Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Калининградская проблематика в контексте современных теорий международных отношений
1. Политический реализм: «Калининградский вопрос», «Калининградская проблема». 19
2. Либеральный институционализм и глобализм: «Калининградский вызов»
3. Социологические подходы: идентичность и опыт взаимодействия
4. Модель поведения акторов в кризисной ситуации: «Калининградский кризис».
Глава II. Политика России в отношении Калининграда 42
1. Этапы калининградской политики России: от противодействия интернационализации к актуализации калининградской проблематики на международной арене
2.1. Основные характеристики и направления современного этапа калининградской политики России 53
2.2. Экономическая политика 64
2.3. Обеспечение жизнедеятельности: транспорт, транзит, 78 энергоресурсы
2.4. Военное значение Калинишрадской области 84
Глава III. Внешнеполитическое измерение калининградской проблематики
1. Калининград в политике ЕС 95
2. Актуализация «калининградского вызова» и политический диалог России и ЕС
3. Калининград в российско-польских отношениях 124
4. Калининград в российско-литовских отношениях 130
5. Калининградская проблематика в отношениях с другими акторами
Заключение 151
Приложение 1 160
Приложение 2 161
Источники и литература 162
- Политический реализм: «Калининградский вопрос», «Калининградская проблема».
- Основные характеристики и направления современного этапа калининградской политики России
- Калининград в политике ЕС
Введение к работе
Актуальность изучения калининградской проблематики имеет как прикладное практическое, так и теоретическое значение. Задача поиска оптимальной формы совместного российско-европейского согласия но Калининграду и выработки собственно российской политики в отношении региона до настоящею времени полностью не решена. Данный процесс сдерживается комплексностью проблематики и связанной с этим незавершенностью процесса ее концептуального осмысления, отсутствием целостного понимания и различием интересов сторон. Кроме того, разрешение каїїининірадской проблематики неотделимо от развития отношений по линии Россия-ЕС, перспективное содержание которых пока остается достаточно неопределенным.
Теоретическую значимость проблематики подтверждает то внимание, которое она привлекла среди российских и зарубежных исследователей, представляющих различные отрасли общественной науки. Действительно, изучение различных аспектов, связанных с Калинишрадом, способствует исследованию таких проблемных областей, как развитие федерализма в России, современные тенденции внешней политики России, процессы расширения и внутренней трансформации Европейского Союза, процессы регионализации в Балтийском море, перспективы создания общеевропейского гуманитарного и экономического пространства.
Калининградская проблематика имеет не только самостоятельное значение, но является также важной составляющей более масштабных политических процессов и фактором современных международных отношений.
В данной работе калининградская проблематика рассмотрена через призму основных направлений современной теории международных отношений. Во-первых, одной из актуальных задач является поиск теоретической модели, способствующей обобщению знания о калининградской проблематике, обладающей объяснительным и прогностическим потенциалом. Во-вторых, с точки зрения дискурсивного анализа, такой подход позволяет выявить смыслы, заложенные в многочисленные термины, связанные с калининградской проблематикой («калининградский вопрос», «калининградская проблема» и т.д.).
Комплексный характер рассматриваемой темы предопределил необходимость рассмотрения калининградской проблематики в расширенном контексте общеевропейской политики, отношений России с ее европейскими партнерами и внутриполитических условий формирования российской линии в отношении Калининграда. Одним из важных аспектов такого подхода является выявление препятствий и ограничителей в политике акторов, которые зачастую лежат за пределами собственно дискуссии по Калининграду. Определение места калининградской проблематики в шкале политических приоритетов заинтересованных акторов способствует не только определению «веса» калини н граде кого фактора в их политике, но и служит пели оценки вероятности удовлетворительного разрешения того или иного аспекта.
По меткому замечанию К. Гаджиева, «изучение политики уже само по себе представляет собой политический акт, и человек, занимающийся ею, должен способствовать исправлению всех форм несправедливости» . В настоящей работе автор стремится внести свой вклад в процесс поиска оптимального варианта разрешения калининградской проблематики.
Определение названии. Название работы содержит в себе формулировку «калининградская проблематика», а не, например, «калининградская проблема», что вызвано следующими соображениями. Во-первых, как представляется, какого-то общепринятого понимания «калининградской проблемы» не существует. С одной стороны, различается восприятие сути проблемы в Москве, Брюсселе, Калининграде или Вильнюсе2. С другой стороны, как уже говорилось, «калининградская проблематика» носит комплектный характер. Она включает как внутриполитические аспекты, так и внешнеполитические, с разных точек зрения в качестве основной проблемы могут выступать территориальная целостность, процессы формирования коллективной идентичности или выработки стратегии экономического развития Калининградской области. Нет и общего теоретического подхода к калининградской проблеме.
Во-вторых, «калининградская проблематика» включает в себя не только политический диалог относительно будущего Калининграда и решения ею наиболее насущных проблем, но и ту роль, которую он играет в качестве фактора, влияющего на различные аспекты отношений России с иностранными государствами, а также на развитие политических процессов в Рвропе (регионализация и регионостроительный проект в регионе Балтийского моря, европейская интеграция и др.).
Кроме того, название работы указывает на международный характер «калининградской проблематики» (хотя до определенного времени Россия негативно относилась к интернационализации данной темы). Это вытекает как из списка вовлеченных акторов, так и по влиянию проблематики на международные отношения и обусловленность ее разрешения многочисленными внешними факторами.
Хронологические рамки работы охватывают период с начала 1990-х годов, когда в результате распада единого союзного государства Калининградская область оказалась в новой геополитической реальности в силу отделенности от основной территории России, до 2004 года, когда работа над диссертацией была в основном завершена.
При этом необходимо отметить, что завершение переговорного процесса по вопросам виз и транзита является лишь частным аспектом калининградской проблематики, которая сохранит свою актуальность в международных отношениях в Гвропе и в долгосрочной перспективе.
Исторические и географические характеристики избранной темы. Возникновение и развитие калининградской проблематики не может рассматриваться в отрыве от ее географического и исторического контекста.
Территория современной Калининградской области имеет многовековую историю, связывающую ее с немецким, балтским, в том числе прусским и литовским, польским и русским культурным наследием. Участок побережья Балтийского моря, населенный преимущественно племенами балтекой группы, в том числе пруссами, восточная часть которого входила в литовское государство, был порабощен в XIII в. Тевтонским орденом. Коренное население было истреблено или ассимилировано, а прусский язык и культура окончательно исчезли к XVI веку.
Именно Пруссия рассматривается современной литовской историографией в качестве колыбели современной литовской культуры. После распада Тевтонского ордена в XVI веке именно в Кенигсбергском регионе наиболее активно развивается литовская культура, здесь появляются первые книги на литовском языке классиков литовской литературы М. Мажвидаса, К. Донелайтиса.
После поражения Германии в Первой мировой войне и образования независимого польского государства территория Восточной Пруссии оказалась отрезанной от основной территории Германии. Калининградская область впервые оказывается в положении жсклава. Связь с основной территорией Германии осуществлялась но «данциг скому» («польскому») коридору , и этот исторический фактор до настоящего времени влияет на внешнюю политику стран региона, в первую очередь, Полыни. Недовольство условиями доступа в Восточную Пруссию стало одним из поводов (но, конечно, не причиной) для развязывания Гитлером войны против Польши в 1939 г.
На Потсдамской конференции стран-победителей - СССР, США и Великобритании (1945 г.), определявшей будущее послевоенного устройства Гвроиы, принимается решение о разделе Восточной Пруссии и передаче ее западной части Польше, а Восточной - Советскому Союзу. На части переданной СССР территории 7 апреля 1946 г. образуется Калинишрадская область в составе РСФСР. К началу 1950-х годов завершается переселение коренного населения в Германию (1200 тыс. чел.), а их место занимают переселенцы из различных регионов СССР. Население области, по данным переписи 2002 г., составило около 955,3 тыс. человек4, что ниже довоенного уровня.
Распад СССР и провозглашение независимости странами Балтии открыло новый «эксклавиый» период функционирования Калинишрадской области. Возникает и новая географическая реальность - регион оказался отделенным от основной России территориями граничащей с Калининградской области Литвы, а также одного из двух транзитных государств - Беларуси и Латвии.
Цели и задачи. Основной целью данной работы является анализ места и значения Калининградской проблематики в международных отношениях в Европе в 1990-е - первой половине 2000-х гг. с учетом факторов внутренней политики и внешнеполитического окружения, влияющих на формирование политики заинтересованных сторон. В связи с этим автор ставит перед собой следующие исследовательские задачи:
определить место и значение калининградской проблематики с точки зрения различных парадигм современной теории международных отношений, попытаться найти теоретическую модель для описания калининградской проблематики; проанализировать эволюцию калининградской политики России с учетом факторов внутренней и внешней политики, ее определяющих; выделить этапы российской к&чининградской политики и проанализировать ее основные направления;
выявить круг акторов, которые в той или иной степени уже участвуют в принятии решений по Калининграду, а также тех, в отношениях с которыми России необходимо учитывать калининградский фактор; проанализировать их политику по отношению к Калинишраду;
определить место Калининграда в шкале внешнеполитических приоритетов акторов, наличие у них объективных возможностей и политической воли к конструктивному диалогу по данному вопросу с Россией; проанализировать основные направления и оценить результаты взаимодействия по калининградской проблематике между Россией и ее зарубежными партнерами;
сформулировать основные задачи российской политики на калининградском направлении на перспективу.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем исследуется процесс формирования политики субъектов в отношения Калининграда на протяжении всего рассматриваемого в работе периода, что позволяет более глубоко выявить их внутриполитическую основу и тенденции. Этот анализ носит комплексный характер как исходя из характера исследуемого предмета, широкого круга акторов, политика которых рассматривается, так и роли и места калининградской проблематики как самостоятельного фактора международных отношений.
Исследования как отечественных, так и зарубежных авторов до настоящею времени носили в основном эмпирический характер, были посвящены отдельным (хотя и наиболее актуальным для своего времени) аспектам калининградской проблематики и не предлагали, как правило, релевантных моделей, которые служили бы целям прогнозирования развития ситуации. Этому есть объективные объяснения. С одной стороны, это - характер рассматриваемой темы, лежащей на пересечении различных научных дисциплин и концепций. С другой стороны, подходы к исследованию калининградской проблематики носили преимущественно прикладной характер, что усложняло задачу поиска адектватной уже разработанной эксиликативной модели или теории.
Преодоление этих препятствий автор видит в рассмотрении калининградской проблематики в широком контексте современных международных отношений, при этом более полно учитывая не только внешние, но и внутриполитические факторы формирования линии России и других заинтересованных акторов в отношении Калининграда. Использование багажа теории международных отношений (как традиционных, так и критических ее направлений) не только способствует выявлению логики поведения акторов и различных концептуальных подходов к пониманию калининградской проблематики, но и позволяет оценить возможные направления и результаты взаимодействия России с зарубежными партнерами.
Кроме того, в работе впервые в отечественной науке применительно к калининградской проблематике используются положения относительного молодого направления современной политологической науки -теории разрешения кризисов. Этот подход позволяет как систематизировать как отдельные направления калининградской политики России (в первую очередь, формирование эффективного механизма управления), так и оценить возможные направления и результаты взаимодействия России и заинтересованных сторон по Калининграду.
Значительный и быстро растущий массив библиографии по калининградской проблематике требует и оперативного освоения этого эмпирическою материала. Кроме того, многомерный и междисциплинарный характер калининградской проблемы, но сути затрагивающей области не только политических наук, но и экономики, геоірафии, социологии и психологии, ставит задачу интеграции этого знания для изучения избранной темы. В данной работе автор вводит в оборот значительное количество нового фактологического материала и расширяет представление о проблематике за счет использования выводов смежных научных направлений.
Делая упор на исследовании позиций и политики основных субъектов международных отношений (России, Европейского Союза, Польши и Литвы), участвующих в нахождении решений по проблемам Калииишрадской области, в данной работе уделено внимание и роли других заинтересованных сторон, в частности США, Латвии и Беларуси, а также международных организаций . Значительный объем материала используется в отечественной библиографии впервые.
Настоящая работа имеет практическую значимость, в первую очередь, с точки зрения формирования целостной внутренней и внешней политики России, направленной на реализацию интересов страны на калининградском направлении. Во-первых, в исследовании рельефно продемонстрирован многомерный и многофакторный характер калининградской проблематики и ее влияния на различные аспекты взаимоотношений России с иностранными партнерами, что требует учета при выработке соответствующей политики в отношении этих субъектов. Во-вторых, представлены различные точки зрения, присутствующие в среде научного и политического сообщества, относительно сути и способов разрешения проблематики и их аргументация. Ото должно спо собствовать достижению большего терминологического единства сторон, а значит, избежанию риска недопонимания и конфликтности. В-третьих, калининградская проблематика приобрела и в обозримой перспективе сохранит первостепенное значение для одного из приоритетных направлений внешней политики России - отношений с европейским Союзом. Опыт взаимодействия по Калининграду приобретает новое звучание в контексте заявленной на Санкт-Петербургском (2003 г.) саммите РФ-І-С цели создания четырех общих пространств - Экономического, Свободы безопасности и правосудия, Внешней безопасности, Науки, образования и культуры, позволяя выявить подходы зарубежных партнеров России на примере решения сходных проблем применительно к одному из субъектов Российской Федерации. Наконец, диссертация может быть использована при подготовке учебных курсов по политологии, истории, теории международных отношений.
Характеристика литературы. Источники и литературу, использованную при подготовке данной работы, можно разделить на несколько неравных по объему, но в равной степени важных групп.
Первую группу литературы составляют общетеоретические работы по теории международных отношений, в том числе делающие упор на политических процессах в регионе Балтийского моря6. Это позволяет отойти от сугубо историко-хронологического изложения и опираться на разработанную концептуально-методологическую базу и терминологический аппарат.
Калининградская проблематика - один из важных аспектов российско-европейских отношений, исследованию которых посвящены работы Ю.А. Борко, Ю.С. Дерябина и др.
Вторую группу составляют отечественные и зарубежные статьи и монографии, посвященные проблемам Калииишрада. Как правило, они носят междисциплинарный характер, тем не менее, их можно подразделить по критерию базового научного иа правления, использованного в исследованиях. Экономическому аспекту калининградской проблематики посвящены работы таких авторов как В.Л. May, О.В. Кузнецова, II.В. Смородинская, Е.Ю. Винокуров . Среди зарубежных исследований необходимо отметить работы группы исследователей под руководством И. Самсона, а также С. Дыоара9.
В области политологического анализа значительный вклад в изучение и концептуализацию калининградской проблематики внесли П. Йоеннисми10, научный авторитет которого в регионе Балтийского моря сам по себе уже стал фактором формирования интереса и политики по отношению к Калининграду, работающий в русле социологического направления теории международных отношений, А.Л. Сергунин" (сравнительно-политологический анализ, анализ с точки зрения теории международных отношений, калининградская проблематика в контексте внутриполитической дискуссии в России по проблемам безопасности и федеративных отношений). Среди заметных фигур зарубежногб научного сообщества можно отметить К. Вельмана12 (специализирующегося в области военно-политической безопасности, конфликтоло гии), И. Олдберга (прошедшего путь от военно-стратегических исследований к изучению феномена коллективной идентичности), X. Тиммермана14 (представителя либерального направления науки о международных отношениях, концентрирующего свое внимание на вопросах сотрудничества).
Следует отмстить плодотворную работу группы калининградских ученых, ядро которой составляют представители Калининградского Государственного университета -Г.М. Федоров, Ю.М. Зверев, Л.П. Клемешсв, Л.П. Хлоиецкий. В последние годы вышел целый ряд междисциплинарных работ, посвященных проблемам стратегии развития Калининградской области, складывания регионального социума и идентичности, различным аспектам политической и экономической географии региона15.
С учетом практической значимости калининградской проблематики для внешней политики Литвы и Полыми, в этих странах также появились исследования, посвященные данной теме. Хотя они по преимуществу и находились под сильным влиянием базы, разработанной в ведущих европейских и американских исследовательских центрах, тем не менее, представляют большой интерес в силу национальной специфики, позволяя выявить особенности восприятия калининградской проблематики и установить степень ее приоритетности в широком контексте политики этих стран-соседей России. В " первую очередь хотелось бы выделить польских исследователей Г. Громадски16, К. Пельчински-Налеч17, литовских - Р. Лопату, Р. Вилпишаускаса . Наряду с общепризнанными специалистами, исследование калинишрадской проблематики привлекло внимание начинающих авторов. Особого упоминания заслуживает магистерская диссертация И. Станите-Толочксне19, выполненная в Институте международных отношений и политических наук Вильнюсского университета. По мнению диссертанта, данная работа является первой удачной попыткой использования теоретической модели (теории разрешения кризисов) для объяснения и прогнозирования переговорного процесса между РФ и НС но Калининграду. В настоящей диссертации использованы и развиты ее основные идеи, что может представлять интерес для российской аудитории, так как работа опубликована только на литовском языке.
Отдельным направлением стало исследование проблем Калининграда через призму проблематики границ. Среди зарубежных авторов необходимо выделить Л.-Д. Фарли, которая провела обширный сопоставительный анализ с привлечением американского и европейского фактологического материала20. Российский исследователь О.К). Потемкина специализируется на изучении проблем границ на стыке мировой по-литики и международного права . Истории и практике функционирования границ Калининградской области уделено внимание в рамках масштабного исследования, организованного Научно-образовательным форумом по международным отношениям .
Необходимо также отметить содержательные аналитические доклады и публикации авторитетных и влиятельных российских неправительственных организаций и на-умных групп .
Третью группу источников составляют документы - послания и сообщения Комиссии европейских Сообществ, официальные документы других европейских институтов, МИД РФ, Правительства РФ, а также законодательная база и доктринальные документы, посвященные калининградской проблематике. Особого внимания заслуживает анализ выступлений и публикаций официальных лиц, ответственных за выработку и реализацию калинишрадской политики.
Наконец, четвертую группу материалов представляют собой публикации в российской и зарубежной периодической печати, а также на сайтах региональных информационных агентств в интернете - ИЛ Росбалт, Балтийской службы новостей (BNS),
Интерфакс. Они позволяют значительно обогатить информативно-фактологическую базу работы24.
Теорегмко-мстодо.нм ичсская основа работы. Методологической основой работы является метод системного анализа международных отношений и внешней политики, в рамках которого проводится анализ на уровнях межгосударственных отношений (в рамках двусторонних отношений и международных организаций) и формирования политики акторов (в первую очередь, государств). Используемый метод подразумевает более глубокий анализ внутриполитических факторов и факторов внешней среды, влияющих на формирование внешней политики. Для изучения влияния различных факторов на политический процесс были применены сравнительно-политологические и эмпирические методы: построение моделей и сценариев, анализ выступлений политиков, изучение документов и контекстуальный (дискурсивный) анализ. Наряду с этим, использованы положения теории принятия решений, посвященные проблеме принятия решений в условиях кризиса.
Структура и основное содержание работы. Работа состоит из настоящего Введения, трех глав и заключения. В первой главе исследуются концептуальные подходы к пониманию калининградской проблемы. В рамках реалистической традиции правомерно говорить о наличии территориальной проблемы Калининграда и геополитической ценности территории Калининградской области. 13 этой связи актуальными становятся вопросы международно-правовою статуса региона, определяющего не только его территориальную принадлежность, но и возможности транзита, военно-стратегическая роль Калининградской области. Либеральные институционалисты и глобалисты выступают за активизацию регионального сотрудничества и реализацию концепции пилотного региона. Социальные конструктивисты исследуют аспекты, связанные с границами, идентичностью, суверенитетом и территориальностью, центральностью и маргинальностью. Ни одна из теоретических школ не дает исчерпывающего представления о калининградской проблематике, но в совокупности они позволяют более глубоко показать ее комплексный характер, исследовать место предмета работы в широком контексте современных международных отношений в Ілвропе, систематизировать процесс формирования политики заинтересованных акторов возношении Калининграда.
Во второй главе выделяются этапы эволюции российской калининградской политики с учетом факторов внутренней политики и внешнего окружения. Современный этап, хронологически определяемый с фактическим приходом к власти В. Путина, характеризуется ослаблением внутренних и внешних факторов, не позволявших осуществлять эффективную и целостную российскую политику в отношении Калининградской обласги. Как представляется, в настоящее время основными задачами, стоящими перед Россией, являются выработка стратегии развития Калининградской области и создание оптимальной управленческой структуры для реализации принятых решений. Эти вопросы рассматриваются в соответствующих параграфах второй главы. Отсутствие стратегии развития во многом обусловлено наличием ряда дилемм, к примеру, «дилеммы опережающего развития», суть которой автор формулирует в параірафе, посвященном результатам и перспективам экономической политики России на калининградском направлении. Отсутствие стратегии также подразумевает необходимость реализации экономически малоэффективных и реактивных по сути, но политически и социально необходимых мер, получивших название «обеспечение жизнедеятельности».
Реализация Калининградской областью военно-стратегической функции рассматривается не только в качестве самостоятельной задачи, но и во взаимосвязи с социально-экономическими аспектами.
Рассмотрев внутриполитические факторы, в том числе наличные ресурсы (ограниченные) российской калининградской политики, можно подойти к анализу калининградской проблематики как объекта и как фактора двусторонних взаимодействий России с заинтересованными сторонами, а также рассмотреть, как артикулируется данный вопрос во многостороннем контексте - в рамках международных организаций, региональных инициатив и трансграничном сотрудничестве. Данный аспект исследуется в третьей главе.
Географическое положение Калининградской области обусловило неизбежность соответствующих внешнеполитических взаимодействий с самого начала 90-х годов -преимущественно но вопросам транзита и, главным образом, с Литвой. Калининградский фактор на данном этапе стал стабилизатором российско-литовских отношений, во многом предопределив привилегированное место Литвы в российской «политике дифференциации» по отношению к странам Балтии во второй половине 90-х годов. Шаги, направленные на развитие диалога с Полыней по аналогичной повестке с Полыней, предпринятые Россией в 90-е годы прошедшего столетия, успеха не имели.
В целом, в 90-е годы Россия стремилась ограничиться необходимым минимумом межгосударственных взаимодействий по Калининграду и избежать интернационализации проблемы, которая рассматривалась как внутренняя.
Расширение I-C, окончательное решение о котором было принято на саммите в Ницце в 1999 г., стало новым фактором, высветившим первостепенные проблемы Калининградской области и определившим относительно четкие временные рамки разрешения некоторых из них (визы и транзит). Как представляется, начиная с 1999 г. на уровне высшего политического руководства России присутствует осознание необходимости углубленного взаимодействия с ЕС по Калининграду. Не всегда последовательная линия но реализации такой политики связана с незавершенностью процесса оценки рисков и возможностей, которые несет в себе тот или иной вариант совместного решения.
В работе на материалах документов прослеживается постепенное повышение значения Калининграда для формирующейся политики ЕС. Одним из основных критериев приоритетности калининградской проблематики для ЕС является особая политика, выделяющая Калининградскую область из общего контекста отношений с Россией (как аспекта внешней политики ЕС) и позволяющая предметно реагировать на проблемы региона, что связано с координацией различных аспектов не только внешней, но и внутренней политики ЕС. Однако, до настоящего времени такая политика не сформировалась, хотя ряд признаков свидетельствует о ее постепенном появлении. Политика ЕС по Калининграду ограничена не только нежеланием делить ответственность с Россией, при этом не имея достаточного количества полномочий и рычагов влияния на ситуацию в регионе, но и институциональными причинами (отсутствие консенсуса среди стран-членов ЕС) и процессом расширения (дилеммой между укреплением внешнего периметра границы наряду с либерализацией границ внутри расширяющегося ЕС и выгодами трансграничного сотрудничества).
Несмотря на ограниченность маневра у стран-соседей Калининградской области, еще недавно бывших кандидатами на вступление в ЕС - Полыми и Литвы, взаимодействие с ними носит чрезвычайно важный характер. Поддержание постоянного диалога и развитие взаимовыгодного сотрудничества с ними, помимо задачи решения текущих проблем, несомненно, принесет свои плоды после вступления этих стран в ЕС. Политика России при этом должна быть направлена на поддержание и поощрение экономической и политической заинтересованности соседних стран в стабильном развитии региона. В то же самое время, необходимо принимать во внимание возможные негативные последствия ухудшения отношений России с Польшей и Литвой для интересов России в Калининградской области, что может быть связано, в частности, с неприятием политики этих стран на пространстве СНГ.
В данной работе автор расширяет представление и о других акторах международных отношений, политика которых влияет на калининградскую проблематику и фактор которых необходимо учитывать при разработке основ политики по отношению к региону в будущем. В первую голову, речь идет о СІІІЛ, Беларуси и Латвии.
США как единственная в настоящее время глобальная сверхдержава, реализует функцию миросистемного регулирования в различных функциональных и региональных областях. После непродолжительного периода снижения внимания США к региону Балтийского моря, наступившего после прихода к власти администрации во главе с Дж. Бушем, что, вероятно, было связано с «занятостью» Вашингтона в Афганистане и Ираке, наметилась линия на активизацию американского присутствия в реї ионе. В частности, в октябре 2003 г. выдвигается новая инициатива e-PINE ("Enhanced Partnership in Northern Europe" - «Упроченное партнерство в Северной Европе»). Автор пытается определить возможные сценарии калининградской политики США, до сих пор в полной мере не артикулированной и содержащей в себе целый ряд неопределенностей, в частности, по вопросу о юридическом признании Соединенными Штатами суверенитета России в Калининградской области.
До сих пор остается недостаточно исследованной роль Беларуси как для реализации основных задач российской политики в отношении Калининградской области, так и в качестве фактора, влияющего на российско-европейские отношения в этой сфере. Отсутствие договоренностей (аналогичных российско-европейским) о транзите из РБ в Калининградскую область осложнило гуманитарные контакты между гражданами Беларуси и жителями Калининградской области, среди которых белорусы составляют крупнейшее национальное меньшинство, и не способствует повышению привлекательности области для развития совместных российско-белорусских экономических проектов (в области транзита, создания белорусского флота и т.д.). До настоящего времени политические декларации, достигнутые, в том числе, в рамках структур Союзного государства. Fie получили практического продолжения в экономической сфере. Экономическое сотрудничество может стать действенным механизмом формирования долговременного и устойчивого интереса Минска к Калининградской области, тем самым, способствуя повышению предсказуемости Беларуси по отношению к калинишрад-скому направлению российского транзита. В диссертации выделяются проблемные аспекты, определяющие место РБ в калининградской проблематике.
То же самое можно сказать и роли Латвии, которая, главным образом, в силу внутриполитических причин самоустранилась от взаимодействия с Москвой по вопросу Калининграда. В силу географических факторов - Латвия является традиционным трап зитным путем, связывающим Северо-запад России с Калининградом - в будущем российско-латвийское взаимодействие поданному вопросу неизбежно.
Выводы данного исследования и оценка перспектив развития ситуации представлены в Заключении. Основным тезисом является копстагация того факга, что будущее развитие Калининградской области зависит от наличия политической воли и соответствующих ресурсов России и ЕС, а наиболее перспективным путем является реализация совместного российско-европейского политико-экономический проекта, который, помимо рисков, открывает многообещающие перспективы развития партнерства в различных областях.
Политический реализм: «Калининградский вопрос», «Калининградская проблема».
В первой половине 90-х годов восприятие «калининградской проблемы» как в России, так и за рубежом происходило в основном в терминах традиционных парадигм теории международных отношений, главным образом политического реализма и тесно связанного с ним направления теории международных отношений - геополитики.
Политический реализм и его ревизии (неореализм) исходят из предположения о ведущей роли государственных акторов в международных отношениях и присущем им конкурентном поведении на международной арене. Причем основным фактором, влияющим на поведение государств, является международная система с достаточно статичными характеристиками. Главным объектом безопасности, с точки зрения реализма, является государство и его суверенитет, а основным средством обеспечения безопасности рассматривается военно-силовое регулирование. Признавая и другие виды угроз помимо военной, в качестве ответов на эти угрозы реализм рассматривал преимущественно военно-силовой ответ. Основными чергами реалистического подхода к пониманию калиншпрадской проблематики являются: большое значение суверенитета и территориальной принадлежности, упор на исследовании факторов международной среды в ущерб внутриполитическим.
Для мышления в рамках реализма характерна оторванность от исследования внутриполитических условий формирования политики и учета региональных особенностей, а предлагаемые сценарии будущего Калининграда (кондоминимум нескольких государств или некого международного сообщества, русская балтийская республика, инкорпорация в состав Литвы, Польши или Германии) рассматривали Калининград исключительно как объект отношений других акторов, в первую очередь имеющих исторические и международно-правовые «основания» претендовать на данную территорию. Такое понимание сути проблематики можно назвать «калининградский вопрос». Американский исследователь Р. Крицкус связывает «калининградский вопрос» с неои-ределенностью правового статуса и наличием существенного воєнною присутствия .
По мере ослабевания дискуссии относительно международно-правовою статуса Калининградской области, уменьшения опасений относительно намерений России использовать военную силу в реї ионе (к примеру, против стран Ьалтии), стремительного ухудшения экономической ситуации в регионе, восприятие калининградской проблематики смешается в сторону возможной роли Калининградской области в региональном контексте. «Калининградскую проблему» (как она представлялась представителями реализма в начале 1990-х гг.) можно сформулировать как проблему выбора будущего пути развития региона, причем с оіраниченньїм числом вариантов.
И. Олдберг в традициях военно-стратегических исследований так формулирует основные вопросы относительно будущего развития области: станет ли он передовым военным бастионом России, «второй Кубой», угрожающей соседям, станет ли Калининград источником напряженности в отношениях России, Германии, Польши и Литвы. В более широком смысле, «его [Калининграда - Л.К.] развитие может продемонстрировать, сделает ли Россия ставку на вооружение и конфронтацию с Западом или на мир и сотрудничество»26.
естественная роль региона в обеспечении военной безопасности Российской Федерации противопоставлялась стабильности его экономического развития, функция форпоста рассматривалась в качестве антипода роли моста (ворот) между Россией и Р.вро-пой, концепцией СЭЗ. К. Вельман в 1995 г. пишет: «Идея преобраювания области в процветающий экономический район не имеет шансов на реализацию, если регион бу-дет оставаться военной цитаделью» . II. Иоенниеми теоретически объясняет легитимность такого подхода с точки зрения реализма: «...Традиционное военное мышление основано на требовании жестких и разделяющих границ и ясных линий между «нами» и «ними»;....такое мышление оставляет мало места для каких-либо взаимоиересека-ющихся решений и сужает пространство, доступное для политических и экономических решений, исходящих из того, что Калининград представляет собой случай между двумя возможностями» . М. Троицкий на примере Гибралтара также высказывает мнение о том, что грубое противопоставление военной и экономической «специализаций» региона ошибочно - военная база Великобритании там не препятствует развитию оффшорной зоны даже в условиях территориальных претензий со стороны Испании .
С точки зрения реализма, исследование собственно перспектив экономического развития региона носило второстепенный характер и было подчинено военно-стратегической логике. Именно в рамках этой парадигмы (особенно, среди зарубежных авторов) не подверг&тся сомнению тезис о необходимости развития Свободной (Особой) экономической зоны в Калининградской области. Идея СЭЗ находила всемерную политическую поддержку за рубежом без должной оценки ее экономического наполнения. Как показано в Главе II, аналогичная ситуация имела место и в России.
Основные опасения западных стран по отношению к Калининградской области были связаны с вероятной дестабилизацией ситуации в регионе, которую могло спровоцировать военное присутствие России. В начале 90-х годов внимание политиков и ученых было приковано к военно-стратегическим аспектам калининградской проблематики: выполнению Россией международных обязательств по разоружению, изучению ресурсов и планов по силовому сохранению российского присутствия в регионе, степени готовности частей и соединений российской армии в Калининградской области к различным видам действий.
Основные характеристики и направления современного этапа калининградской политики России
Калининградская политика России в 90-е годы эволюционировала от фактического неприятия сотрудничества с иностранными акторами международных отношений по калининградской проблематике и противодействия ее интернационализации до выдвижения концепции пилотного региона и начала переговорного процесса с Г-С, Литвой, Полыней и другими заинтересованными сторонами по Калининграду. Впрочем, полностью изолироваться от международного сотрудничества было невозможно и в 90-е годы, а факторы международного окружения на протяжении всего рассматриваемого периода оказывали влияние на формирование калининградской политики федерального центра. Попробуем проанализировать эволюцию российской калининградской политики с учетом внешних и внутриполитических факторов, на нее воздействовавших, заимствовав из теории кризисного регулирования в качестве определяющего критерия принцип «принятия» или «непринятия» решений относительно стратегии развития Калининградской области. С этой точки зрения можно выделить три основных хронологических периода.
Этап столкновения интересов по линии центр-регион и концептуальных подходов относительно развития Калининградской области (1991 — 1996 гг.) характеризовался «непринятием» стратегических решений в связи с их неэффективностью и (или) нереализацией на практике - в силу столкновения интересов региональных элит и федерального центра в экономической и политической сферах в сочетании с неблагоприятными внутриполитическими условиями и внешним окружением. В этот период Россия предпочитала рассматривать калининградскую проблематику как часть сугубо внутриполитической повестки дня и стремилась к предотвращению ее интерна, расценивая попытки обсуждения проблематики другими акторами международных отношений в качестве вмешательства в ее внутренние дела76.
На этом этапе федеральный центр в основном определился с приоритетами своей политики в отношении Калининградской области, среди которых выделяются обеспечение геостратегических интересов страны, сохранение территориальной целостности и предотвращение развития сепаратистских тенденций в регионе (эти приоритеты с небольшими нюансами сохранились по настоящее время). Источником угроз российским интересам рассматривалось внешнее окружение, при этом цели развития носиш подчиненный характер. Калининград рассматривался в качестве потенциального катализатора процессов сепаратизации в других регионах России. Объективными условиями озабоченности Москвы являлись центробежные тенденции в федеративных отношениях, усилившиеся на фоне перманентного экономического кризиса, войны в Чечне, продолжения «советской» инерции дезинтеграции. Наряду с внутренними факторами, обусловившими концентрацию федеральной политики на вопросах суверенитета и территориальной целостности, большое влияние оказали и негативные импульсы, посылаемые внешним окружением.
Главную настороженность в России вызывали попытки националистических и реваншистских политических кругов в Литве, Польше, Германии подвергнуть сомнению международно-правовой статус Калининграда и периодически звучавшие призывы к демилитаризации анклава, которые воспринимались как попытки интернационашшции внутренней проблемы России и вмешательства во внутренние дела страны.
В Литке возрождается идея «Малой Литвы» - исторической земли литовцев и всех бантов77. Появились утверждения о том, что Кенигсберг был передан Советскому Союзу во временное управление на 50 лет, а значит с 1995 г. можно будет подумать и об изменении статуса региона .
Зачастую провокационные высказывания звучали на достаточно высоком уровне. Так, в 1991 г. посол Литвы в США и будущий кандидат на президентских выборах в
Литве (1992 г.) С. Лозорайтис высказался в том духе, что было бы неплохо, если Калининградская область стала бы частью Литвы79. Заявление было дезавуировано официальными литовскими властями, но тема забыта не была. С заявлениями по Калининграду выступали и спикер Сейма Н.Ландсбергис - лидер националистического «Союза Отечества - Литовских консерваторов» - наследников «Саюдиеа», и Р. Озолас представитель умеренного центристского направления литовской политики . Необходимо отметить, что провокационные высказывания литовских политиков в отношении статуса Калининграда звучали и в дальнейшем. Так, в очередной раз вопрос о статусе Калининграда был поднят депутатом Сейма Литвы от националистической партии «Молодая Литва» С. Бушкявичюсом уже в 2001 г.- на этот раз в связи с отказом ГД РФ ратифицировать Договор о границе между РФ и ЛР в преддверие визига Президента Литвы В. Адамкуса в Москву (состоялся 30-31 марта 2001 г.). В проекте соответствующего (не принятого) заявления Сейма говорилось: «Сейм Литовской Республики заявляет, что решение российской Думы повторно отложить ратификацию литовско-российского договора о границе подтверждает, что Литва может на основе постановлений Потсдамской конференции выдвинуть вопрос о статусе Калинишрадской области (Малой Литвы) на международном уровне, пересмотреть условия военного транзита и условия передвижения российских граждан, живущих в Калинишрадской области»81.
Калининград в политике ЕС
Как было покачано в предыдущей главе, в настоящее время Россия не только готова обсуждать калининградскую проблематику на международной арене, но и ведет интенсивный диалог с заинтересованными партнерами. Этому способствуют более благоприятные внутри- и внешнеполитические условия, сложившиеся на современном этапе (хотя эффективной реализации интересов России но Калининграду на международной арене все еще препятствуют ряд факторов). Предметом этой главы станет исследование внешнеполитическою измерения калининградской проблематики.
В рамках этой главы калининградская проблематика рассматривается и как объект отношений в двустороннем (включая отношения Россия - ГС) и многостороннем форматах, и как фактор, влияющий на их состояние в общем контексте. В рамках данного подхода ставятся следующие исследовательские задачи. Во-первых, выявление круга акторов (иностранных государств и международных организаций), в отношениях с которыми калининградская проблематика должна приниматься во внимание в первую очередь. Во-вторых, определение степени приоритетности калининградской проблематики в шкале внешнеполитических интересов этих акторов, что с точки зрения теории принятия решений в кризисной ситуации является ключевой переменной, определяющей характер взаимодействия сторон по Калининграду (см. Главу I). В-третьих, анализ существующего опыта взаимодействия России с иностранными партнерами, в первую очередь - российско-европейского переговорного процесса по Калининграду. В-четвертых, оценка влияния калинишрадского фактора на общее состояние отношений с иностранными партнерами, а также на их политику по отношению к России. И, наконец, в-пятых, рассмотрение перспектив отношений России с зарубежными партнерами по Калининграду и определение актуальных задач для России при взаимодействии с иностранными партнерами.
Представляется логичным с самого начата определить круг заинтересованных субьектов диалога по Катининграду, а далее перейти решению остальных поставленных выше задач в отношениях с конкретными партнерами, посвятив отдельные параграфы исследованию взаимодействий России с ГС, Литвой и Польшей по Качинишраду.
Очевидно, что центральными акторами при разрешении проблем, связанных с Катининградом, являются Россия и ГС, особенно после его расширения. Именно в Москве и Брюсселе сосредоточены основные центры власти (с учетом того, что Польша и Литва стали членами ГС), оказывающие стратегическое влияние на ситуацию вокруг Калининградской области. Именно политическая воля и возможности России и ЕС являются определяющими факторами для нахождения решений относительно будущего Калининграда. При этом необходимо отметить, что хотя Россия как федеративное государство и не является унитарным актором международных отношений, но роль региональных властей в осуществлении внешней политики ограничена как недостатком ресурсов политических и экономических ресурсов для этого, так и политикой федеральных властей по централизации внешнеполитических функций государства. Исходя из этого, основное внимание в настоящей главе уделено роли федерального центра в формулировании и реализации внешней политики России. Однако, это не означает отрицания важного значения субрегионального сотрудничества для развития регионов России, в том числе Калининградской области. По мнению автора, в перспективе России было бы целесообразно более полно использовать потенциал внешних связей регионов для реализации своих внешнеполитических интересов.
Евросоюз (за исключением стран, вступивших с 1 мая 2004 г.) в настоящей работе также рассматривается как унитарный актор. При этом необходимо отметить, что в перспективе возможно развитие самостоятельной линии Германии как ведущего регионального игрока по отношению к Калининграду. До настоящего времени Германия в силу чрезвычайной чувствительности вопроса как во внешнеполитическом плане (особенно в контексте отношений с Россией), так и по внутриполитическим причинам не формулировала ясно свою калининградскую политику, выступая за общий подход Г.С по Калининграду. В настоящее время можно констатировать возрастание влияния Германии в Калининградской области - растет торгово-экономическое и инвестиционное сотрудничество, открылось консульство ФРГ в Калининграде, расширяется немецкая культурная компонента в регионе.
При этом политика Германии по отношению к Калининграду может не в полной мере учитывать российские интересы. В ФРГ есть достаточно влиятельные силы, которые исходят из необходимости постепенного свертывания российского присутствия в Калининградской области. Одна из неофициальных концепций предусматривает создание «Ганзейского региона Балтика», который со временем позволил бы поставить вопрос о создании «Еврорегиона Кенигсберг» и его последующей интеграции в Евросоюз 6.
