Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Понятие, сущность и содержание института гражданства 18
Раздел II. Институт гражданства и его политические аспекты в историческом развитии 62
Раздел III. Взаимообусловленность института гражданства и процессов формирования гражданского общества 106
Раздел IV. Политические и правовые основы института гражданства в условиях современного российского федеративного государства 136
Заключение 182
Список использованных источников и научной литературы 1
- Понятие, сущность и содержание института гражданства
- Институт гражданства и его политические аспекты в историческом развитии
- Взаимообусловленность института гражданства и процессов формирования гражданского общества
- Политические и правовые основы института гражданства в условиях современного российского федеративного государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что современная Россия переживает очередной виток модернизации, все более втягиваясь в глобализационные процессы. На этой основе возникает масса как внутренних, так и внешних проблем развития института гражданства. Свобода перемещения граждан порой сопряжена с целым рядом трудностей, обусловленных недостатками законодательной базы, а также противоречиями внутри гражданского общества. В решении проблемы гражданства сталкиваются интересы личности, государства и общества. Не преодолен научный спор по поводу разрешения возникающих противоречий. Гегель в свое время утверждал, что только государство как абсолютный дух и универсальная политическая общность может достичь общего интереса. Действительно, аккумулируя в себе политическое и правовое влияние на развитие института гражданства, государство, тем не менее, должно чутко реагировать на потребности общества и личности. Тем более, что права и свободы человека и гражданина в современной российской Конституции обозначены во второй главе как приоритетные, неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения.
Особую актуальность приобретает трансформация института гражданства и в связи с распадом СССР, возникновением СНГ, дальнейшим процессом создания «групповых» сообществ стран СНГ, процессом расширения Российского федеративного пространства, а также расширением связи с дальним зарубежьем.
Теоретическая неустойчивость позиций в научном мире по поводу гражданства также диктует необходимость более пристального внимания к обозначенной проблеме. Широко обсуждаемые вопросы относительно формирования в России «гражданской нации» еще более актуализируют задачу изучения прежде всего политических и правовых аспектов института гражданства, которые, на наш взгляд, являются детерминирующими факторами его становления и развития.
В контексте рассматриваемой проблематики существенное значение все еще имеют вопросы обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, права и законные интересы которых нередко нарушаются. На сегодняшний день, несмотря на действующий Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», ситуация с обеспечением поддержки российских соотечественников, довольно сложная. Из-за того, что многие положения существующего закона носят не нормативный, а декларативный
характер, по существу отсутствует реальный политический и юридический механизм их реализации.
К тому же, политические процессы конца 2013 – начала 2014 гг., развивающиеся на близлежащих к России территориях, привносят новые, порой неожиданные элементы, требующие адекватной реакции.
В связи с этим необходимо законодательное обеспечение формирования в том числе системы «выборочной» иммиграции для оказания поддержки тем иммигрантам, которые стремятся стать гражданами Российской Федерации и проживать на ее территории. В основном это русскоязычное население стран СНГ. Представляется важным обеспечить правовые условия для интеграции иммигрантов в российское население, с учетом накопленного международного опыта. Одним из политических и правовых шагов в этом направлении считается принятый Государственной Думой РФ в апреле 2014 г. (время подготовки автореферата) Федеральный закон об упрощенном порядке получения российского гражданства.
Актуальность изучения политической значимости гражданства обусловлена усилением интереса к данной проблеме со стороны высшего руководства нашей страны. Так, в Послании Президента РФ 12 декабря 2013 г. слова «граждане, гражданин, гражданское участие» употреблены 15 раз. В одном случае – это обращение к населению страны, в другом – в контексте прав и обязанностей, в третьем – с точки зрения гражданского участия, в том числе и в законотворчестве, в четвертом – сквозь призму регионального фактора, в пятом – как историческую ценность, в шестом – как проблему миграции и ограничения въезда в Россию иностранных граждан, а также развития активности граждан.
Необходимо осмыслить политическую составляющую процесса приобретения российского гражданства жителями Крыма, «вернувшегося» на свою Родину – Россию, а также обращений жителей Украины по поводу получения российского гражданства.
Гражданство в современной России имеет широкий контекст. Его политическая сущность состоит в том, что оно является одним из главных признаков государства; от наличия гражданства зависит объем правосубъектности прежде всего политической, поскольку неграждане владеют меньшим объемом прав, свобод и обязанностей (пример – постсоветская Прибалтика). Тогда как каждый человек имеет право на гражданство, т.е. на постоянную правовую и политическую связь с соответствующим государством. Право на гражданство как субъективное право закрепляется не только в нормах конституционного права, но и в международных документах, так или иначе затрагивающих проблемы
суверенитета РФ. Таким образом, актуальность темы подтверждается совокупностью разнообразных факторов.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследованию проблем гражданства посвящено немало работ как отечественных, так и зарубежных авторов. Среди плеяды зарубежных авторов особое место занимают: Демокрит (460-370 гг. до н.э.), Платон (427-347 гг. до н.э.), Аристотель (384-322 гг. до н.э.), Эпикур (341-270 гг. до н.э.), Зенон из Элеи (ок. 490-430 гг. до н.э.), Цицерон (106-43 гг. до н.э.), Сенека (ок. 4-65 гг. до н.э.), Фома Аквинский (1225-1274), Марсилий Падуанский (1275-1343), Никколо Макиавелли (1469-1527), Томас Мор (1478-1535), Томмазо Кампанелла (1568-1639). Они символизируют зарождение политического осмысления гражданства. В последующий период в зарубежной литературе прослеживается взаимосвязь государства, гражданства, общества и личности. Это труды Бенедикта Спинозы (1632-1677), Томаса Гоббса (1588-1679), Джона Локка (1632-1704), Шарля Луи Монтескье (1689-1755), Давида Юма (1711-1776), Жана-Жака Руссо (1712-1778), Иммануила Канта (1724-1804), Георга Вильгельма Фридриха Гегеля (1770-1831), Карла Маркса (1818-1883), Фридриха Энгельса (1820-1895), Огюста Конта (1798-1857), Алексиса де Токвиля (1805-1859).
Отечественные исследователи в разные исторические эпохи уделяли внимание изучению как подданства, так и гражданства. Весьма ценны высказывания, воззрения, мысли, научные изыскания Илариона (XI в.), Даниила Заточника (XII-XIII вв.), Нестора (1050-е – начало XII в.), Владимира Мономаха (1053-1125), Кирилла Туровского (ум. до 1182 г.), Серапиона Владимирского (ум. в 1275 г.), Нила Сорского (ок. 1433-1508), Иосифа Волоцкого (1439/40-1515), Феодосия Косого (XVI в.), Филофея (ок. 1465-1542), Ивана Пересветова (XVI в.), Максима Грека (ок. 1470-1556), А.М. Курбского (1528-1583), царя Ивана Грозного (1530-1584), Юрия Крижанича (ок. 1618-1683), Протопопа Аввакума (1621-1682), патриарха Никона (1605-1681), царя Алексея Михайловича (1629-1676), В.Н. Татищева (1686-1750), императора Петра Великого (1672-1725), М.В. Ломоносова (1711-1765) и других. В дореволюционную эпоху изучением вопросов гражданства занимались преимущественно юристы. Среди них: В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, И.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и ряд других.
В советской научной литературе в основном сохраняется правоведческий интерес к проблеме гражданства, но вместе с тем, исследования носят отпечаток господствующей идеологии. Ю.В. Боярс, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Д.Л. Златопольский, С.В. Черниченко проделали большую работу по выявлению специфики института гражданства в России и других странах.
Современная литература по вопросам гражданства представлена работами С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, О.О. Миронова, А.Г. Пархоменко, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др. Учитывая многонациональную сущность российского государства, особую значимость имеют работы, освещающие вопросы гражданства сквозь призму межнациональных отношений. Данное направление науки представлено работами Р.Г. Абдулатипова, В.А. Михайлова, В.Ю. Зорина, В.Д. Зорькина, Н.И. Глазунова, О.М. Хлобустовой и др. Анализ указанных работ свидетельствует, что в ряде из них сохранился только правоведческий подход к проблемам гражданства. Политическая сущность института гражданства в работах лишь обозначена, что дает основание судить о недостаточной разработанности избранной нами темы.
В политологическом осмыслении наиболее активно исследуется в отечественной литературе проблема взаимосвязи таких категорий как нация – гражданство – государство. В данном ключе выделяются работы Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, В.Ю. Зорина, Л.М. Дробижевой, К.В. Калининой, В.А. Тишкова и других. В международно-правовом контексте вопросы гражданства исследуются Бородиным С.С., Бекяшевым Д.К., Ивановым Д.В., Зинченко Н.Н., Гольдиным Г.Г., Терновой Л.О. и др.
Заслуживает внимания культурологический подход к проблеме гражданства, обозначенный в работах профессора В.В. Савельева. Учитывая то обстоятельство, что 2014 год объявлен годом культуры, данное научное направление становится особо значимым.
Целью исследования является выявление политических основ формирования и развития института гражданства на примере российской политико-правовой практики в сравнении с мировой практикой.
Раскрытию политической сущности института гражданства способствовали исследовательские задачи:
– уточнить понятия «подданство», «гражданство», «гражданское общество», дать их собственную трактовку;
– проанализировать взаимосвязь политических основ государств и зарождение структурных элементов института гражданства в России и зарубежье;
– показать взаимообусловленность института гражданства и процесса формирования гражданского общества;
– выявить основные этапы развития института гражданства в России и их детерминированность политическими факторами;
– выявить основные тенденции в развитии института гражданства в постсоветский период;
– рассмотреть взаимосвязь политических и правовых основ института гражданства, выявить культурологическую специфику отношения населения к проблемам гражданства.
Объектом исследования являются политические и правовые отношения в связи и по поводу гражданства в Российской Федерации.
Предметом исследования являются механизм, структура, формы функционирования института гражданства.
Научная гипотеза исследования состоит в предположении исторической, политической, культурологической, этнической особенностей формирования института гражданства в России и влияния этого фактора на становление и развитие гражданского общества. В ходе исследования данная гипотеза подтвердилась. Автор пришел к выводу, что «подданство», а затем «гражданство» в России в большей мере имело отпечаток политико-культурного, в том числе этнического элемента, нежели правового свойства. В российском общественном сознании привязанность гражданина к государству всегда носила не столько юридический, сколько моральный характер. Вместе с тем, обнаружено, что в отдельные исторические эпохи, в том числе и в современный период, предпринимались попытки к доминированию права. Но они в принципе лишь корректировали функционирование институтов гражданства, не меняя их цивилизационной сущности. Относительная свобода гражданина от абсолютистской воли государства обеспечивалась не столько правовыми и политическими завоеваниями, сколько возможностью применения местного уклада жизни на огромной территории: поселения старообрядцев в Сибири, коренные малочисленные народы Сибири, казачество на Украине и юге России, народы Северного Кавказа и т.д. Хотя и в данном случае свою роль играл политический фактор, политическая воля.
Теоретическую основу исследования составляют труды мыслителей древности, политологические исследования зарубежных авторов, научные работы ученых России различных отраслей знаний: правоведов, историков, философов, политологов, социологов.
Методологическая основа представлена выбором политического вектора исследования. Изучение проблемы потребовало обращения к таким методам как цивилизационный, исторический, аксиологический, бихевиористический, социологический, метод системного анализа.
Источниковую базу исследования составили: Конституция РФ; законы и подзаконные акты; международно-правовые акты; выступления политических лидеров разных эпох; Послания Президента России Федеральному Собранию; результаты социологических исследований.
Достоверность и обоснованность научной работы состоит в следующем:
– использованы нормативные акты и официальные документы, подтверждающие реальное состояние института гражданства в различные исторические эпохи;
– проведен сравнительный анализ зарождения институтов гражданского общества в России и зарубежье;
– выявлены наиболее значимые высказывания мыслителей разных эпох о государстве, гражданском обществе, о личности;
– привлечены исторически выверенные данные о соотношении политики, морали и права в общественном сознании граждан России;
– исследование построено на широком круге источников;
– анализ научных источников по проблеме соотносится с авторскими результатами исследований в области политологии, социологии, философии, теории управления;
– выводы и рекомендации убедительны и доказательны;
– диссертация охватывает основные вопросы избранной научной проблемы.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
– Диссертант одним из первых рассматривает институт гражданства сквозь призму политических преобразований с анализом политических процессов современности, включая события начала 2014 г.
– Автор развивает положение, согласно которому правовым основам института гражданства предшествовали политические факторы. Именно они предопределили сущность и содержание института гражданства.
– В работе выявлена специфика формирования института гражданства в различных его формах на разных этапах российского государства.
– Выявлены этапы становления и развития института гражданства, обосновано положение о первенстве политики по отношению к праву.
– Дана авторская трактовка понятий «гражданство», «подданство», выявлено мировоззренческое восприятие данных терминов современными гражданами России на основе проведенного собственного социологического исследования.
– Проведен анализ институтов, осуществляющих
государственную политику по вопросам гражданства, высказан ряд рекомендаций как по их реорганизации, так и по взаимодействию с институтами гражданского общества.
Основные положения, выносимые на защиту, обладающие научной новизной:
-
Развитие глобализационных процессов в современном мире размывает государственный суверенитет, открывает новые возможности перемещения граждан в мировом территориальном пространстве, что неизбежно сказывается на сути и содержании гражданства в современной России. Вызовы и угрозы глобализации требуют совершенствования института гражданства, в сторону установления политического барьера на пути стихийного оттока граждан из России, а не только в направлении увеличения возможностей ускоренного получения гражданства иностранцами, желающими служить России как новому Отечеству. Необходим поворот в реализации функций института гражданства к сохранению и умножению человеческого потенциала страны, поскольку человеческий капитал является главным стратегическим ресурсом.
-
Политическая институциализация в современной России выдвигает институт гражданства на одно из центральных мест в политической системе. В этой связи необходимо активное внедрение в его деятельность общих принципов: демократии, федерализма, гуманизма, единства прав и обязанностей, поскольку в современной России названные принципы потеснены специфическими, такими как: добровольность выбора гражданства, гарантированность государственной защиты прав граждан и т.д. Полагаем необходимым расширение системы принципов за счет внедрения принципа натурализации, получившего признание в международном праве.
-
Содержание института гражданства меняется, отражая свойственный каждому этапу развития общества уровень политического и правового воздействия на общественные отношения. Проведенное исследование показало, что структура института гражданства в современной России не в полной мере соответствует общему политическому курсу. Не совсем ясен смысл подчиненности МВД и УФМС. В этой связи целесообразно упорядочить взаимодействие различных структур, ведающих вопросами гражданства. В частности, ФМС должна сохраниться в рамках МВД. Непосредственная связь с Президентом в таком случае будет заменена на опосредованную, поскольку министр внутренних дел назначается Президентом по представлению Правительства РФ.
-
Сложившееся отношение к институту гражданства как форме защиты прав граждан, на наш взгляд, устарело. Исключительно правовой подход, сложившийся в науке и практике, не соответствует современным реалиям. Главное предназначение данного института состоит в соединении усилий власти и общества для наиболее эффективного решения задач реализации интересов не только личности, но и государства, а также общества, его безопасности. Решение вопросов гражданства должно быть
открытым для общества, подвергаться общественному и государственному контролю, то есть служить делу формирования гражданского общества нового «качества», когда оно могло бы «обходиться» без государства во все большем круге вопросов общественной жизни.
-
История развития института гражданства в мировом и российском измерении подтверждает более раннее проявление признаков гражданства по сравнению с элементами государства. Теоретически гражданство характеризовалось уже в древности как фундамент, важнейшее условие существования человеческой общности. По мере социального расслоения и появления признаков государства усложняется привязанность личности к своей организации, территории, этносу. В России, в связи с формированием централизованного государства, формируется система «подданства», зародившаяся во времена Ивана Грозного и получившая более обстоятельную регламентацию в Соборном Уложении 1649 г., а затем введением при Петре I паспортной системы.
-
Отечественная история свидетельствует о глубоком укоренении понятия гражданства в сознании народов нашей страны. Об этом свидетельствуют и патриотические подъемы I и II мировых войн, ностальгия по России у эмигрантов, гордость за достижения своей Родины. Становление гражданства на буржуазно-демократической, а затем – на социалистической основе не противоречило друг другу, поскольку базировалось на принадлежности к Великой России – государству с собственной исторической миссией. Однако по своему новому назначению первые законодательные акты в сфере гражданства закрепляли новую сущность власти и ее идеологическую основу.
-
В отличие от имеющихся в научной литературе периодизаций, носящих либо всемирный характер, либо чрезвычайно узкий подход применительно к российскому институту гражданства, в работе выделяется девять этапов: первый этап – от Соборного Уложения до Петра I, включая дворцовые перевороты; второй этап – от Екатерины II до революции 1917 г.; третий этап (1917-1922 гг.) – становление института гражданства (в частности, нормативное закрепление термина «граждане российской республики»); четвертый этап (1922-1936 гг.) – устанавливается единое союзное гражданство; пятый этап (1936-1977 гг.) – закрепляется институт лиц без гражданства; шестой этап (1977-1985 гг.) – получают конституционное закрепление некоторые принципы гражданства: принцип равного гражданства, независимо от оснований его приобретения, принцип защиты и покровительства своих граждан за рубежом; седьмой этап (1985-1990 гг.) – решение вопросов гражданства переходит к полномочиям Президента СССР; восьмой этап (1990-2002 гг.) – гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые допускается двойное
гражданство, в институт гражданства «вкрапляются» элементы федерализма; девятый этап (2002 г. – по настоящее время) – принят новый закон о гражданстве, определивший иной порядок приобретения гражданства, расширение возможностей приобретения российского гражданства иностранцами.
-
Специфика современного института гражданства состоит прежде всего в его привязанности к международным правовым актам. В современной России защита прав граждан перестала быть делом только государственных структур. Действуют правозащитные организации, создан институт Уполномоченного по правам человека, в субъектах РФ действуют уполномоченные по правам ребенка. Появилась возможность обратиться за защитой своих прав в Страсбургский суд. Вместе с тем использование такой формы обращения в данный суд «Бурдов против России», «Иванов против России» автор считает неполиткорректным, поскольку ущемляет чувство патриотизма других граждан.
-
Автор вводит в научный оборот собственную трактовку понятия «гражданство»: «Гражданство – это осознанная принадлежность к государству и обществу, проявляющаяся в любви к Отечеству, готовности защищать его, приумножать его славу, закрепленная в официальном документе, позволяющая находить защиту и поддержку государства в сложных жизненных ситуациях». Такое понимание гражданства диктует необходимость включения в Конституцию РФ наряду с правами и обязанностями граждан понятия «гражданский долг». Применительно к государственным служащим необходимо совершенствовать систему подготовки и воспитания лиц, несущих гражданскую службу. Примечательно, что в современных условиях исследователи все чаще выдвигают перед госслужащими требования не только политического и правового, но и нравственного порядка: служение государству, отношения долга, обязанности, верности.
-
Специфика осознания гражданства в России состоит в том, что правовые нормы занимают вторичное место по сравнению с моральными регуляторами поведения. Тем не менее, в связи с проявлением негативных тенденций в обществе следует, с одной стороны, усилить воспитание гражданских качеств в духе национальных традиций, с другой – повысить требования к иностранцам, мигрантам.
-
В целом позитивный процесс формирования «открытого общества» в России приводит к некоторым негативным последствиям, которые необходимо преодолевать с помощью механизмов, прежде всего политического характера. В этой связи полагаем необходимым вручение молодым людям, достигшим 14-летия, вместе с паспортом диска, в котором наряду с информацией о государстве, его символах, исторических датах и
родном крае должны быть названы наиболее выдающиеся личности российского государства, начиная с IX в.
12. Предпринятый методологический экскурс позволяет сделать вывод о правомерности культурологического подхода к осмыслению гражданства. При этом культура, нравственность не отрываются от политических и правовых концептов гражданства, а служат их своеобразной основой. В этой связи можно обозначить такие направления влияния культуры и нравственности на политику и право как: специфика восприятия гражданства населением России; гражданская идентичность с государством; наличие исторической памяти о принадлежности государству; своеобразие психологии граждан, признание первичности нравственности и вторичности права; коллективистское, общинное сознание; доверительное отношение к представителям других этносов и государств; готовность к самопожертвованию во имя Родины.
Теоретико-методологическая значимость проведенного исследования состоит в возможности использования полученных результатов для дальнейшего изучения института гражданства не только в его правоведческой парадигме, но и политического выражения, базирующегося на специфической культурной основе. Трактовка политической сути института гражданства может способствовать более широкому пониманию таких категорий, как гражданство, гражданские инициативы, гражданская активность, подданство, гражданская служба и других. Авторская позиция, выстраивание ряда дефиниций вносят определенный вклад в разработку понятийного аппарата, характеризующего динамику и содержание института гражданства. Охарактеризованные культурологический и социальный подходы в изучении проблем гражданства позволяют вскрыть глубинные проявления чувства гражданственности и формирования общественного сознания граждан, объяснить их поведенческие мотивы.
Практическая значимость работы состоит в разработке практических рекомендаций с целью укрепления политико-правовой основы гражданства. Предложения по улучшению взаимодействия институтов, способствующих развитию института гражданства, могут послужить в качестве пособия для управленцев разного уровня по совершенствованию гражданско-патриотического воспитания, активизации граждан в решении задач политической модернизации. Полученные результаты могут быть использованы в преподавании истории, политологии, юриспруденции, обществознания, во внеучебной работе школ, вузов и общественных организаций.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась на кафедре национальных и федеративных отношений РАНХиГС при Президенте РФ и
была рекомендована к защите. Основные результаты, полученные в ходе исследования, докладывались автором на научных конференциях и других мероприятиях. Автором опубликованы научные статьи, в том числе три из них в ведущих рецензируемых журналах России.
Структура диссертации обусловлена общей целью и конкретными задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех разделов, заключения и библиографического списка.
Понятие, сущность и содержание института гражданства
В рамках настоящего исследования, с целью понимания сущности института гражданства, стоит уделить внимание таким понятиям как «безгражданство», «многогражданство» и «иностранное гражданство».
Так, безгражданство - юридическое состояние, при котором лицо не обладает гражданством какого бы то ни было государства. Закон о гражданстве РФ содержит следующее определение: «лицо без гражданства -лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства» (ст. 3).
Такие лица называют апатридами, аполидами. Лицо может оказаться в таком состоянии уже при рождении, если закон места рождения и закон страны гражданства родителей основаны на принципе права почвы. Гражданство может быть утрачено и впоследствии. В прошлом такие лица находились в бесправном состоянии. Да и сегодня безгражданство отрицательно сказывается на правах человека.
Современное международное право в целом отрицательно относится к безгражданству, направлено на сокращение случаев такого состояния и преследует цель всемерного сокращения такого рода случаев. Этому посвящена Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г.1 Она обязывает государство предоставлять гражданство любому лицу, родившемуся на его территории, которое иначе стало бы апатридом. В таких случаях гражданство предоставляется либо при рождении в соответствии с законом, либо по ходатайству соответствующего лица или его представителя.
Международное право в немалой мере содействовало улучшению правового статуса лиц без гражданства, который приближается к статусу иностран-цев. Конвенция о статусе апатридов 1954 г. обязывает уравнять этот статус со статусом иностранцев. Речь идет о статусе по внутригосударственному праву. Это еще не означает права на дипломатическую защиту со стороны отечественного государства, которым обладают иностранцы, а также прав, предусмотренных договорами с их страной.
В силу различий между национальными законами о гражданстве человек уже при рождении может обрести гражданство двух и более государств. Ребенок, родившийся у граждан России на территории США, приобретает гражданство обоих государств. Гражданство России приобретается в соответствии с принципом права крови, а гражданство США в данном случае - согласно принципу права почвы. Второе и третье гражданство может быть получено и путем натурализации. Лица с двойным гражданством именуются бипатридами.
Общепризнанна норма, согласно которой лицо, обладающее гражданством нескольких государств, рассматривается каждым из этих государств как обладающее только его гражданством (ст. 3 Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г.).
Общее международное право отрицательно относится к многогражданству, поскольку оно осложняет правоотношения между государствами. Такое отношение в общем оправданно. Вместе с тем существуют случаи, когда многогражданство является средством решения вопросов, имеющих существенное значение для прав человека, поэтому законодательство ряда государств, например ФРГ и Израиля, признает допустимость многогражданства.
После распада СССР перед Россией встала проблема защиты миллионов россиян, оказавшихся за ее пределами. Одним из средств достижения цели было избрано двугражданство (двойное гражданство), что нашло отражение и в Конституции РФ. Предусмотрено, что гражданин РФ «может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ч. 1 ст. 62). Наличие иностранного гражданства не сказывается на правах и обязанностях гражданина РФ. Иное может быть предусмотрено законом или международным договором (ч. 2 ст. 62, п. 1 ст. 6 Закона о гражданстве РФ).
Закон о гражданстве в качестве одного из условий приобретения гражданства РФ указывает обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у лица иного гражданства. Вместе с тем предусматривается, что «отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин» (подп. «г» ч. 1 ст. 13). Одной из такого рода причин может быть то обстоятельство, что законодательство соответствующего государства не допускает отказа от его гражданства.
Иностранец - лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и обладающее гражданством другого государства. Этим определяется его правовой режим. Он находится под полной территориальной юрисдикцией страны пребывания и под личной юрисдикцией государства, гражданином которого является. Преимущество принадлежит территориальной юрисдикции. В отношении иностранца должны соблюдаться общепризнанные права человека. Всестороннее развитие связей между государствами, интернационализация общественной жизни повлекли значительное увеличение численности иностранцев в большинстве стран и их влияния, прежде всего в области экономики. Заинтересованность государств в таком развитии потребовала обеспечения иностранцам достаточно широкого круга прав. Важную роль в этом процессе сыграло утверждение общепризнанных прав человека.
Институт гражданства и его политические аспекты в историческом развитии
Следует помнить, что, будучи гражданами Российской Федерации, лица, ходатайствующие о предоставлении статуса вынужденного переселенца, и вынужденные переселенцы имеют право на получение бесплатной медицинской и лекарственной помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на получение пособий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья. Статус этой категории вынужденных мигрантов определен законом РФ «О беженцах». Неоднородность беженцев предполагает деление их на следующие группы: - беженцы временные транзитные, предполагающие вернуться в места прежнего проживания; - беженцы безвозвратные, предполагающие поселение на территории России. Беженцы имеют право на оказание следующих видов помощи: а) организация и обеспечение деятельности пунктов первичного приема контроля; б) обеспечение перемещения и обустройства в центры временного размещения; в) осуществление адаптационных программ: социальное обслуживание, включающие консультирование по различным вопросам в сфере социальной ориентации; г) оказание помощи в социальной адаптации в местах постоянного расселения; д) обеспечение соблюдения основных прав человека.
В силу исторической специфики освоения периферийных территорий бывшей Российской империи, а затем особенностей заселения в СССР, русскоязычное население концентрировалось в крупных городах (преимущественно столичных) и индустриальных центрах. Так, по данным последней Всесоюзной переписи населения 1989 г., городскими жителями были 70 % русскоязычного населения в Киргизии, 77 % - в Казахстане, 85 53 95 % - в Армении, Грузии и Азербайджане, 94-97 % - в Таджикистане, Узбекистане и Туркмении.
Таким образом, в Россию приезжают люди со специфическим менталитетом «среднеазиатских русских»; отсюда возникновение социокультурных барьеров между «местными» и «приезжими», особенно заметных и болезненных в сельской местности. Кроме того, отмеченные обстоятельства обуславливают особую социально-профессиональную структуру мигрирующего населения, что затрудняет трудоустройство на новом месте жительства.
На территории бывшего Советского Союза после его распада по достаточно скромным, оценкам около 5 миллионов человек по разным причинам покинули свои дома. В частности вооруженные конфликты в Таджикистане и на Кавказе породили более двух миллионов мигрантов.
Этническая миграция - «переселения из этнических мотивов ради улучшения условий обитания или сохранения жизни при условиях физической («этнические чистки») или этнокультурной угрозы».1
В городах или селах, которые мигранты покидают или куда они приезжают, живут, как правило, люди разных национальностей, причем какая-то национальность составляет абсолютное или относительное большинство. В свою очередь, пункты исхода и прихода вписаны в более обширные ареалы с выраженным преобладанием одной этнической группы. «Если в основу типологии миграции положить признак этнокультурного тождества или различия между ареалами, где располагаются пункты выбытия и прибытия потоков, то все миграционные перемещения можно будет четко разделить на четыре типа: 1) миграция внутри своего этнокультурного ареала; 2) движение из чужого этнокультурного ареала в свой; 3) движение из своего ареала в чужой; Петров В. Этнические мигранты и полиэтническая принимающая среда: проблемы толерантности // Социологические исследования. 2003. № 7. С. 84. 4) перемещение мигрантов из чужого для них ареала в другой чужой».1
Существенную роль в управлении этническими перемещениями играет миграционная политика. Миграционная политика - это прежде всего политика государства в отношении мигрантов. Она сводится к разрешительным и ограничительным мерам по переселению граждан, созданию правовых, экономических, социальных и духовных условий для совместного проживания приезжих и коренного населения.
Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов.2
Среди принципов миграционной политики, сформулированных в Концепции, главное внимание уделено обеспечению прав и свобод человека и гражданина, что, на наш взгляд, весьма правомерно. Однако многие положения и, прежде всего, задачи государственной миграционной политики Российской Федерации, сформулированные в анализируемом документе, еще слабо реализуются на практике. Необходимо в этой связи изучение данного документа в региональных властных структурах, создание проектов реализации основных положений Концепции с учетом региональных особенностей.
Взаимообусловленность института гражданства и процессов формирования гражданского общества
Как уже отмечалось, длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности.
Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало тому было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.1
Государственное управление неразрывно связано с государственной службой, именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Принято более 200 различных административных регламентов по деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации.
Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства.1 Как отмечал Президент России, «в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции - морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора - доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное».2
К этой теме Президент РФ В.В. Путин вернулся и в Послании 12 декабря 2013 г.3 Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Д.Н. Бахрах, «засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России».4
Исследование показало, что в России различные исторические периоды демонстрируют формирование института гражданства, в значительной степени зависящего от политической конъюнктуры. Институт гражданства наполнялся новыми структурными формами, содержанием сообразно сути политической системы.
Институт гражданства в России активно заимствовал опыт приобретения гражданства в других странах. Общими чертами, присущими правовым системам других стран, распространившихся в России, стали принципы суверенитета, предоставление возможности реализации прав, защита от неправомерных действий.
Сущностный уровень российского института гражданства состоит в его зависимости от цивилизационной специфики России как государства, так и менталитета граждан. Амплитуда исторических колебаний в развитии названного феномена колеблется от концепции «все флаги в гости будут к нам» до «железного занавеса», от «железного занавеса» до двойного гражданства и космополитизма.
Весьма заметным становится экономический фактор, во многом предопределяющий упрощение процедуры принятия гражданства РФ. Так, премьер-министр Д.А. Медведев выступил с инициативой упрощения предоставления гражданства тем, кто востребован экономикой. В основном эта мера касается предпринимателей и инвесторов.1 Не умаляя значимости экономического фактора в решении вопросов упрощенной процедуры получения гражданства РФ, все же надлежит руководствоваться и такими критериями как политическая лояльность к российскому государству и гражданскому обществу, уважение культурных ценностей народов нашей страны.
Современный исторический цикл в русле избранной темы, на наш взгляд, может быть охарактеризован как смешанный тип института гражданства, признающий не только сложившуюся внутреннюю градацию государства, личности и общества, но и обусловленностей предписаний международных правовых актов.
Политические и правовые основы института гражданства в условиях современного российского федеративного государства
Обладание лицом множественным гражданством порождает целый ряд правовых проблем. Как утверждают многие авторы, в международной практике общепризнанно, что лицо с двойным гражданством во время пребывания на территории государства, гражданином которого оно является, не может отказываться от своих обязанностей, ссылаясь на обязанности по отношению к другому государству, в гражданстве которого оно также состоит.2 Но, если последовательно придерживаться концепции непризнания двойного гражданства, то лицо не может ссылаться на обязанности по отношению к другому государству, находясь на территории государства своего первичного гражданства. Правда, при проведении в жизнь этого принципа нередко приходится сталкиваться с трудностями.
Нормы, в известной мере подтверждающие право государств на непризнание за собственным гражданином двойного гражданства содержатся и в международном праве, например, в Гаагской конвенции 1930 г., ст. 3 которой указывает, что «лицо, обладающее двумя или более гражданствами, может рассматриваться в качестве собственного гражданина каждым из государств, гражданство которого это лицо имеет». Эта же конвенция, определяя позицию третьих государств к бипатридам, тоже исходит из положения о непризнании двойного гражданства, рекомендуя относиться к бипатридам как к лицам, обладающим одним гражданством, принимая в качестве критерия определения гражданства либо место постоянного жительства, либо принцип эффективного гражданства. В советской доктрине международного права всегда последовательно отстаивалась концепция непризнания двойного гражданства.4 Но в практике международного общения СССР вопросы двойного гражданства представляли большую сложность. Постоянно проживающие за рубежом лица, обладающие гражданством СССР, фактически утратили ту связь с Родиной, которая характерна гражданству. Они в своем абсолютном большинстве уже приобрели гражданство иностранных государств и пользовались своими гражданскими и политическими правами в странах пребывания.
Это имеет большое сходство с известным делом Канаверо, который по праву почвы считался гражданином Перу, а по праву крови - гражданином Италии. Суд в 1912 г., ссылаясь на то, что Канаверо был избран в сенат Перу и назначался этим государством на должность генерального консула в Голландии, сделал заключение, что Канаверо является гражданином Перу. Этим суд заложил основу известной концепции об эффективном гражданстве. Составными элементами эффективного гражданства являются: постоянное место жительства, место наиболее постоянного пребывания, место работы, место несения военной или государственной службы, место, где лицо реально использует свои гражданские и политические права, и иногда место расположения недвижимой собственности. Применение принципа эффективного гражданства национальными судами, как утверждает СВ. Черниченко, «противоречит международному праву, так как, принимая решение об эффективности того или иного гражданства, внутригосударственный суд ставит себя в положение надгосударственного органа. Применение же этого принципа международными судами допустимо... поскольку государства добровольно передают на рассмотрение данных органов спорный вопрос».1
В настоящее время приходится считаться с тем, что принцип эффективного гражданства закреплен в законодательствах множества государств (например, Швеции); он почти повсеместно применяется как национальными судами этих государств, так во множестве случаев и международном судами. Этот принцип зафиксирован и в отдельных нормах международного права, например в п. 2 ст. 3 Статута Международного Суда ООН, согласно которому «лицо, которое можно рассматривать в применении к составу Суда, как гражданина более чем одного государства, считается гражданином того государства, в котором оно обычно пользуется своими гражданскими и политическими правами».1 В качестве альтернативного критерия определения гражданства принцип эффективного гражданства закреплен и в указанной ранее ст. 5 Гаагской конвенции 1930 г.
Таким образом, принцип двойного гражданств является нормой международного права, однако внутреннее законодательство допускает это как исключительную меру, а чаще всего противодействует ему. В современной России принцип двойного гражданства, как уже указывалось выше, закреплен законодательно.
В этой связи проведенное нами исследование2 показало, что большинство опрошенных, чье образование высшее (62 %) рассматривают гражданство как принадлежность к одному государству, 16 % определяют гражданство как духовную, территориальную и социальную общность, 11 % считают гражданство наличием обоюдных прав и обязанностей государства и личности, столько же (11 %) полагают, что гражданство - это штамп в паспорте.
Среди лиц со средним образованием ни один респондент не выбрал предложенный ответ «личная, социальная и духовная связь с народом, территорией». Большинство опрошенных (71 %) считают, что гражданство -это принадлежность к государству; 27 % - отметили права и обязанности перед страной и личностью; и только 2 % рассматривают гражданство как штамп в паспорте. Несмотря на выборочный подход, можно судить о том, что в сознании граждан, как и в науке, превалирует государствологический,
Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного Суда. Нью-Йорк, 1977. С. 56-57.
В октябре-ноябре 2013 г. было опрошено 200 горожан (уличный опрос); 100 человек с высшим образованием и 100 человек со средним образованием. правовой подход. В этой связи полагаем необходимым усилить политологическое и культурологическое воспитание граждан. Такой подход становится особенно необходимым в связи с эмигрантскими настроениями, особенно в молодежной среде. Согласно исследованиям Аналитического центра Юрия Левада в 2011 г. «уехать на время подумывали 59 %, уехать навсегда - 28 % молодых граждан».1 Эксперты и политики насчитывают 1 млн. 300 тыс. ученых и ИТР, уехавших за рубеж в последние годы. Среди мотивов отъезда фигурируют: желание обеспечить детям лучшее и надежное будущее, лучшие условия жизни, желание жить в правовом государстве, защита прав и свобод, получение хорошего медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения, возможность самовыражения и др. Интересно, что политические соображения занимают последние позиции в списке наиболее значимых факторов отъезда из России. Следовательно, осуществление политики в интересах граждан может сократить число выезжающих за рубеж, обеспечить устойчивость населения.
Необходима также целенаправленная политика по созданию благоприятного для России баланса российских граждан и иностранцев в регионах. Глава ФМС К. Ромодановский отметил, что на Чукотке, например, доля иностранцев выше, чем российских граждан. При этом там проживают граждане не только ближнего зарубежья, а иностранцы из Канады, Кореи, Литвы и США. В Приморье проживало в 2012 г. 36863 чел. китайцев, 38999 -узбеков. Всего в России проживало 201975 китайцев и 211769 граждан Узбекистана.3
На фоне нелегальной и полулегальной иммиграции на территорию России прибыли порядка 250 тыс. иностранцев, действительно нуждающихся в предоставлении убежища в соответствии международными обязательствами, взятыми на себя Россией.4
Одним из способов защиты их прав и свобод является лицензирование деятельности российских организаций, оказывающих платные услуги по трудоустройству за границей. В настоящее время лицензирование осуществляется в соответствии со статьей 18 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации»1, Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».2
Внешние миграционные процессы не могут развиваться вне сферы международного сотрудничества, что поднимает новый круг проблем. Практически не реализуется подписанное в марте 1998 года в рамках СНГ Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, не работают межгосударственные механизмы регулирования миграции, особенно в части, касающейся сближения и гармонизации миграционных законодательств, обмене информацией.
В июне 2006 г. Государственная Дума приняла закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Этот закон заменил закон СССР «О правовом положении иностранцев в СССР» от 1981 г. и учел прошедшие фундаментальные изменения, включающие открытость границ и свободу перемещения граждан. Он дал трактовку основных понятий миграционного процесса, гарантировал права человека и обеспечение интересов государства, определил права и обязанности иностранных граждан, порядок их регистрации и учета.
