Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и институционально-правовые основы изучения региональной политики в системе отношений «центр-регион» 17
1.1. Теоретико-методологические основы изучения региональной политики и отношений «центр-регион» 17
1.2. Развитие системы отношений «центр-регион» в России 32
1.3. Институциональные и политико-правовые основы региональной политики в Российской Федерации 45
Глава II. Основные направления и механизмы реализации государственной региональной политики в Дальневосточном федеральном округе (ДФО) 61
2.1. Политические факторы реализации региональной политики в ДФО 61
2.2. Институциональное оформление управления территориями Дальнего Востока 78
2.3. Механизмы реализации региональной политики по управлению социально-экономическими процессами на территории ДФО 85
Глава III. Реализация государственной региональной политики в Республике Саха (Якутия) в системе отношений «центр-регион» 112
3.1. Основные тенденции региональной политики в Республике Саха в системе отношений «центр-регион» в 1990-е гг 112
3.2. Основные тенденции региональной политики в Республике Саха в системе отношений «центр-регион» в 2000-е гг ... 118
Заключение 128
Список источников и литературы
- Развитие системы отношений «центр-регион» в России
- Институциональные и политико-правовые основы региональной политики в Российской Федерации
- Институциональное оформление управления территориями Дальнего Востока
- Основные тенденции региональной политики в Республике Саха в системе отношений «центр-регион» в 2000-е гг
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Российская Федерация, помимо того, что представляет в
территориально-административном плане пример самого многосубъектного
федеративного государства, включает в себя регионы, существенно
отличающиеся уровнем социально-экономического развития, этническим и
конфессиональным разнообразием. В этих условиях для создания
общероссийского интегрированного политического и социально-
экономического пространства актуализируется значимость государственной региональной политики, эффективная реализация которой требует научно обоснованного подхода, определяющего ее характер.
Место Дальневосточного региона в осуществлении государственной
региональной политики определяется его стратегической значимостью для
восточного вектора современной политики России. Средством развития
конкурентных преимуществ Дальневосточного региона и обеспечения его
национальной безопасности должна стать особая модель региональной
политики, разработке и реализации которой следует уделить особое внимание.
Представляя собой конгломерат довольно разнообразных субъектов,
отличающихся по геоклиматическим условиям, направленности
экономического развития, составу населения, тем не менее,
Дальневосточный федеральный округ (ДФО) характеризуется общим набором проблем, определяющим основные направления государственной региональной политики в отношении этого региона. От их решения практически будет зависеть, какое место займет Дальний Восток в российском социально-экономическом и политическом пространстве.
Степень научной разработанности темы исследования. Среди зарубежных исследований по теории федерализма можно выделить работы американских политологов: У. Райкер, K. Уир, А. Лейпхарт, Д. Дж. Элейзер,
A. Стефан, Э. Гибсон1. Данные исследователи применяли различный методологический инструментарий, сфокусировав свое внимание в разных сегментах функционирования федеративных отношений.
Вклад в разработку теоретических и методологических подходов
развития федеративных отношений в России внесли отечественные
исследователи: М.Х. Фарукшин, М.В. Глигич-Золотарева, Ю.В. Ким, С.
Бойко, Н. Мириханов, И. Б. Гоптарева2. В их исследованиях помимо
изучения зарубежного опыта, вопросы федерализма освещались с точки зрения правового подхода.
Основная часть литературы, посвященной вопросам региональной политики, содержит системный, междисциплинарный подход в ее изучении: Б.М. Штульберг, В.Г. Введенский, И.В. Арженовский, А.Н. Швецов, И.С. Пальгова3. Данные исследователи внесли большой вклад в разработку теоретических и методологических основ изучения региональной политики и сути ее содержания.
Анализу развития федеральной региональной политики в России с начала 1990-х гг. и на протяжении более чем 20 лет рыночных
1 RikerW.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown, 1964; Wheare K.C. Federal
Government. Oxford: Oxford University Press, 1963; Лейпхарт А. Сообщественная демократия // Полис, 1992,
№2. С.86-99;ЭлейзерД.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. С.106-115; Stepan A. Federalism and
Democracy: beyond the U.S. model // Journal of Democracy. October, 1999. Vol. 10.No. 4; Elazar D. Exploring
Federalism. Tuscaloosa and London: University of Alabama Press, 1987; Gibson E. Federalism and Democracy:
Theoretical Connections and Cautionary Insights // Gibson E. (Ed.). Federalism and Democracy in Latin America.
Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 2004.
2 Фарукшин М.Х. «Современный федерализм: российский и зарубежный опыт». Казань, 1998;Глигич-
Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. – Новосибирск, 2009; Ким Ю.В.
Федерализм, регионализм и региональная политика: вопросы методологии // Российский юридический
журнал. 2008. №6. С.63-64; Бойко С. Реформа федерального устройства РФ: Проблемы и перспективы//
Политический альманах Прикамья. – Пермь, 2001. – С. 24-30; Мириханов Н. Федерализм,
многонациональность, государственность: новый курс российской власти.// Федерализм. 2002. №3;
Гоптарева И. Б. Федеральная государственность и проблема регионализации: политико-правовой аспект //
Право и политика. 2005. № 9. С. 97–98.
3 Штульберг Б.М. , Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы
реализации. – М.: Гелиос АРВ, 2000. – 208 с.; Арженовский И.В. Региональный рынок:
воспроизводственный аспект. Нижний Новгород, 1997; Швецов А.Н. 2009. Общесистемная и селективная
государственная региональная политика. - Проблемный анализ и государственно-управленческое
проектирование. №2; Пальгова И.С. Политико-правой потенциал реализации региональной политики в
современной России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. Саратов,
2015.
преобразований посвящены исследования О.В. Кузнецовой4. Воздействие
кризисных процессов на социальную сферу регионов анализирует
Независимый институт социальной политики под руководством Н.В.
Зубаревич5. Большой вклад в разработку теоретических исследований
региональной политики в контексте федеративных отношений внесли
исследователи В.Н. Лексин, А.Н. Швецов6. В их работах подробно
анализируются юридические, политологические, организационно-
управленческие, экономические, социальные и бюджетно-финансовые аспекты рассматриваемых вопросов.
Теоретические исследования в области политической регионалистики разработал Р.Ф. Туровский7. Данный исследователь осветил проблемы политических отношений между Центром и регионами в России, разработал методологию, позволяющую изучать эти отношения в рамках политической науки.
Децентрализованный этап федеративных отношений в России в 1990-е
гг., характеризуемый асимметричностью и практикой заключения
двусторонних договоров с регионами, а также новый этап развития
российского федерализма в 2000-е гг., где начинаются процессы
централизации и укрепление «вертикали» исполнительной и
законодательной ветви власти исследовали: В. Гельман, Н. Петров, Ю.С. Полякова, В. Иванов, Э. Шнайдер, Н. Петров, Л. Кесельбренер, С. Перегудов,
4 Кузнецова О.В. Региональная политика России: 20 лет реформ и новые возможности. М., 2013. 293 с.;
Кузнецова О. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные
науки и современность. 2005. №2. С. 67-77; Региональная политика: зарубежные опыт и российские реалии /
Под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. – М.: ИМЭМО РАН, 2015. 137 с.;
5 Регион как субъект политики и общественных отношений / Под ред. Н.В. Зубаревич. М.: МОНФ, 2000;
Зубаревич Н.В. Пришел, увидел, победил? // Proetcontra. 2002. Т.7. №1. С. 107-119; Зубаревич Н.В.,
Сафронов С.Г. Неравенство социально-экономического развития регионов и городов России 2000-х годов:
рост или снижение? // Общественные науки и современность. 2013. №6. С.15-16; Зубаревич Н.
Геополитические приоритеты в региональной политике России: возможности и риски // Контрапункт.
Сентябрь 2015. №1. С. 1-11.
6 Лексин В.Н. Федеративная Росси и ее региональная политика. М.,2008; Лексин В.Н., Швецов А.Н.
Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.,
1997.
7Туровский Р.Ф. «Центр и регионы: проблемы политических отношений». М.,2007; Ross C., Tyrovsky R. The Representation of Political and Economic Elites in the Russian Federation Council // Demokratizatsiya: The Journal of Post-Communist Democratization. Winter 2013. Vol. 21. No 1;Туровский Р. Российский квазифедерализм: состояние и перспективы. // К новой модели российского федерализма / Под общ.ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. – М.: Издательство «Весь Мир», 2013. – 328 с.
Н. Лапина Н., И. Семененко, А. Митрофанов, С. Бойко, И.Р. Шарапов, Ш.В. Кудряшова, П.В. Панов, Л.В. Богатырева, Л.М. Дробижева8. В их работах даны различные оценки изменениям в системе отношений «центр-регион» в 2000-е гг. К числу новых исследований вопросов развития федеративных отношений можно отнести коллективный сборник российских и зарубежных исследователей «К новой модели российского федерализма»9.
Политическим аспектам вопросов функционирования бюджетного федерализма посвящены работы исследователей В.В. Попова, А.В. Стародубцева, А.Г. Ширикова, А.И. Кольба10. Например, в работах А. Стародубцева исследовано влияние политических факторов на реализацию региональной политики, и что перечисление трансфертов в региональные
8 Гельман В. Региональная власть в современной России: Институты, режимы и практики // Полис, 1998.
№1. С. 87-105; Гельман В. Центр и регионы России: от децентрализации к рецентрализации // Федерализм и
российские регионы: сборник статей. М., 2006; Петров Н. Отношения «Центр-регионы» и перспективы
территориально-государственного устройства страны // Регионы России в 1998 г. Ежегод. прил. к
«Полит.альм. России/ под ред. Петрова Н. – М., 1999. – с. 57-69.; Полякова Ю.С. Типология и
прогнозирование моделей взаимоотношений на уровне «федеральный центр – региональная политическая
элита» // Известия высших учебных заведений, Поволжский регион, общественные науки. 2008 №2. С. 60-
61; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006; Шнайдер Э. Органы
государственной власти при Владимире Путине. // Два президентских срока В.В. Путина: Динамика
перемен: Сборник научных трудов / РАН. ИНИОН. М., 2008; Петров Н. Время дивергенции // ProetContra.
2008. Сентябрь-декабрь. №5-6.; Кесельбренер Л. Политические измерения бюджетного федерализма в
России // Проблемы федерализма: Российский и мировой опыт. М., 2003; Перегудов С., Лапина Н.,
Семененко И. Группы интересов и российское государство. – М.: Эдиториал УРСС, 2000. – 350 с;
Митрофанов А. Россия перед распадом или вступлением в Европу. – М., 2005; Бойко С. Реформа
федерального устройства РФ: Проблемы и перспективы// Политический альманах Прикамья. – Пермь, 2001;
Шарапов И.Р. Федеральные программы регионального развития в системе политических взаимоотношений
между центром и регионами (на примере современной России). Автореферат диссертации на соискание
ученой степени кандидата политических наук. М., 2013; Кудряшова Ш.В. Этапы реформирования и
перспективы развития отношений «центр-регионы» в Российской Федерации // Каспийский регион:
политика, экономика, культура. 2011. №1 (26). С.73-81.; Панов П.В. Центр-регионы: новые правила
формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «центр-регионы» //
Федерализм и российские регионы / Под ред. Н. Лапиной, В. Мохова. М.: ИНИОН РАН, 2006; Богатырева
Л.В. Политические партии в системе отношений «центр-регион» в 2000-е гг. (на примере ЦФО): дис. канд.
полит.наук: 23.00.02 /Богатырева Людмила Вячеславовна. – М., 2013. – 201 с.; Бойко С. Реформа
федерального устройства РФ: Проблемы и перспективы// Политический альманах Прикамья. – Пермь, 2001.
– С. 24-30; Дробижева Л.М. Завоевание демократии и этносоциальные проблемы России // Общественные
науки и современность. – М., 2005. - №2. – С.16-28; Шарапов И.Р. Федеральные программы регионального
развития в системе политических взаимоотношений между центром и регионами (на примере современной
России): автореф. дис. канд. полит.наук: 23.00.02 / Шарапов Игорь Родионович. – М.,2013. – 26 с.
9 К новой модели российского федерализма / Под общ.ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. – М.:
Издательство «Весь Мир», 2013.
10 Стародубцев А.В. Политические и социально-экономические факторы реализации региональной политики
в Российской Федерации: автореф. дис. канд.полит.наук: 23.00.02 / Стародубцев Андрей Владимирович. –
Пермь – 2009. – 24 с.; Стародубцев А.В. Платить нельзя проигрывать: Региональная политика и федерализм
в современной России / Андрей Стародубцев. – СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-
Петербурге, 2014.
бюджеты в 1990-е гг. часто во многом зависело от результатов общефедеральных выборов в регионах.
В отношении Дальнего Востока существуют работы, исследующие
макрорегион с различных сторон. Вопросы социально-экономического и
политического развития регионов представлено в следующих работах: П.А.
Минакира, монографии «Российский Дальний Восток: стратегия развития в
XXI веке», С.В. Севастьянова, монографии «Конкурирующие модели и
современные тенденции восточно-азиатского и азиатско-тихоокеанского
регионализма», С.А. Сидорова, С.К. Песцова, В.Е. Козлова, А.К. Никулиной,
Г.В. Довгаль, А.П. Коняхиой, Н.В. Шинковской, Э.Д. Дагбаева, И.А.
Сосиной, Ю.Д. Петрова, монографии «Федерация: проблемы
взаимоотношений центра и регионов в современной системе координат» и «Республика Саха (Якутия) в годы распада СССР и формирования новой политической системы Российской Федерации», Е.Г. Маклашовой11.
Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006; Российский Дальний Восток: стратегия развития в XXI веке: Монография / Отв. ред. Л.А. Аносова. – М.: Институт экономики РАН. 2014. – 214с.; Севастьянов С.В. Проблемы и перспективы развития Дальнего Востока России после Владивостокского саммита АТЭС // Ойкумена. 2013. №.1. С 7-16; Севастьянов С.В. Теоретические подходы к оценке моделей регионального порядка Восточной Азии / «Конкурирующие модели и современные тенденции восточноазиатского и азиатско-тихоокеанского регионализма» [Текст]: монография / С.В. Севастьянов [и др.]; науч. ред. С.В. Севастьянов; под общ.ред. А.Б. Волынчука. – Владивосток: Дальневост. федерал.ун-т: Дальнаука, 2014. – 360 с. С.13-31; Козлов Л.Е. Региональная политика России на Дальнем Востоке 2007-2014 / «Конкурирующие модели и современные тенденции восточноазиатского и азиатско-тихоокеанского регионализма» [Текст]: монография / С.В. Севастьянов [и др.]; науч. ред. С.В. Севастьянов; под общ.ред. А.Б. Волынчука. – Владивосток: Дальневост. федерал.ун-т: Дальнаука, 2014. – 360 с. С. 186-205; Сидоров С.А. Дальневосточный федеральный округ как объект региональной политики / С.А. Сидоров // Известия высших учебных заведений и научных организаций. Общественные науки: сб. науч. ст. Вып. 2. – М.: МИИ Издат, 2010. С. 227-235; С.А. Сидоров. Модернизация экономики (на примере предприятий Хабаровского края) / С.А. Сидоров // Региональная политика России на современном этапе: материалы межд. науч. практ. конф., посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета. – Майкоп: Изд-во Магарин О.Г., 2010. – Т.1. С. 153-161. (0,4 п.л.); Песцов В.К. Региональная политика и региональное развитие: факторы, индикаторы, измерение // Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. 2011. №4; Козлов В.Е., Никулина А.К. Имплементация региональной политики на Дальнем Востоке // Ойкумена. 2013. № 1. С.17-26; Довгаль Г.В. Политическая элита Дальнего Востока в условиях трансформации российского общества: вопросы теории и практики : автореф. дис. канд. полит.наук: 23.00.02 / Довгаль Галина Викторовна. – Уссурийск.,2007. – 34 с.; Коняхина А.П., Шинковская Н.В Своеобразие политического режима в Приморском крае на рубеже XX-XXI века. / А. П. Коняхина, Н. В. Шинковская // Российский Дальний Восток в Азиатско-Тихоокеанском регионе на рубеже веков: политика, экономика, безопасность. - Владивосток, 2005; Шинковская Н.В. Дальневосточная региональная политика в формате вертикальной коммуникации // Регионы России: стратегии и механизмы реализации, инновационного и технологического развития. Тр. Седьмой междунар. Научно-практ. конф. / РАН ИНИОН; отв. ред. Ю.С. Пивоваров. – М.: 2011. Ч 2; Шинковская Н.В. Дальневосточная региональная политика в контексте современного российского политического режима // Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. – 2011. №4;
Проведя анализ научной литературы по изучаемой теме, можно
отметить, что накоплен достаточный теоретический материал по вопросам
изучения региональной политики, теорий федерализма, развития отношений
«центр-регион» в России. Однако на данный момент отсутствует
комплексное исследование, посвященное основным тенденциям и
механизмам реализации современной региональной политики на Дальнем Востоке в контексте отношений «центр-регион».
Объектом исследования является государственная региональная политика в системе отношений «центр-регион».
Предметом исследования являются институты и механизмы реализации региональной политики на Дальнем Востоке Российской Федерации в системе отношений «центр-регион».
Цель исследования – анализ основных тенденций государственной региональной политики на Дальнем Востоке Российской Федерации в системе отношений «центр-регион».
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
1. Проанализировать теоретико-методологические основы изучения региональной политики и отношений «центр-регион»;
Дагбаев Э.Д. Российские регионы в парадигме сравнительного политического анализа / Э.Д. Дагбаев // Политическая наука. – 2011. - №4. С. 215-219; Дагбаев Э.Д. Регионы и новая восточная политика России / Э.Д. Дагбаев // Полис. Политические исследования. – 2015. - №1. – С. 151-157; Сосина И.А. Электоральная политика и избирательный процесс в РС (Я) / Наука и образование 2014, № 3; Сосина И.А., Григорьев Н.А. Основные тенденции государственной региональной политики в Дальневосточном федеральном округе// Власть. 2015. №4. С.38-44; Петров Ю.Д. Государственная национальная политика РФ: эволюция, тенденции и проблемы модернизации./ Современный мир и этнонациональные процессы. Якутск, 2012. С. 292 -343; Петров Ю.Д. Генезис этнонациональных воззрений в политической науке. Национальный вопрос. Теория. Современность. Политика. Якутск, 2013. С. 133 – 142; «Федерация: проблемы взаимоотношений центра и регионов в современной системе координат / Игнатьева В.Б., - Якутск: Изд-во СО РАН, Якутский филиал, 2007; «Республика Саха (Якутия) в годы распада СССР и формирования новой политической системы Российской Федерации» : монография / Авт. И.С. Сивцев, А.А. Бурцев, А.И. Гоголев, Е.Г. Егоров, О.Г. Сидоров и др.; отв. ред. И.С. Сивцев. – Якутск: Издательский дом СВФУ, 2012. – 239 с; Маклашова Е.Г. Государственная власть в современных политических условиях (на материалах Республики Саха (Якутия)): автореф. дис. канд. полит.наук: 23.00.02 / Маклашова Елена Гавриловна. – Хабаровск.,2004. – 24 с.; Маклашова Е.Г. Властное пространство федеративной России: региональное развитие и интересы федеральной власти // Региональные проблемы. - 2009. -№ 12. - С. 83-88.
-
Охарактеризовать процесс развития отношений «центр-регион» и оформление институционально-правовой основы региональной политики в России;
-
Выявить влияние политических факторов на реализацию региональной политики на Дальнем Востоке;
-
Проанализировать институциональную среду управления Дальним Востоком;
-
Выявить основные механизмы реализации региональной политики по управлению социально-экономическими процессами на Дальнем Востоке, и в частности, в Республике Саха (Якутия).
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 по 2015 гг. Данный отрезок времени позволяет изучить поэтапное развитие федеративных отношений, начиная с момента подписания Федеративного договора, и становление государственной региональной политики в современной России.
Территориальные рамки теоретической части исследования
охватывают всю Российскую Федерацию. Материалы второй и третьей главы исследования посвящены регионам Дальнего Востока (Дальневосточного федерального округа), а также более подробно изучены материалы по Республике Саха (Якутия).
Гипотеза исследования заключается в предположении, что реализация региональной политики зависит от баланса отношений «центр-регион». Выбранная стратегия региональной политики может сочетать в себе несколько подходов в реализации, причем ее эффективность зависит от степени децентрализации федеративных отношений.
Источниковую базу исследования составил широкий круг
опубликованных источников, которые можно разделить на следующие
группы: нормативно-правовые акты, которые позволяют проследить этапы
становления федеративных отношений и региональной политики в России за
1990-2000-е гг.: федеральные законы, указы Президента РФ, Послания
Президента РФ Федеральному Собранию; нормативно-правовые акты, регулирующие социально-экономическое развитие регионов, и официальные данные федеральных органов власти: постановления Правительства РФ, федеральные целевые программы, данные Министерства экономического развития РФ, на сайте которого публикуется информация о российских особых экономических зонах, крупных инвестиционных проектах; нормативно-правовые акты, регулирующие региональную политику на Дальнем Востоке: официальные сайты Министерства по развитию Дальнего Востока; официальные данные Правительства РС (Я), Министерства экономики РС (Я), где публикуется информация о реализации крупных инвестиционных проектах; данные Центральной избирательной комиссии, где публикуется информация об электоральной статистике по результатам общефедеральных и региональных выборов; официальные статистические данные, демонстрирующие социально-экономические показатели регионов по годам: официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: ежегодные сборники, где публикуются отчеты о социально-экономическом развитии регионов: данные Независимого института социальной политики, данные рейтингового агентства «РИА Рейтинг».
Научная новизна данного исследования. Автором диссертационной работы на основе изучения теоретического и эмпирического материала обозначены основные тенденции региональной политики на Дальнем Востоке России в системе отношений «центр-регион» на современном этапе:
- проанализировав основные теоретические исследования рассматриваемых
вопросов, дано авторское определение региональной политики, понимаемое
как совокупность целенаправленных совместных действий центральных и
региональных уровней власти, направленных на социально-экономическое,
политическое развитие регионов;
- проведен анализ воздействия политических факторов на реализацию
региональной политики: охарактеризовано взаимодействие глав субъектов
Дальнего Востока с полномочными представителями Президента в
федеральном округе, а также - развитие региональных политических
режимов в период отмены прямых выборов глав субъектов;
проанализированы данные результатов общефедеральных выборов с целью выявления возможности их влияния на получение федеральных трансфертов;
- проанализировано институциональное формирование управления
Дальневосточным регионом, которое заключалось в создании новых
государственно-управленческих структур власти;
- исследованы основные механизмы региональной политики в отношении
Дальневосточного федерального округа, и, в частности, Республики Саха
(Якутия): проанализированы федеральные целевые программы,
статистические данные социально-экономического развития регионов,
изучены практики функционирования особых экономических зон и
проанализированы законодательные акты создания территорий
опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке.
Теоретическая и практическая значимость. Результаты
исследования могут внести вклад в научную дискуссию по вопросам
региональной политики и развития федеративных отношений в России.
Также материалы исследования могут быть использованы органами
государственной власти для реализации эффективной стратегии
региональной политики на Дальнем Востоке России.
Выводы диссертации и представленные в ней материалы могут быть
использованы при составлении курсов лекций по политической
регионалистике, политическому процессу в современной России,
региональной политике в Дальневосточном федеральном округе.
Теоретико - методологическая основа исследования. Региональная
политика и развитие отношений двух уровней власти внутри федерализма –
Центра и регионов, относятся к предметному полю исследований
политической регионалистики. Междисциплинарный подход исследования
данных вопросов предполагает равное воздействие политических и
экономических факторов на реализацию региональной политики. Целью
региональной политики является выравнивание регионов в уровне
социально-экономического и политического развития и их интеграция в составе одного государства. В федеративных государствах регион обладает особым политико-правовым статусом, выстраивающий эффективные отношения с Центром, и от характера их отношений зависит эффективность реализации региональной политики.
Содержание региональной политики на Дальнем Востоке в основном
направлено на социально-экономическое развитие территорий, входящих в
состав Дальневосточного федерального округа. При исследовании
воздействия политических факторов на данную политику мы применили
системный метод и структурно-функциональный анализ, которые
предполагают рассмотрение региональной политики как структурного
элемента системы отношений «центр-регион», осуществляющей
интегративную функцию. В нашем исследовании нормативно-правовой
основы региональной политики и государственно - управленческих структур,
ее реализующих мы применили институциональный метод. Для выявления
частного и особенного в реализации региональной политики и
характеристики уровней социально-экономического развития регионов
использовались методы сравнительного анализа. При исследовании
эмпирических материалов, относящихся к данным по социально-
экономическому развитию регионов и к результатам общефедеральных и
региональных выборов мы применили статистические методы. Также был
проведен анализ нормативных документов, материалов СМИ и
аналитических центров.
Положения, выносимые на защиту
1. Региональная политика актуализируется в федеративных
государствах через законодательное разграничение полномочий
между Центром и регионами, и выполняет интегративную функцию
между двумя уровнями власти. Проанализировав основные работы
по региональной политике, мы выделяем междисциплинарный подход в ее исследовании, признавая воздействие на нее совокупности политических, географических и экономических факторов;
-
Основный смысл теоретических исследований вопросов федерализма указывает на кооперативный тип развития федеративных отношений, предполагающий равноправное взаимодействие Центра и регионов при децентрализации полномочий в управлении, экономике и других сферах. Классифицируя федерации по степени положения в них регионов – симметричности и асимметричности, необходимо отметить, что в последнем случае составляющие их субъекты не обладают равными привилегиями и полномочиями, что предопределяет разнонаправленную региональную политику;
-
Российский вариант федеративных отношений прошел несколько этапов в своем развитии, закрепив институциональные и правовые основы федерализма. Период максимальной децентрализации и асимметричности российского федерализма 1990-х гг. сменился централизованным этапом в 2000-е гг., связанным с построением «вертикали» исполнительной и законодательной ветвей власти. В исследовании выявлены современные тенденции нового этапа федеративных отношений в России, выражающиеся в элементах децентрализации, что подтверждается такими мерами, как возвращением практики прямых выборов глав субъектов в 2012 г., политики по стимулированию развития инвестиционной и инновационной сферах в регионах, что в дальнейшем предполагает реформирование межбюджетных отношений;
-
Нелинейный путь эволюции федеративных отношений воздействует
на реализацию региональной политики. В России до сих пор не
оформилась стабильная институционально-правовая основа
региональной политики. В 1990-е гг., в результате договорных
отношений Центра и регионов и асимметричности российского
федерализма, применялись попытки проведения политики
выравнивания регионов на уровне социально-экономического
развития. При централизованном этапе развития отношений «центр-
регион» в 2000-е гг. на фоне общего макроэкономического роста
начал применяться селективный подход в реализации региональной
политики, были обозначены приоритетные макрорегионы в силу их
социально-экономического развития и геостратегического
положения;
-
Адресный, селективный и геополитический подходы в реализации региональной политики на Дальнем Востоке содействовали ее институциональному оформлению, что выразилось в создании новых, государственно-управленческих структур власти;
-
Экономическое отставание регионов Дальнего Востока и совокупность местных проблем обусловили практику активного применения механизмов реализации региональной политики в экономической сфере, среди которых значимое место заняли регулярное принятие федеральных целевых программ, создание особых экономических зон, активная инвестиционная политика и эксперименты по функционированию территорий опережающего социально-экономического развития (ТОРы).
Степень достоверности и апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры политологии исторического
факультета федерального государственного автономного образовательного
учреждения высшего профессионального образования «Северо-Восточный
федеральный университет им. М.К. Аммосова».
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлялась на выступлениях научно-практических конференций
республиканского, всероссийского и международного масштаба:
Республиканская научно-практическая конференция молодых ученых,
аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современной
гуманитарной науки» (г. Якутск, 23 мая 2013 г.); XXI Международная
научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых
«ЛОМОНОСОВ» (г. Москва, 7-11 апреля 2014 г.); I научно-практическая
конференция с международным участием «Современные тенденции
политического, экономического развития и проблемы управления в странах
АТР», (г. Владивосток, 18-19 ноября 2014 г.); Форум научной молодежи
федеральных университетов. Якутск, Северо-Восточный федеральный
университет им. М.К. Аммосова, (г. Якутск, 15-19 сентября 2014 г.); IX
Всероссийская конференция «Современные политические реалии: взгляд
молодых исследователей» в рамках VIII Всероссийской Ассамблеи молодых
политологов, (г. Пермь, 20-21 апреля 2015 года); VII Всероссийский
конгресс политологов «Политическая наука перед вызовами современной политики» (г. Москва, 19-21 ноября 2015 г.).
Основные положения диссертации и результаты проведенного
исследования нашли свое отражение в 9 научных публикациях, из них 3
были опубликованы в изданиях из перечня ведущих рецензируемых научных
журналов, включенных Высшей аттестационной комиссией при
Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных в восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Развитие системы отношений «центр-регион» в России
Федеративное устройство государства актуализирует системную и продуманную региональную политику, с необходимостью соблюдения баланса интересов двух уровней власти по вертикали – центра и регионов. Вначале мы определим основные теоретические подходы изучения региональной политики и отношений «центр-регион».
Понятие «регион» (от лат. Region – область, округ, край), употребляется в смысловых значениях нескольких научных направлений -географической, правовой, экономической, что предопределило несколько научных подходов к изучению данной категории.
В рамках административно-нормативного подхода территориально-административные единицы (штаты, земли, области, края, республики) употребляются в значении понятия «регион», территориальные границы которого могут включать несколько административных образований. В данном случае они подразумевают собой округа, макрорегионы. В основном данный подход определяет понятие «регион» в нормативно-правовых актах.
Экономико-географический (аналитический) подход акцентирует внимание на хозяйственной деятельности регионов, которые характеризуются однородностью, специализацией отраслевых форм производства, экономических районов. Например, исследователь И.В. Арженовский отмечает, что регион - это «выделившаяся в процессе общественного (территориального) разделения труда часть территории страны, которая характеризуется специализацией на производстве тех или иных товаров и услуг, общностью и специфическим по отношению к другим территориям характером воспроизводственного процесса»1.
В рамках исследований политической науки, в частности дисциплины политической регионалистики, регион рассматривается как относительно самостоятельный политический актор, действия которого в равной степени определяют центральные и региональные политические элиты2. Такая ситуация актуализируется в федеративных государствах в процессе отношений центра и регионов.
Также в федеративных государствах регионы обладают особым политико-правовым статусом, что позволяет им определять задачи управления территориями совместно с центральными властями. В данном аспекте регионы не могут выступать лишь объектами управления, поскольку центр должен стимулировать в них общее социально-экономическое развитие. Происходит разграничение полномочий, при котором каждый уровень власти обладает собственной юрисдикцией, и имеет возможность участия в принятии государственных решений. «Центр» мы определим как национальный уровень власти, а «регионы» - власть составных частей государства (субъектов, штатов, провинций, областей).
Федерация, как форма территориально-государственного устройства, состоит из добровольного объединения нескольких административных образований (штаты, земли республики и т.д.). В рамках правового подхода по изучению вопросов федерализма главной отличительной особенностью федеративного государства является территориальное разделение властей, между центром и регионами, и которое зафиксировано в правовых актах. Американский политолог У. Райкер утверждал, что Конституция является федеральной, если: «1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является
Арженовский И.В. Региональный рынок: воспроизводственный аспект. Нижний Новгород, 1997. С.19. Регион как субъект политик и общественных отношений / Под ред. Н.В. Зубаревич. М.: МОНФ, 2000. – 224 с. автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в Конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере»1. Согласно американскому исследователю Д. Элейзеру, «в подлинно федеративных системах федерализм проявляется на уровне культуры и действующего конституционно-структурного порядка», а «жизнеспособность федеративной системы напрямую зависит от того, насколько федерализм был усвоен на культурном уровне внутри конкретного гражданского общества»2.
В отличие от федерации как формы территориально-государственного устройства, понятие федерализм включает в себя идеологию, процессы федерализации, в которых административные единицы приобретают собственные полномочия в рамках унитарного государства. Демократические принципы любого федеративного государства провозглашают цели автономности местных сообществ по отношению к центральной власти, в этих условиях происходит равноправное взаимодействие в социально-экономической сфере. Как отмечает исследователь Н. Мириханов, «понятие «федерализм» выступает как более широкое по отношению к понятию «федерация» потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при их переходе к федеративному устройству»3. Например, если в унитарных государствах регионы приобретают автономные полномочия по отношению к центру, то начинаются процессы федерализации, но они еще не являются федерациями.
Институциональные и политико-правовые основы региональной политики в Российской Федерации
В субъектно-политическом плане 9 субъектов РФ, составляющих Дальневосточный федеральный округ, довольно неоднородны – в него входят образования, имеющие статус областей (Амурская, Магаданская, Сахалинская), краев (Камчатский, Приморский, Хабаровский), а также образования, отражающие многонациональный характер Российской Федерации - Республика (Саха) Якутия, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область.
В географическом отношении территориально Дальний Восток не включают Республику Саха (Якутию), которая относится к Восточной Сибири, но в годы советской власти входившая в состав Дальневосточного экономического района. В настоящее время оформление территориально-административного устройства данного макрорегиона укрепилось созданием в 2000 г. Дальневосточного федерального округа и принятием государственных программ по развитию Дальнего Востока и Забайкалья.
Положительные результаты в реализации региональной политики во многом зависят от качества взаимодействия Центра и регионов, поскольку равноправный баланс отношений укрепляет эффективность решения проблемных задач. Одними из главных акторов в региональной политике России является федеральный центр, роль которого во взаимоотношениях с регионами прошла путь эволюции от относительного непрочного положения в период асимметричного федерализма в 1990-е гг., до усиления позиций во время укрепления «вертикали» исполнительной власти в 2000-е гг.
Соответственно, положение регионов в системе федеративных отношений во многом зависело от меняющегося общероссийского политического процесса, и от действий региональных политических элит.
Причем субъекты федерации обладали неравными возможностями в отстаивании собственных интересов, которые зависели от степени влияния элит, экономического развития региона и основных характеристик регионального политического режима. Таким образом, политические факторы в реализации региональной политики выражаются в характеристике политического режима региона, основных характерных черт местных политических элит, и в характере взаимодействия региона с федеральным центром.
Одними из факторов, которые определяют характерные черты регионального политического режима, являются: стабильность и уровень демократического развития, налоговая политика, судебная система. Причем названные факторы влияют на приток инвестиций, являющийся важным индикатором социально-экономического развития региона.
Исследования уровня демократичности региона проводят различные научные, аналитические, консалтинговые центры. Например, «Лаборатория методологии оценки регионального развития» НИУ Высшей Школы Экономики весной 2015 г. представила доклад о качестве региональных режимов и уровне их демократичности. Более десяти лет анализ демократичности регионов проводит «Московский Центр Карнеги»1.
В аналитическом докладе «Центра Карнеги» был проведен анализ регионов за 2001-2011 гг. Они учитывались по 5-балльной шкале по следующим позициям2: региональное политическое устройство, открытость/закрытость политической жизни, демократичность выборов, политический плюрализм, независимость СМИ, коррупция, экономическая либерализация, гражданское общество, элиты, местное самоуправление.
Согласно рейтингу, регионы Дальнего Востока в основном занимают средние позиции в уровне демократичности: Республика Саха (Якутия) – 27, Камчатский край – 32, Приморский край – 31, Хабаровский край – 31,
Амурская область – 29, Магаданская область – 31, Сахалинская область – 31. Только два региона ДФО получили низкие оценки в уровне демократичности: Еврейская АО -23, Чукотский АО – 18.
Положение дальневосточных региональных элит в 1990-е гг. укладывалось в общую картину процесса «регионализации» российских политических элит, в ходе которого они обладали автономностью. Среди отличительных признаков дальневосточных элит можно выделить симбиоз представителей политико-административных элит и представителей бизнеса, а также возрастающие тенденции их обособленности вследствие отдаленности регионов Дальнего Востока от Центра. Исследователь Г.В. Довгаль в своем диссертационном исследовании выделила несколько этапов формирования дальневосточной элиты, в ходе которых на рубеже XX-XXI вв. в органах исполнительной власти регионов прочно заняли свои позиции представители бизнеса. Также исследователь отметила такие их черты, как клановость, патрон-клиентальные отношения, что осложняло их обновление и ограничивало потенциал модернизационных возможностей1.
Одним из регионов, где наиболее ярко проявились тенденции обособленности, являлся Приморский край, политический режим которого в 1990-е гг. сформировался по типу федеральной моноцентрической модели: авторитарный губернатор и, соответственно, явный примат исполнительной ветви власти над законодательной; контроль над информационными потоками, СМИ, подчинение муниципальных властей.
Институциональное оформление управления территориями Дальнего Востока
Единственным отрицательным моментом деятельности К. Исхакова на посту полпреда на Дальнем Востоке являлось проведение политики «землячества» и родственных связей при отборе кандидатов на ключевые руководящие должности. Как отмечал руководитель региональных программ Фонда развития информационных программ А. Кынев, «Исхаков за недолгий срок своего «правления» успел вызвать жесточайшее раздражение жителей Дальневосточного региона… что стоит неприкрытое кумовство с его стороны, когда он притащил на работу в полпредство своих родственников, друзей, знакомых из Казани»1. Но решающим раздражающим фактором для дальневосточников стало продвижение К. Исхаковым на пост губернатора Амурской области своего знакомого, занимавшего пост директора одного завода в г. Казани Н. Колесова. Он сформировал правительство Амурской области, в котором также многие руководящие посты заняли выходцы из Татарстана, что вызвало недовольство местных элит.
Непростые отношения с политическими элитами Дальнего Востока сложились у следующего полномочного представителя Президента в ДФО О.А. Сафоновым (2007-2009 гг.). Перед выходцем из силовых структур (бывший заместитель министра внутренних дел России) была поставлена задача «декриминализации» регионов Дальнего Востока. Однако незнание местных реалий, конфликт с двумя ведущими губернаторами (Приморского края С. Дарькиным, Амурской области Н. Колесовым) по причине начатых административных и уголовных дел в отношении ряда должностных лиц местных администраций, предопределило скорую отставку полпреда. К тому же в противостоянии Сафонова и губернаторов добавилось противостояние двух силовых структур – Генеральной Прокуратуры и Следственного комитета при Прокуратуре, в котором прокуратура по региону не поддержало деятельность полпреда.
В 2009 г. Президент Д. Медведев освободил О. Сафонова с должности полномочного представителя в ДФО и на его место назначил бывшего губернатора Хабаровского края В. И. Ишаева. Данное назначение представило собой значительное событие, поскольку впервые на практике на данный пост был назначен представитель местных элит. В. Ишаев относился к числу губернаторов – «тяжеловесов», поскольку занимал пост губернатора с начала 1990-х гг. Его преемником на посту губернатора Хабаровского края также был назначен представитель из числа местной элиты В. Шпорт, который занимал должность министра промышленности, транспорта и связи края. Как заметил аналитик А. Попов, «по сути, Кремль впервые «отдал» Дальний Восток в руки самих дальневосточников. Как он до этого «отдал» Чечню в руки Рамзана Кадырова. В кризисное время такой подход, по всей видимости, оказался более востребованным, чем предыдущие попытки силового контроля над далекими от столицы обширными территориями»1.
Нужно отметить, что период полпредства В. Ишаева не сопровождался кризисными обстоятельствами, были достигнуты успехи в развитии социально-экономической сферы. Однако перед ним были поставлены новые задачи развития данного региона, поскольку в отношении к ДФО мы наблюдаем новации в системе управления со стороны федерального центра по причине понимания значения Дальнего Востока как нераскрытого экономического и геополитического региона. Поэтому для Москвы необходима была такая политическая фигура, которая имела бы авторитет не только среди местных элит, но и в федеральном центре, где было решено выделять Дальнему Востоку огромные финансовые средства. Природная катастрофа, связанная с обширными наводнениями лета 2013 г. предопределила его отставку в конце августа 2013 г. с постов полномочного представителя и министра по развитию Дальнего Востока.
Новым полпредом президента в ДФО был назначен экс-министр природных ресурсов Ю. Трутнев. Данный политик пользовался высоким доверием со стороны В. Путина, имел большое влияние в федеральном центре. Позиции Ю. Трутнева укрепились с назначением его дополнительным вице-премьером в новом составе правительства Д. Медведева, где он также курировал вопросы развития данного макрорегиона. Министром по развитию Дальнего Востока был назначен представитель Общероссийского народного фронта А. Галушка.
Назначение Ю. Трутнева означало конец споров двух точек зрения относительно развития Дальнего Востока. Первую точку зрения отстаивал сам В. Ишаев, смысл которой заключался в постепенном распределении бюджетных средств на развитие социальной сферы, дорог. Смысл второй точки зрения заключался в активном привлечении государственных и частных инвестиций в так называемые «точки роста» в сфере энергетики и транспорта. Эту концепцию, которая и была реализована, представлял вице-премьер российского правительства И. Шувалов.
Таким образом, политика централизации путем введения института полномочных представителей натолкнулась на жесткую позицию дальневосточных губернаторов, всегда отличавшихся самостоятельностью на протяжении 1990-х гг. Оформление моделей взаимоотношений центра в лице полномочного представителя Президента и регионов Дальнего Востока в 2000-е гг. можно продемонстрировать в таблице:
Основные тенденции региональной политики в Республике Саха в системе отношений «центр-регион» в 2000-е гг
В рамках реализации проекта участка Оунэ-Высокогорная было вложено 59 583, 97 млрд. руб., из них средства Инвестиционного фонда составили 17 263 млрд. руб., а корпорации «Российские железные дороги» составили 42,3 млрд. руб. Согласно срокам по паспорту, окончание проекта произойдет в 2016 г. Данный проект позволит повысить весовые нормы и скорость движения поездов.
Если сделать вывод относительно крупных инвестиционных проектов, реализуемых на Дальнем Востоке, то можно выделить преобладающее влияние государства как собственника, который создает всю инфраструктуру. При таком раскладе роль частных компаний и инвесторов заметно снижается. К тому же отсутствует четкая система гарантии рисков в случае провала в реализации инвестиционных проектов. Как отмечает исследователь В. Варнавский, «правительство России и министерства пока не научились экономическими методами инициировать бизнес, инвестировать средства в объекты, прописанные ими в отраслевых стратегиях»1.
Для развития инвестиционной политики в ноябре 2011 г. был создан Фонд инвестиций Дальнего Востока и Забайкальского региона. Основная цель фонда заключается в финансировании предприятий и объектов инфраструктуры, значимых для социально-экономического развития региона. Сам фонд является дочерним предприятием банка «Внешэкономбанка» с уставным капиталом в 11 млрд. руб. В 2013 г. фонд выбрал 20 инвестиционных проектов, в которые готов был вложить средства. Но при аудите они не смогли пройти проверку у ВЭБа по причине более сложных критериев отбора. После критики президента и премьер-министра в адрес фонда, их представители объясняли низкую активность вложений по причине завышенных финансовых оценок проектов и отсутствия представлений о выгоде их реализации
В 2015 г. Минвостокразвития внесло поправки в закон о функционировании Фонда инвестиций Дальнего Востока, по которым отбором инвестиционных проектов теперь будет заниматься подкомиссия правительственной комиссии под председательством Ю. Трутнева. По словам самого полпреда, фонд «не должен быть дочерним обществом ВЭБа, он будет одним из четырех институтов развития (в их числе ОАО «Дальний Восток», АНО «Агентство по привлечению инвестиций и поддержке экспорта Дальнего Востока», АНО «Агентство по развитию человеческого капитала Дальнего Востока»)1. В 2015 г. фонд уже готов участвовать в реализации трех инвестиционных проектов, причем их приоритеты выделения финансовых средств будут сосредоточены в области энергетики, транспорта, промышленности. Первые проекты, которые признаны приоритетными для Фонда инвестиций Дальнего Востока, это: строительство железнодорожного мостового перехода «Нижнеленинское– Тунцян» в Еврейской автономной области, развитие золотодобычи в Камчатском крае, современной инфраструктуры по обращению с твердыми коммунальными отходами в ДФО.
К дополнению данного фонда, в начале сентября 2015 г. распоряжением Правительства было создано агентство по привлечению инвестиций и поддержке экспорта2. Полномочия учредителя Агентства возложены на Министерство по Дальнему Востоку. Целью агентства было провозглашено привлечение на Дальний Восток инвесторов, стимулирование и продвижение экспорта предприятий Дальнего Востока в Азиатско-Тихоокеанский регион.
В декабре 2013 г. в Послании Федеральному Собранию Президент В. Путин объявил задачу по подъему Сибири и Дальнего Востока национальным приоритетом на весь XXI век1. Правительству были даны конкретные поручения, касающиеся Дальнего Востока: установления перечня территорий опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке и Восточной Сибири, включая Республику Хакасия и Красноярский край; изменение предпринимательской деятельности на территориях опережающего развития; обеспечение в них необходимой инфраструктурой.
С этого момента появился вопрос о так называемых территориях опережающего социально-экономического развития (ТОРы), который стал актуальным в среде политиков и экспертов. Был представлен новый проект, который бы позволил решить многие проблемы Дальнего Востока.
Весной 2014 г. был представлен законопроект «О территориях опережающего социально-экономического развития и иных мерах государственной поддержки регионов Дальнего Востока»2. В законопроекте под территорией опережающего социально-экономического развития (далее -ТОР) понимается территория регионов Дальнего Востока, на которой в соответствии с решением Правительства РФ в целях развития регионов Дальнего Востока установлены особые правовые режимы осуществления предпринимательской и иной деятельности: 1) особый режим землепользования; 2) установление льготных ставок арендной платы недвижимого имущества; 3) устанавливаемые законодательством о налогах и сборах особенности налогообложения резидентов; 4) особенности осуществления государственного контроля (надзора), а также муниципального контроля; 5) льготное подключение к объектам объектов инфраструктуры ТОСЭРов;