Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Город как субъект социально-политических отношений: концептуальные подходы стр. 17
Раздел 2. Особенности социально-политического развития российского города стр.58
Раздел 3. Место и значение города в системе вертикального разделения властей Российской Федерации стр.87
Раздел 4. Город в системе местного самоуправления Российской Федерации: особенности функционирования, перспективы развития стр. 116
Заключение стр. 141
Список использованных источников и литературы стр. 147
- Город как субъект социально-политических отношений: концептуальные подходы
- Особенности социально-политического развития российского города
- Место и значение города в системе вертикального разделения властей Российской Федерации
Введение к работе
Широкомасштабные и глубокие изменения последнего десятилетия XX века, приведшие к коренным переменам в геополитических структурах мирового сообщества, дают основание говорить о смене эпох, завершении одного исторического этапа и вступлении мира в качественно новую фазу своего развития. Соответственно подвергается коренному переосмыслению и трансформации господствующая общественно-политическая модель развития. Идет процесс формирования новой парадигмы, сущностные характеристики которой одновременно отражают и конструируют новые социально-экономические, политические, духовные и иные реальности. Многие страны сегодня включены в этот процесс, осуществляя модернизацию. Наряду с уже сложившимися центрами модернизации (США, Западная Европа, Япония) можно выделить и новые модернизирующиеся пространства: постсоветское, восточно-европейское, азиатско-тихоокеанское и т.д. Российская Федерация также выдвигается в крупное евроазиатское модернизирующееся пространство. В разных его частях возникают региональные модернизационные центры, такие как Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Екатеринбург и другие.
На сегодняшний день переходный период в политическом развитии российского общества рассматривается как естественный, закономерный процесс. Однако констатация переходного, промежуточного, перестроечного состояния позволяет признать, с одной стороны, факт неопределенности, с другой, многовариантности перспектив дальнейшего развития. При этом ситуация усложняется тем, что в нашей стране в ходе внедрения либеральной модели демократии, произошло хронологическое совпадение процессов установления демократических политических традиций западного образца, рыночной экономики и правового государства, развития гражданского общества. Это обстоятельство определяет сущностную неоднозначность российских трансформационных процессов в целом.
4 Необходимость решения задачи сохранения политической и социальной стабильности, в ряде случаев в течение 90-х годов приобретавшей ранг задачи сохранения государства как такового, приводила элиту страны к выбору между продолжением реформ и их свертыванием. В подобной ситуации выбор неоднократно был не вполне очевидным. В итоге по прошествии пятнадцати лет реформирования многие значимые направления политической модернизации по-прежнему остаются вне поля зрения правящей элиты страны. Для того чтобы разобраться, в чем причина подобного развития событий, необходимо обратить более пристальное внимание на предпосылки и исходный уровень развития отдельных составляющих.
На сегодняшний день в России в городах и поселках городского типа, занимающих всего полпроцента ее территории, живет почти три четверти населения, сосредоточена основная доля национального капитала и хозяйственной жизни страны. На общем фоне урбанизации ведущая роль принадлежит самым крупным городам - федеральной столице и региональным центрам. Именно они были лидерами в осуществлении всеобъемлющих преобразований в России. Однако использование государством мощного потенциала городов в большинстве случаев современной политической истории имело скорее ситуативный, а не системный стратегический характер. Поэтому до сих пор отсутствует четкое представление о положении, политическом статусе города и его скрытых возможностях, как субъекта политики в процессе перехода к полноценному демократическому обществу. Задача науки заключается в формировании рационально обоснованного представления о сущности политических явлений, поиске новых позитивных тенденций, ведущих к господству более эффективных решений в государственном управлении.
Ряд серьезных экономических и социально-политических проблем общегосударственного масштаба обусловили тот факт, что локальные политические процессы в целом и в том числе становление местного самоуправления в ситуации ярко выраженной политической неопределенности долгое время не имели самостоятельного значения. Поэтому формирование город-
5 ского самоуправления в нашей стране оказалось одной из самых трудных задач становления новой государственности. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (необходимость рыночных преобразований, расширение финансовой автономии города), политических (доверие граждан к институтам власти), социальных (укрепление социальной инфраструктуры, " повышение уровня жизни населения), правовых (определение четкого механизма регламентации отношений) задач. Эти вопросы являются ключевыми в обеспечении устойчивого развития и укрепления властных и управленческих механизмов города.
Сейчас настало время осознать эту реальность и выработать программу действий, способную изменить общую направленность политического, экономического и социального развития. В этом интересы крупных городов совпадают с интересами всей страны и во многом их опережают.
Степень научной разработанности. Город является непосредственной основой современных урбанистических форм. И хотя он как тип поселения ведет свое начало с первых лет существования цивилизации, город не сразу оказался в фокусе внимания строго научных исследований, поэтому его определение как феномена до сих пор остается недостаточно четким. Гетерогенная сущность объекта исследования, его полифункциональность изначально предполагают использование научных работ междисциплинарного характера.
Анализ развития общественных дисциплин в целом позволяет сделать вывод о том, что город в качестве объекта исследования изучается многими из них, однако степень разработанности данной проблематики весьма разнится. Темы происхождения и эволюции городов, городских форм, урбанизации, функционирования городских систем активно разрабатываются исторической, географической, экономической, социологической и другими направлениями науки.
Политическая проблематика встречается значительно реже, а комплексные исследования города в качестве феномена политической действи-
тельности практически отсутствуют. Поэтому, с одной стороны, существует потребность определенных заимствований из смежных общественных наук, с другой - более четкая междисциплинарная дифференциация в исследовательском процессе. С этой точки зрения в политологии традиционной темой научного интереса являются события федерального масштаба, а также взаимоотношения федерального центра и регионов. Локальный же уровень политических отношений отождествляется в первую очередь с изучением развития института местного самоуправления, городского управления. Однако города возникли задолго до того, как получила распространение, например идея местного самоуправления, поэтому на наш взгляд исследование объекта исключительно в этом направлении научного осмысления не может быть достаточно полным.
В связи с данными обстоятельствами для развития темы и максимальной реализации цели исследования, потребовалось обращение к научным трудам, как непосредственно касающимся интересующих нас проблем, так и рассматривающим их опосредованно. При этом последние представляют важный эмпирический и аналитический материал, подкрепляющий методологические основы работы. Все публикации, в той или иной степени затрагивающие проблематику диссертационного исследования, можно разделить на группы.
Первую группу составляют работы общетеоретического, методологического характера, анализ которых помог составить общее впечатление о степени развития научного знания в области интересующей нас проблематики, и соответственно определиться с основными принципами собственного исследования1.
См.: Демидов А.И. Учение о политике: философские основания. М., 2001; Ильин М.В. Идеальная модель политической модернизации и пределы ее применимости. М., 2000; Каспэ СИ. Империя и модернизация. М., 2001; Кочанов Ю. Политическая топология: структурирование политической действительности. М., 1995; Краснов Ю.К. Российская государственность - эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. М., 2001; Матвеев Р.Ф. Аналитическая политология. Саратов, 2002; Панарин А.С. Философия политики. М., 1994; Пляйс Я.А. Политология и актуальные проблемы политической жизни
7 Во-вторых, принципиально важными для диссертационного исследования являются работы, содержащие анализ социальных явлений с пространственной точки зрения, а также определяющие природу и сущность политического пространства, факторы его формирования и функционирования. В этом направлении работали как зарубежные ученые, так и отечественные исследователи: Л.Е. Бляхер, И. Валлерстайн, В.М. Долгов, Г.М. Заболотная, Д.Н. Замятин, Н.Ю. Замятина, В.Л. Каганский, Т. Парсонс, И.М. Смоляр, А.Ф. Филиппов, А.Г. Чернышев, А.Ф. Чешкова и др.2. При рассмотрении вопросов, связанных с центрально-периферийной структуризацией пространства использовались труды СИ. Барзилова, О.В. Грицая, Г.З. Иоффе, А.И. Трейвиша, А.Е. Карпова, Ст. Ларсена, Р.Ф. Туровского, Т. Хагерстрандта, Дж. Фридмана3.
современной России. М., 2002; Соловьев А.И. От трансформации стандартов политической культуры к реформе институтов власти // Власть. 1999. №11 и др.
См.: Бляхер Л.Е. Российский политический дискурс и концептуализация становящегося политического пространства // Политические исследования. 2002. № 3; Валлерстайн И. Изобретение реальностей времени-пространства: к пониманию наших исторических систем / Альманах «Время мира». Вып. 2. М., 2001; Долгов В.М. Политическое пространство современной России / Известия Саратовского университета. Т. 1. Вып. 1. Саратов, 2003; Заболотная Г.М. Социально-политическое пространство общества и регион. Тюмень, 2003; Замятин Д.Н. Власть пространства и пространство власти: Географические образы в политике и международных отношениях. М., 2004; Замятина Н.Ю. Модели политического пространства // Политические исследования. 1999. № 4; Каганский В.Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. Сборник статей. М., 2001; Парсонс Т. Системы современных обществ. М., 1997; Смоляр И.М. Социально-пространственная модель города. М., 1970;; Филиппов А.Ф. Пространство политических событий // Полис. 2005. № 2; Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999; Чешкова А. Ф. Методологические подходы к изучению городской пространственной сегрегации / Российское городское пространство: попытка осмысления. М., 2000.
См.: Барзилов СИ. Российское историческое пространство в имперском и региональном измерениях / Пространство власти: исторический опыт России и вызовы современности. М., 2001; Вардосанидзе В.Т. Роль центрального ядра города в развитии периферийных жилых районов // Развитие городской культуры и формирование пространственной среды. М., 1976; Грицай О., Иоффе Г, Трейвиш А. Центр и периферия в региональном развитии. М., 1991; Карпов А.Е. Имплозия городского пространства: проблема существования центра в городах современной России / Российское городское пространство: попытка осмысления. М., 2000; Ларсен Ст. У. Моделирование Европы в логике Роккана // Политические исследования. 1995. № 1; Туровский Р.Ф. Политическая география. М.; Смоленск, 1999; Friedmann Villes et campagnes, civilisation urbain et civilisation rurale en France. P., 1953; Hagerstrand T. Innovation diffusion as a spatial process. - Chicago: University of Chicago Press, 1968.
8 В-третьих, это исследования, посвященные количественным и качественным сторонам мирового урбанизационного процесса и его особенностям в нашей стране. Здесь можно отметить вклад таких ученых как А.С. Ахиезера, А.В. Дмитриева, Г.М. Лаппо, Е.Н. Перцик, Ю.Л. Пивоварова, А.С. Сенявско-го, Б.С. Хорева и др.4.
Четвертую группу составляют работы, посвященные анализу различных аспектов развития города с точки зрения восприятия его как самостоятельной, полифункциональной системы. В основном это результаты исследований, смежных с политической наукой обществоведческих направлений науки: истории, социологии, экономики, географии и т.п.5 В этом ряду можно отметить лишь немногие работы, посвященные конкретно политической проблематике .
См.: Ахиезер А.С. Диалектика урбанизации и миграции в России // Общественные науки и современность. 2000. № 1; Ахиезер А.С. Методология анализа города как фокуса урбанизационного процесса // Земство. Архив провинциальной истории России. 1994. № 2; Дмитриев А.В., Лола A.M., Межевич М.Н. Где живет советский человек. Социальные проблемы управления расселением. М., 1988; Лаппо Г.М. Урбанизация в Европейской России: процессы и результаты / Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен. М., 2001; Перцик Е.Н. Города мира: география мировой урбанизации. М., 1999; Пивоваров Ю.Л. Современная урбанизация. М., 1994; Пространственное развитие урбанизации: общие закономерности и региональные особенности. М., 1991; Сенявский А.С. Урбанизация России в XX веке. Роль в историческом процессе. М., 2003; Хорее Б.С. Мировой урбанизм на переломе. М., 1992.
См.: Алексеева-Бескина Т.Н. Саморазвивающаяся система города и константы пе-. реходных процессов урбогенеза / Город в процессах исторических переходов. М., 2001; Блэр А. Рубл Стратегия большого города. Прагматический плюрализм в Чикаго «позолоченного века», Москве серебряного века и Осаке эпохи Мэйдзи. М., 2004; Вагин В.В. Городская социология. М., 2000; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928; Владимиров В.В., Наймарк Н.И. Проблемы развития теории расселения в России. М., 2002; Гутнов А.Э. Эволюция градостроительства. М., 1984; Домников СД. Мать-земля и Царь-город. Россия как традиционное общество. М., 2002; Зеленое Л.А. Социология города. М., 2000; Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003; Линч К. Образ города. М., 1982; Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Философские и социологические аспекты. Л., 1979; Нещадин А.А., Горин Н.И. Феномен города: социально-экономический анализ. М., 2001; О" Салли-ван. А. Экономика города. М., 2002; Соколов Л. И. Центр города: функции, структура, образ. М., 1992; Таболин В.В., Емельянов А.С, Черногор Н.Н. Экономика города: правовой аспект. М., 2004; Толочко П.П. Древнерусский феодальный город. Киев, 1989; Холл П. Город и региональное планирование. М., 1993; Человек и город. М., 2000; Яницкий О.Н. Экологическая перспектива города. М., 1987.
См.: Бородулина НА. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов? // Полис. 2002. № 6; Вульфович P.M. Управление в метрополи-
9 Отдельный блок проблем посвящен вопросам федеративных отношений в России, взаимодействию федеральной власти, субъектов Федерации и местного (городского) уровня, а также рассмотрению особенностей взаимодействия государственных структур и местного самоуправления в регионах. В той или иной степени в своих работах данной проблематике уделяли внимание Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, Е.М. Бухвальд, А.А. Галкин, Г.П. Зинченко, В.Н. Лексин, А.А. Сергеев, Л.В. Смирнягин, Ст. Солник, Ю.А. Тихомиров, А.И. Умнова, А.Н. Швецов и др.7.
Довольно значимый пласт научной литературы, использовавшейся в диссертационном исследовании, составили работы, посвященные муниципальной тематике: институционализации местного самоуправления, становлению его экономических механизмов и финансовых основ, конституционно-правовому оформлению, вопросам муниципальной демократии и управления
тенских регионах в XXI столетии: политический аспект. СПб., 2001; Грац Р. Город в Америке: жители и власти. М., 1995; Захватова Ю., Силин Я. Вертикаль: подводные камни (России нужна государственная политика развития крупных городов) // Муниципальная власть. 2004. № 6; Коган Л.Б. Города и политика: российские уроки. М., 2003; Лола A.M. Принципы управления крупнейшим городом // Теория и практика управления. 1997. № 2; Ореховский П.А. Мотивы поведения местных элит и будущее российских городов // Муниципальная экономика. 2003. № 2; Швецов А.Н. Государственная поддержка российских городов. М., 2002; Яров СВ. Горожанин как политик. Революция, военный коммунизм и НЭП глазами петроградцев. СПб., 1999.
См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004; Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма. М., 1997; Бухвальд Е.М. Межбюджетные отношения в субъекте Федерации: время ответственных преобразований // Федерализм. 2003. № 1; Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма // Политические исследования. 2002. № 3; Зинченко Г.П. Методы и механизмы оптимизации взаимодействия властей в условиях федерализации / Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии). Ростов-на-Дону, 2002; Лексин В.Н, Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2002; Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления. Саратов, 2002; Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции / Центр. Регионы. Местное самоуправление: К новой концепции взаимоотношений: Россия и зарубежный опыт. М., 2000; Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998; Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации. О структуре нового Российского государства: 1990-1995 // Политические исследования. 1995. № 6; Тихомиров Ю.А., Барганджия Б.А., Теребилина Т.А., Высоцкий П.А. Федерализм в России: правовая основа. М., 2000; Умнова НА. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
10 в муниципалитетах. Это труды Л.С. Аникина, Г.В. Барабашева, В.Я. Гельмана, Л.В. Гильченко, В.Д. Граждана, М.И. Либоракиной, Н.И. Мироновой, В.Д. Нечаева, Д.А. Тихонова, П.Г. Цицина и др.8.
В целом анализ состояния научной разработанности темы диссертации позволяет говорить о том, что сегодня практически нет работ, комплексно раскрывающих проблему места российского города в современном политическом пространстве, его роли как потенциального модернизационного центра в процессе политической трансформации. Поэтому требуются дальнейшие поиски как в области методологии исследования этого явления в политике, так и в области качественного анализа общих тенденций, закономерностей его развития в реальной политической практике.
Исходя из актуальности рассматриваемой проблемы и ее недостаточной научной разработанности, можно следующим образом сформулировать цель данной диссертационной работы: определить основные тенденции и перспективы политического развития российских городов, прежде всего региональных центров, в контексте современной трансформации общества.
Для достижения этой цели потребовалось решить ряд конкретных исследовательских задач:
рассмотреть теоретико-методологические основания исследования города как политического феномена, выяснить возможности их исполь-
См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. СПб.; М., 2002; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Гильченко Л. В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Граждан В.Д. Местное самоуправление в России: быть ему или не быть // Власть. 2003. № 1; Иванова В.К, Гузов Ю.Н., Безденежных Т.Н. Технологии муниципального управления. М., 2003; Либо-ракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003; Миронова Н.И. Современные процессы реорганизации межмуниципального сотрудничества в России // Муниципальная власть. 2004. № 5; Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления // Таболин В.В., Корнев А.В. М., 2000; Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис. 2004. № 6; Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004; Цицип П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения. М., 2002.
зования для адекватного анализа современной политической действительности и на этой основе теоретически сформулировать понятие города в категориях политической науки;
обобщить исторические предпосылки, особенности образования и социально-политического развития города в процессе формирования российского политического пространства;
проанализировать место города в системе вертикального разделения властей, его роль и значение в процессе взаимодействия федерального, регионального и местного уровней организации российского политического пространства;
выявить особенности функционирования города, его положения как муниципального образования в процессе институционализации местного самоуправления в современной России.
Объектом исследования является город в контексте становления новой государственности в России, в условиях перехода к выбранной в начале 90-х годов XX века демократической общественно-политической модели.
Предметом исследования являются особенности функционирования города в политическом пространстве страны, его статусные атрибуты в системе современных властных отношений.
Методология исследования. Поскольку традиция изучения города имеет достаточно глубокие корни в системе обществоведческих дисциплин, исследование носит междисциплинарный характер и предполагает обращение к различным научным концепциям, приемам и методам, как общенаучного (индукция и дедукция, анализ и синтез, сравнение и аналогия и т.п.), так и социально-гуманитарного характера.
В нашем случае очевидной проблемой выбора методологии является необходимость использования различных уровней политического исследования. Так на макроуровне, в контексте цивилизационного подхода, анализа мирового урбанизационного процесса политическое развитие города традиционно связывается с политическим развитием общества в целом. Во втором
12 случае, город предстает в рамках политики конкретного региона (субъекта федерации) и тогда используется категориальный аппарат срединного (промежуточного) уровня исследования - региональной политологии. И, наконец, на микроуровне, город рассматривается во внутренней сфере своего существования. Таким образом, исследователь может продвигаться в изучении политических процессов в городах как снизу вверх, от выяснения местной специфики, например, путем сопоставления ситуации в различных регионах страны, к конструированию общей картины политического процесса, так и наоборот.
Системный метод позволил рассмотреть город как субъект политики с точки зрения его самоорганизации, свойств и функций, а также исследовать роль внешних политических, социально-экономических факторов в его становлении и воспроизводстве. При анализе город в большей степени воспринимался не сам по себе, а как элемент целостного образования, то есть общефедерального политического пространства и как субъект федеральной политики. Именно целостность определяет те интегральные качества, которые оказываются присущими отдельным составляющим как компонентам системы.
Методология структурного функционализма позволила провести исследование города, как дифференцированное целое взаимосвязанных компонентов, выполняющих в системе определенные функции. Упрощенная теоретическая конструкция, заложенная в основу второй главы диссертации заключается в том, что город, как система, выполняет определенные функции и в интересах общества, в рамках системы местного самоуправления (муниципальной демократии), и в интересах государства, как центр распространения инновационных политических импульсов на периферию политического пространства.
Сравнительно-исторический подход использовался при анализе качественных изменений развития российского города в определенные исторические периоды, в том числе посредством сопоставления с городами западной
13 цивилизации, что позволило выявить сходства и принципиальные различия между ними. Данные моменты очень важны для исследования, поскольку обосновывают необходимость выработки собственной, свойственной российской действительности, стратегии развития городов. Помимо этого метод историзма позволил отследить хронологию событий, определяющих изменение положения города в федеральном и региональном политическом пространстве современной России и обозначить его место в системе государственной власти.
В работе также применялся институциональный и неоинституциональный подходы, позволившие выявить особенности становления политических институтов, возникших в ходе реформ местной власти в городах России.
Решение поставленных задач и методология исследования потребовали привлечения наряду с вышеназванной литературой и определенного-круга источников.
Одним из основных источников для диссертационного исследования стали теоретические концепции изучения (прямо или косвенно) города, разработанные классиками западной и отечественной общественно-политической мысли9. Анализ этих работ составил основу наших научных изысканий, способствовал формированию базовых методологических ориентиров.
Во-вторых, в работе активно использовались правовые документы: Конституция РФ, Уставы муниципальных образований, федеральные законы, а также соответствующие нормативные акты региональной и местной сфер
См.: Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV - XVIII вв. М., 1986-1992; Вебер М. История хозяйства. Город. М., 2001; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Ярославль, 1877; Згшмель Г. Большие города и духовная жизнь // Логос. 2002. № 3-4; Семенов-Тяпъ-Шанский В.П. Город и деревня в европейской России. СПб., 1910; Тойнби А. Постижение истории. М., 1961; Токвшь А. Демократия в Америке. М., 1994; Троцкий Л.Д. История русской революции. М., 1997; Чайлд Г. У истоков европейской цивилизации. М., 1952; Шпенглер О. Закат Европы. М., 1993; Форрестер Док. Динамика развития города. М., 1974; Benfield Е. The Unheavenly City Revisited. Boston: Little Brown. 1974; Hagerstrand T. Innovation diffusion as a spatial process. - Chicago: University of Chicago Press, 1968; Pastor, M. Jr. Region That Work: How Cities and Suburbs Can Grow Together. Minneapolis, London. 2000.
14 правоприменения, регулирующие вопросы разграничения полномочий различных уровней власти, функционирование системы местного самоуправления10. Этот вид источников позволил осуществить анализ текущих политических процессов, функционирования политических институтов и деятельности политических акторов с точки зрения возможных формальных «пределов» изменений, развития. Кроме того, в качестве источника использовались материалы различных документов, программ Правительства РФ, Института экономики города, ассоциаций и союзов, представляющих интересы российских городов, предусматривающие стратегическое планирование отношений и процессов на местном уровне.
В-третьих, это данные статистики, регулярно публикуемые Госкомстатом РФ, печатными и электронными средствами массовой информации. Сюда можно отнести документы, содержащие самую разнообразную информацию о количестве городов, численности городского и сельского населения, официальные данные о состоянии бюджетов различных уровней, сведения о результатах избирательных кампаний и т.п. Подобная информация представляет собой реальный фактический материал, подтверждающий или опровергающий различные гипотезы в ходе исследовательской работы.
Самостоятельную группу представляют Интернет-ресурсы, во многом облегчающие доступ к выше обозначенным видам источников. Кроме того, посредством глобальной сети был осуществлен поиск, в первую очередь, зарубежных исследований по интересующей нас теме.
Новым является предлагаемый в диссертации ракурс анализа города, как самостоятельного субъекта общественно-политических отношений.
См.: «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области». Закон Саратовской области от 25 сентября 1996 г.; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. и др.
15 Научная новизна диссертации обусловлена постановкой цели исследования и намеченными задачами и заключается в следующем:
осуществлен анализ концептуальных подходов к исследованию города и выявлены возможные основания для исследования объекта с позиций политической науки;
посредством анализа основных параметров и факторов формирования политического пространства определено понимание природы города, как центра максимальной концентрации качественных признаков последнего;
выявлены основные тенденции, закономерности социально-политического развития города в процессе формирования российского политического пространства;
исследовано место и значение центрального города регионального политического пространства в системе вертикального разделения властей РФ и выявлены основные факторы, детерминирующие его развитие, как самостоятельного субъекта современного политического процесса;
определены политические возможности города как муниципального образования в рамках действующей системы местного самоуправления и обозначены перспективы его развития в контексте проводимой в России реформы местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется, прежде всего, его актуальностью в плане решения задач эффективности управления в период масштабной политической трансформации, структуризации современного политического пространства страны, а также в процессе развития гражданского общества в России. В этой связи теоретические положения и выводы, сделанные автором, являются определенным приращением знаний в области представлений о современном городе, как субъекте политических отношений в обществе.
Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке и преподавании таких курсов, как теория политики, политическая регионалистика, политико-административное управле-
ние, политические отношения и политические процессы в современной России. Данное исследование также ориентировано на специалистов-практиков государственных, региональных и местных органов власти, представителей общественного самоуправления, средства массовой информации.
Город как субъект социально-политических отношений: концептуальные подходы
В условиях общественного развития город является тем центром, вокруг которого разворачивается пространство цивилизации. Его особая цивилизаторская функция проявляется в выработке новых идей, механизмов развития в целом. В качестве фактора развития общества город, как правило, становится центром, стягивающим вокруг себя социальное пространство. На него направлены материальные и социальные ресурсы региона, от него исходят каналы цивилизационного влияния на сельскохозяйственную округу. Это позволяет говорить об особой властной природе города, его роли как субъекта социально-политических отношений.
Политическое развитие местных единиц - городов, традиционно связывается с политическим развитием общества в целом. На протяжении веков небольшие сообщества преобладали, являлись «классическими» объединениями, в том числе и с точки зрения политических теорий. Небольшие единицы виделись не только как наиболее распространенные политические сообщества, но и как способ организации, при котором может быть осуществлен должный политический порядок. Впоследствии национальные государства сменили мелкие единицы в качестве «нормальной» формы политических сообществ. В последнее время крупнейшие города - как союзники процесса глобализации и тем самым как угроза для национальных государств -получают все большее внимание в политической теории, вновь ведутся дискуссии вокруг понятия «город-государство»11.
Природа городов в структуре жесткой пирамиды власти отличается характерным единообразием, определяющим облик цивилизации и задающим основные параметры урбанизационного процесса как процесса развития. Как правило, городская культура является олицетворением образа целой эпохи и всей страны, в ней аккумулируются достижения всего общества.
Таким образом, вполне естественно возникает вопрос о специфической роли города в ту или иную эпоху и об изменении его функций на разных этапах общественного развития. В рамках научной разработки данной темы, город как объект исследования рассматривается в процессе политико-социального развития, в контексте так называемого переходного периода существования российского общества. В отечественной политической науке понятие «переходный период» трактуется весьма неоднозначно и зачастую отождествляется различными учеными-политологами либо с модернизацией, либо с трансформацией и демократическим транзитом . В современной политологии понятия «переход», «переходный процесс»практически идентичны понятию «посткоммунистический процесс», поскольку общественные процессы, связанные с переходом от тоталитаризма к постсоветскому развитию в России и других странах бывшего соцлагеря, имеют общие причины и черты. В ходе дальнейших рассуждений мы в большей степени будем оперировать понятием «трансформация», как более объемным концептуальным представлением, включающим в себя, в зависимости от контекста, все выше обозначенные термины.
В развитии города - концентратора социального, политического, технологического потенциалов, процессы перехода к новым качествам, парадигмам, строго говоря, определить сложно. Невозможно зафиксировать начало и конец этих процессов, трудно провести границы, которые отмечают смену фаз, формирование принципиальных изменений, вызревание новых качественных характеристик систем. Однако в науке событийными факторами становятся не столько сами факты открытий, сколько вызванные ими изменения методологических основ тех или иных научных направлений, парадигм, концепций, которые в итоге определяют изменения в жизни общества, городов. Поэтому для выявления неких общих тенденций, возможности прогнозирования последствий и управления этими процессами необходимость их изучения очевидна.
Хотя до настоящего времени не выработано общего теоретико-методологического подхода к «цивилизационному анализу», в общественной науке в целом наиболее распространено восприятие города именно в рамках цивилизации при сочетании методов и форм макро- и микроструктурного уровней исследования . Вместе с тем идея «цивилизации в единственном числе», в том виде, в каком она развивалась со времени своего возникновения в европейской общественной мысли эпохи Просвещения, является существенной составной частью европейской (в широком смысле слова, или «западной») идентичности, и в качестве таковой находит свое отражение в современной социологической теории. Собственно социологический подход к цивилизации основан на установлении границы между цивилизацией и тем, что цивилизацией не является, а не между разными цивилизациями.
. Особенности социально-политического развития российского города
Изучение исторического процесса градообразования имеет принципиальное значение для формирования представления о социально-политической сущности современных городских поселений в России. Но, прежде всего, необходимо отметить одно важное обстоятельство в эволюции развития города. На данный момент в развитых странах Запада уже достаточно давно завершены два основных этапа урбанизации, как в количественном, так и в качественном отношении. Во-первых, это переселение в города основной массы населения, смена рода занятий и концентрация в крупных городах. Во-вторых, - утверждение городского образа жизни, с присущими, прежде всего ему, чертами современной цивилизации.
Что касается России, то на данный момент процессы адаптации сельских жителей к городскому образу жизни, овладения ими городской культурой (которая включает в себя и культуру политическую), соответствующими системой ценностей, нормами поведения пока не завершены. Именно в этом заключается принципиальное отличие российской городской цивилизации от западной.
На наш взгляд, причины «запаздывающего» развития российского города в сравнении с городами западного образца, обусловлены, прежде всего, конкретными различиями в историческом развитии и традициях этих двух направлений градообразования, несмотря на то, что изначально «стартовые» условия были примерно одинаковыми. Для выявления сущности российского города постараемся определить основные моменты его эволюции, в сравнении с городами западного образца. Причем нас интересует преимущественно политическая составляющая в общем контексте урбанизационных процессов.
Восприятие западного города в качестве «эталона» отнюдь не случайно: Специфика европейской цивилизации, отличающая ее от античной, византийской, мусульманской, «цивилизаций древних государств», заключается в следующем: европейская цивилизация постоянно находится в состоянии качественного изменения. С самого начала своего существования Европа несравненно разнообразнее других цивилизаций в том, что касается систем политического устройства. Конкуренция различных начал так же естественно породила специфическую для Европы свободу, как в неевропейских обществах преобладание какого-либо одного начала неизбежно порождает тиранию. Поэтому «развитие города средневекового Запада носит идеально-типический характер в чистом виде»97.
По мнению Ф. Броделя в городах Европы в достаточно короткие сроки возникли важнейшие инновации, определившие правила экономических и политических отношений. По сути дела они были одним из факторов появле-ния Европы как исторической целостности . В силу данных обстоятельств именно городские поселения европейского типа традиционно отождествляются с понятием «город» в классическом (современном) понимании смысла этого слова.
Несмотря на то, что первые города появились до нашей эры, только в средние века они традиционно становились носителями динамичного начала, таких качественно новых, прогрессивных элементов как товарно-денежные отношения, особых типов управления, личной свободы человека. Они возглавляли переход от одной стадии общественно-политического развития цивилизации к другой. Город был политико-административным, экономическим и культурным центром, поскольку именно в нем размещались резиденции носителей политической, религиозной, военной власти в государстве. Его жители, в отличие от античных горожан, в массе своей были лично свободными, поэтому именно средневековый город стал колыбелью понятия гражданства. Постепенно сложившись в особое сословие тогдашнего феодального общества, горожане заняли важное место в его иерархии и активно воздействовали на эволюцию государства. Не случайно «государство очень рано взяло города под свою опеку; оно плотно контролировало их дела, пошлины, ранее взятые долговые обязательства, разрешения на новые займы... вся эта игра давала множество возможностей мобилизовать, поставить на службу государству городской капитал» .
В раннесредневековой Европе процесс градообразования шел через постепенное слияние двух путей. Первый — достижение зрелости феодального урбанизма античными городами, когда помимо развития торговли и ремесла на первый план вышли их политические функции - административного центра, укрепления (крепости). В античном обществе город не был отделен от деревни и не вел самостоятельную политику, он полностью подчинялся государству. Именно с выделением города и концентрацией общества вокруг него связывается начало процесса складывания государства нового типа. Второй путь - постепенное развитие варварских по происхождению поселений, не имевших ранее традиций урбанизма.
Таким образом, к XI-XII векам сложился классический городской строй. Этот строй представлял собой совокупность экономических, социальных, политико-правовых и культурных отношений, оформленных в виде специфических городских общностей (ремесленные цехи, гильдии купцов, гражданская городская община в целом), особого правления (муниципальные органы, суд и др.) и права. Тогда же образовалось городское сословие как особая, достаточно широкая социальная группа, обладавшая закрепленными в обычае и законе правами и обязанностями и занявшая важное место в иерархии феодального общества. Именно в этот период сложилась распространенная в рамках городского пространства мифологема — «воздух города делает человека свободным». В средние века, как на Западе, так и в России город был местом, где был возможен переход бывших жителей сельской местности из несвободного в свободное состояние. На данном этапе развитие города происходило исключительно благодаря притоку населения извне. Жители города вели сознательную сословную политику, позволявшую иметь доход в общем денежном хозяйстве. «Посредством этой политики расширялись шансы на доход каждого горожанина, путем облегчения притока извне»100. Соответственно со временем хозяин терял право собственности на человека, и вполне обоснованно возник данный принцип.
. Место и значение города в системе вертикального разделения властей Российской Федерации
Поскольку Россия «де-юре» - государство федеративное, вполне уместно говорить об иерархичной организации ее политического пространства. Существуют политические пространства отдельных городов, регионов и собственно федеральное политическое пространство.
Федеративное устройство изначально предполагает полицентричность политического пространства, исходя из принципа децентрализации, присущей данному типу административно-территориальной организации. Однако современному российскому пространству в большей степени свойственны черты моноцентричности, когда столица является единственной вершиной политической и хозяйственной пирамиды, ведет к увеличению контраста между богатой Москвой и бедной периферией143. Поэтому достаточно очевидна необходимость развития многополярности, прежде всего как основы развития горизонтальных связей между наиболее сильными фокусами возможных инноваций.
Многополярное развитие означает также пространственное перераспределение функций. Постепенно складывается практика привлечения региональных центров для проведения инициатив Центра, экономических и политических начинаний. Но обеспечить такую поддержку могут лишь те региональные столицы, которые не только способны стянуть на себя ресурсы окружающих территорий, но и адаптировать столичные инновации к местному уровню экономического и социального развития. Но для этого городам необходима качественно новая степень свободы действий, благоустройства городской среды и благополучия населения.
Таким образом, возникает вопрос - насколько реально формирование многополярной России и что для этого нужно?
Итак, положение и статус городов определяется общим характером административно-территориального устройства страны. Поскольку Россия — государство федеративное, это предполагает несколько уровней осуществления власти и подразумевает более сложный, чем при унитарной организации, процесс взаимодействия между ними.
Разграничение полномочий неразрывно связано с проблемой структуры власти. В условиях федеративного демократического государства она должна характеризоваться четким разведением функций и компетенции между иерархически не соподчиненными, самостоятельными и ответственными перед населением уровнями власти. В ведении федерального Центра находятся вопросы, связанные с защитой прав и свобод граждан, с интересами общества в целом. К предмету ведения субъектов Федерации относятся более частные вопросы конкретных форм реализации гарантированных Центром принципов. Муниципальный же уровень призван предоставлять населению услуги, которые являются производными от прав и свобод, закрепленных на федеральном и региональном уровнях.
Комиссия Д. Козака определила муниципальное образование как тот уровень территории, где соответствующие государственные услуги наиболее доступны населению, подвержены контролю с его стороны и реализуются наиболее эффективно. Здесь угадывается принцип субсидиарности, который закладывается в основу работы по разграничению полномочий. Таким образом, идет речь о прагматизации излишне политизированного вопроса о разграничении полномочий, в рамках парадигмы конституционной федерации с достаточно высоким уровнем централизации.
Проблемы местного самоуправления заключаются в его правовых и практических взаимоотношениях с субъектом федерации, где многое остается неучтенным. В соответствии с новой политикой, проводимой Центром, регионы не должны ничего просить «сверху», а как это предусмотрено зако 89 ном, должны самостоятельно решать подведомственные им дела. В этих условиях субъекты федерации пытаются расширить свои властные возможности за счет местного самоуправления.
В свою очередь органы местное самоуправление должны быть активным началом в системе федеративных отношений, обеспечивать ее равновесие, поскольку это — местная власть и она, во-первых, взаимосвязана с властью субъектов федерации, а во-вторых, является естественным ограничителем вмешательства органов государственной власти в местные дела.
Так, Р.Г. Абдулатипов выделяет следующий проблемный комплекс в этой сфере взаимоотношений: во-первых, не до конца проведено разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти, во-вторых, существуют трудности с определением внутренней структуры модели и территориального устройства местного самоуправления, в-третьих, в регионах отсутствует четкое законодательство, которое связало бы федеральный, региональный и местный уровни власти в работающую систему.
На сегодняшний день по истечении пятнадцати лет реформ в России вопрос о распределении полномочий между уровнями власти по-прежнему является ключевым. Для его последовательного и системного рассмотрения по инициативе Президента была создана Комиссия по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления.