Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМА ДИНАМИКИ И ФАКТОРЫ СТРУКТУРНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ МОДЕЛЕЙ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ 21
1.1. Модели федеративного устройства: проблема теоретической интерпретации 21
1.2. Субъекты структурных трансформаций модели федеративного устройства 45
ГЛАВА 2. ДИСТРИБУТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ И МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА: КОРРЕЛЯЦИОННЫЙ АНАЛИЗ 64
2.1. Модели федеративного устройства в политических системах с неконкурентным распределением ресурсов 66
2.2. Модели федеративного устройства в политических системах с конкурентным распределением ресурсов 91
ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА В РФ 120
3.1. Федеративный процесс в РФ в 1990-92 гг.: преодоление сецессионной модели 123
3.2. Федеративный процесс в РФ в 1993-1998гг.: автономизация элит и становление дуалистической модели федеративного устройства 141
3.3 Федеративный процесс в РФ в 1999-2005гг.: элитная интеграция и восстановление включительнои федеративной модели 155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 176
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 180
- Модели федеративного устройства: проблема теоретической интерпретации
- Модели федеративного устройства в политических системах с неконкурентным распределением ресурсов
- Федеративный процесс в РФ в 1990-92 гг.: преодоление сецессионной модели
Введение к работе
Актуальность исследования
Федеративные отношения в современной РФ отличаются чрезвычайно высокой степенью динамики. Трансформации государственного устройства, осуществление которых заняло у других государств десятилетия, в России оказались «спрессованными» во времени.
Центробежные тенденции начала 1990-х, которые ранее привели к полной диссоциации СССР, во многом определяли специфику развития РФ в момент ее конституирования в качестве суверенного государства и на начальном этапе развития федеративных отношений. Комплексный характер трансформации единого политического пространства РФ, поступательное перераспределение властных полномочий в пользу субъектов Федерации, рост политической и экономической независимости регионов к уже середине 1990-х породил ряд пессимистических прогнозов относительно того, сможет ли РФ развиваться как единое федеративное государство, или же его распад неизбежен. Требования децентрализации управления выдвигали не только те регионы, которые уже в советский период обладали статусом субъектов федерации, не только национальные автономии, но и традиционно «русские» территории. Требования Чечни о выходе из состава РФ, этапного повышения правового статуса Татарстана, демарш Калмыкии, выступившей за приобретение статуса ассоциированного с Россией суверенного государства, перестают восприниматься как отклоняющиеся от общей тенденции развития системы государственного устройства РФ всплесками регионального сепаратизма, если вспомнить близкие по сути хотя и менее радикальные требования перераспределения властных полномочий и ресурсов в пользу регионов, получившие признание во многих краях и областях России.
Однако уже конец 90-х годов XX века в Российской федерации ознаменован вступлением страны в новый этап государственного строительства. Тенденции, которые определяли направление развития государственной системы в течение предыдущего десятилетия и часто
4 воспринимались как необратимые, в течение кратчайшего периода сменяются прямо противоположными. Децентрализация и фрагментация политической системы страны сменяются курсом на восстановление вертикали управления и единства государственной власти, как в федеральном центре, так и в регионах.
Этот процесс становится определяющим в последние годы и ведет к складыванию нового баланса сил и к появлению новой модели взаимодействий между федеральным центром и регионами. По сути, и децентрализация 1990-х, и восстановление властной вертикали в 2000-х наглядно демонстрируют тот факт, что, нормативно сохраняя федеративное устройство в формате, закрепленном конституционно в 1993 году, в реальном политическом процессе российское государство в течение не более чем десятилетия многократно и полностью меняет его содержание.
В ходе структурной эволюции разрабатываются, внедряются или, напротив, элиминируются новые структуры, и практики, формирующие и опосредующие взаимодействие федеральных и региональных органов и институтов государственного управления, трансформируют формат распределения полномочий и ресурсов между ними.
Подобная динамика, несомненно, требует своего осмысления. Помимо чисто теоретической значимости, поиск ответа на вопрос о факторах, критическим образом определяющих направление структурной трансформации и вектор эволюции моделей федеративного устройства в ходе реального политического процесса, имеет важное прикладное значение. Реализовав в начале 90-х годов принцип государственного суверенитета, Россия закономерно столкнулась с проблемой построения стабильной, эффективно функционирующей системы государственного устройства, системы управления обширной территорией, разными по юридическому статусу, экономическому и социальному развитию регионами.
Такая постановка проблемы неизбежно поднимает вопрос о создании адекватной актуальным общественным потребностям модели распределения ресурсов, их закрепления в ведении определенных уровней и институтов
5 управления, а также разграничения государственных полномочий. Ответ на этот вопрос далеко не однозначен. В зависимости от конкретных политических условий, оптимальными могут признаваться и получать законодательное обеспечение совершенно разные и даже противоположные по структуре и политическим эффектам модели. Адекватная и стабильная в одной политической системе федеративная модель в иных условиях может оказаться совершенно неприемлемой.
Спецификой российской ситуации является то, что в отсутствие понимания факторов, влияющих на становление и стабилизацию конкретных моделей организации федеративных отношений, нормативное закрепление той или иной модели, внедрение комплексов, характерных для одной модели в структуру другой, приводящее к нефункциональности последней, приобретает либо форму заимствования чуждого зарубежного опыта, либо форму непрекращающегося социально-политического эксперимента.
Результатом дефицита осмысления факторов федеративного процесса становится перманентный передел ресурсов и полномочий между уровнями управления. Последнее увеличивает нагрузку на государственную систему, что требует значительных средств на осуществление передачи полномочий, создание и ликвидацию структур, выполняющих соответствующие функции на том или ином уровне, обеспечение выполнения функции кадровым составом и т.д. В конечном счете, нестабильный формат распределения функций между уровнями управления ведет к существенному удорожанию процесса государственного управления и делегитимации всей политической системы.
Вышеизложенные обстоятельства указывают на необходимость восполнить очевидный пробел в отечественных исследованиях факторов, детерминирующих вектор федеративного процесса, структурную динамику федеративных моделей, критическим образом определяющих их выбор, становление и стабилизацию. Представляется, что в результате исследования появится возможность не только адекватной оценки соответствия конкретной федеративной модели актуальным условиям политического процесса, но и
возможность прогнозирования направлений структурной эволюции федеративной системы.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются модели федеративного государственно-территориального устройства, характеризующиеся качественно различным форматом распределения функций и полномочий между уровнями управления. Предметом исследования являются закономерности процесса структурной эволюции и трансформации моделей федеративного устройства, и, прежде всего, характеристики этого процесса в современной РФ, во взаимосвязи с параметрами субъектного состава федеративного процесса.
Источники
В данном исследовании в качестве источников использовались в первую очередь, конституционные и законодательные акты национального и субнационального уровней, определяющие характер функционирования федеративных систем в различных государствах, поправки и комментарии к ним, включая определения и решения судебных органов. Особое внимание в ходе исследования было уделено конституциям США, Швейцарской Конфедерации, Основному закону федеративной республики Германия, Конституциям СССР и РСФСР в ряде исторических редакций.
Важнейшим источником нормативного характера является законодательство современной Российской Федерации. Среди источников этой группы особую важность имеют Конституция РФ, принятая в 1993 году, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные акты, регламентирующие взаимодействие уровней управления в современной РФ, в том числе федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №95-ФЗ от 4.07.2003; «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3 от 0.10.2003; Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации и др. При этом автором рассматривались различные редакции ряда законов и иных
7 нормативных правовых актов, что позволило выявить существенные черты федеративного процесса в современной РФ на разных этапах.
Важную группу источников составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в том числе действующие конституции и уставы субъектов федерации, региональные правовые акты, регламентирующие характер организации управления региональной собственностью, налоговым и бюджетным процессами, взаимодействие с выше и нижестоящими уровнями управления. Анализ законодательства субъектов федерации, обладающих различным правовым статусом, позволяет оценить специфику федеративного процесса в регионах различного типа.
Также источником, который был использован в ходе данного исследования, являются договоры и специальные соглашения, заключенные между федеральным центром и регионами по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения.
Наконец, важным источником являются постановления Конституционного Суда РФ по вопросам федеративного устройства РФ, соответствия региональных норм федеральному законодательству, включая решения об отмене региональных норм, противоречащих федеральному законодательству.
Важную группу источников по указанному кругу проблем составляют статистические данные по вопросам межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, специфики налоговых и бюджетных систем федеративных государств. Особое значение в этой группе имеют данные Отчетов об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов субъектов Российской Федерации в период до 2005 года. Также в ходе исследования были использованы данные электоральной статистики. Степень разработанности проблемы
Актуальность изучения проблем федеративного процесса, становления и функционирования федеративных систем, порождает значительный исследовательский интерес на протяжении длительного времени. Объем
8 научной литературы, посвященный анализу различных аспектов федеративного процесса действительно огромен. Совокупность научной литературы и публикаций, рассмотренных автором в ходе подготовки настоящего исследования, можно разделить на несколько больших групп.
Во-первых, это исследования общетеоретического характера, посвященные изучению специфики феномена федерализма в качестве основополагающего принципа организации общественных отношений в неоднородных обществах. Большое количество исследований из данной группы стали частью научной традиции и интегрировались в качестве неотъемлемой части в политическую идеологию и практику современных государств. Работы Дж. Мэдисона, А.Гамильтона, Д.Джея, Д.Элазара, А.Лейпхарта, В.Рикера1 и др., ставшие научной классикой работы, концептуализируют федеративные отношения как способ преодоления многочисленных социальных расколов, механизм общественной интеграции и преодоления конфликтов.
Вторая группа исследований посвящена анализу функционирования федеративных систем в отдельных политических системах на разных этапах их становления и развития. Большинство из них ставят перед собой задачу максимально полного и подробного описания отдельных случаев: функционирования федеративных отношений, их эволюции в конкретных политических системах. Обширный фактологический материал и глубокий анализ федеративных отношений в США представлен работами Дж. Циммермана и Дж.Донахью, Т.Дая2 и др. Обзор различных аспектов федеративных отношений в Германии дан в работах И.Бусыгиной и С.Леванского', Канадский институт межправительственных взаимодействий
1 Hamilton A., Madison J. Jay J. The Federalist Papers. Bantam books, 1982; Elazar D. Federalism and the Way to
Peace, Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, Kingston, Canada, 1994 Burgess M. Federalism
and Federation II Gagnon A. (ed) Comparative Federalism and Federation. Harvester: Wheatsheaf. 1993; Riker W.
Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, 1964; Лейпхарт А. Многосоставные общества и
демократические режимы // Полиа-1992.- №1,2.
" Zimmerman J. Contemporary American Federalism. The Grows of National Power. Leicester and London: Leicester
University Press, 1992; Donahue J. Disunited States, Basic Books, 1997; Dye T. American Federalism: Competition
Among Governments, Lexington, Massachusetts, Toronto, 1990;
' Леванский С. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис-1995.- №5.- с.57-68;
Бусыгина И. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис-
2000.-№5.-С.П7.
публикует значительное количество работ, посвященных анализу федеративных отношений в Канаде1. Ценность подобных источников состоит в привлечении обширного страноведческого материала, что позволяет проводить эмпирическую верификацию нормативных моделей федеративных систем.
Значительное количество работ посвящено исследованиям отдельных аспектов функционирования федеративных систем. Среди них наибольший объем составляют работы, посвященные рассмотрению проблем соотношения федерального и регионального законодательства в федеративных системах, а также проблем бюджетного федерализма. В работах Б.Хербера, В.Оатса, П.Петерсона и др. собран и систематизирован значительный объем материала по проблемам бюджетного федерализма2. Среди отечественных авторов большого внимания заслуживают работы А.Лаврова, В.Христенко и др.
Важную группу работ представляют кросс-региональные сравнительные исследования, посвященные созданию классификаций федеративных систем. Абсолютное большинство исследователей, работающих в рамках данного подхода, - Г.Смит, П.Кинг, И.Чиркин, Э.Лебедева4 и другие,- уделяют значительное внимание изучению объективных факторов, определяющих параметры конкретных федеративных систем, таких как уровень экономического развития федерированных единиц, степень открытости их экономики, различия в форматах партийных систем.
Следует также отметить особое значение таких источников как актуальные и исторические конституционные и законодательные акты,
1 Lazar Н. (ed.) Canada: The State of the Federation 1999/2000. Toward a New Mission Statement for Canadian Federalism, Queen's University (Kingston, Ontario): Institute of Intergovernmental Relations, 2000. " Herber B. Fiscal Federalism in the United States, 1985; Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1972; Peterson P., Rabe В., Wong K. When Federalism Works, Washington D.C.: the Brookings Institution, 1986
' Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства РФ: проблемы и решения // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.-1999.-№1.- с40-50; Лавров А., Литвак Д., Сазерленд Д., Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. М.: Организация экономического сотрудничества и развития, 2001; Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М.: Дело, 2002.- 608 с. 4 Smith G. (ed) Federalism: The Multiethnic Challenge. London and New York: Longman, 1995; King P. Federalism and Federation, Baltimore, Maryland: the John Hopkins University Press, 1982, Кинг П. Классифицирование федераций //Полис.-2000.-№5.-с.6-19; Чиркин В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право.-1994.- №8/9.-150-159; Бусыгина И. Формирование и развитие федеральных систем на Востоке и Западе //МЭиМО.-1994.-№11.-е. 166-170. Лебедева Э. Опыт федерализма в третьем мире // МЭиМО.-1995.- №2.- С.74-89.
10 формализующие федеративные модели в различных государствах, а также работы, посвященные нормативно-юридическому анализу корпуса законодательства, регулирующего совокупность федеративных отношений в различных системах. В этом аспекте наиболее изучаемыми проблемами и в зарубежной, и в отечественной литературе стали вопросы равноправия субъектов федерации, симметрии и асимметрии федеративных системы, проблемы конституционно-правового статуса федерированных единиц, а также путей совершенствования законодательства в сфере федеративных и региональных отношений. Анализ данного аспекта федеративных отношений представлен работами Н.Варламовой, В.Иванова, А.Кондрашева, Г.Марченко, Ю.Тихомирова1 и т.д.
Несмотря на то, что исследованию специфики и сравнительному анализу федеративных систем и социальных политических, правовых условий, в которых они существуют, посвящен значительный объем литературы, можно зафиксировать недостаточный уровень исследовательского внимания к проблемам поиска факторов, определяющих причины структурных различий между отдельными федеративными системами. Абсолютное большинство работ останавливаются на проблеме фиксации различий, но не на поиске ответа на вопрос о том, что является фактором или факторами, определяющими начальный структурный и институциональный дизайн федеративной модели и факторами, запускающими процесс структурной трансформации ранее стабильной модели.
Иными словами, большинство классических и современных исследований ориентировано на статическое исследование федеративных структур. При этом исследования динамической компоненты федеративных систем представлены исключительно хронологической фиксацией изменений, которые происходят с конкретными моделями в течение их существования.
Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-1999.-№4.-с.113-122; Иванов В. Сложносоставные субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования, Красноярск, 1998; Кондрашев А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, Красноярск, 1999; Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности М.1996; Тихомиров Ю. Государственно-правовые аспекты федерализма// Федерал изм.-1999.-№2.-с.23-37
Представляется, что значительный прогресс в изучении данного спектра проблем может дать дополнение проблематики структурного анализа федеративной модели анализом субъектного состава федеративного процесса, выявлением социальных агентов функционально «ответственных» за осуществление структурной эволюции федеративных систем. Последнее предполагает включение в поле исследования разработок зарубежных и отечественных исследователей, изучающих проблематику социальных субъектов, политически значимых групп, элит общества.
Достаточно интересными в этой связи являются результаты работы научного коллектива под руководством Э.Пейджа и М.Голдсмита, посвященные исследованию взаимодействия между уровнями управления в унитарных системах стран Западной Европы1. Программа указанного исследования помимо нормативного анализа предполагает анализ коммуникации между социальными группами, вовлеченными в федеративный процесс. Применение подобной методологической установки вносит в исследование элемент динамического анализа и позволяет осуществить более глубокую интерпретацию становления и структурной эволюции управленческих моделей. Однако исследование принципиально сужает круг исследуемых единиц до унитарных систем, не претендуя на анализ межуровневых отношений в федерациях.
Влияние субъектного состава на специфику и направления федеративного процесса обычно оказывается связанным с исследованиями стратегий и деятельности региональных политически значимых групп. В указанной группе работ особого внимания заслуживают работы М.Маколи, посвященные анализу политических изменений в российских регионах через призму деятельности региональных элит, работы О.Крыштановской, А.Магомедова, М.Тарасова, М.Фарукшина и др. В указанных работах дан анализ конкретных
Page Е., Goldsmith М. (eds) Central and Local Relations: A comparative Analyses of West European Unitary States, London: Sage, 1987 " McAuley M. Russia's Politics of Uncertainty, Cambridge University Press, 1997
Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту// ОНС-1995.- №1; Магомедов А. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в
12 механизмов генезиса элитных группировок, рассмотрение преемственности и изменений в процессе циркуляции правящих групп.
Среди работ, в которых получила освещение проблематика становления, рекрутирования, политического потенциала и политических стратегий элитных групп, следует выделить публикации Р.Галлямова, О.Гаман-Голутвиной, В.Гельмана, И.Дискина, А.Дуки, В.Елизарова, Н.Лапиной, А.Чириковой, И.Семененко1 и др. В этих работах политическое развитие России и ее регионов рассматривается в свете дискуссии о перспективах формирования «сообщества элит», особенностей коммуникации и стратегий политического действия различных элитных групп.
Важной составляющей изучения политического влияния элит является характер межэлитных связей, внутренней мобильности и дифференциации различных властвующих групп. Глубокий анализ взаимоотношений внутри элитных групп и между элитами внутри регионального сообщества в рамках клиентелистских подходов представлен работами М.Афанасьева и И.Куколева . Исследования процесса становления и механизмы влияния различных типов функциональных элит представлены работами Е.Охотского, С.Перегудова, А.Понеделкова, А. Старостина и др.
современной России М.: МОНФ, 2000.; Тарасов Ю. Правящая элита Якутии: штрихи к портрету// Полис-1993.-№3; Фарукшин М. Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации// Полис.-1994.-№6.
1 Галлямов Р. Политические элиты российских республик: Особенности трансформации в постсоветский период// Полис.-1998.-№2-с. 108-115; Гаман-Голутвина О. Политические элиты. Вехи исторической эволюции, МЛ998; Гельман В. Сообщество элит и пределы демократизации: Нижегородская область// Полис.-1999.-с.79-98; Региональные режимы: завершение трансформации?// Свободная мысль.-1996.-№9; Шахматные партии российской элиты// Pro et .І.-№І; Дисісин И. Реформы и элиты: институциональный аспект //"' Общественные науки и современность.- 1995,- № 5.- с. 29-42; Дука А. Институционализация политико-административной элиты в С.Петербурге// Полития.- 2003.-№2.-с. 126-150 Елизаров В. Элитистская теория демократии и российский политический процесс// Полис.-1999.-№1.-с.72-79; Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор, М.2000; Семененко И. Группы интересов на Западе и в России. Концепции и практика, М.: ИМЭИМО РАН, 2003
" Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. М.,1997; Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит// Полис.-1994.-№6. Куколев И. Трансформация политических элит в России// ОНС.-1997.-№4.-с. 82-91
ъ Охотский Е. Политическая элита: сущность, структура, проблемы. МЛ995 Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) //Pro et Conlra.-1996.-T.l.-№l; Перегудов С. Организованные интересы и российское государство// Полис.-1994.-№5; Перегудов С, Лапина Н., Семененко И. Группы интересов и российское государство. М. 1999; Понеделков А., Старостин А. Региональные элиты: тенденции и перспективы развития. Ростов-на-Дону, 2000
Очевидной особенностью, характеризующей основной объем работ, выполненных в данном ключе, является преимущественно социологическая операционализация понятия субъекта политического действия. Предметом этого класса исследований является деятельность реальных политически значимых групп и индивидов в процессе реализации своих значимых интересов. Достоинства таких работ одновременно являются их недостатками: привлечение обширного эмпирического материала позволяет изучать и обобщать условия структурной трансформации федеративных моделей в конкретных регионах, в конкретные периоды времени, но в то же время не дает возможности выявить более широкие закономерности и факторы, критическим образом детерминирующие эволюцию федеративных моделей.
Таким образом, несмотря на обилие и кажущуюся избыточность материалов, проблема структурной эволюции федеративных систем, а также ее субъектной составляющей до сих пор остается малоисследованной. Цель и задачи исследования
Целью данного исследования является выявление теоретических основ и практических закономерностей процесса становления, стабилизации и структурной эволюции конкретных моделей федеративного устройства, определение критических факторов, детерминирующих направления федеративного процесса, установление форм и механизмов влияния, а также реализации их трансформационного потенциала в контексте реального федеративного процесса.
Для реализации цели исследования определены следующие исследовательские задачи:
Осуществить теоретико-методологическое конструирование и обоснование факторов, определяющих структурную динамику моделей федеративного устройства.
Определить спектр, структуру и иерархию факторов, критическим образом детерминирующих специфику процесса структурной эволюции
14 федеративных моделей, в том числе оценить влияние субъектного состава федеративного процесса на структурную эволюцию федеративных моделей.
На основе анализа выявленных факторов создать типологию моделей федеративного устройства, формирующихся в реальном федеративном процессе, выявить их принципиальные характеристики, осуществить их сравнительный анализ.
Оценить структурную специфику модели федеративного устройства в зависимости от динамики субъектного состава федеративного процесса. Произвести корреляционный анализ соответствия структуры моделей федеративного устройства основным параметрам субъектного состава федеративного процесса.
Выявить основные направления, формы структурной эволюции моделей федеративного устройства, а также раскрыть особенности их производства и трансформации в ходе реального федеративного процесса.
Произвести анализ выявленных закономерностей в динамике реального федеративного процесса на примере современной РФ.
Проанализировать влияние критических факторов в процессе структурной динамики модели федеративного устройства РФ на разных этапах становления и развития современной российской государственности.
Осуществить прогноз дальнейшей структурной эволюции федеративного устройства РФ в кратко- и среднесрочной перспективе.
Теоретико-методологическая основа исследования
Поскольку центральной проблемой настоящего исследования является определение закономерностей, детерминирующих эволюцию федеративных моделей в ходе федеративного процесса, концептуальной основой настоящего исследования является синтез методологических подходов, выработанных в рамках системного и структурно-функционального подходов, а также теорий политического действия. Подобный синтез позволяет снять некоторые ограничения, характерные для отдельных методологических установок.
15 Системный анализ является одной из наиболее распространенных методологических установок в отечественных социальных и политических исследованиях. Указанный подход глубоко укоренен в отечественной и зарубежной научной традиции и связан с именами А.Богданова, Л.Берталанфи, Н.Винера, Н.Лумана, У.Эшби. Значительный вклад в разработку методологического аппарата в рамках системного подхода внесли такие отечественные исследователи как И.Блауберг, В.Василькова, И.Пригожин, В.Садовский, Э. Юдин. В области социальных наук методы системного анализа успешно применяли Ю.Левада, Б.Грушин и др. Классическую интерпретацию политической системы во взаимосвязи со средой в рамках данного методологического подхода создал Д.Истон.
В рамках классического системного подхода процесс структурной эволюции и трансформации объясняется необходимостью адаптации системы к меняющимся условиям среды.1 При этом система рассматривается в качестве самодетерминируемой и саморегулируемой, что в радикальной интерпретации определяет эффект достижения системой одного и того же конечного состояния вне зависимости от начальных условий и специфики протекания процессов трансформации.2 Таким образом, при изолированном использовании этого подхода действия социальных субъектов, вовлеченных в политический и в частности, в федеративный процесс, сведены к выполнению того, что требует логика системы. Независимо от действий социальных субъектов, агентов, система приходит в состояние равновесия со средой, адаптируется к ее требованиям и условиям. При этом каждый из элементов системы оказывается подчиненным логике ее трансформации. Таким образом, стратегическое трансформирующее действие социальных субъектов фактически становится невозможным.
Концептуально противоположным является подход в рамках которого общественная система и ее развитие детерминируются социальными
Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. М.-Л.: Книга, 1925. Easton D. The Political System: An Inquiry into the State of Political System. N.Y., 1953, Easton D. A Framework for Political Analysis, N.Y.,1965; " Bertalanffy L. General System Theory: Foundation, Development, Applications. London, 1971.
субъектами. Д.Мид, Д. Кули, Г.Зиммель концептуализируют общество как \/ резу^тьтт_срідимьного взаимодействия. Г.Блумер уделяет большое внимание аспекту коллективного поведения, совместного действия. Подобный подход позволяет осуществить содержательный анализ политического процесса как упорядоченной деятельности социальных субъектов. Одним из наиболее продуктивных направлений в целях данного исследования являются разработки, сделанные в рамках группового подхода, и, прежде всего, теории элит. Классиками данного направления в политической мысли являются Г.Моска, В.Парето, В.Михельс, В.Ропке, С.Келлер, О.Штаммер, Д.Рисмен и др. Значительный вклад в разработку теории элит внесли Р.Даль, Р.Дарендорф, Л.Коузер, Р.Коллинз, Р.Миллс, Д.Сартори, Т.Дай, Х.Зиглер, М.Паренти, В.Домхоф и др.
Однако при изолированном использовании подхода, основанного исключительно на примате социального действия, концептуализация структурной эволюции федеративной системы возможна только как результат взаимодействия социальных и политических акторов, реализующих индивидуальные интересы, что представляется нецелесообразным.
Выявить существенные черты федеративных моделей, характер взаимодействия отдельных элементов, составляющих федеративные системы, специфику их функционирования в полной мере позволяет структурно-функциональный подход. Традиции данного подхода связаны с именами Т.Парсонса, Р.Мертона, П.Штомпка и др. Значительным достижением данного подхода является выявление взаимосвязи и дуализма структуры и социального действия, структуры и агента. Социальная структура в рамках подхода концептуализируется как внутренняя составляющая социального действия, \ определяющая правила взаимодействия социальных субъектов и характер распределения ресурсов между ними. В то же время, субъекты социального действия рассматриваются в качестве способных к трансформации наличных обстоятельств, структур, институтов в соответствии со своими стратегическими
17 интересами. Значительный вклад в развитие указанного подхода внесли идеи Ю.Хабермаса, который осуществил синтез акторного и системного подходов.
Синтез указанных методологических подходов позволяет исследовать процесс структурной эволюции федеративных моделей одновременно в двух направлениях. С одной стороны контептуализировать его как производную от нарастания несистемных элементов и практик в рамках исходной системы, а также как результат деятельности социальных акторов на всех этапах структурной дифференциации.
Значительную ценность для данного исследования имеет нормативный подход, который широко используется в работах конституционалистов. Среди них наиболее весомый вклад внесли работы Г. Еллинека, Г. Вайтца, Г.Геллера, М. фон Зейделя и др. Также в рамках нормативного подхода значительный вклад в исследование федеративных систем внесли В.Остром, П.Кинг, Д.Элейзер и др. В настоящем исследовании нормативный подход, используемый при построении формальных эталонных федеративных моделей, сочетается с дескриптивным, который применяется для построения эмпирически обоснованных моделей, наблюдаемых в реальном федеративном процессе. Подобная стратегия позволяет достичь эффективного синтеза аналитических возможностей нормативного подхода в построении системы критериев, индикаторов, характеризующих отдельные типы федеративных моделей с возможностями эмпирической верификации каждого из них. Методы типологического сравнения также использовались для анализа федеративных моделей, формирующихся и функционирующих в различных социально-политических и экономических контекстах.
Также в ходе исследования широко применяется метод теоретического моделирования, а для построения типологии федеративных моделей - методы компаративного и корреляционного анализа. Диахронный сравнительный метод использовался для анализа структурной
:. .. , ;- 18
динамики федеративных моделей, их трансформаций входе реального федеративного процесса.
Для построения и обоснования гипотез относительно тенденций развития федеративных моделей использовался прогностический метод.
Положения, содержащие элемент новизны и выносимые на защиту
С точки зрения автора, к положениям, содержащим элементы новизны, в данном исследовании может быть отнесено следующее.
1. В результате анализа концептуальных и методологических подходов
выявлено отсутствие единой теоретической базы и единых
методологических подходов к анализу процесса структурной эволюции
моделей федеративного устройства, установлена необходимость
осуществления методологического синтеза наиболее продуктивных
подходов: нормативного и акторного анализа.
2. На основании произведенной теоретической интерпретации федеративного
процесса как механизма комплексной организаг^ии дистрибутивных отношений
между субъектами политического процесса в социальном, территориальном,
экономическом и правовом пространстве установлено, что структурная
трансформагщя исходной модели федеративного устройства является
институциональной стратегией политических акторов. Доказан субъектный
характер процесса структурной эволюции и трансформации моделей
федеративного устройства.
Определена структура субъектного состава федеративного процесса, установлены акторы, критическим образом определяющие направление эволюции федеративной модели, а также выявлен трансформационный потенциал субъектов федеративного процесса: установлено, что детерминирующими субъектами структурной эволюции моделей федеративного устройства являются государственная административная и экономическая элиты.
На основании анализа корреляций между субъектным составом федеративного процесса и процессом выбора, становления и структурной
19 эволюции федеративных моделей показано, что критическими факторами структурной динамики федеративных моделей являются показатели территориальной и функциональной интеграции между субъектами федеративного прогресса, а также показатель степени конкурентности в распределении ресурсов между ними.
На основании критериев субъектного состава федеративного процесса, специфики организации распределения и циркулирования политически значимых ресурсов между детерминирующими субъектами в социальном и территориальном пространстве произведена классификация статичных нормативных моделей федеративного устройства: выявлены субъектные закономерности формирования четырех структурных моделей федеративного устройства: включителъной, сецессионной, кооперативной и дуалистической. Установлена высокая степень производности федеративных моделей от субъектного состава и характеристик интеграции между субъектами федеративного процесса.
На основании исследования реального федеративного процесса на разных этапах развития современной российской государственности подтверждена
| производностъ динамики структурной эволюции модели федеративного і устройства от динамики субъектного состава федеративного прогресса.
7. Установлено, что на каждом из этапов становления федеративных
отношений в современной РФ конституционно заданная модель
федеративного устройства трансформировалась до структурного оптимума,
соответствующего параметрам субъектного состава, характеристикам
интеграции и конкурентности между государственной административной и
экономическими элитами.
Апробация результатов исследования
По данной тематике автором подготовлено 8 публикаций. Материалы диссертации были использованы автором при подготовке учебного пособия и методических материалов «Модели государственно-территориального устройства стран мира» (в соавторстве с преподавателем Уральского
20 государственного университета Стариковой Н.Ю.), а также при разработке одноименного учебного курса.
Положения диссертации апробированы на международных конференциях: «Взаимодействие политической науки с органами государственной власти в формировании политических процессов в РФ и Новых Независимых Государствах» (Екатеринбург, 2002г.), «Переходный период в Восточной Европе» (Будапешт, Венгрия, 1998г.), «Трансформации в Центральной и Восточной Европе» (Вена, Австрия, 1995г.), «Трансформационный процесс в России» (С.Петербург, 1995), «Социальные перемены и правовые реформы» (Тюмень, 1998); на конгрессе Американской Ассоциации Политических Наук Среднего Запада (Чикаго, США, 1999г.), конгрессах ECPR Joint Sessions of Workshops (Гренобль, 2000г., Эдинбург 2003г.). А также при подготовке семинаров в Южно-Иллинойском университете (Карбондейл, США, 1999г.), Саутгемптонском университете, (Великобритания, 2001г.), семинара «Политико-административные отношения» (Братислава, Словакия, 2002г.).
Научно-практическая значимость работы
Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы в политической деятельности с целью совершенствования федеративной структуры современной РФ, оптимизации системы распределения ресурсов и полномочий между уровнями управления, параметров межбюджетных отношений, а также прогнозирования направления структурной эволюции федеративных систем. Также результаты работы могут быть использованы в учебной работе при подготовке курсов для студентов, обучающихся по специальности «политология», «государственное и муниципальное управление».
Структура и объем работы
Диссертация состоит из введения, первой и второй глав, включающих по два параграфа, третьей главы, состоящей из трех параграфов, заключения, списка литературы. Список литературы включает 276 наименований. Общий объем работы -198 страниц.
Модели федеративного устройства: проблема теоретической интерпретации
Несмотря на то, что проблемы становления, развития и структурной эволюции различных моделей федеративных отношений являются одной из наиболее популярных тем теоретических и прикладных исследований в течение длительного периода, решение целого ряда исследовательских проблем по-прежнему требует дальнейшего осмысления и научной разработки. Научная литература демонстрирует существенное разнообразие подходов, как к теоретическому определению сущности федеративных систем, так и к операциональному определению базовых характеристик конкретных моделей федеративных отношений, что приводит к конструированию значительного количества типологий и классификаций федеративных систем. До сих пор не выработано единое представление о содержании теоретической сущности федеративных систем, что во многом определяет сопутствующие и вполне предсказуемые трудности в определении критериев стабильности и эффективности конкретных моделей, прогнозирования направлений их структурной эволюции, выработке практических рекомендаций по оптимизации федеративного устройства в конкретных политических системах.
В общем виде существующие методологические подходы к теоретическому конструированию понятия модели федеративного устройства можно разделить на две доминирующие группы. С одной стороны, федеративные модели конструируются социологически в качестве формы государственного устройства, отвечающей потребностям различных по критерию стратегических интересов социальных групп, составляющих конкретное общество.
С другой стороны, теоретическое конструирование моделей федеративного устройства осуществляется за счет нормативного подхода. Федеративная модель определяется формально-юридически, а ее специфика, опыт функционирования и структурной эволюции связывается преимущественно с разработкой и применением различного рода правовых инструментов и институтов регулирования.
В первом случае формирование и существование федеративной модели в той или иной политической системе рассматривается как форма организации общественных отношений, построенная с учетом специфики социальных общностей, наличия в составе общества различных групп и сегментов. В качестве основной идеологической презумпции в данном случае выступает признание права этих общностей иметь собственные интересы, которые способны конкурировать между собой, а в ряде случаев даже быть антагонистическими. Федеративное устройство рассматривается как форма организации государственного управления, создающаяся с учетом существующих в обществе социальных расколов, и соответственно как механизм согласования интересов между сегментами общественной системы, которые имеют преимущественно миноритарный характер1.
В рамках различных авторских концепций в качестве основы для выделения сегментов общества, обладающих несвязанными интересами и, соответственно, «генерирующих» федеративное устройство политической системы, используется множество объективных оснований. Среди наиболее часто попадающих в фокус исследовательского интереса можно назвать общности, формирующиеся на основе различных этнических, национальных, культурных и языковых групп в составе общества. Также установление и сохранение федеративной модели может связываться с необходимостью координации интересов региональных идентичностей, корпоративных сообществ . В зависимости от конкретного исследовательского интереса формируются различные классификации моделей федеративного устройства. Одним из наиболее популярных подходов к классифицированию моделей федеративного устройства является определение главенствующего «генерирующего» общественного сегмента, на базе которого формируются единицы, составляющие федерацию.
Типичной классификацией, построенной с использованием данного подхода, является деление федеративных моделей на национально-территориальные, предусматривающие признание суверенитета за национальными общностями, территориальные, не предполагающие административное самоопределение национальных общностей, однако признающие политическую субъектность за региональными идентичностями, языковые модели, в основании которых лежат единицы, сформированные на базе лингвистических общностей и т.п.
Модели федеративного устройства в политических системах с неконкурентным распределением ресурсов
Субъектный состав акторов, непосредственно влияющих на характер распределения ресурсов между уровнями управления, как было показано в предыдущей главе, сводится преимущественно к двум типам функциональных элит: государственной административной и экономической элитам. Мы не отрицаем влияния других элитных групп других типов на становление федеративных моделей, однако в рамках данного исследования они группы рассматриваются в качестве субординированных по отношению к двум основным инфраструктурным элитам. Таким образом, в фокусе настоящего анализа находятся, прежде всего, доминирующие функциональные элиты и характер конкуренции в распределении функций и закреплении ресурсов между ними.
Модели федеративного устройства в политических системах с автономными элитными группами
Модели федеративного устройства в политических системах с множественными автономными элитами формируется в следующих условиях. Во-первых, система строится на основе минимальной интенсивности межэлитной диффузии между выявленными группами. Для таких систем не характерна мобильность и взаимопроникновение между административной и экономической элитами, между административной и собственно политической элитами, а также между политической и экономической элитами, а в ряде случаев налагается прямой запрет на горизонтальную интеграцию отдельных типов элит. Так, например, производится прямой запрет на совмещение политической и административной карьер, вводятся ограничения в отношении государственных служащих, которые теряют право на параллельную оплачиваемую занятость, вводятся ограничения и для представителей экономической элиты, которые в случае персонального перехода в публичную политику должны отказаться от занятости в корпоративных структурах.
Таким образом, коммуникация между различными типами функциональных элит имеет опосредованный характер, что принципиально для данной модели. Несмотря на то, что представители различных типов элитных групп включены в единую сеть социальных отношений, реальное совмещение функциональных статусов в подобной системе вряд ли возможно, а переход из одной функциональной группы в другую не является типичным.
Во-вторых, в вертикальном измерении функциональные элиты также институционально расколоты, что предопределяет их автономию по отношению друг к другу. Административные элиты разных уровней оказываются связанными с определенными изолированными друг от друга управленческими функциями. Слабая интенсивность коммуникации и мобильности между административными элитами национального и регионального уровней объясняется тем, что они действуют практически автономно в рамках широких полномочий, выполняют функции, требующие особых знаний, навыков, специализации. Иными словами существует четкое разделение функциональных ниш между национальными и региональными государственными административными элитами, которое исключает необходимость интенсивных контактов и взаимопроникновения и сводит уровень конфликтов к функционально неизбежному минимуму. Мобильность между элитами уровней управления не является обязательной и интенсивной. Фактически административные элиты центра и регионов оказываются самодостаточными и в значительной мере замкнутыми.
Экономические элиты в этой системе организации межэлитных отношений также привязаны к конкретным территориальным образованиям. Последнее возможно в условиях технологической необеспеченности процесса производства и распределения товаров и услуг; при ориентации экономической элиты скорее на территориальный принцип организации производства и распределения, чем на отраслевой; отсутствия сформированных или разрыва существующих хозяйственных связей между регионами; неразвитости инфраструктурных отраслей промышленности.
В-третьих, каждая элитная группа самостоятельно контролирует собственную группу политически значимых ресурсов и использует их для осуществления собственных функций. Каждая группа ресурсов, например, налогооблагаемая база или определенный класс объектов собственности, нормативно закрепляется в ведении конкретной элитной группы. Компетенция каждой из элит в отношении функций и ресурсов, необходимых для их осуществления, ограничена, что позволяет группам сосуществовать в рамках собственных функциональных ниш, и не предполагает вытеснения какого-либо участника с политической арены, вертикального слияния функциональных групп или масштабной межэлитной диффузии.
Естественно, в рамках данной модели нельзя полностью исключить ситуацию вторжения одной группы в сферу компетенции другой. Тем не менее, подобные ситуации имеют дискретный характер: после подтверждения границ компетенции между группами или установления новых границ, базовый принцип автономности восстанавливается в полном объеме. Иными словами, распределение ресурсов между группами имеет неконкурентный характер, а все межэлитные взаимодействия в отношении распределения ресурсов ориентированы на установление четких границ в распоряжении ресурсами, позволяющий исключить совместное конкурентное распоряжение ими.
Федеративный процесс в РФ в 1990-92 гг.: преодоление сецессионной модели
На начальном этапе становления РФ в качестве суверенного государства с 1990 по 1992 субъектный состав участников федеративного процесса весьма ограничен. Как было показано в предыдущей главе, стартовым форматом федеративных отношений для РФ является включительная модель, характеризующаяся высокой степенью интеграции элитных групп, их фактическим слиянием в единый субъект, действующий равным образом на всех уровнях государственной системы. В то же время, конец 80х - начало 90х отмечены процессом деградации включительной модели, ее постепенной делегитимации и расколом единой союзной элиты на группы, организованные по территориальному принципу - элиты союзных республик, которые, однако, сохраняют формат функционально интегрированных, объединяющих разные функциональные статусы групп. Фактически происходит территориальный раскол номенклатурной элиты. Соответствующим образом, в федеративный процесс включаются не множество автономных функциональных элит, но лишь два типа участников - элита союзного центра и элиты союзных республик. При этом и та и другие одновременно выполняют и функции экономической и политической организации общественного процесса.
Для начального этапа становления РФ в качестве суверенного государства характерна острейшая борьба по поводу распределения ресурсов между различными территориально организованными элитами. Масштабность ставок в этой конкуренции наглядно показывают следующие цифры: накануне распада СССР в 1989 г. в результате обмена плановыми поставками товаров и услуг в союзные республики по искусственно образованным ценам Россия потеряла около 11,7% своего валового продукта1. Искусственным образом устанавливались цены на энергоносители и транспортные расходы. Занижались цены на товары, экспортируемые из России, и одновременно завышались цены на импортируемую из республик продукцию1. Совокупные потери России только по этой статье составляли еще около 5% валового продукта в год. Следует прибавить к этому отчисления на осуществление функций союзным центром, его министерствами и ведомствами, а также средства, уходившие из России в результате перераспределения между республиками средств союзного бюджета, предоставление технических ссуд и кредитов бюджетам союзных республик. При этом наблюдалась постоянная эскалация требований элит союзных республик в отношении формата распределения ресурсов. Они не ограничивались получением объектов собственности, сконцентрированных в границах их территорий, но и требовали установление и реализацию своих прав на объекты союзной собственности, расположенные в границах России.
Спецификой момента является то, что союзная и российская элиты на момент становления РФ в качестве суверенного государства по-прежнему диффузны, включены в одни и те же институты и действуют через одни и те же каналы государственного управления, а различия между ними фиксируются скорее на уровне идеологии. Обретение институциональной самостоятельности российской региональной элитой происходит в момент референдума по поводу сохранения союзного государства. Именно в этот момент она становится не просто стратой союзной элиты, но приобретает собственную институциональную идентичность. Помимо основного, на референдум был вынесен вопрос о необходимости учреждения в России должности президента. Следствием учреждения нового института являлась возможность реальной публичной конкуренции с федеральным центром и его последующего устранения как излишнего элемента в государственной системе. Новый статус позволяет российской административной элите включиться в федеративный процесс в качестве самостоятельного участника и в полной мере осуществить вытеснение элиты союзного центра, иными словами полностью реализовать возможности сецессионной модели по расколу государственной системы.
Важной чертой раннего этапа становления современной российской государственности является параллельный процесс автономизации внутрироссийских региональных элит, аналогичный тому, который происходит в союзном государстве. Элиты российских регионов также обеспечивают себе институциональную автономию, повышая свой статус до статуса элит союзных республик. Следует отметить, что еще союзный центр для проведения собственной политической линии использовал механизм повышения статуса внутрироссийских административных элит, их вывода на уровень общесоюзной политики. Представители автономных республик вводились в состав Политбюро, хотя до сих пор такая должность была привилегией исключительно руководства союзных республик. Административным элитам была дана возможность прямого включения с общесоюзный федеративный процесс и даже право подписания союзного договора.
