Эффективность исполнительной власти в системе "государство-общество" Юрескул Егор Анатольевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1 Эффективность исполнительной власти: концептуальные проблемы 20

1.1 Исторические предпосылки формирования научных представлений об эффективности власти 20

1.2 Формирование научных представлений об эффективности власти 27

1.3 Современный этап развития представлений об эффективной власти 36

1.4 Концептуализация понятия «эффективность исполнительной власти» 47

Глава 2 Методика измерения эффективности исполнительной власти 61

2.1 Практический опыт измерения эффективности власти 61

2.2 Измерение эффективности власти методом оболочечного анализа (DEA) 72

2.3 Учет внешних условий при оценке эффективности методом DEA 82

Глава 3 Анализ факторов, влияющих на эффективность исполнительной власти 95

3.1 Результаты измерения эффективности исполнительной власти 95

3.2 Статистический анализ факторов эффективности исполнительной власти 101

Заключение 126

Библиография 131

• Формирование научных представлений об эффективности власти
• Концептуализация понятия «эффективность исполнительной власти»
• Измерение эффективности власти методом оболочечного анализа (DEA)
• Статистический анализ факторов эффективности исполнительной власти

Введение к работе

Актуальность темы исследования:

Перед государством, как и перед любой организацией или системой организаций, всегда стоят определенные задачи. Научные представления об этих задачах как для государства в целом, так и для отдельных его частей, были различными в разные исторические периоды (например, спасение индивидов от «войны всех против всех» у Т. Гоббса, предоставление услуг в обмен на ресурсы в модели «оседлого бандита» М. Олсона или построение эффективной организационной структуры, подотчетной населению, в рамках доктрины New Public Management), однако сам факт наличия задач никогда не ставился под сомнение ни учеными, ни управленцами.

При этом еще со времен Античности показано, что различные государства в разной степени успешны в выполнении стоящих перед ними задач: на разных уровнях государственной власти это может относиться как к вопросу существования государства в целом или эффективности управления, так и к качеству предоставления общественных благ.

На современном этапе взаимодействия государства и общества
критерии успешности выполнения задач приобретают особую важность.
Необходимость получения оперативной информации о работе

государственных институтов и организаций приводит к потребности в объективном понимании эффективности власти и выработке эмпирических методик измерения. Таким образом, изучение эффективности государства имеет важное прикладное значение: объективная оценка деятельности властных организаций обеспечивает работу механизмов обратной связи в политической системе, что, в свою очередь, помогает принимать верные управленческие решения и корректировать долгосрочный политический курс.

Эволюция роли негосударственных акторов, опирающихся на

рыночные механизмы взаимодействия (таких, как транснациональные

корпорации или международные организации), в функционировании государства и общества также делает необходимым изучение того, насколько эффективны те или иные институты власти.

Таким образом, тема эффективности власти в той или иной степени релевантна для исследований большинства направлений современной политической науки. С одной стороны, высокий спрос на исследования в данной предметной области обусловлен фундаментальными трудностями в концептуализации понятия «эффективная власть»: ученые до сих пор не могут дать однозначного определения данному явлению¹. С другой стороны, эффективность власти представляется одной из ключевых характеристик политических систем, требующих измерения: к примеру, сравнительные исследования политических режимов неизбежно учитывают данную характеристику в качестве объяснительной или контрольной переменной². Наконец, существует объективный запрос на прикладные методики измерения эффективности не только со стороны экономических агентов³, но и со стороны самих властных организаций⁴.

Тем не менее, ключевые проблемы в изучении эффективной власти остаются в значительной степени нерешенными. Во-первых, на текущий момент отсутствует единый теоретически обоснованный подход к пониманию термина «эффективная власть»⁵. Во-вторых, высокий спрос на методики измерения эффективности при сохранении указанной выше фундаментальной проблемы понимания ведет к созданию сомнительных

¹ Rostein B., Teorell, J. What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government
Institutions. Governance // An International Journal of Policy, Administration, and Institutions.
2008. Vol. 21, No. 2. Pp. 165–190.

² Melville A. Y., Mironyuk M. G. “Bad Enough Governance”: State Capacity and Quality of
Institutions in Post-Soviet Autocracies // Post-Soviet Affairs. 2016. Vol. 32. No. 2. P. 132-151.

³ Li Q. (2009). Democracy, autocracy, and expropriation of foreign direct investment //
Comparative Political Studies. 2009. Vol.42, No. 8. Pp. 1098-1172.

⁴ Bouckaert G. The Administrative and Academic Politics of Ranking Research: The Case of the
2004 “Public Sector Performance” Study in the Netherlands // International Public Management
Journal. 2008. Vol. 11, No.3. Pp. 367-384.

⁵ Holmberg S., Rothstein B., Nasiritousi N. Quality of government: What You Get // Annual
Review of Political Science. 2009. Vol 12. Pp 135-161.

прикладных инструментов измерения⁶. Кроме того, на сегодняшний день
существует заметный дисбаланс между эмпирическими и теоретическими
исследованиями эффективности: преобладание прикладных методик ведет к
формированию ложных представлений об эффективной власти и
определяющих ее факторов, что, в свою очередь, способно привести к
принятию стратегически ошибочных управленческих решений на

государственном уровне.

В целом можно утверждать, что предметное поле исследований эффективности сохраняет теоретическую и практическую актуальность в современной политической науке.

Степень научной разработанности проблемы:

Проблема эффективности государственной власти поднималась в том или ином виде на всем протяжении развития политической мысли. Можно говорить о формировании донаучных представлений об эффективности еще в период Античности. Исследователи политики пытались дать ответ на вопрос: почему одни государства успешно функционируют и развиваются, а другие не могут выполнить своих базовых функций? Почему одни государства существуют веками, а другие распадаются? Примером подобных исследований могут служить рассуждения Платона об «идеальном устройстве государства»⁷ или попытки Аристотеля выделить характерные черты устойчивого правящего режима⁸.

Представления об «успешном государстве» продолжали развиваться в Средневековье и Новое время: еще Н.Макиавелли утверждал, что успешное государство – это сильное государство, способное сохранить свое существование, а сила государства определяется личными качествами

⁶ Daines R.M., Gow I.D., Larcker D.F. Rating the Ratings: How Good Are Commercial
Governance Ratings? // Journal of Financial Economics. 2010. Vol. 98. Pp. 439-461.

⁷ Платон. Государство. Собрание сочинений в 3-х тт. Т.3 (1). — М., 1971.

⁸ Аристотель. Политика. Сочинения: В 4 т. Т. 4. – М.: Мысль, 1983.

государя⁹. Мыслители Нового времени заложили основы для будущих научных представлений об эффективности власти: ими стали, в том числе, теория возникновения государства Т. Гоббса¹⁰ и рассуждения о характерных чертах успешного «государственного организма» Дж. Локка¹¹. Теоретики французского Просвещения также создали условия для развития дальнейших рассуждений об эффективности, конкретизировав задачи отдельных ветвей власти (Ж.Ж.Руссо¹²) и связав «успешность государства» с наличием в его структуре определенных формальных институтов (Ш.-Л. Монтескье¹³).

Сам термин «эффективность власти» впервые начал употребляться учеными в ХХ в. в контексте эффективности управленческого процесса(О. Картрайт¹⁴). Вплоть до второй половины ХХ в. научные представления об эффективной власти находились в логике теории управления и ограничивались либо анализом формальных институтов, либо прикладным анализом целедостижения (Г.А. Саймон¹⁵).

Теоретические достижения политической науки середины–второй половины ХХ в. вкупе с развитием количественных методов анализа и началом формирования информационных баз данных позволили значительно пересмотреть взгляды ученых на эффективность власти и выработать несколько новых подходов к концептуализации и изучению эффективности.

Наиболее распространенный подход предполагает интуитивное понимание эффективной власти как неявной характеристики политических систем. Как правило, в рамках данного подхода проводятся сравнительные

⁹ Макиавелли Н. Государь. Избранные произведения. М.: Художественная литература»,
1982.

¹⁰ Гоббс Т. Левиафан. Сочинения: В 2 т. – Т. 2. – М.: Мысль, 1991.

¹¹ Локк Дж. Два трактата о правлении. Сочинения: В 3 т. – Т. 3. – М.: Мысль, 1988.

¹² Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. - М.: КАНОН-Пресс,
1998.

¹³ Монтескье Ш.-Л. Размышления о причинах величия и падения римлян. СПб.: «МК-
Трейд», 2013.

¹⁴ Cartwright O.G. Efficiency in County Government // Annals of the American Academy of
o

¹⁵ Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организации. М.: Экономика,

¹⁴ Cartwright
Political and Social Science. 1912. Vol. 41. Pp. 193-203.

¹⁵ Сай
1995.

эмпирические исследования, опирающиеся на статистические показатели или наличие в государстве формальных институтов (А. Пшеворски, М. Алварес, Ф. Лимонги¹⁶).

Ряд ученых связывают «качество управления» с уровнем достигнутых показателей развития государства, таких, как устойчивость экономического развития (Дж. Ишам, Д. Кауфманн, Л. Притчетт¹⁷); развитость государственных институтов (М. Маршалл, К. Джаггерс, Т.Р. Гарр¹⁸); уровень социального благосостояния (Д. Аджемоглу, Дж. Робинсон¹⁹). Несмотря на популярность данного подхода, его достижения ограничиваются выявлением факторов, косвенно связанных с эффективностью власти, однако не решают задачи теоретически обоснованной концептуализации данного понятия.

Другим распространенным направлением стал большой массив исследований, опирающихся на понятие «good governance». Взяв за основу представления об эффективном управлении в рамках теории New public management²⁰, предполагающей построение эффективной государственной организации, подотчетной населению и использующей достижения теории управления (К. Худ, Р. Диксон²¹), исследования в рамках данного подхода фокусируются на различиях в конечных результатах работы государства (С. Дальберг, С. Холмберг²²).

¹⁶ Przeworski A, Alvarez M, Cheibub J, Limongi F. Democracy and Development: Political Institutions and Material Well-Being in the World, 1950–1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000.

¹⁷Isham J, Kaufmann D, Pritchett LH. 1997. Civil Liberties, Democracy, and the Performance of Government Projects // World Bank Economic Review. Vol. 11. Pp. 219–42.

¹⁸ Marshall M.G., Jaggers K., Gurr T.R. Polity IV Project: Political Regime Characteristics and
Transitions, 1800-2010 / Center for Systemic Peace [Электронный ресурс], URL:
.

¹⁹ Acemoglu D, Robinson J. Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty.
NY: Crown Bus, 2013.

²⁰ World Bank. 1997. The State in a Changing World. Oxford, UK: Oxford Univ. Press

²¹ Hood C. New Public Management / In International Encyclopedia of the Social and
Behavorial Sciences // ed. N Smelser, B Baltes. Vol. 12. Amsterdam: Elsevier, 2001.

²² Dahlberg S, Holmberg S. Democracy And Bureaucracy: How Their Quality Matters For
Popular Satisfaction // West European Politics. 2014. Vol. 37, No. 3. Pp. 515–37.

Описанные выше направления предполагают эмпирический характер исследований и решают скорее задачу выявления факторов эффективности власти, обходя вопросы концептуализации данного понятия в пользу ее интуитивной операционализации через конкретные измеряемые показатели. Несмотря на значительный вклад указанных работ в научные представления об эффективной власти, опора на малое число переменных – например, утверждение о том, что качество управления измеряется уровнем человеческого капитала (Р. Ротберг²³) – без полноценного теоретического обоснования ведет к тому, что понимание эффективности становится излишне широким для полноценного анализа политических процессов. Кроме того, поскольку различные операциональные переменные измеряют разные стороны многоаспектного понятия эффективности власти, результаты сравнительных эмпирических исследований зачастую противоречат друг другу: так, в одних работах высокое качество управления в государстве приводит к росту имущественного неравенства (Х. Лопес²⁴), а в других – наоборот (С. Гупта, Р. Алонсо-Терме²⁵).

Принципиально другой подход используется в исследованиях, опирающихся на экономическое понимание эффективности: не делая попыток концептуализировать понятие «эффективная власть», авторы ограничиваются концептуализацией понятия «эффективность», используя существующие достижения экономической науки. В рамках данного подхода эффективность власти понимается либо как успешное целедостижение, либо как соотношение ресурсных затрат к достигнутому результату, либо как минимальные затраты на функционирование государственного аппарата (Л. Хух, Г. Маркс²⁶). Несмотря на то, что подобный подход успешно решает

²³ Rotberg R. On Improving Nation-State Governance. Ddalus CXXXVI, 2007. Pp.151–55.

²⁴ Lopez J.H. Pro-Growth, Pro-Poor: Is There A Tradeoff? // World Bank Policy Res. Work. Pap.
No. 3378, Washington, DC.

²⁵ Gupta S, Davoodi H.R., Alonso-Terme R. Does Corruption Affect Income Inequality And
Poverty? // International Monetary Fund. Working Paper. 1998. No. 98/76.

²⁶ Hooghe L., Marks G. Does Efficiency Shape the Territorial Structure of Government? //
Annual Review of Political Science. 2009. Vol. 12. Pp. 225 -241.

задачу концептуального определения эффективной власти, он в значительной мере затрудняет как эмпирический анализ эффективности на макро-уровне (как правило, необходимые для полноценного изучения затрат и результата данные труднодоступны), так и дальнейшую интерпретацию результатов такого анализа (отсутствует единый эталон эффективной работы государственных организаций).

Данная теоретическая проблема нашла широкое отражение в
современной литературе: многие авторы указывают на недостатки
применяемых в эмпирических исследованиях концептуальных определений
(М. Эндрюс²⁷) и отсутствие универсальности в количественных индикаторах
эффективности²⁸. Необходимо отметить концептуальные разработки ученых
Гётеборгского университета (Б. Ротштайн, С. Холмберг²⁹), проводящих
комплексный анализ эффективности власти с точки зрения

неоинституциональной теории (Б. Ротштайн, Й. Теорелл³⁰). Тем не менее, большинство современных ученых отмечают отсутствие консенсуса по данному вопросу (Ф. Фукуяма³¹).

Проблемы концептуализации понятия «эффективная власть» в полной мере отразились на эмпирических методиках измерения эффективности. Несмотря на значительный спрос на такие методики со стороны как государств, так и негосударственных организаций, в настоящее время отсутствует единая теоретически обоснованная методология анализа

²⁷ Andrews M. The Good Governance Agenda: Beyond Indicators without Theory // Oxford
Development Studies. 2008. Vol. 36, No. 4. Pp. 379–407.

²⁸ Andrews M. Good Government Means Different Things in Different Countries // An
International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2010. Vol. 23, No. 1. Pp. 7–35.

²⁹ Rothstein B, Holmberg S. The Quality of Government: Corruption, Social Trust, and
Inequality in International Perspective. Chicago: Univ. Chicago Press, 2010.

³⁰ Rostein B., Teorell, J. What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government
Institutions. Governancу // An International Journal of Policy, Administration, and Institutions.
2008. Vol. 21, No. 2. Pp. 165–190.

³¹ Fukuyama, F. Governance: What Do We Know, and How Do We Know It? // Annual Review
of Political Science. 2016. Vol. 19, No. 6.

эффективности (М. Безансон³²). Авторы наиболее популярных методик
ограничиваются формальными характеристиками политических систем (М.
Маршалл, Т.Р. Гарр³³) или полностью экспертными оценками³⁴.

Методологический интерес представляет широко применяемая методика World Governance Indicators Всемирного банка, опирающаяся на сложные статистические процедуры обработки данных восприятия (Д. Кауфманн, А. Крэй, М. Маструцци³⁵), однако теоретические обоснования данной методики также опираются на интуитивное понимание эффективности власти. Достаточно широко распространены методики самооценки эффективности, разрабатываемые органами государственной власти³⁶, однако подобные инструменты, как правило, опираются на минимальные попытки концептуализации ключевых понятий и не могут служить инструментом полноценного измерения эффективности.

В современной отечественной литературе преобладают подходы к пониманию эффективности власти с точки зрения теории государственного управления (В.А. Рыбаков, А.М. Татаров³⁷) и теории организационных систем (В.И. Якунин, С.С. Сулакшин³⁸), прикладные исследования на основе

³² Besanon M. Good Governance Rankings: The Art of Measurement. World Peace Foundation
report #36. Cambridge, Massachusetts, 2003.

³³ Marshall M.G., Jaggers K., Gurr T.R. Polity IV Project: Political Regime Characteristics and
Transitions, 1800-2010 // Center for Systemic Peace [Электронный ресурс], URL:
.

³⁴ Bertelsmann Stiftung’s Transformation Index // [Электронный ресурс], URL:
.

³⁵ Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Measuring Governance Using Perceptions Data /
Handbook of Economic Corruption // ed, by Susan RoseAckerman. Oxford: Oxford University
Press, 2006.

³⁶ Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации» / [Электронный ресурс], URL:

.

³⁷Рыбаков В.А., Татаров A.M. Политические институты: теоретико-методологический аспект анализа // Социально-гуманитарное знание. 2002. №1.

³⁸ Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления. Власть – М., 2006. - №8.

нормативного понимания эффективности (А.М. Старостин³⁹), изучение динамики политических систем и роли эффективности в достижении успешного экономического развития (А.С. Ахременко, И.М. Локшин⁴⁰). Несмотря на достижения в рамках указанных направлений, ключевая проблема выработки единого концептуального понимания эффективности не решена.

Таким образом, тема требует более глубокой проработки

теоретических оснований исследований, а также выработки объективных инструментов измерения эффективности исполнительной власти.

Объект и предмет исследования:

Объектом исследования является исполнительная власть государства, взаимодействующая с обществом в рамках стоящих перед ней задач по предоставлению общественных благ.

Предметом исследования является эффективность исполнительной власти в системе «государство-общество».

Цель и задачи исследования:

Целью исследования является выявление ключевых характеристик политической системы, обуславливающих эффективность исполнительной власти в системе «государство-общество».

Достижение указанной цели требует решения следующих основных задач:

1. Провести концептуализацию понятия «эффективность

государственной власти» в контексте взаимодействий между государством и

³⁹ Старостин А.М. Эффективность деятельности административно-политических элит:
критерии оценки и анализ состояния в современной России. » Ростов-на-Дону СКАГС
2003.

⁴⁰ Ахременко А. С., Локшин И. М., Юрескул Е. А. Экономический рост и выбор
политического курса в авторитарных режимах: "недостающее звено" // Полития: Анализ.
Хроника. Прогноз. 2015. Т. 3, № 78. С. 50-74.

обществом.

2. Сформулировать операциональное определение эффективности
исполнительной власти.

3. Выявить и операционализировать внутренние и внешние факторы,
влияющие на эффективность исполнительной власти. Под внутренними
понимаются факторы собственно политические; под внешними понимаются
факторы внешней среды – прежде всего, социальной, экономической,
природно-географической, – в которой функционирует политическая
система.

1. Разработать эмпирическую методику измерения эффективности исполнительной власти.

2. Провести эмпирическую количественную оценку эффективности исполнительной власти в современных государствах мира (по пространственно-временной выборке стран).

6. Выявить взаимосвязи между характеристиками политической
системы и эффективностью исполнительной власти.

Методологические и теоретические основы исследования:

Теоретико-методологической основой исследования является

системный подход. Он определяет рассмотрение политической системы как целостной, взаимосвязанной совокупности формирующих его элементов – организаций и процессов, обладающих определенными структурными характеристиками. С точки зрения системного подхода, ни один из элементов социально-политической системы не может быть рассмотрен отдельно от других, связанных с ним элементов, а также вне контекста влияния внешней среды⁴¹. В данном контексте исполнительная власть государства рассматривается как часть системы «государство-общество», преобразующая общественные ресурсы в социально значимый результат.

⁴¹Easton D. An Approach to the Analysis of Political Systems // World Politics. 1957. Vol.9, No.3. Pp. 383-400.

Для выявления ключевых характеристик общественно-государственной системы, влияющих на эффективность исполнительной власти, использованы современные достижения неоинституциональной теории.

Эмпирическое исследование, проведенное в рамках диссертационной
работы, использует современные разработки прикладной математики, теории
множеств и эконометрики, адаптированные автором для анализа
политических процессов и институтов. Авторская модель анализа, созданная
на основе метода оболочечного анализа данных (Data Envelopment Analysis),
также опирается на самостоятельно разработанный показатель

результативности исполнительной власти – индекс социального

благосостояния государства.

Математико-статистические методы использованы для анализа
взаимосвязей между показателями эффективности власти и показателями,
измеряющими характеристики институциональной системы государства. Для
выявления взаимосвязей между показателями эффективности и

институциональными показателями использован метод ранговой корреляции. Для выявления степени влияния различных институциональных факторов на эффективность исполнительной власти использован регрессионный анализ.

Эмпирическая база исследования:

В ходе эмпирического исследования используются оценки

институционального, экономического и политического развития государств, полученные экспертной группой Center for Systemic Peace(проект PolityIV⁴², проект State Fragility⁴³); показатели конкурентоспособности государств

⁴² Marshall M.G., Jaggers K., Gurr T.R. Polity IV Project: Political Regime Characteristics and
Transitions, 1800-2010 // Center for Systemic Peace [Электронный ресурс], URL:

⁴³ Marshall M.G., Cole B.R. Conflict, Governance and State Fragility: Global Report 2011 //
Center for Systemic Peace [Электронный ресурс], URL:

Всемирного экономического форума⁴⁴; индекс трансформации Фонда Бертельсманна⁴⁵; индексы проекта «Политический атлас современности»⁴⁶; индексы качества государства Worldwide Governance Indicators⁴⁷.

Исследование опирается, в первую очередь, на статистические базы данных Всемирного банка: индикаторы мирового развития⁴⁸ и показатели Международной ассоциации развития⁴⁹. Кроме того, используются данные организаций ООН: Программы развития ООН⁵⁰ и Управления ООН по наркотикам и преступности⁵¹.

Массив анализируемых данных представляет собой пространственно-временную выборку, состоящую из 120 стран мира в период с 2005 по 2010 гг. Ограничения выборки связаны с доступностью эмпирических данных.

Теоретическая и практическая значимость работы:

В работе предложен новый методологический подход, сочетающий
теоретические основания системного анализа и достижения

институциональной теории. Предложенный подход позволяет провести концептуализацию понятия «эффективная власть» и перейти к теоретически обоснованной операционализации данного понятия.

⁴⁴ World Economic Forum Global Competitiveness Report // World Economic Forum
[Электронный ресурс], URL:

⁴⁵ Bertelsmann Stiftung’s Transformation Index // [Электронный ресурс], URL:

⁴⁶ Политический атлас современности: Опыт многомерного статистического анализа
политических систем современных государств. М.: Изд-во «МГИМО–Университет», 2007.
272 с.

⁴⁷ Worldwide Governance Indicators // World Bank [Электронный ресурс], URL:

⁴⁸ World Bank Database: World Development Indicators // World Bank [Электронный ресурс],

URL:

⁴⁹ World Bank Database: Country Policy and Institutional Assessment // World Bank
[Электронный ресурс], URL

⁵⁰ UNDP Human Development Index Project // The United Nations [Электронный ресурс],

⁵¹ The 2012 United Nations Survey of Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems
// The United Nations:

Практическая значимость работы состоит в разработке эмпирической методики измерения эффективности власти, а также выявлении свойств политической системы, определяющих эффективность.

Использованная в работе модель, построенная в рамках методологии оболочечного анализа Data Envelopment Analysis, может быть применена в эмпирических исследования эффективности исполнительной власти на межгосударственном, региональном и муниципальном уровне.

Полученные оценки эффективности могут быть использованы при
дальнейшем анализе факторов, влияющих на работу политической системы,
а также как инструмент валидизации исследований качества

государственных институтов. Обнаруженные взаимосвязи между

эффективностью исполнительной власти и институциональными

характеристиками государств могут быть использованы для анализа проблемных направлений развития властных институтов и принятия управленческих решений.

Научная новизна работы

На основе неоинституционального и системного подходов определены
теоретические рамки объективного понимания эффективности власти;

сформулировано операциональное, теоретически обоснованное определение эффективности исполнительной власти.

Предложен инструмент комплексной оценки социальных результатов деятельности исполнительной власти государства на основе статистических данных – индекс социального благосостояния.

Впервые в отечественной науке использован метод оболочечного анализа данных (Data Envelopment Analysis) для получения оценок эффективности исполнительной власти в странах мира в 2005-2010 гг.

Эмпирически проанализирована связь между эффективностью

исполнительной власти и структурными характеристиками политической

системы. Выявлены свойства институциональной системы, показатели

долгосрочного развития государства и внешнеполитические показатели, оказывающие влияние на эффективность.

Проведен сравнительный анализ вклада различных структурных характеристик политической системы в эффективность исполнительной власти.

Положения, выносимые на защиту:

1. В силу большого разнообразия социально-экономических, культурных и исторических условий развития государств, невозможно применять подход к концептуализации эффективности, основанный на нормативных ценностях. Концептуализация понятия «эффективность власти» должна ориентироваться, в первую очередь, на сравнительный анализ политических систем, опирающийся на системное понимание эффективности как характеристики процесса преобразования общественных ресурсов в социально значимые результаты.

2. Учитывая принципиальные различия между государственными организациями как в задачах, так и в уровне доступа к ресурсам, при исследовании эффективности необходимо сконцентрироваться на изучении отдельных ветвей власти или отдельных систем организаций. При этом деятельность исполнительной власти лучше всего описывается с точки зрения системного понимания эффективности.

3. Эффективность исполнительной власти – это объективная характеристика системы «государство-общество», управляющая процессом предоставления государственными организациями общественных благ населению и обеспечивающая достижение общественно-значимого результата.

4. Метод оболочечного анализа данных Data Envelopment Analysis

является адекватным инструментом измерения эффективности

исполнительной власти в системе «государство-общество», поскольку

опирается на прозрачную, теоретически обоснованную методологию

системного анализа. Кроме того, специфика метода позволяет использовать имеющиеся статистические данные для анализа эффективности, не прибегая к экспертным оценкам.

5. Эмпирическое исследование показало, что наибольшее влияние

на эффективность исполнительной власти оказывают уровень развития институциональной системы государства в целом и квалификация работников государственных организаций. Кроме того, параметры взаимодействия государства и общества, устойчивость институтов в долгосрочной перспективе и характер взаимодействия государства с внешним миром имеют более слабое по сравнению с другими институциональными факторами влияние на эффективность исполнительной власти.

Апробация результатов

Результаты данного диссертационного исследования апробированы в ходе докладов автора на следующих конференциях и семинарах:

международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2011»; секция «Политические науки»; подсекция «Математическое моделирование политических процессов». Тема доклада: «Динамика изменения ВРП как составляющая социальной эффективности власти в регионах России»;

форум политологов России «Политология – XXI век: традиции отечественной политической науки и современность» с международным участием; семинар «Математические методы в политической науке».Тема доклада: «Измерение эффективности государственной власти методом Data Envelopment Analysis»;

VII Международная научная конференция «Сорокинские чтения»;

семинар «Математическое моделирование социальных процессов». Тема

доклада: «Парето-оптимальная и структурная оценки эффективности

государственного сектора (на примере систем здравоохранения в регионах

России)»;

международная научная конференция студентов, аспирантов и
молодых учёных «Ломоносов-2012»; секция «Политические науки»;

подсекция «Математическое моделирование политических процессов». Тема
доклада: «Современные подходы к измерению эффективности

государственной власти»;

международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2013»; секция «Политические науки»; подсекция «Математическое моделирование политических процессов». Тема доклада: «Влияние внешних условий на оценки эффективности государства»;

XIV Апрельская международная научная конференция «Модернизация экономики и общества». Тема доклада: «Влияние внешних условий при измерении эффективности государства методом Data Envelopment Analysis»

Апробация отдельных положений диссертационного исследования проводилась в практической деятельности, а также в научных публикациях автора общим объемом 5,5 п.л.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории и теории
политики факультета политологии МГУ им. М.В.Ломоносова и

рекомендована к защите.

Структура диссертации

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и двух приложений.

Формирование научных представлений об эффективности власти

Понятие «эффективность власти» непосредственно относится к сфере политического: любые процессы, происходящие в обществе и государстве, неразрывно связаны как с определенным уровнем запросов со стороны участников, так и со степенью реализации этих запросов и уровнем достигнутых результатов в сравнении с ресурсными затратами. Само понятие «эффективность» может быть рассмотрено в качестве одной из комплексных характеристик любого рода деятельности, в том числе – в сфере политики. Однако в настоящее время в политической науке наблюдается значительная вариативность в понимании эффективной власти, а однозначное определение отсутствует, что, в свою очередь, затрудняет теоретические и эмпирические исследования в данной предметной области.

Более того, современные исследователи эффективности власти, как правило, не стремятся сформулировать теоретически обоснованные определения данного понятия, а скорее используют собственные интуитивные представления об эффективности; ряд исследователей принципиально опирается на максимально широкие трактовки эффективной власти, граничащие с концептуальными натяжками. При этом основной задачей исследователи видят не ликвидацию пробелов в концептуализации, а в поиске взаимосвязей между косвенными проявлениями эффективности власти, укладывающимися в широкие или интуитивные трактовки данного термина, и другими измеримыми характеристиками государственных систем.

Типичным примером такого подхода являются определения эффективности государственного управления, данные экспертами Всемирного банка в рамках работы по формированию оценок эффективности государств53: 1. «Процесс, с помощью которого избирается, контролируется и заменяется правительство; способность правительства эффективно формулировать и претворять в жизнь четкий политический курс; уважение населения государства к институтам, регулирующим экономические и социальные взаимоотношения между ними»54 2. «Эффективное управление (governance) – многозначное понятие, объединяющее в себе все стороны осуществления политической власти с помощью формальных и неформальных институтов при управлении (management) государством и обеспечении его ресурсами. Качество управления, таким образом, определяется влиянием процесса осуществления власти на качество жизни населения» 55.

Зачастую авторы определяют наличие эффективности власти по косвенным признакам: показателями эффективности могут служить низкий уровень налогов и незначительная степень вмешательства государства в экономику56, качество бюрократических процедур57 и низкий уровень коррупции58, а также низкие расходы на зарплату государственных служащих59. Значительный массив зарубежных работ связывает управленческую эффективность с наличием в обществе социального капитала, способного обеспечить коллективное действие, в первую очередь – процесс предоставления общественных благ60. В качестве индикаторов эффективности также рассматриваются уровень социально-экономического неравенства в обществе61; степень подотчетности государства обществу62; различные качественные характеристиками правовой системы государства63. Исследователями Гтебургского университета была проведена связь между беспристрастностью государственных институтов и эффективной властью64. Часто встречаются исследования, в которых эффективность власти измеряется с помощью достигнутого уровня развития государства в сфере экономики или социального обеспечения65.

Рассмотренные выше подходы достаточно популярны для прикладных политических исследований, однако не решают, а только подчеркивают фундаментальную проблему понимания термина «эффективность власти». В свою очередь, такое смысловое разнообразие препятствует полноценному развитию политической науки в данной области, поскольку не позволяет сформировать единой концептуальной модели, способной стать основанием для теоретического консенсуса в дальнейших исследованиях.

В связи с этим автором будет предпринята попытка объединения наиболее перспективных теоретических подходов к пониманию эффективности власти в комплексное определение. Ряд принципиальных особенностей политических процессов диктует необходимость детального рассмотрения различных подходов к пониманию эффективности для выработки такого понимания, которое позволило бы проводить объективный политологический анализ эффективности власти.

Термин «эффективность» берет свое начало в экономической науке: еще Адам Смит в работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» употреблял его в значении «достигнутый результат деятельности»66. В настоящее время эффективность чаще всего понимается экономистами либо как способность достигать поставленных задач, либо как оптимальное соотношение затраченных ресурсов и достигнутого результата67.

В политической науке понятие эффективности стало использоваться только в XX в., однако проблемы эффективности государственной власти изучались мыслителями с древнейших времен. Исследователи политики пытались дать ответ на вопрос: почему одни государства успешно функционируют и развиваются, а другие не могут выполнить своих базовых функций? Почему одни государства существуют веками, а другие распадаются?

Концептуализация понятия «эффективность исполнительной власти»

Учитывая опыт существующих проектов, возможно выявить характерные черты, отличающие качественную методику измерения эффективности власти. В первую очередь, она должна опираться на чткое, теоретически обоснованное и грамотно сформулированное определение эффективности, позволяющее определить список критериев эффективного функционирования изучаемых объектов. Существующие на сегодняшний день методики, как правило, либо используют интуитивные определения, пренебрегая концептуализацией; либо используют операциональные показатели, имеющие косвенное отношение к эффективности власти, с последующей агрегацией эмпирических данных в единый индекс, которому присваивается роль оценки эффективности.

При этом если выбор показателей зачастую подробно объясняется, то методы агрегирования переменных в единый показатель зачастую ничем не обосновываются149. Сам процесс агрегации показателей ставит исследователей перед выбором: если одиночные показатели хорошо измеряются и несут явную содержательную нагрузку, но не позволяют получить общую картину эффективности, сужая содержание понятия «государственная власть», то агрегированные показатели, несмотря на удобство сравнения, не отражают причин низкой эффективности.

Вторым важным требованием к методике оценки эффективности является возможность выделить роль государственной власти в достижении социального результата150. Данное требование диктует необходимость четкого теоретического обоснования операциональных показателей. Негативным примером в данном случае могут служить наиболее популярные существующие методики, исходными данными для которых служат экспертные оценки и социологические опросы. Помимо того, что неочевиден физический смысл агрегации таких данных в единые показатели, мнения экспертов могут не отражать реальной картины эффективности институтов: имеет смысл говорить скорее о восприятии эффективности.

Хотя восприятие эффективности государства населением и экспертным сообществом имеет большое значение для политической системы, такие переменные не могут формировать исчерпывающий список измеряемых методикой характеристик: хотя восприятие качества работы может демонстрировать корреляцию с количественными результатами работы той или иной организации, оно не отражает организационных, институциональных и политических механизмов достижения эффективности, а потому такие оценки не поддаются валидизации. В-третьих, поскольку методики оценки эффективности могут служить инструментом политического влияния, разработка полноценной методики связана с личной ответственностью ученого: без учета динамики развития государственных систем и политических ситуаций полученные оценки могут не соответствовать действительности и приводить к принятию ошибочных политических решений на всех уровнях государства, а в последствии – к возникновению т.н. «метущихся государств» (flailing states151).

Таким образом, ключевым требованием к методике измерения эффективности должна быть опора на идеологически независимую политическую теорию. Как было показано выше, используемые в настоящее время на практике методики, как правило, в значительной степени опираются на представления об «эталоне» эффективности, тогда как теоретическая составляющая таких методик развита достаточно слабо. Принимая во внимание сформулированное нами ранее определение эффективности власти как социального результата, достигнутого государственной организацией при определенных ресурсных затратах в рамках системы «государство-общество», можно выделить ряд принципиально возможных подходов к измерению эффективности исполнительной власти.

Во-первых, в качестве критерия эффективности можно использовать восприятие. В данном случае методика измерения будет опираться на данные социологических опросов либо на экспертные оценки, переведенные в порядковую шкалу: балльная оценка выставляется на основе комплексного восприятия социального благосостояния индивидом. С одной стороны, это позволит избежать искажений в измерении, связанных с эмпирической операционализацией понятий «эффективность» и «социальный результат», с другой – такая оценка в значительной мере подвержена искажениям, связанным с недостатком информации или предвзятым отношением к объекту исследования (в случае с экспертами), а также с репрезентативностью выборки (для больших государств будет затруднительным провести социологические исследования с необходимым охватом аудитории). Кроме того, восприятие эффективности населением и экспертами систематически зависит от культурных и исторических особенностей общества, определяющих уровень ожиданий.

На практике подобная методика применяется Всемирным банком: показатели эффективности, формируемые в рамках проекта Worldwide Governance Indicators, используют экспертные оценки и результаты социологических опросов в сочетании с достаточно сложными статистическими методами агрегирования результатов152.

Измерение эффективности власти методом оболочечного анализа (DEA)

Рассмотрим возможности применения обозначенных ранее теоретического подхода и методики измерения эффективности в прикладном исследовании. В рамках данной работы было проведено сравнительное исследование эффективности исполнительной власти в 120 странах мира. Исследование сосредоточено на эффективности исполнительной власти, поскольку именно данная ветвь власти отвечает за предоставление общественных благ населению, и ее работа поддается операционализации и измерению количественными методами.

В работе используется авторский вариант модели оболочечного анализа. Применяется двухмерная модель с переменными эффектами масштаба для построения ГПВ. Отказ от многомерной модели обусловлен желанием устранить возможные статистические артефакты, возникающие при большом количестве измерений. Кроме того, двухмерная модель упрощает представление результатов в виде графиков и таблиц.

Было принято решение остановиться на выходной ориентации модели в силу специфики работы системы исполнительной власти. В процессе создания общественных благ ключевой задачей исполнительной власти является не экономия бюджета, а производство социально значимого результата, тогда как экономия бюджетных средств часто является внешним для исполнительной власти процессом. Бюджетная политика строится для политической системы в целом и зависит от множества факторов, при этом формирование бюджета конкретной государственной организации – процесс, имеющий, на наш взгляд, косвенное отношение к качеству произведенных общественных благ. Данный процесс значительно выходит за рамки методологии DEA и теоретические рамки исследования исполнительной власти, обозначенные нами выше, и требует отдельного рассмотрения.

В качестве входного был выбран наиболее подходящий монетарный показатель, доступный для большого количества стран: расходы государства на конечное потребление, включающее в себя все затраты государства на приобретение товаров и услуг, в том числе – заработную плату государственных служащих. Данный показатель не включает в себя капитальные затраты государства, и поэтому наилучшим образом подходит для анализа эффективности предоставления общественных благ исполнительной властью. Данные были взяты из системы Всемирного банка182 за период с 2005 по 2010 год. Для устранения различий в масштабах экономики и размерах государств данные были скорректированы на душу населения и прологарифмированы. Таким образом, входом изучаемой модели эффективности является логарифм расходов государства на конечное потребление в пересчете на душу населения.

В силу указанного выше решения сохранить низкую размерность модели, было принято решение использовать единый индексный показатель, отражающий общий уровень социального благосостояния в государстве. Благодаря использованию единого индекса удалось ограничить модель одним входным и одним выходным показателем при учете большого числа факторов социального благосостояния, а также сохранить возможность представлять результаты построения ГПВ в виде диаграммы рассеивания.

Дополнительные ограничения, накладываемые на исходные данные, связаны с желанием автора использовать только статистические данные, отказавшись от данных восприятия. Использование только объективных показателей также позволяет проводить валидизацию полученных результатов с помощью оценок восприятия, не опасаясь появления ложных зависимостей, связанных с искажением информации. 1. Здравоохранение. В качестве показателей достигнутого уровня развития были взяты средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении, уровень регистрации случаев заболевания первичным туберкулезом и уровень младенческой смертности. Все данные были взяты из системы Всемирного банка. 2. Безопасность личности. Операциональным показателем безопасности личности было выбрано число насильственных смертей на 100000 человек населения по статистике Управления ООН по наркотиками и преступности183. 3. Уровень безработицы. Был использован показатель Международной организации труда, предоставленный системой Всемирного банка: доля трудоспособного населения, в настоящее время не работающая и активно ищущая работу. 4. Образование. Традиционно в качестве показателей достигнутого уровня развития системы образования используют данные о доле учащихся среди населения определенной возрастной группы, а также результаты стандартизированных тестов. Поскольку данные о результатах тестирования для большой выборки стран недоступны, было решено остановиться на доле детей официально установленного школьного возраста, получающих среднее образование (показатель предоставлен системой Всемирного банка). 5. Уровень развития инфраструктуры связи. Для оценки развития инфраструктуры были использованы два показателя, отражающих наличие базовых способов связи – телефонных линий; и более развитых – Интернета. В качестве показателей были выбраны число телефонных линий и число широкополосных Интернет-каналов на 100 человек населения (данные Всемирного банка). 6. Жилищные условия населения. В качестве показателей были выбраны данные Всемирного банка о доле населения, имеющего доступ к канализации и водопроводу. 7. Отсутствие административных барьеров. Был выбран показатель «число календарных дней, необходимых для легального открытия бизнеса», предоставляемый Всемирным банком.

Статистический анализ факторов эффективности исполнительной власти

В свою очередь, выполнение государством своих задач рассматривается как функционирование политической системы, находящейся во взаимосвязи с общественной системой. Эффективность власти при таком подходе понимается как характеристика процесса работы политической системы. Наиболее перспективным представляется исследование эффективности исполнительной власти, поскольку процесс производства общественных благ может быть формализован в количественных терминах уровня затрат и уровня результатов, опирающихся на существующие разработки политической теории, теории государственного управления и экономической теории.

Отталкиваясь от такого определения эффективности, в диссертационном исследовании была предложена методика измерения эффективности исполнительной власти. Поскольку в первую очередь исполнительная власть отвечает за производство общественных благ, понимание эффективности этого процесса с точки зрения его производительности позволяет выработать объективные критерии сравнения государств. Кроме того, представления о механизме изучаемого процесса помогают выявить факторы, способствующие и затрудняющие работу государственной организации.

В работе предложено использовать метод Data Envelopment Analysis, поскольку он обладает рядом преимуществ перед другими методами измерения эффективности. Во-первых, он позволяет избежать построения строгой математической модели производства, способной искажать результаты измерений, и при этом, при наличии данных, включать в измерение имеющуюся информацию о механизме производства. Во-вторых, он учитывает не только достигнутый результат, но и уровень затрат. В-третьих, в рамках метода возможен учет фундаментальных различий между начальными условиями и внешними условиями развития государств. Наконец, «прозрачный» механизм получения оценок эффективности позволяет избежать проблемы мультиколлинеарности при дальнейшем анализе факторов, определяющих эффективность исполнительной власти. На основе теоретического подхода к пониманию эффективности, выработанного автором, метод Data Envelopment Analysis был адаптирован к анализу функционирования исполнительной власти.

В связи с многообразием предоставляемых государством общественных благ в качестве показателя достигнутого результата в исследовании было решено использовать авторский индекс социального благосостояния. Индекс учитывает уровень жизни населения в государстве в таких областях, как здравоохранение, безопасность личности, уровень занятости, образование, развитие инфраструктуры связи, жилищные условия населения, отсутствие административных барьеров и опирается на существующие разработки в построении комплексных индексов качества жизни.

С помощью метода Data Envelopment Analysis были получены оценки эффективности исполнительной власти для 120 стран за период с 2005 по 2010 гг. Использованная в работе методика коррекции оценок позволила частично нейтрализовать различия между государствами, связанные с достигнутым уровнем развития.

Полученные эмпирические оценки позволили провести дальнейшее исследование факторов, влияющих на эффективность исполнительной власти. Для решения данной задачи были использованы инструменты, разработанные различными экспертными группами, сочетающие эмпирические данные и данные восприятия для измерения формальных характеристик политической системы, влияющих на ее работу и на эффективность исполнительной власти. В качестве методики выявления взаимосвязей были использованы корреляционный и множественный регрессионный анализ.

В ходе корреляционного анализа было выявлено, что эффективность исполнительной власти определяется всем комплексом параметров политической системы. Наибольшее влияние на эффективность оказывают текущие институциональные параметры, такие, как качество институтов, организационная структура и квалификация государственных служащих, поскольку они влияют непосредственно на сам процесс производства общественных благ. В меньшей степени влияют на данный процесс параметры долгосрочного развития, связанные с механизмами обратной связи между государством и обществом и устойчивостью институтов. Такая связь определяется характером работы государственных организаций, неспособных оперативно реагировать на внешние условия. Наконец, международная среда практически не оказывает влияния на эффективность исполнительной власти, что, в первую очередь, согласуется с принципом государственного суверенитета, а также показывает, что государственные организации, предоставляющие социальные блага, в минимальной степени ориентируются на опыт других государств. Множественный регрессионный анализ позволил сравнить относительный вклад различных институциональных характеристик в формирование эффективности исполнительной власти. Так, уровень экономического развития в большей мере определяет уровень эффективности, чем степень развития властных институтов целом. Регрессионный анализ также показал, что подотчетность государственных институтов населению, традиционно считающаяся в литературе важным фактором эффективности, значительно слабее влияет на эффективность власти, чем устойчивые формальные институты вообще. Наконец, развитие властных институтов при любых сочетаниях переменных остается значимым предиктором эффективности, однако для демократических режимов влияние на эффективность власти в несколько раз сильнее, чем для авторитарных.

Предложенные в диссертационном исследовании теоретико методологические рамки понимания эффективности исполнительной власти позволяют, в сочетании с эмпирическими методами измерения, проводить объективный политологический анализ данного явления. Результаты такого анализа, в свою очередь, могут стать основой для более глубокого понимания эффективности власти и сделать возможным построение параметрической модели и проведение численных экспериментов.

Дальнейшее развитие предложенного в данной диссертационной работе подхода, на наш взгляд, может быть связано, с одной стороны, с изучением эффективности других ветвей власти и разработкой соответствующих эмпирических методик. С другой стороны, интерес представляет более глубокое исследование факторов эффективности исполнительной власти. В первую очередь, помимо институциональных характеристик системы «государство-общество», перспективным представляется изучение взаимосвязи между эффективностью и культурными, цивилизационными особенностями населения. Также возможен учет исторических особенностей развития исследуемых государств, в том числе – природно-географических условий и доступа к ресурсам. Кроме того, возможно расширение хронологических рамок исследования и изучения динамики эффективности исполнительной власти, а также влияющих на нее факторов.