Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ В 1991-1999 ГОДАХ 11
1.1 . Реформирование властных структур в Краснодарском крае 11
1.2. Взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти в Краснодарском крае 29
1.3. Системообразующие тенденции развития органов государственной власти Краснодарского края 43
Глава 2. КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В 1991-1999 ГОДАХ 70
2.1. Участие Краснодарского края в формировании федеративных отношений на начальном этапе развития федерализма 70
2.2. Договорный процесс между Краснодарским краем и федеральным центром как часть общероссийского договорного процесса 98
2.3. Краснодарский край в системе международных и межрегиональных связей 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 150
ПРИЛОЖЕНИЯ: 1-15
- Реформирование властных структур в Краснодарском крае
- Системообразующие тенденции развития органов государственной власти Краснодарского края
- Участие Краснодарского края в формировании федеративных отношений на начальном этапе развития федерализма
Введение к работе
Процесе трансформации государственного устройства постсоветской России диктует необходимость тщательного изучения проблем, связанных с формированием взаимоотношений между федеральным центром и субъектом Федерации (регионом). В настоящее время наблюдается процесс построения двусторонних отношений типа «федеральный центр - субъект Федерации». Данное исследование представляется актуальным, так как показывает, что характер формирования подобных отношений серьезным образом влияєї на устойчивость политической системы России как федеративного государства. При становлении федеративных отношений нового типа проявилась зависимость от традиций и опыта советской политической системы, и выявились новые политические проблемы, имеющие отношение к оппозиции «федеральный центр - субъект Федерации». Такие тенденции, как сепаратизм, суверенизация и другие, представляются опасными для существования и развития Российского государства в том виде, в котором оно существует в настоящий момент.
Кардинальные изменения принципов и самого характера государственного управления в России, получение субъектами Федерации качественно нового правового и политического статуса значительно усилили позиции субъектов Федерации в их диалоге с федеральным центром. Одни субъекты Федерации выделились в силу своего экономического, политического, научного потенциала, другие - в силу геополитического положения. К последним следует отнести и Краснодарский край, являющийся равноправным субъектом Российской Федерации. Увеличение роли и значения Краснодарского края в формировании федеративных отношений в России связано с экономическими, военно-стратегическими, геополитическими интересами России на Кавказе. Возросшее значение Краснодарского края связано и с тем, что после распада СССР край стал единственным форпостом России на Черном море. Именно на территории Краснодарского края Россией решаются вопросы, входящие в сферу ее национальных интересов, развивается взаимовыгодное сотрудничество, как со странами Черноморского бассейна, так и со странами Средиземноморья. С этим в значительной мере связаны притязания и федерального центра, и Краснодарского края как субъекта Федерации на влияние в области смежных интересов. Важность проблемы взаимоотношений федерального центра и Краснодарского края в значительной мере определяется и тем, что в последние годы наблюдается стремление Краснодарского края проявлять -..,,^ собственную инициативу на региональном, федеральном и международном уровнях. В данной связи актуальным представляется выявление механизма установления оптимального соотношения властных полномочий как одного из основных факторов целостности государства и поступательного развития федеративных отношений.
Актуальность темы исследования определяется и тем, что сложившаяся политическая и социально-экономическая ситуация как в России в целом, так и в Северо-Кавказском регионе требует поиска новых подходов к решению проблем, в первую очередь, проблем государственного управления. Современная ситуация диктует необходимость оптимизации государственного управления, достижение которой возможно лишь при условии снятия комплекса противоречий, сложившихся в отношениях между федеральным центром и Краснодарским краем как субъектом РФ. Именно это, как представляется, и будет являться залогом укрепления России как федеративного государства в Северо-Кавказском регионе.
Оценивая степень научной разработанности исследуемой проблемы,
необходимо признать, что вопросы взаимоотношений между федеральным
центром и Краснодарским краем в их политическом аспекте не являлись
специальным объектом рассмотрения ученых. В работах некоторых
исследователей рассматривается проблема взаимоотношений
Краснодарского края с федеральным центром в аспекте политической культуры, политического сознания и электорального поведения1.
Изученный объем исследований и материалов сети Интернет по теме федерализма, федеративных отношений, формирования элит и образования конфликтов на Северном Кавказе позволяет выделить массив работ, в той или иной мере касающихся отношений Краснодарского края с федеральным центром2.
Особо следует выделить группу работ, авторы которых исследуют проблемы взаимоотношений «федеральный центр - регион» в политическом аспекте3.
См.: Морозова Е.В. Региональная политическая культура. Краснодар, 1998.-378 с; Она же: Современная политическая культура Юга России // Политические исследования. М., 1998. № 6. С. 113-131.; Вартумян А.А. Тенденции развития массового политического сознания и политическая культура электората Кубани // Межнациональное взаимодействие и проблемы управления в Поволжье и на Северном Кавказе. Материалы международной научно-практической конференции. Саратов: Издательство Поволжской академии госслужбы, 1998. Ч. 1. С. 143-150.
2 См.: Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа). Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.И., Игнатов
В.Г. и др. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 1997.- 132 с; Игнатов В.Г., Лысенко В.Д., Понеделков A.B., Хоперская Л.Л. Современное состояние сферы управления федеративными процессами // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион, серия общественные науки. Ростов-на -Дону, 1997. № 4. С. 33-36; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M. и др. Политическая элита региона (социологический анализ). Ростов-на-Дону, 1995; Андреев А.П., Юрченко B.M. Ситуация на Северном Кавказе и проблемы российского федерализма: http: // www. ancentr. ru I Obsor SMI I n 3-5. htm; Андреев А.П., Юрченко B.M. Как дать мир кавказскому дому // Российская Федерация сегодня. М., 1998. № 23.С.49-50; Юрченко B.M. Политика как фактор региональной конфликтности. Краснодар, 1997. - 273 с; Юрченко B.M. Геополитические аспекты конфликтности Северокавказского региона // Человек и общество. Материалы международной научно-практической конференции. СПб, 1997.
3 См.: Борисова Т.Ф. Политическое участие граждан в региональном управлении в переходный период. - Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 1994. - 22 с; Смирнова М.В. Политические отношения «центр - регион» в переходный период. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 1995. - 20 с; Шишкин СИ. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Иркутск, 1996. - 62 с.
Наиболее многочисленными являются публикации в периодических изданиях, рассматривающие общие проблемы российского федерализма4.
Вместе с тем, все больше ученых занимаются изучением различных
аспектов взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.
Изучение значительного комплекса научных публикаций, проведенное
диссертантом, указывает на возможность выделения группы авторов,
которые в той или иной степени рассматривали проблему взаимоотношений
между федеральным центром и субъектами Федерации. К ним, в частности,
относятся Р.Г.Абдулатипов, Г.В.Атаманчук, М.И.Афанасьев,
Л.Ф.Болтенкова, С.Д.Валентей, З.М.Зотова, В.Н.Лысенко, В.А.Тишков, И.А.Умнова, С.М.Шахрай, В.Ф.Шумейко и другие . Названные авторы уделяют в своих работах особое внимание таким вопросам, как региональная политика, проблемы и перспективы федеративного устройства в России, проблемы реализации Федеративного договора. Авторы предлагают пути улучшения характера отношений между центром и регионами, пытаются определить перспективы развития межнациональных отношений.
См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. М., 1994 № 8-9. С. 150-153; Он же: Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. - 71 с; Лазарев Б.М. Федеративный договор - правовые проблемы // Федеративный договор и межнациональная интеграция России. M., 1993. С. 28-34; Пугачев Б.М. Пути становления российской государственности // Этнопологический вестник. М., 1992. JV» 2. С. 27-35; Лихачев В.Н. Российская Федерация: конституционные и договорные аспекты // Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань, 1996; Железное Б.Л. Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань, 1996; Тарасенко В.Г. Правовая база федеративных отношений: трудности роста // Этнополитический вестник. М., 1995. № 1. С. 42-45; Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993. - 162 с; Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 76-118; Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. M., 1996. № 12. С. 53-65; Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институционализация свободы // Политические исследования. М., 1994. № 3. С. 95-105; Он же: Становление российской государственности и конституционный процесс: политологический аспект // Государство и право. М., 1993. № 2. С. 89-96; Синюков В.Н. О форме Федерации в России // Государство и право. М., 1993. № 5. С. 28-35; Авакьян С.А. Практика российской государственности // Вестник МГУ, серия 18: социология и политология. М., 1997. № 1. С. 44-54; Каменская Г.В. Больше федерализма -больше демократии? // Вестник МГУ, серия 12: политические науки. М., 1997. № 4. С. 71-87; Иванов В.Н. Российский федерализм: что дальше? // Социально-политический журнал. М., 1997. № 6. С. 3-16.
5 См.: Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и перспективы развития межнациональных отношений // Федеративный договор и межнациональная интеграция России. М., 1993. С. 11-28; Он же: О федеральной и национальной политике Российского государства. М., 1995; Он же: Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. - 255 с; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1995. - 220 с; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. М., 1992-1993; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. - 223 с; Афанасьев M.H. Региональное измерение российской политики // Политические исследования. М., 1998. № 2. С. 88-93; Болтенкова Л.Ф. К истории и содержанию Федеративного договора // Этнополитический вестник. М., 1992. № 1. С. 33-35; Она же: Асимметричная Федерация: реальность для России? // Регионология. Саранск, 1997. № 1. С. 13-23; Она же: Федеративный договор: проблемы реализации // Этнополитический вестник. М., 1992. № 2. С. 79-84; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. - 132 с; Зотова 3. М. Оптимизация взаимоотношений между центром и регионами // Политические исследования. М., 1998. № 3. С. 204-207; Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995. - 298 с; Он же: Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995. - 220 с; Тишков В.А. Дилеммы развития России // Этнополитический вестник. М., 1992. № 1. С. 76-84; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. М., 1994. № 8-9. С. 43-51; Она же: Современная российская модель разграничения власти между федерацией и ее субъектами. М., 1996. - 59 с; Шахрай СМ. Многообразие регионов - это сила России // Независимая газета. Москва, 1994, 5 марта; Шумейко В.Ф. Федерализм как принцип государственного строительства и как государственная политика // Этнополитический вестник. М., 1995. № 6. С. 8-25; Он же: Российские реформы и федерализм (социально-экономические очерки). М., 1995. - 207 с.
Эти вопросы также достаточно широко исследованы зарубежными учеными на примере таких стран, как США, ФРГ, РФ.6
В настоящее время по теме диссертации появились публикации в различных периодических изданиях. Например, в журналах «Российская Федерация», «Политические исследования», «Регионология» публикуются материалы о формировании федеративных отношений в России и развитии федерализма в целом7. Авторов указанных статей в большей степени привлекает возможность найти пути преодоления кризисных явление в процессе построения федеративных отношений. Однако названные исследования, как правило, носят фрагментарный характер и не лишены политического подтекста.
Вышеизложенное позволяет признать, что в научной литературе политический аспект отношений между федеральным центром и субъектами Федерации исследован недостаточно полно. Данная диссертационная работа является попыткой политологического анализа взаимоотношений федерального центра и субъекта Федерации на конкретном материале опыта Краснодарского края. Исходя из этого, объектом исследования данной работы являются политические институты Российской Федерации и Краснодарского края, осуществляющие взаимодействие центра и края. Предметом исследования является процесс формирования Краснодарского края в качестве самостоятельного субъекта Российской Федерации и те взаимоотношения, которые складывались между органами государственной власти Российской Федерации и Краснодарского края.
В этой связи цель диссертационной работы заключается во всестороннем анализе взаимоотношений «федеральный центр -
См.: Блекни А. Федерализм: опыт и перспективы: ksu. ru I tat ru I politics I tatarstan I gossovet I izdan I federal I
bleikni. htm; Токвиль А. Демократия в Америке. M., 1992; Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. -320 с; Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь. М., 1991. № 4. С. 35-48; Моммен А. Федерализм и национальное государство (к истории вопроса) // Политические исследования. M., 1992. № 4. С. 168-176; Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования. М., 1995. № 5. С. 106-115; Мендра M. Существует ли русское государство? // Россия и современный мир. Выпуск 1. М., 1993. С. 138-144; Лейкофф С. Оппозиция "суверенитет - автономия " в условиях федерализма: выбор между «или - или» и «больше - меньше» // Политические исследования. M., 1995. № 1. С. 177-190; Политическое эссе АТамильтона, Дж. Мэдисона, и Дж. Джея: пер. с англ. / Под общ. ред. Н.Н.Яковлева. M., 1993; Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового российского государства: 1990-1995 // Политические исследования. M., 1995. На 6. С. 95-108; Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. M., Чикаго, 1995. № 1. С 14-19.
Klatt H. Zur Notwendigkeit einer Refoderalisierung Gesamtdeutschlands II Polit. Studien. Munchen, 1991. - Jg 42. № 318. S. 355-371; Vogel B. Die neuen Lander, die neue Bundesrepublik, das neue Europa II Foderalismus im deutsch-britischen Meinungstreit. Munchen, 1993. S. 15-25; Timmerman X. Was erwartet Europa von Rusland? Koln. 1992; Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoglichkeiten des Foderalismus in Deutschiand II Aus politik u. Zeitgeschichte. Bonn, 1997. № 24. S. 3-11; Klotz H.-W. Die Gesetzgebung im Bundesstaat II Aus Politik u.. Zeitgeschichte. Bonn, 1993. № 52/53. S. 39-44.
7 См.: Гельман В., Сенатова О. Третья попытка реформы власти: поиск золотой середины // Российская Федерация. М., 1995. № 13. С. 25-28; Харитонов Е. Довольно споров о моделях развития...// Российская Федерация. М., 1995. № 15. С. 16-18; Строев Е.С Становление России завтрашней: опасности и шансы // Политические исследования. М., 1996. № 4. С. 6-15; Проблемы развития российского федерализма («Круглый стол» Совета Федерации 4 июня 1996 года) // Политические исследования. M., 1996. № 4. С 20-32; Чернышов А.Г. Политическое самоопределение регионов: типы и тенденции // Политические исследования. М., 1998. № 2. С 93-95; Саликов М.С О преимуществах и возможностях создания территориальной Федерации // Политические исследования. M., 1998. № 3. С 207-210; Проблемы и перспективы развития российского федерализма // Регионология. Саранск, 1998. № 1. С 12-27.
Краснодарский край», выявлении их характерных признаков и основных
тенденций, нахождении путей преодоления наметившихся противоречий.
Цель исследования реализуется постановкой и решением следующих
проблемно-исследовательских задач:
-во-первых, рассмотреть процесс реформирования властных структур в
Краснодарском крае;
-во-вторых, исследовать взаимоотношения законодательной
(представительной) и исполнительной ветвей власти в Краснодарском крае;
-в-третьих, выявить тенденции развития органов государственной власти
Краснодарского края;
-в-четвертых, проанализировать степень вовлеченности и характер участия
Краснодарского края в формировании федеративных отношений в
Российской Федерации;
-в-пятых, проследить процесс формирования договорных отношений между
федеральным центром и Краснодарским краем через призму
общероссийского договорного процесса;
-в-шестых, определить место Краснодарского края в системе международных
и межрегиональных связей.
Источниковую базу диссертационного исследования составили законы и нормативные правовые акты, в их числе Конституция РФ, Федеральные законы, законы Краснодарского края, Устав Краснодарского края, Указы и распоряжения Президента РФ, постановления Верховного Совета РФ, постановления Съезда народных депутатов РФ, Федеративный договор, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, постановления Законодательного Собрания Краснодарского края, постановления главы администрации Краснодарского края, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, договоры о сотрудничестве между Краснодарским краем и другими субъектами РФ и иные нормативные правовые акты, общий итог которых
составил около 180 документов . Необходимость в привлечении к исследованию названных документов вызвана тем фактом, что все они, прямо или косвенно, затрагивали в своем содержании проблемы, относящиеся к теме исследования. В приведенных источниках дается правовое обоснование экономическим и политическим аспектам взаимоотношений.
Достаточно большую группу источников составляют материалы Государственного архива Краснодарского края, Центра документации новейшей истории Краснодарского края, Ведомственного архива администрации Краснодарского края, Ведомственного архива отдела межнациональных отношений управления информации и социально-политического прогнозирования администрации Краснодарского края, а
См.: Список источников и литературы.
также глобальной электронной сети Интернет, которые вводятся соискателем в научный оборот впервые.9 Приведенные материалы указанных архивов и сети Интернет представляют фактологическую базу, способную в полной мере охарактеризовать события, ситуации и явления, происходившие в 1991-1999 годах и имеющих то или иное отношение к проблеме взаимоотношений "центр (Москва) - регион (Краснодарский край)".
Отдельную группу источников составляют статистические данные, итоги референдумов и выборов как федерального, так и регионального уровней власти, которые позволяют сделать объективные выводы о степени и характере вовлеченности края в политическую жизнь страны, степени самостоятельности Краснодарского края как субъекта Российской Федерации в решении собственных проблем.
Также соискателем был собран обширный фактический материал из периодической печати, научных и научно-популярных статей, материалов региональных, всероссийских и международных конференций. Собранный материал позволил определить тенденции развития двусторонних отношений между федеральным центром и Краснодарским краем, выявить потенциально конфликтные факторы взаимоотношений и наметить возможные пути их решения.
В основе методологии данного исследования лежит представление о том, что федеральный центр и Краснодарский край как субъект Федерации являются структурообразующими, собирательными образами, которые обладают рядом системных черт, рассматриваемых в их совокупности, взаимосвязи, специфике и противоречии.
Отношения «федеральный центр - субъект Федерации» рассматриваются автором и как специфическое, своеобразное явление и одновременно как часть общецивилизационного процесса, как одна из моделей взаимоотношений «центр - периферия», реализуемых и в рамках российской государственности, и в рамках иных федеративных государств.
Предмет исследования анализируется как некое единое целое, но не в статике, а в процессе его развития. Изучение диалектики этого развития показывает всю сложность переходного периода. Автор согласен с мнением политолога А.С.Панарина о том, что «в переходные исторические эпохи познание социальной реальности становится особенно проблематичным, так как скорость реальных изменений превышает наши способности рациональной оценки и предвидения»1 . Это, безусловно, затрудняет исследование, диктует предельно тщательный и пошаговый характер анализа.
Его специфика состоит также в том, что некоторые группы источников (особенно нормативные правовые акты Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания
См.: Список источников и литературы.
' Панарин А.С. Философия политики. М., 1996. С. 395.
РФ, главы администрации Краснодарского края, Законодательного Собрания Краснодарского края) во многом являются продуктом политической ситуации, складывавшейся на момент их появления. Указанные источники часто носят субъективный характер и стремятся закрепить политическое господство того или иного властного института, а также отдельных групп влияния.
В процессе исследования соискатель использовал методы анализа, широко применяемые в политической науке: институциональный, системный, структурно-функциональный, сравнительный.
Применение институционального метода позволило автору рассмотреть институты Краснодарского края, являющиеся субъектами политического процесса как на региональном, так и на федеральном уровнях: органы государственной власти (администрация Краснодарского края, Законодательного Собрания Краснодарского края), общественно-политические движения, партии и др.
Применение системного метода позволило автору охарактеризовать политическую систему Краснодарского края как сложную, саморегулирующуюся систему, состоящую, в свою очередь, из структурных элементов, или подсистем. Необходимость применения и эффективность системного метода объясняется тем, что политическая система Краснодарского края приняла некое равновесное положение, факты получили в целом завершенные очертания, которые поддаются систематизации. Кроме того, системный метод позволил проанализировать политические феномены во всей их сложности и внутренней противоречивости, во взаимосвязи политики и социума.
Также необходимо отметить, что любая система является внутренне структурированной и выполняющей различные функции, что обусловило применение структурно-функционального метода, позволившего выявить внутреннюю структуру и функции институтов политической власти Краснодарского края.
Использование проблемно-хронологического и сравнительного методов позволило сгруппировать проблемы, исследуемые в диссертационной работе, не только рассмотреть их в хронологической последовательности, но и сопоставить однотипные политические явления и процессы, выявить в них общее и единичное.
Кроме того, при работе над диссертацией автор использовал эмпирические методы: метод включенного наблюдения, контент-анализ прессы, анализ статистических данных, которые позволили более полно исследовать политические явления, а также выявить закономерности и тенденции развития политических процессов в Краснодарском крае.
Применение названных методов позволило автору исследовать объекты в их взаимосвязи и взаимозависимости, что в значительной степени определяет научную новизну работы.
Хронологические рамки диссертационного исследования определяются тем фактом, что 1991 год послужил завершением советской эпохи и переходом к кардинальным демократическим преобразованиям во всех сферах российского общества, в первую очередь - в сфере государственного устройства. Преобразования в структуре государственной власти продолжаются и в настоящее время, поэтому верхней границей работы стал 1999 год.
Структура диссертационного исследования включает введение, две главы по три раздела каждая, заключение, список источников и литературы и приложение. Главы выделяются по проблемному принципу. Вспомогательную роль играет хронологический принцип, позволяющий рассматривать исследуемые явления в системе и последовательности.
В первой главе анализируются процессы становления органов государственной власти Краснодарского края. В этой главе дан подробный анализ взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти в Краснодарском крае, выявлены тенденции развития органов государственной власти.
Во второй главе автор рассматривает участие Краснодарского края в формировании федеративных отношений в России, в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Договорный процесс между Краснодарским краем и федеральным центром представлен во второй главе как часть общероссийского договорного процесса. В данной главе автор также определяет положение Краснодарского края в системе международных и межрегиональных связей.
Понятийный аппарат. В современной научной литературе терминам и понятиям Федерация, субъект Федерации, федеральный центр, федерализм даются различные толкования. В настоящей работе вышеперечисленные термины и понятия имеют следующее толкование.
Федерация - тип государства, которое состоит из государственных образований, обладающих определенной юридической, политической и экономической самостоятельностью и образующих единое союзное государство, для которого характерно разделение сферы компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти входящих в нее членов.
Субъект Федерации - государственное образование, часть Федерации, обладающая определенными правами и обязанностями.
Федеральный центр - общегосударственный центр федеративного государства.
Федерализм - принцип государственного устройства Федерации.
Реформирование властных структур в Краснодарском крае
В данном параграфе рассматривается проблема реформирования органов государственной власти Краснодарского края, а именно: формирование нового органа исполнительной власти и его структурирование; реорганизация органа законодательной власти, его функционирование и структура.
Началом реформирования властных структур стали события 19-21 августа 1991 года в Москве. Как известно, тогда произошла попытка государственного переворота, был образован так называемый Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП СССР), который выступил с рядом документов: «Заявление советского руководства», «Обращение к советскому народу» и другие.
Действия ГКЧП имели своей целью подавить возникающую российскую государственность, сохранить Союз ССР, укрепить пошатнувшиеся позициии коммунистической партии во всех сферах жизни общества, тем самым остановить процесс демократизации в СССР и в России. Попытка ГКЧП была, безусловно, попыткой реанимировать советскую систему, возврат к которой стал уже невозможен.
Руководство России, в частности, Президент РСФСР Б.Н.Ельцин, в отгет подписал Указ от 19 августа 1991 года за № 5911, в котором действия ГКЧП оценивались как государственный переворот, решения, принятые ГКЧП, объявлялись незаконными, а действия должностных лиц, исполнявших решения ГКЧП, подлежали преследованию по закону. Президент РСФСР подписал также Указ от 19 августа 1991 года за № 6112 , согласно которому, органы исполнительной власти Союза СССР (КГБ СССР, Министерство обороны СССР, МВД СССР и др.) переходили в подчинение Президента РСФСР.
Участники, августовского путча и члены ГКЧП были арестованы и наказаны решением суда. Однако к московским документам, по причине отсутствия достоверной информации о том, что происходит в столице, в регионах относились по-разному. Большинство руководителей ряда краев и областей 19-21 августа воздерживались от каких-либо действий до прояснения сложившейся ситуации.
Так поступили и в Краснодарском крае. Председатель Краснодарского краевого Совета народных депутатов Н.И.Кондратенко в интервью СМИ утверждал, что на Кубани чрезвычайного положения не вводилось . Вместе с тем, в прессе сообщалось, что Краснодарский край в лице своих руководителей поддержал ГКЧП и создал краевой штаб ГКЧП14, однако документально это не подтверждается.
В Москве, вероятно, обратили внимание на неофициальную информацию, так как незамедлительно последовала реакция, и 23 августа было подписано Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «Об освобождении председателя Краснодарского краевого Совета народных депутатов»,15 в котором говорилось, что председатель крайсовета Н.И.Кондратенко освобожден от занимаемой должности в связи с тем, что он поддерживал ГКЧП, нарушал Конституцию и законы РСФСР. Президент РСФСР Б.Ельцин своим Указом от 21 августа 1991 года «Об отстранении от обязанностей председателей исполнительных комитетов краевого и ряда областных Советов народных депутатов РСФСР»16 отстранил председателя исполкома Краснодарского краевого Совета Н.И.Горового, которому также вменялась в вину поддержка ГКЧП.
В период с 19 по 21 августа, когда были напечатаны документы, как ГКЧП, так и Президента и Верховного Совета РСФСР, в крае был создан комитет по защите конституционного строя РСФСР. В его состав вошли народные депутаты СССР Н.В.Яблонько и О.Д.Калугин, народные депутаты РСФСР В.Н.Дьяконов, В.Н.Тетерин, В.Я.Удачин, депутат крайсовета А.М.Ждановский и др. Председателем комитета был избран В.Н.Дьяконов. Задачей комитета являлось контроль за исполнением Конституции и законов РСФСР, Указов Президента РСФСР, Постановлений Верховного Совета и Совета Министров РСФСР17.
После того, как прежнее руководство края было освобождено от занимаемых должностей, возник вопрос о новом руководстве края. Согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 года «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР 18, вводилась должность главы администрации в краях, областях и других административно-территориальных образованиях. Главы администраций должны были выполнять функции руководителей соответствующих исполнительных органов, то есть произошла замена исполкомов Советов народных депутатов всех уровней на администрации, причем администрации являлись правопреемниками соответствующих исполнительных комитетов.
Кроме того, Президенту РСФСР предоставлялось право назначать и освобождать глав администраций краев, областей, автономных областей, автономных округов. Президент в полной мере воспользовался этой возможностью.
Главы администраций краев, областей, автономных округов, автономных областей наделялись широкими полномочиями. Так, согласно Указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»19 главы администраций осуществляли исполнительные и распорядительные функции государственного управления. Так, во-первых, они издавали постановления и распоряжения в пределах своей компетенции. Во-вторых, они имели право отменять решения администрации низшего уровня на соответствующей территории. В-третьих, главы администраций могли опротестовывать решения соответствующих Советов народных депутатов. В-четвертых, они могли самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, а также назначать на должность и освобождать от занимаемой должности руководителей структурных подразделений. Главы администраций не имели права занимать другие должности в государственных, коммерческих организациях, вести предпринимательскую деятельность. Таким образом, начался процесс формирования новых органов исполнительной власти всех уровней.
Системообразующие тенденции развития органов государственной власти Краснодарского края
Вопросами, рассматриваемыми в данном параграфе, являются следующие: реформирование и функционирование законодательного органа государственной власти; деятельность исполнительного органа государственной власти Краснодарского края; взаимоотношения органов государственной власти Краснодарского края с федеральными органами государственной власти.
Как уже указывалось выше, в результате октябрьских событий 1993 года произошло изменение всей системы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти РФ, которое распространилось и на органы государственной власти субъектов Федерации. Рассмотрение и анализ проблем реформирования, реорганизации и функционирования законодательной ветви власти в Краснодарском крае невозможен без предварительного рассмотрения нормативной правовой базы, лежащей в основе этого процесса. Документы, вступившие в силу с октября 1993 года, представляют для нас непосредственный интерес. Как известно, реорганизация системы формирования законодательных органов государственной власти РФ и ее субъектов основывалась на Указах Президента РФ, которые уже упоминались в предыдущем параграфе, а также на документах, принятых в субъектах Федерации.
Важную роль играли документы, принятые непосредственно в Краснодарском крае. Это, в частности, постановление главы администрации Краснодарского края от 6 января 1994 года за № 2 «О прекращении полномочий краевого Совета народных депутатов»; постановление от 10 января 1994 года за № 7 «О переносе даты проведения выборов в Законодательное Собрание Краснодарского края»; постановление от 7 февраля 1994 года за № 58 «О дате выборов в Краснодарском крае»; постановление от 5 сентября 1994 года за № 483 «О Положении о выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края».
Определенным образом повлияли на процесс реорганизации органов государственной власти в крае решение малого Совета от 3 ноября 1993 года за № 387 «О выборах в Законодательное Собрание и в представительные органы местного самоуправления Краснодарского края»; постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 14 декабря 1994 года за № 7-П «О председателе Законодательного Собрания Краснодарского края»; от 23 декабря 1994 года за № 11-П «О составах постоянных комитетов и комиссий Законодательного Собрания Краснодарского края»; от 22 марта 1995 года за № 37-П «Об общем положении о постоянных комитетах и мандатной комиссии Законодательного Собрания Краснодарского края».
Преобразования имели место и после непосредственного изменения структуры законодательных и исполнительных органов в крае. Регулировался этот процесс уже законами, изданными новым органом законодательной власти. Это, например, Закон «О символах Краснодарского края», принятый 24 марта 1995 года, Закон Краснодарского края за № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», подписанный 6 июня 1995 года; Закон за № 10-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края», подписанный 28 июня 1995 года; Закон за № 35-КЗ «О внесении изменений и дополнений в Государственный Устав Краснодарского края», принятый 5 июня 1996 года; Закон за № 102-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края», принятый 17 октября 1997 года.
Определенной (и во многом показательной) вехой в процессе реструктурирования государственных органов было постановление Государственной Думы РФ от 13 марта 1996 года за № 153-П ГД «Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К депутатам и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации о своевременных выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Прежде всего, к нормативно-правовой базе реформирования, реорганизации и функционирования законодательной ветви власти в России в целом следует, безусловно, отнести Конституцию РФ, принятую 12 декабря 1993 года. Она закрепила за субъектами РФ право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти (ч.1 ст.77).
Как известно, полномочия представительных органов власти в субъектах Федерации были сохранены104. Было установлено также, что органы законодательной власти в субъектах Федерации должны состоять из 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе. Именно это является одним из принципов профессионального законодательного органа (парламента)105. Законодательные органы субъектов РФ получили право самостоятельно принимать нормативные правовые акты в пределах своего ведения, утверждать свой бюджет, осуществлять контроль его исполнения. До избрания и начала работы новых органов законодательной власти функции прежних органов - Советов народных депутатов - в субъектах Федерации осуществлялись администрациями. Деятельность Советов народных депутатов всех уровней была, таким образом, прекращена. Сроки проведения выборов в новые представительные органы государственной власти субъектов Федерации были установлены на декабрь 1993 года - март 1994 года. Указом Президента за № 1723106 было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации. Государственную власть в субъектах Федерации получили право осуществлять органы законодательной и исполнительной власти.
Участие Краснодарского края в формировании федеративных отношений на начальном этапе развития федерализма
Анализируя участие Краснодарского края в процессе формирования федеративных отношений, автор считает необходимым рассмотреть в основных чертах сам процесс становления федерализма, федеративных отношений и участия в нем Краснодарского края.
Как представляется, отправной точкой этого процесса следует считать подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора , в котором заложены основы российского федерализма. Подписанию Федеративного договора предшествовал длительный период выработки самого текста договора и согласование его со всеми субъектами Федерации с учетом их замечаний и предложений.
Первый проект Федеративного договора был выработан комиссией по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям ВС РСФСР еще в октябре 1990 года; он рассматривался на третьем внеочередном Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 года. Процесс выработки текста то приостанавливался, то возобновлялся. Это было обусловлено августовскими событиями 1991 года и денонсацией в декабре 1991 года Договора об образовании СССР.
Позднее возникли еще около 30 вариантов проекта. Некоторые были подготовлены рабочей комиссией, работавшей в июле 1991 года, в которую входили представители республик, краев, областей, автономных округов; другие были подготовлены рабочей группой, утвержденной ВС РСФСР в марте 1992 года.
Затем о договоре на время забыли, однако вскоре вопрос о модели построения взаимоотношений между федеральной властью и субъектами Федерации стал главным вопросом государственного устройства постсоветской России. Период с 1991 по 1992 год характеризуется как время реальной угрозы распада России, нарастания центробежных тенденций, в основе которых лежало стремление регионов независимо распоряжаться своими ресурсами, уменьшить экономическую и политическую зависимость от федерального центра.
Осенью 1991 года сначала некоторые республики провозгласили себя суверенными государствами, а затем заявил о повышении своего статуса ряд автономных областей: они стали республиками. Края и области также начали борьбу за уравнивание своего статуса с республиками. Развитие дезинтеграционных процессов было связано с ростом сепаратизма, национализма, отсутствием сформированного государственного аппарата, рыночного механизма хозяйствования и другими причинами. Возникла необходимость в документе, который остановил или приостановил бы нараставшие негативные процессы и явления. Таким документом и стал Федеративный договор.
В середине марта 1992 года выработанный текст Федеративного договора был согласован отдельно с полномочными представителями республик, входящих в состав РФ и отдельно с полномочными представителями краев, областей и городов федерального значения.
Автор считает, что между текстами, согласованными в середине марта, и подписанным договором нет принципиальной разницы. Произошли только уточнения и изменения некоторых формулировок, что не повлияло на сущность положений Федеративного договора.
Собственно говоря, Федеративный договор состоит из трех документов. Это, во-первых, «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», который подписали 18 республикТ Во-вторых, «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», подписанный 57 субъектами РФ. В-третьих, «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», который подписали 11 автономных округов и 1 автономная область. Кроме этих трех договоров были подписаны протоколы к двум первым договорам. Смысл протокола к Договору с республиками сводится к тому, что федеральные власти практически гарантировали предоставление 50% мест в одной из палат высшего законодательного органа РФ представителям республик, автономных округов, автономной области . Указанный протокол подписали 18 республик в составе РФ.
Протокол к договору с краями, областями и городами Москвой и Санкт-Петербургом более сложен по своей внутренней структуре: он состоит из преамбулы и 7 статей, что указывает на его важность. Во-первых, в нем, по сравнению с текстами Договора, расширяются полномочия, отнесенные к совместным предметам ведения (разграничение государственной собственности на территории края, области; установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в РФ, изменение границ краев и областей). Во-вторых, по протоколу, государственной защите подлежат Уставы краев, областей наравне с Законами РФ. В-третьих, в протоколе указывалось, что чрезвычайное положение на территории субъектов Федерации вводится только по согласованию с органами государственной власти данных субъектов. В-четвертых, края, области осуществляли собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к совместному ведению, до тех пор, пока не появятся Федеральные законы, касающиеся этих вопросов. В-пятых, какие-либо изменения в разделы Конституции РФ о федеративном устройстве должны были вноситься по согласованию с краями и областями. Данный протокол подписали 49 областей, города Москва и Санкт-Петербург, 6 краев, в том числе Краснодарский край209.
Нетрудно увидеть, что оба протокола являлись воплощением стремления субъектов Федерации получить больше привилегий и в определенной степени являлись условием подписания самого Федеративного договора. Также важным моментом представляется то, что указанные протоколы являлись неотъемлемой частью Федеративного договора.
Названия документов Федеративного договора указывают на сущность его в целом как договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Федеративный договор также определял полномочия, относящиеся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.
