулирование порядка производства доказывания при свободном доказывании в отличие от жесткого законом не предусмотрено;
свободное доказывание не является формой расследования.
Реализация процессуального статуса начальника органа дознания при проверке сообщения о преступлении
Механизмы уголовно-процессуального регулирования, предполагающие обязанность органов дознания в пределах своей компетенции, установленной УПК РФ, при выявлении достаточных данных, указывающих на признаки преступления, возбудить уголовное дело (ч. 2 ст. 140, ч. 1 ст. 146 УПК РФ), а также осуществлять от имени государства уголовное преследование по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения, а в исключительных случаях и по уголовным делам частного обвинения, призваны обеспечить потерпевшему реализацию гарантированных Конституцией Российской Федерации прав на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52). В этой связи система контроля со стороны начальника органа дознания на этапе проверки сообщения о преступлении имеет важное значение для недопущения нарушений прав лиц, вовлеченных в уголовный процесс. Еще А.Ф. Кони писал, что «уголовное преследование – слишком серьезная вещь, чтобы не вызвать самой тщательной обдуманности. Ни последующее оправдание судом, ни даже прекращение дела до предания суду очень часто не могут изгладить материального и нравственного вреда, причиненного человеку поспешным и неосновательным привлечением его к уголовному делу»1.
Однако, несмотря на очевидную необходимость четких правовых правил, регламентирующих деятельность участников уголовного процесса на первоначальной стадии уголовного процесса – стадии возбуждения уголовного дела, порядок приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в УПК РФ до настоящего времени должным образом не регламентирован, что, по мнению диссертанта, является причиной значительного количества нарушений уголовного судопроизводства (табл. 3).
Приведенные данные свидетельствуют о том, что в период с 2015 по 2019 год более 60 % нарушений прокурорами выявлено именно на стадии возбуждения уголовного дела, из которых в среднем около 65 % повлекли за собой отмену постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (из них с последующим возбуждением уголовного дела около 7 %).
К числу иных нарушений, выявленных на данной стадии уголовного судопроизводства, относятся нарушения порядка приема и регистрации сообщений о преступлениях. Так, по инициативе прокурора в 2016 г. поставлено на учет 153 311 преступлений, в 2017 г. – 148 228 преступлений, в 2018 г. – 144 144 преступления и в 2019 г. – 142 919 преступлений, что в среднем составляет около 7 % от числа зарегистрированных преступлений и, несомненно, не может не вызывать обеспокоенность.
Приведенные статистические данные свидетельствует о серьезных проблемах с состоянием законности на стадии возбуждения уголовного дела, разрешение которых возможно при принятии дополнительных усилий организационно-правового характера.
Так, например, И.Н. Зиновкина предлагает на законодательном уровне предусмотреть такие составляющие первого этапа уголовного судопроизводства как «система способов проверки заявлений, сообщений о преступлениях; правила проведения и оформления каждого способа проверки заявления, сообщения о преступлении; субъекты их осуществления и привлекаемых участников; гарантии реализации прав заявителя о преступлении, очевидца и пострадавшего от преступного деяния лица, заподозренного в совершении преступления, и других лиц»1. Пожалуй, с таким предложением стоит согласиться, дополнив данный перечень требованиями по общим максимальным срокам проверки сообщений о преступлениях (включая сроки по производству дополнительных проверок после отмены решений об отказе в возбуждении уголовного дела и проверок, проводимых при передаче сообщения о преступлении по территориальности).
Для восполнения существующих пробелов в уголовно-процессуальном законодательстве, регламентирующих порядок приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, в МВД России существует несколько ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, среди которых Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях2. Учитывая, что вопросы, касающиеся порядка проведения проверки сообщений о преступлениях, не являются темой настоящего диссертационного исследования, диссертант не будет углубляться в их анализ.
Однако в данной Инструкции начальнику территориального органа внутренних дел предписывается осуществлять ведомственный контроль по каждому зарегистрированному сообщению о преступлении путем дачи письменных поручений. Такие поручения могут быть как в виде указаний, так и в виде резолюций (распоряжений) на материале проверки, в которых следует указывать перечень мероприятий, подлежащих проведению, исполнителя и срок их выполнения. На начальника территориального органа МВД России возложена персональная ответственность за нарушение правил ведения Книги учета заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях (далее – КУСП), в которую вносится информация о всех поступивших заявлениях, сообщениях о преступлениях, заявителях, а также принимаемых процессуальных решениях. Подлежит обязательному контролю и выдача заявителю талона-уведомления о принятии и регистрации его заявления.
Следует отметить, что Федеральным законом от 29 декабря 2019 г. № 4991 к сообщениям о преступлениях кроме заявлений о преступлениях, явок с повинной, рапортов об обнаружении признаков преступлений отнесены и постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 43 ст. 5 УПК РФ).
Порядок приема и регистрации сообщений о преступлениях определяется и в других нормативных правовых актах МВД России, например, в Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации2, в соответствии с которой обращения граждан, поданные в территориальный орган внутренних дел на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ1, содержащие информацию о преступлении, регистрируются в установленном порядке в подразделении делопроизводства, после чего докладываются руководителю территориального органа МВД России либо его заместителю, а те, в свою очередь, накладывают резолюцию о незамедлительной регистрации такого обращения в КУСП, а также дают письменные поручения с указанием исполнителя, срока проверки и порядка разрешения сообщения о преступлении.
Роль прокурорского надзора и судебного контроля в совершенствовании уголовно процессуальной деятельности начальника органа дознания
Наряду с возникновением уголовно-процессуальных правоотношений, представляющих собой урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в связи с поступлением в компетентный орган сообщения о преступлении, возникают и иные правовые связи, которые на досудебном этапе уголовного судопроизводства связаны с осуществлением действенного процессуального контроля, прокурорского надзора и судебного контроля. Субъекты, наделенные такими властными полномочиями по отношению к должностным лицам, осуществляющим производство по материалам проверок сообщений о преступлениях или расследование по уголовным делам, М.А. Макаренко группирует следующим образом:
1) судебно-контрольные, складывающиеся по поводу судебного контроля за законностью действий участников уголовного судопроизводства, например, при поступлении жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ;
2) ведомственно-процессуальные, которые носят текущий характер и обеспечивают осуществление полномочий начальниками органов дознания и начальников подразделений дознания по контролю за процессуальной деятельностью подчиненных им дознавателей, а также по процессуальному руководству этой деятельностью;
3) прокурорско-надзорные, в рамках которых реализуется функция прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания1.
Обращаясь к значениям некоторых понятий, следует отметить, что термины «контроль» и «надзор» по своей сути достаточно близки2 и иногда их понимают как идентичные. Тем не менее различия существуют, которые некоторым ученым процессуалистам позволяют не рассматривать данные понятия как взаимозаменяемые1.
Например, А.Е. Лодкин отмечает, что надзор отличается от контроля отсутствием отношений подчиненности между надзирающим и поднадзорным органом2, что представляется не совсем правильным, так как при осуществлении судебного контроля какая-либо подчиненность с контролируемым органом у суда также отсутствует.
В свою очередь, Г.П. Химичева обращает внимание на то, что «в ходе судебного контроля соответствующий субъект принимает на себя ответственность за проверяемые решения (к примеру, судебное решение о производстве следственных действий), а в ходе надзора этого не происходит3». Последнее утверждение, по мнению диссертанта, является спорным, так как по УПК РСФСР прокурор, осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, санкционировал избрание меры пресечения в виде заключения под стражу. В настоящее время по УПК РФ прокурор согласует дознавателю ходатайства, возбуждаемые перед судом по процессуальным действиям, ограничивающим конституционные права граждан, принимая тем самым на себя ответственность за согласуемые им решения.
Несомненно, существуют различия контроля в зависимости от субъекта, его осуществляющего. Так, процессуальный контроль начальника органа дознания как одна из его функций управления по отношению к должностным лицам органа дознания, осуществляется постоянно на протяжении всего периода досудебного производства, начиная с рассмотрения сообщения о преступлении и заканчивая направлением уголовного дела прокурору с соответствующим итоговым документом. При этом сущность, значение, формы, методы и средства осуществления процессуального контроля со стороны начальника органа дознания по обеспечению законности деятельности органа дознания имеют более широкие пределы, чем ведомственный контроль и носят публичный и общегосударственный характер. В этой связи справедливо отмечает А.А. Крымов, что термин «ведомственный контроль» следует использовать для определения организационных (непроцессуальных) функций начальника органа дознания1, которые он использует в целях повышения эффективности своей деятельности, наряду с использованием уголовно-процессуальных средств контроля, процессуальные полномочия начальника органа дознания при осуществлении им контроля за ходом проверки сообщения о преступлении и расследования уголовного дела носят не ведомственный, а уголовно-процессуальный характер.
Указанное подтверждается и выводами Б.Я. Гаврилова, который отмечает, что реализация полномочий начальника органа дознания по осуществлению контроля за деятельностью органов дознания, дознавателей, применяющих в процессе расследования уголовных дел правовые нормы, «относится не к ведомственной, а к надведомственной сфере государственной деятельности… А непосредственно процессуальная деятельность в соответствии со статьей 1 УПК РФ регламентируется только уголовно-процессуальным законом, основанным на Конституции Российской Федерации. Ведомственные нормативные акты МВД России источниками уголовно-процессуального права не являются. Процессуальный контроль призван выполнять не ведомственные, а общегосударственные задачи назначения уголовного судопроизводства, сформулированные в статье 6 УПК РФ, а также вытекающие из других норм УПК РФ, регулирующих выполнение процессуальных действий»2.
Кроме того, «порядок осуществления контроля, средства, используемые в ходе этой деятельности, определены уголовно-процессуальным законом. В свою очередь, формы и методы организационного (непроцессуального) контроля прописаны в ведомственных актах»1. Процессуальный контроль воздействует на саму процессуальную деятельность (дача указаний о ходе расследования, проведении конкретных следственных действий и т. п.), а непроцессуальный - на организацию процессуальной деятельности (проведение заслушиваний хода проверки сообщения о преступлении, производства неотложных следственных действий; рассмотрение жалоб, не связанных с сущностью расследования, и т. д.).
Таким образом, в соответствии с приведенными суждениями контроль начальника органа дознания за деятельностью органа дознания на досудебном этапе уголовного судопроизводства следует именовать процессуальным, а никак не ведомственным2. Вместе с тем нельзя принижать роль непроцессуального контроля начальника органа дознания в обеспечении законности деятельности органа дознания. К основным аспектам ведомственного контроля следует отнести:
организацию согласованного планирования следственных, процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий;
контроль и проверку проведенных следственных, процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий, в том числе путем заслушивания следственно-оперативной группы;
контроль на правах начальника органа внутренних дел, заместителя начальника органа внутренних дел - начальника полиции либо заместителя начальника полиции (по оперативной работе) за производством оперативно-розыскных мероприятий, проводимых органом дознания на основании ранее указанного Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ параллельно с разрешением материала проверки сообщения о преступлении либо расследованием уголовного дела;
организацию своевременной передачи материала проверки сообщения о преступлении либо уголовного дела по подследственности и др.