Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Субъекты правоохранительной деятельности в процессе обеспечения общественной безопасности России (вопросы теории и методологии)
1.1. Система и факторы процесса обеспечения общественной безопасности
1.2. Концептуальные основы анализа участия субъектов правоохранительной деятельности в процессе обеспечения общественной безопасности
Глава 2. Правовые основания и формы участия населения в обеспечении общественной безопасности в истории России
2.1. Нормативная база и формы участия населения в обеспечении общественной безопасности в первой половине XX века
2.2. Детерминанты активности и основные организационно-правовые формы общественной правоохранительной деятельности в 50-80-е годы советского периода
Глава 3. Проблемы развития общественных субъектов правоохранительной деятельности и пути их решения в современных условиях
3.1. Проблемы создания и развитая общественных формирований правоохранительной направленности в постсоветской России
3.2. Пути повышения роли общественных формирований правоохранительной направленности в процессе обеспечения общественной безопасности в современных условиях
Заключение 144
Примечания 157
- Система и факторы процесса обеспечения общественной безопасности
- Нормативная база и формы участия населения в обеспечении общественной безопасности в первой половине XX века
- Проблемы создания и развитая общественных формирований правоохранительной направленности в постсоветской России
Введение к работе
Характер и динамика современного политического процесса обусловили своеобразие конфигурации и содержания, как самой политической системы российского общества, так и всего отечественного политико-правового пространства в целом, предметно актуализировав проблему обеспечения национальной безопасности во всех ее измерениях без исключения. Безопасность выступала и выступает неотъемлемым признаком стабильного существования любого общества на всех этапах его развития. В законе РФ «О безопасности» этим термином обозначается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» . Для достижения этого состояния уже потрачено и в настоящее время привлекается огромное количество энергии, материальных, духовных и административных ресурсов. Вместе с тем, и в прошлом, и в настоящем термин «безопасность», вследствие проявления огромного количества факторов, характеризует не только состояние объекта, но и отражает итоги, результаты процесса его достижения, приближения к тому уровню, который обеспечивает гарантированную перспективу, устойчивое существование объекта, реализацию его базовых, основополагающих интересов. В контексте доминирующего в отечественной политической науке системного подхода к проблеме национальной безопасности, (наряду с безопасностью глобальной, региональной, субнациональной, локальной), ее уровень определяется качеством обеспечения каждого из частных видов безопасности - экономической, политической, военной, информационной, экологической, демографической безопасности, а также других, включая и общественную безопасность.
Предметное внимание именно к общественной безопасности представляется обоснованным: социальная сфера выступает естественной средой «обитания» личности, группы, общественного института, именно социальная среда генерирует все многообразие отношений в обществе, наконец, состояние, прежде всего, социальной сферы определяет состояние всей общественной системы в целом. Вместе с тем, содержание категории
«общественная безопасность» в настоящее время представляется в значительной степени неопределенным и дискуссионным. По версии ряда отечественных исследователей, оно предполагает, прежде всего, такое состояние отношений между общественными классами, группами и институтами, которое обеспечивает стабильность и устойчивое развитие общества в целом. Российский законодатель в данной проблеме акцентирует внимание на безопасности личности, охране собственности, общественного порядка, выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений - того основного, что отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.3
Вместе с тем, структурно-функциональный анализ понятия «безопасность» и интерпретация его результатов на сферу общественных отношений позволяет отметить следующую позицию. Выступая подсистемой национальной безопасности, общественная безопасность 'сохраняет ключевые системные признаки и основные элементы системы более высокого порядка, среди которых: объекты безопасности, угрозы безопасности, субъекты, силы и средства безопасности, правовые основы обеспечения безопасности и др.
Объектами общественной безопасности выступают личность, социальные группы и институты, общество в целом. То есть негосударственная сфера, сфера гражданского общества. Угрозы общественной безопасности (как совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам объекта) могут иметь самую разнообразную природу: геофизическую, техногенную, социальную. Анализ «Концепции национальной безопасности РФ», ежегодных посланий главы российского государства Федеральному Собранию РФ, документов Совета Безопасности РФ показывает, что в настоящее время для России в сфере общественных отношений в значительной мере актуализированы угрозы, имеющие социальную природу, социально-политический и правовой характер, и непосредственно формирующие проблему эффективного обеспечения общественного правопорядка.
Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. В настоящее время функции и полномочия органов государственной власти по обеспечению основных видов безопасности разграничены и закреплены законодательно. Вместе с тем, деятельность государства по обеспечению именно общественной безопасности не может быть оценена как эффективная. Это подтверждается цифрами. По данным МВД РФ, только в январе-июне 2006 г. органами внутренних дел рассмотрено 8,9 млн. заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, что почти на треть (+35,0%) больше чем за первые шесть месяцев 2005 года. Всего возбуждено 1611,1 тыс. уголовных дел, что на 25,3% превышает аналогичный период прошлого года. В общественных местах зарегистрировано 337,5 тыс. преступлений или на 52,4% больше, чем в январе-июне 2005 г. На улицах, площадях, в парках и скверах зарегистрировано 199,5 тыс. преступлений, в том числе: 73,7 тыс. грабежей (+40,1%), 48,9 тыс. краж (+50,8%), 9,4 тыс. разбойных нападений (+26,6%). На дорогах и трассах вне населенных пунктов совершено 254 разбойных нападения (+7,2%), 441 грабежей (+24,6%), выявлено 79 фактов незаконного приобретения, передачи, сбыта, хранения, перевозки или ношения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (+14,5%)4.
То есть в настоящее время государство, как основной субъект, не в состоянии самостоятельно обеспечить достижение приемлемого уровня общественной безопасности. Требуется поддержка и непосредственная помощь со стороны общества. Данная позиция предусмотрена отечественным законодателем и отражена в статье 2 Закона РФ «О безопасности». Согласно данному закону «Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации,
нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в Соответствии с законом» .
Вместе с тем, единой системы и механизма, регулирующего участие граждан в обеспечении общественной безопасности и охране правопорядка, в России до сих пор не создано. А их место и роль в этом процессе значительны. Это, как минимум, во-первых, противодействие криминогенным процессам в обществе, обеспечение сдерживания и сокращения правонарушений; во-вторых, содействие созданию и укреплению в обществе атмосферы спокойствия и стабильности; в-третьих, устранение угроз правам, свободам и законным интересам членов общества и государства.
В настоящее время привлечение общественности к обеспечению правопорядка регулируется исключительно правовыми актами субъектов РФ (Республики Алтай, Бурятия и Башкортостан, Алтайский и Красноярский края, Белгородская, Камчатская, Кировская, Курганская, Орловская, Нижегородская, Ростовская, Пензенская и Ульяновская области, города Москва и Санкт-Петербург и др.)6 и дает очевидные положительные результаты. Например, в Нижегородской области, по словам начальника ГУВД генерал-лейтенанта милиции Братанова В.В., в 2005 году население оказало большую помощь милиции в борьбе с преступностью: «В 20 районах области созданы народные дружины. С 311 частными охранными структурами заключен договор о взаимодействии по охране общественного порядка. Помимо членов народных дружин, студенческих отрядов охраны общественного порядка, частных охранных предприятий и служб безопасности, активную помощь оказывают 1788 внештатных сотрудников милиции. С участием общественности в текущем году раскрыто 1024
преступления, привлечено к административной ответственности 9737
человек»7.
Необходимо отметить, что проблема правового регулирования участия
населения в обеспечении правопорядка в России имеет глубокие
исторические традиции. В дореволюционный и советский периоды
достаточно эффективно действовала система правового обеспечения
правопорядка, общего и индивидуального предупреждения преступлений,
где заметную роль играли общественные формирования и отдельные
граждане.
Социально-экономические и политико-правовые преобразования начала 90-х годов прошедшего столетия в России изменили как место и роль государства во всех сферах жизнедеятельности общества, так и характер взаимоотношения государства и гражданина. В области общественной безопасности значительной корректировке и трансформации подверглись взгляды на проблему участия населения в обеспечении правопорядка.
Утратили силу прежние акты бывшего СССР и РСФСР. Не действующим в Российской Федерации признан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 года № 6007-VIII "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка", Утратили юридическую силу Указы Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 года "Об утверждении Положения о товарищеских судах и Положения об общественных советах по работе товарищеских судов"; от 25 июня 1980 года "Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР"; от 1 октября 1985 года "Об утверждении Положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых на предприятиях, в учреждениях, организациях и в их структурных подразделениях".
Тем не менее, уже с 1991 года Правительством России, Президентом и законодательными органами Российской Федерации предпринимались попытки активизировать участие населения в обеспечении правопорядка. Так, Постановление Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991г. № 2051-1
8 ставило задачу разработать Закон РСФСР "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". В 1992 г. Распоряжением Президента РФ 15 ноября 1993 г. № 734-рп указанный законопроект был даже назван в числе приоритетных. Однако сам проект закона де-факто появился только в 1997 г. Он был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами ГД Гуцериевым М.С., Карапетяном СА, Поповым СБ., Рожковым В.Д., Чистоходовой Р.В. и был принят к рассмотрению 18 ноября 1997 года протоколом № 109 заседания Совета Государственной Думы. Принятый Государственной Думой 27 января 1999 года8 и одобренный Советом Федерации 18 февраля 1999 года, закон был направлен для подписания Президенту России9.
Президент отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федеральный закон, предоставив Государственной Думе иную редакцию этого акта10. 14 марта 2001 года Государственная Дума ФС РФ вообще сняла с рассмотрения данный Федеральный закон11.
С 15 октября 2002 года Государственной Думой вновь рассматривался вариант Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», внесенный законодателями Краснодарского края. 16 сентября 2005 года данный законопроект также был отклонен и снят с рассмотрения.
Сама ситуация с прохождением Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" представляется довольно противоречивой и свидетельствует о принципиальных разногласиях, связанных с определением роли и места общественных объединений правоохранительной направленности в реализации правоохранительных функций государства.
Современный этап развития российского общества характеризуется быстрой эволюцией преступности. В настоящий момент, в связи с масштабностью и остротой проблемы, с преступностью не достаточна просто борьба, с ней нужна уже тотальная война. Именно о войне с преступностью
9 сегодня все чаще говорят высокопоставленные представители государственных органов.
Проблемность ситуации заключается и в том, что передовые направления борьбы с преступностью в настоящий момент не отличаются наличием помощников, которых можно было бы рассматривать как представителей союзной стороны. Население - естественный союзник правоохранительной системы.
И на данном этапе развития общества и государства как никогда требуется теоретическое осмысление института социальных субъектов правоохранительной деятельности для выработки оптимальной модели участия населения в обеспечении правопорядка. В условиях формирования гражданского общества социально значимые функции не могут оставаться монополией государства. В охране правопорядка заинтересованы все члены общества, поэтому использование в решении данной задачи возможностей его представителей - объективное и субъективное веление времени.
Поиск оптимальных мер, направленных на совершенствование правового и организационного обеспечения деятельности общественных субъектов правоохраны, четкое определение их места в правоохранительной системе общества в настоящее время представляется существенно важным и актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Характер и основные направления деятельности государства по обеспечению общественной безопасности в советский период носили строго регламентированный характер и определялись исключительно руководящими партийными и государственными органами власти. Разработка рекомендаций и предложений в этой области осуществлялась узким кругом специалистов профильных государственных ведомств,
Демонтаж однопартийной системы и деидеологизация общественных отношений создали реальный прецедент для концептуальной разработки проблемы общественной безопасности на качественно ином уровне - с
10 привлечением широкого круга экспертов, в том числе и из негосударственных институтов. Предметная работа по формированию комплексной отечественной концепции безопасности, отражающей реалии XX столетия, развернулась в нашей стране с 1990 года. Созданный комитетом Верховного Совета СССР под председательством академика Ю. Рыжкова проект концепции, содержащей, в том числе, предложения по модернизации системы общественной безопасности, был вынесен и получил высокую оценку в законодательном органе страны.
С ликвидацией СССР и созданием суверенного российского государства разработка данной проблемы продолжилась под эгидой Совета Безопасности России. Однако значимых результатов, зафиксированных в нормативных правовых актах, достигнуто не было. В постановочном плане проблема обеспечения общественной безопасности нашла отражение в Ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ, а также в обеих редакциях «Концепции национальной безопасности Российской Федерации». Однако единого механизма правового регулирования деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности в обеспечении общественной безопасности в России до сих пор не существует. Это объясняется, прежде всего, высокой динамикой социально-политических и экономических параметров жизни российского общества, а также появлением новых субъектов правоохраны, не имеющих прежнего опыта правового регулирования (частных детективов и охранников, служб безопасности предприятий и др.). Кроме того, развитие данной проблемы характеризуется наличием целого ряда противоречий в формирующейся системе правового сопровождения процесса обеспечения общественной безопасности.
Вместе с тем, в отечественной политической науке проблемы общественной безопасности занимали заметное место и оказали определенное влияние как на содержание правовой базы функционирования современной российской государственности, так и на деятельность
предметно включенных в процесс обеспечения безопасности государственных органов: Совета Безопасности РФ, профильных ведомств.
Общеметодологические вопросы безопасности, посвященные анализу феномена безопасности России в современных условиях, в том числе и в контексте её социального измерения, стали предметом внимания B.C. Барсукова, П.Г. Белова, А.В. Возженикова, М.А. Горшкова, Т.И. Заславской, В.Г. Игнатова, В.Н. Кузнецова, СТ. Кулешова, В.Л. Манилова, В.А. Мирошниченко, В.И. Митрохина, Ю.Г. Носкова, А.И. Позднякова, С.А. Проскурина, СМ. Рогова, СВ. Степашина и др.
Социально-политические аспекты проблемы обеспечения национальной безопасности с точки зрения соотнесения статуса интересов личности, общества и государства, исследования характера проявляющихся угроз и возможных мер по их преодолению проанализированы в работах П.К. Гречко, В.А. Золотарева, В.Н. Кузнецова, А.В. Макеева, Ю.Н. Мотина, Ф.К. Мугулова, М.А. Новиковой, П.В. Осипова, А.В. Подберезкина, А.А. Прохожева, Н.Н. Рыбалкина, В.В. Серебрянникова, А.А. Тер-Акопова, А.К. Тихонова, Л.И. Шершнева, Р.Г. Яновского и др.
Концептуальные взгляды на общественную безопасность как на элемент системы национальной безопасности с позиции структурно-функционального анализа получили отражение в коллективной монографии «Общая теория национальной безопасности» (М.: РАГС. 2002).
В целом в указанных работах общественная безопасность рассматривается как определенный результат и этап в развитии сложных и многомерных социально-политических процессов, а ее уровень в значительной степени коррелируется влиянием доминирующих на конкретный момент времени факторов, определяющих специфику всей социальной системы в целом. В указанных работах вопросы совершенствования и развития существующей системы общественной безопасности России носят, безусловно, проблемный характер. Вместе с тем, проблема участия в обеспечении безопасности именно негосударственных
12 субъектов имеет преимущественно постановочный, а в ряде случаев, просто декларативный или гипотетический характер.
В рамках политико-правового подхода к анализу проблем обеспечения общественной безопасности особого внимания заслуживают работы отечественных представителей юридической науки С.С. Алексеева, В.М. Артёмова, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.М. Горшенёва, В.П. Казимирчука, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.П. Федорова и др. В работах данных известных представителей отечественной юридической школы осуществлен глубокий анализ нормативной основы обеспечения национальной безопасности России, выявлены «белые пятна» российского законодательства в данной области, детально осмыслены конституционно закрепленные субъективные права граждан.
Вопросы административно-правового регулирования деятельности государственных органов и других субъектов правоохраны в разных объемах и на различных этапах развития российского государства получили отражение в трудах А.П. Алёхина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Кикотя, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Позднышова А.Н., Л.М. Розина, ГА Туманова и др.
При всем многообразии материала, раскрывающего различные аспекты обеспечения правопорядка и осуществления правоохранительной деятельности, в нем имеется существенный пробел, связанный с малой изученностью вопросов участия в обеспечении безопасности общественных субъектов правоохранительной деятельности. Тем не менее, данные вопросы в определенной мере получили свое отражение в научных исследованиях А.В. Агутина, Белорусова В.Б., П.В. Бровко, В.Ф. Воробьёва, В.В. Горовенко, B.C. Гусева, Р.И. Денисова, В.Г. Дашкова, Л.Ф. Кваши, В.И. Козлова, М.Н. Маршунова, Т.Г. Матвеева, С.А. Солдатова, В.И. Шестакова, А.Ю. Шумилова и др. Подходы данных авторов к рассмотрению вопросов участия населения в обеспечении общественной безопасности и поддержании правопорядка также носят проблемный характер, однако фокусируются
преимущественно на анализе уже сложившегося правового пространства, осмыслению уже имеющейся правовой базы, а возможные и целесообразные коррективы обозначаются только в самом общем плане. Особенностью данных работ также выступает приоритетное исследование авторами проблемы взаимодействия государственных правоохранительных органов с общественными формированиями правоохранительной направленности, " вопросов концептуальной разработки и правовой регламентации этого взаимодействия.
В настоящее время отечественная социально-политическая практика активно инициирует создание организационно-правовых условий, позволяющих гражданскому обществу более самостоятельно формировать качество среды своего существования, в том числе и в области безопасности. На сегодняшний день отсутствуют монографические работы, комплексно отражающие вопросы политико-правового регулирования общественной правоохранительной деятельности, предметно анализирующие административно-правовой статус субъектов, ее осуществляющих, и содержащие конкретные модели включения населения в процесс обеспечения общественной безопасности на национальном уровне. Исходя из данного обстоятельства, и были сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает процесс обеспечения общественной безопасности современной России.
Предметом диссертационного исследования являются политико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации общественными субъектами правоохранительной деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность проблемы исследования, степень её научной разработанности позволили поставить следующую цель работы - разработать политико-правовую модель обеспечения безопасности Российской Федерации общественными субъектами правоохранительной деятельности и определить возможные пути
ее оптимизации в условиях дальнейшей трансформации современной отечественной политической системы.
Для достижения поставленной цели диссертантом были определены следующие основные задачи:
- проанализировать особенности функционирования современной
системы общественной безопасности в Российской Федерации;
обобщить теоретико-концептуальные взгляды на проблему участия населения в обеспечении общественной безопасности;
исследовать опыт, организационные формы и правовую базу участия населения в обеспечении общественной безопасности в истории России;
охарактеризовать основные проблемы и факторы, препятствующие активному привлечению населения к обеспечению общественной безопасности и охране правопорядка в России;
- осуществить периодизацию процесса включения населения в
обеспечение общественной безопасности в постсоветский период;
разработать политико-правовую модель эффективного включения общественных субъектов правоохранительной деятельности в процесс обеспечения безопасности Российской Федерации;
определить пути повышения роли общественных формирований правоохранительной направленности в современных условиях.
Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 года по 2005 год. Нижний хронологический рубеж связан с началом нового постсоветского этапа в развитии отечественной государственности и радикальной трансформацией всей системы социальных отношений в России, в том числе и системы включения населения в процесс обеспечения общественной безопасности. Верхний хронологический рубеж обусловлен завершением очередного этапа в формировании национального механизма обеспечения общественной безопасности негосударственными субъектами правоохранительной деятельности: Государственная Дума ФС РФ, при рассмотрении 16.09.2005 года в первом чтении, отклонила законопроект «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» и в очередной раз
вернула доминанту законодательного регулирования процесса участия населения в обеспечении общественной безопасности в российские регионы.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования выступили основополагающие принципы политологического анализа - системно-структурный подход к познанию сложных общественных реалий, всесторонность и целостность рассмотрения проблемы, учет социально-политических и экономических факторов, аксиологический подход к изучению и творческому использованию богатейшего отечественного опыта привлечения общественных формирований правоохранительной направленности к обеспечению правопорядка.
Кроме того, диссертантом были использованы: общенаучные методы -индукция и дедукция, систематизация, метод восхождения от абстрактного к конкретному, анализ и синтез источников и материалов, систематизация и обобщение полученных выводов и результатов; частнонаучные методы -формально-правовой метод, метод сравнительного анализа, структурно-функциональный анализ; наконец, методы прикладного исследования -анализ документов, экспертная оценка и др.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическая база исследования включала разнообразный круг материалов, которые условно можно объединить в несколько основных групп.
Первую группу источников составили нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие деятельность по обеспечению общественной безопасности и определяющие компетенцию основных субъектов в этой области в условиях сложившегося современного отечественного политико-правового пространства. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции», Закон РФ от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности», Закон РФ от 11 марта 1992 года № 2487 - 1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 19 мая 1995 № 82 - ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154 - ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171 - ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», Федеральный закон от 25 июля 1998 года № 130 - ФЗ «О борьбе с терроризмом» и др,
К следующей группе источников отнесены указы главы российского государства, материалы и документы государственных законодательных и исполнительных органов власти, непосредственно отражающие вопросы участия негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в обеспечении общественной безопасности в России. Среди них: утвержденные Указами Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 года «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» и № 24 от 10 января 2000 года «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1989-1 «О рассмотрении проекта Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», Проект федерального закона № 248699-3 «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», Письмо Президента РФ от 4 марта 1999 г. № Пр-300 «Об отклонении проекта федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" и др.
Третью группу источников составили современные документы Министерства внутренних дел РФ, в чью ведомственную компетенцию непосредственно включены вопросы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Это, прежде всего, Приказ МВД России от 20 ноября 1992 года № 420 «Об утверждении временной инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции», Письмо МВД России от 26 января 1998 года № 1/822 «О совершенствовании деятельности ОВД по привлечению охранно-сыскных структур к участию в охране общественного порядка и борьбе с преступностью», статистические сводки МВД РФ «Краткий анализ состояния преступности в России за
отчетный период», выступление начальника ГУВД Нижегородской области генерал-лейтенанта милиции Братанова В.В. "Об итогах оперативно-служебной деятельности в 2005 году" и др.
Особую группу источников составили документы руководящих партийных, государственных законодательных и исполнительных органов советского периода. Именно в этих документах получила отражение политико-правовая и организационная регламентация процесса привлечения населения к охране общественного порядка в соответствующий период времени. Прежде всего, это Постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 25 мая 1930 г. «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска», Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г. «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране», Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка», Постановление Совета Министров РСФСР от 19 июля 1974 г. «Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка», Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 июня 1980 г. «Положение об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР» и др.
В ходе диссертационного исследования также был изучен широкий круг источников сети Интернет, предоставивший разнообразную информацию по широкому тематическому спектру в области обеспечения общественной безопасности. Прежде всего, это документы региональных законодательных и исполнительных органов власти. Ссылки на них можно найти в основных поисковых системах.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые на уровне диссертационного исследования осуществлен политологический анализ формирующегося механизма включения населения в процесс обеспечения общественной безопасности в постсоветский период в его развитии. Во-вторых, впервые в отечественной историографии предпринята попытка периодизации современного процесса обеспечения безопасности
общественными субъектами правоохранительной деятельности. Наконец, в-третьих, автором предлагается новая модель преодоления противоречия в системе отношений «государство - гражданское общество» с точки зрения соотнесения и реализации функции государства по обеспечению безопасности и субъективных конституционных прав граждан на участие в правоохранительной деятельности, в том числе и вне институтов государства. Кроме того, автором впервые введены в научный оборот новые, не использованные ранее исследователями документы; позволяющие сделать новые выводы относительно целесообразных корректив в области обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Практическая значимость работы определяется, на наш взгляд, тремя основными аспектами.
Первый аспект выражается в том, что результаты научного исследования позволяют более объективно и критически подойти, к оценке современного процесса обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, а также могут быть использованы при формировании законодательных приоритетов, определяющих основные параметры участия населения в поддержании правопорядка на национальном, региональном и местном уровнях.
Второй аспект связан с возможностью применения результатов и выводов данной работы в деятельности научно-исследовательских центров ведомств, непосредственно реализующих свои функции в сфере обеспечения общественной безопасности. Прежде всего, речь идет о концептуальной модели взаимодействия уполномоченных органов государства и элементов гражданского общества, ориентированных на поддержание правопорядка.
Третий аспект предполагает целесообразность использования материалов исследования в учебном процессе при изучении соответствующих тем дисциплины «Политология», а также при чтении спецкурсов «Национальная и региональная безопасность России», «Государство, общество, безопасность». Кроме того, содержание и выводы
работы предполагают возможность ее эффективного применения в процессе политического и правового воспитания современной российской молодежи. Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
В соответствии с целью и задачами исследования на защиту выносятся следующие концептуальные положения:
Обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации представляет собой сложный процесс противодействия широкому спектру реальных и потенциальных опасностей и угроз в сфере социальных отношений. Угрозы общественной безопасности в настоящее время значительно трансформированы радикальными изменениями базисных характеристик российского общества и оказывают негативное влияние на состояние правопорядка в стране, стимулируют рост организованной преступности, новые, нетрадиционные формы и методы антиобщественных деяний и качественно преобразовывают криминальную среду. *
Основным субъектом обеспечения безопасности в России выступает государство, осуществляющее свои функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Однако его деятельность по обеспечению общественной безопасности в настоящее время не может быть оценена как эффективная, что предполагает незамедлительное формирование новых политических и правовых приоритетов, форм и методов эффективного решения проблемы, включая непосредственную помощь со стороны общества.
В России, имеющей богатый и в целом положительный исторический опыт привлечения населения к обеспечению общественной безопасности, участие общественности в обеспечении правопорядка в настоящее время регулируется исключительно правовыми актами субъектов РФ и характеризуется значительным разнообразием форм. Преодоление противоречия в этой области по функциональному разграничению между государством и гражданским обществом возможно только посредством разработки единого национального механизма, предполагающего четкую законодательную регламентацию.
Разработка национальной модели включения населения в обеспечение общественной безопасности требует безотлагательной консолидации усилий со стороны государства и гражданского общества по формированию нормативной основы регулирования отношений в этой области. Формой решения данной проблемы может выступить создание Комиссии из представителей МВК Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, профильных государственных ведомств (МВД РФ, ФСБ РФ, ФС по ФМ РФ и др.), комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности, Общественной палаты и региональных органов власти.
Концептуально проработанное и организационно обеспеченное привлечение широких слоев населения к охране общественного порядка, как следствие, во-первых, систематизирует работу по повышению уровня правовой подготовки участников этого процесса на всех ' уровнях: муниципальном, региональном, национальном. Во-вторых, законодательный прецедент неминуемо активизирует деятельность государственных и общественных институтов по распространению правовых знаний и повышению уровня гражданско-правовой культуры общества в целом и окажет закономерное положительное влияние на состояние общественной безопасности России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были отражены в докладах и сообщениях автора на межрегиональных научных конференциях «Глобализация, политика, право» (г. Н. Новгород, 19 мая 2005 года), «Гуманитарные ценности и единство российского образовательного пространства» (г. Н. Новгород, 27 января 2006 г.), «Проблемы обновления России» (г. Н. Новгород, 27 апреля 2006 г.), а также в научных публикациях, в том числе в рецензируемом издании «Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения». По теме диссертационного исследования издано шесть публикаций общим объемом 2,1 п.л.
Структура и содержание диссертации. Структура работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования, включает в себя введение, три главы и шесть параграфов, заключение, примечания, список использованных источников и литературы, приложения.
Во введении дается обоснование выбора темы, раскрываются ее актуальность, научно-практическая значимость и научная новизна, определяются объект, предмет и хронологические рамки, формулируются цель и задачи исследования, характеризуется его методологический инструментарий.
Первая глава «Субъекты правоохранительной деятельности в процессе обеспечения общественной безопасности России (вопросы теории и методологии)» посвящена концептуальной разработке объекта диссертационного исследования и содержит обобщенную характеристику общественной безопасности России как сложной, относительно самостоятельной многоуровневой системы.
Вторая глава «Правовые основания и формы участия населения в обеспечении общественной безопасности в истории России» характеризует основные организационно-правовые формы участия населения в обеспечении общественной безопасности России в контексте динамики их развития.
Третья глава «Проблемы развития общественных субъектов правоохранительной деятельности и пути их решения в современных условиях» посвящена политико-правовому анализу актуальных проблем формирования в Российской Федерации системы негосударственного участия в обеспечении общественной безопасности и возможных путей их преодоления.
В заключении суммированы основные выводы и предложены рекомендации по оптимизации развития предмета исследования.
Система и факторы процесса обеспечения общественной безопасности
В условиях перехода России к новой парадигме обеспечения национальной безопасности в целом, концептуальная разработка проблемы общественной безопасности также приобретает новое содержание в связи с существенной трансформацией внутренних и внешних условий развития российского общества. Объективными факторами, позволяющими уверенно выделять общественную безопасность из общей сферы национальной безопасности, выступают: специфика складывающихся в ней общественных отношений; особенности регулирующих их правовых норм; наличие специальных функций по обеспечению общественной безопасности и механизма их реализации; специфика субъектов ее обеспечения и т.д.
Вместе с тем, содержание категории «общественная безопасность» представляется в значительной степени неопределенным и дискуссионным. До настоящего момента в отечественной политической и юридической науках не выработано универсальной, общепринятой дефиниции этого понятия. В современной научной литературе доминирует несколько теоретических подходов к определению сущности общественной безопасности. Например, исходя из посыла о том, что в своей структуре общество имеет самые разнообразные группы населения (национальные, конфессиональные, профессиональные и т.п.), общественная безопасность интерпретируется как способность и возможность гражданского общества развиваться и процветать в условиях конфликтов, неопределенности, риска . То есть общественная безопасность рассматривается в контексте проблемы гармонизации интересов различных социальных групп и слоев населения.
В юридической литературе к сфере общественной безопасности, как правило, относят общественные отношения, связанные с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности. Согласно Уголовному кодексу Российской Федерации «общественная безопасность как объект, предусмотренный нормами гл. 24 УК РФ преступлений, представляет собой совокупность общественных отношений, обеспечивающих безопасные условия жизни каждого члена общества, общественный порядок, безопасность личных, общественных или государственных интересов при производстве различного рода работ и в процессе обращения с общеопасными предметами»3. Не случайно российский законодатель в данной проблеме акцентирует внимание на безопасности личности, охране собственности, общественного порядка, выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений - того, что отнесено к компетенции милиции общественной безопасности4.
Однако более достоверным представляется определение безопасности через реализацию жизненно важных национальных интересов, использованное в Законе РФ от 5 марта 1992 года «О безопасности». Согласно ст. 1 указанного закона безопасность представляет собой «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»5. При этом к жизненно важным интересам традиционно относят совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства, реализация которых обеспечивает как стабильное существование, так и гарантированную перспективу развития нации.
Анализ первой (1997 г.) и второй (2000 г.) редакций Концепции национальной безопасности РФ позволяет говорить о выделении в настоящее время новых аспектов в содержании понятия национальный интерес, которые связаны именно с гармонизацией интересов государства, общества и личности, суверенного государства и гражданского общества. Главой российского государства зафиксировано: без общества как совокупности индивидов, без реализации их социальных и политических прав и свобод российское государство функционировать не может. Вместе с тем, в контексте подхода, связанного с обеспечением национальной безопасности, речь идет уже не просто о фиксации приоритета прав личности, не о простом суммировании безопасности личности, общества и государства, а о поиске баланса интересов личности, общества и государства .
В словаре русского языка СИ. Ожегова безопасность толкуется как "положение, при котором не угрожает опасность кому, чему" . В толковом словаре В.И. Даля понятие "безопасный" характеризуется, как неопасный", не угрожающий, не могущий причинить зла или вреда; безвредный, сохранный, верный, надежный. Безопасность - отсутствие опасности, сохранность, надежность8. На лицо несколько подходов к пониманию содержания безопасности: с одной стороны, безопасным может считаться состояние какого-либо носителя опасности, которое не содержит угрозы возможного причинения вреда для окружения; с другой стороны, безопасным может считаться состояние объекта, для которого в данный момент не актуализированы какие-либо опасности и угрозы; наконец, свойство безопасности приписывают объекту, надежно защищенному от вредных для него воздействий, обладающему способностью эти воздействия устранять. Применительно к общественной системе именно признак защищенности наиболее точно отражает как состояние системы, при котором гарантировано отсутствие разрушительных внешних и внутренних воздействий, так и характер деятельности субъекта по обеспечению безопасности этой системы.
Отсюда общественная безопасность - это относительно самостоятельная многоуровневая функциональная система, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия и противоборства жизненно важных интересов личности, общества, государства с угрозами этим интересам. В качестве ее целевого назначения выступает степень защищенности данных интересов от угроз. Вместе с тем, в центре этой системы стоят жизненно важные интересы личности, общества и государства, совокупность которых и есть общественные интересы. Представляется, что введение в правоохранительную практику категории «общественная безопасность», воплощающей в себе элементы защиты законных интересов личности, общества и государства, будет способствовать укреплению правопорядка и усилению защиты субъективных прав индивидуальных и коллективных субъектов.
При интерпретации рассматриваемого понятия подавляющее большинство исследователей исходит из того, что сфера безопасности охватывает не все социальное пространство, а лишь те его сегменты, которые характеризуются фундаментальными ценностями, форми 26 рующими жизненно важные интересы личности, общества и государства9. В целях предотвращения развития стихийных процессов, генерирующих различные нарушения, эта область общественных отношений нуждается в особых мерах регулирования в интересах обеспечения и сохранения стабильности, целостности и согласованности интересов основных объектов безопасности и их защищенности от деструктивных воздействий.
Однако, даже в рамках такой постановки вопроса, область общественной безопасности представляется существенно зауженной. Общественная безопасность задействует самый широкий круг складывающихся в обществе отношений, так или иначе связанных с обеспечением безопасности ее объектов. Объектами безопасности выступают: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность,
Сложность процессов, сопровождающих социально-политическое, экономическое, духовно-нравственное развитие российского общества, оказывает прямое воздействие на функционирование системы общественной безопасности страны. И потому, рассматривая содержание современных угроз общественной безопасности, специалисты правомерно отмечают политическую, экономическую, социальную, экологическую, культурную, техническую, правоохранительную и другие составляющие данной системы . Имеет место и обратная связь, т.е. состояние системы обеспечения общественной безопасности оказывает непосредственное влияние на процесс функционирования политической, экономической, социокультурной и других областей жизнедеятельности общества. Тем не менее, система обеспечения общественной безопасности в идеале нацелена не только на поддержание его стабильности средствами социального контроля и принуждения, но и на обеспечение прогрессивного развития социального объекта. В итоге прослеживается четкая взаимосвязь различных видов безопасности, в рамках которой общественная безопасность выступает в качестве комплексного критерия оценки качества социальной системы как целостного организма.
С точки зрения общеметодологического подхода к рассмотрению сложных систем, общественная безопасность обладает всеми необходимыми атрибутами, позволяющими отнести ее к классу сложных систем. При этом, наряду с наличием в данной системе таких элементов, как объекты безопасности, угрозы безопасности, субъекты обеспечения безопасности, силы и средства (потенциал) обеспечения безопасности, она имеет разносторонние внешние связи, во многом предопределяющие характер ее функционирования и развития.
Реализация данного тезиса позволяет определять общественную безопасность как состояние личности и общества, при котором обеспечены благоприятные возможности для удовлетворения и реализации их жизненных, духовных и материальных потребностей, минимум устойчивости и стабильности, социальный иммунитет, готовность и способность противостоять деструктивным воздействиям, угрозам жизни, здоровью, имуществу, всей совокупности прав, свобод, законных интересов граждан и их объединений.
Проблема обеспечения общественной безопасности непосредственно сопрягается с общетеоретическими вопросами обеспечения социальной стабильности. При характеристике любой системы именно категории "безопасность" и "устойчивость" отражают характер и уровень ее организации и способности противостоять деструктивным и дезорганизующим воздействиям. В полной мере данный тезис применим для характеристики социальной системы11.
Нормативная база и формы участия населения в обеспечении общественной безопасности в первой половине XX века
Большинство из современных общественных субъектов правоохранительной направленности имеет глубокие исторические корни и опыт правового регулирования данного вида деятельности. Это относится, прежде всего, к различным общественным формированиям граждан, участвующим в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Еще в Киевской Руси, согласно основному нормативному акту того периода «Русской правде»1, было предоставлено право потерпевшим, их родственникам, близким и всем желающим участвовать в охране правопорядка, в задержании преступника. В последующем создание в России специализированных полицейских структур уточнило порядок привлечения населения к правоохранительной деятельности. В Инструкции, данной Московской полицмейстерской канцелярии 10 декабря 1722 года, отмечается; «Для лучшего смотрения всякого... неисправления, надлежит определить в каждой слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех жителей, и дабы каждой десятской за своим десятком накрепко смотрел, чтоб не учинялось противно запрещению, и ежели за кем усмотрят, о том тотчас объявить старосте, а ему старосте определенному в той свободе офицеру, а тому офицеру ему обер-полицмейстеру, и будет что будет касаться до купечества, о том ему иметь сношение с Магистром».2 Введенный в действие Екатериной II в 1782 году «Устав благочиния»3 впервые в отечественной истории заложил основы системы участия общественности в охране порядка. А принятый в 1876 г. «Устав о предупреждении и пресечении преступлений», наряду с регламентацией работы по профилактике подлежащих деяний, определял и некоторые вопросы тактики действий, как органов полиции, так и населения. Созданные вследствие реализации названных уставов добровольные дружины, уже с конца XIX века активно обеспечивали правопорядок, вели борьбу с бандитизмом на дорогах и рабочих окраинах.
В начале XX века в городах России населением стихийно создаются отряды рабочих в целях поддержания общественного порядка. Показателен в этом опыт Нижегородской губернии. Так, 22 октября 1905 г. на многолюдном собрании рабочих Сормова пригорода города Нижнего Новгорода по поводу Манифеста от 17 октября 1905 г. было принято решение о создании милиции для поддержания порядка и защиты от черносотенцев. В короткий срок 150-200 рабочих изъявили желание участвовать в милиции.
В процессе создания милиции была выработана программа ее деятельности и структура этого органа. Основной целью милиции в соответствии с ее Программой и Уставом являлась защита граждан Сормова от всякого рода покушений на их личность и жилище, на право собраний и митингов. Милиционеры несли патрульную службу на улицах и охраняли помещения, в которых проходили собрания. Кроме того, милицейские группы ("пятки", "десятки") получали особые задания,
По уставу в Сормовскую милицию могли вступать граждане в возрасте не моложе семнадцати лет. Они несли службу добровольно и бесплатно, беспрекословно должны были подчиняться выборному начальству и вести трезвый образ жизни. Милиционер за трехкратное нарушение устава подлежал исключению из состава милиции, оружие милиционеру выдавалось в милиции.
Возглавлял милицию штаб. Это был выборный орган. Милицейские силы делились на отряды, во главе которых стояли десятские. Руководство было обязано давать отчет о своей деятельности всему составу.
В чрезвычайной обстановке милиция сормовских рабочих должна была согласовывать свои действия с большевистской организацией РСДРП. В момент решающих действий штаб милиции был обязан избрать из своей среды руководителя, которому подчинялась вся организация. Принимать решения о крупных действиях помимо общего собрания мог штаб совместно с десятскими лишь в экстренных случаях и с условием последующего отчета всей милиции. За нарушения дисциплины милиционер передавался товарищескому суду.
Всего в Нижнем Новгороде, пригородах; Канавине и Сормове в соответствии с Программой и Уставом Сормовской рабочей милиции осенью 1905 года было создано 5 вооруженных дружин, в которых насчитывалось 310 человек. Рабочая милиция как вооруженная сила оказывала определенное влияние как на состояние общественного порядка, так и на существование так называемой Сормовской республики. Лишь к 15 декабря 1905 года с введением в Сормово правительственных войск рабочая милиция была распущена.
В 1913 году в царской России "чинам полиции" была направлена "Инструкция для организации народной дружины", впервые определившая основные принципы (включая принцип добровольности) вступления в ряды народной дружины, подчиненности ее органам государственной власти. А в 1915 г. была принята первая инструкция по организации добровольной дружины, где был изложен порядок формирования дружины, правила отбора дружинников, их учет, дисциплинарные требования и основные формы работы. В частности, инструкцией было определено, что для организации деятельности дружины высшим представителем местной административной власти назначалось особое лицо (офицер Отдельного корпуса жандармов или чиновник одного из учреждений).
Накануне Февральской буржуазно-демократической революции в Нижнем Новгороде рабочие завода "Фельзер" (ныне "Двигатель революции"), как и в ряде промышленных городов России, создали свою общественную милицию. В наказе Нижегородскому Совету рабочих депутатов рабочие завода писали, что для отстаивания демократических свобод "необходима организация народной милиции. Вооруженный народ сможет сделать все для осуществления программы, невооруженный потерпит поражение и снова будет окован крепкими цепями".
В начале марта 1917 года Временное правительство России провозгласило замену полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного управления. В городе Нижнем Новгороде специальной комиссией было подготовлено два документа: "О реорганизации городской нижегородской полиции, переименованной в «народную самоохрану»" и "Проект временной инструкции для милиции, учрежденной в г. Нижнем Новгороде с пригородами".
Становление нового аппарата управления на местах в Нижегородской губернии началось с изгнания старого аппарата и, прежде всего, органов полицейского управления. Вот как описываются происходящие в то время события в одном из документов; "Пристава (начальника полиции участка в уезде) Веселова в селе Бутурлине водили с торжеством, причем бабы над ним издевались и плевали в него, может, и побили бы, да волостной старшина догадался посадить его с урядником в волостную арестантскую, Ввиду того, что толпа собиралась ночью поджечь арестантскую, вечером его тайком увезли в Княгинино, где и взяли на военную службу". Через 1,5 месяца после этих событий приказом губернского комиссара все уездные исправники (начальники уездных полиций) были уволены со службы. Так закончилась история полицейского управления в Нижегородской губернии.7
В феврале-марте 1917 года службу по охране общественного порядка в Нижнем Новгороде выполняли студенты нижегородского университета и гимназисты-старшеклассники в количестве 528 человек, поделенные на 16 отрядов.
В этот же период создается рабочая милиция, альтернативная милиции Временного правительства, — новая организация. Она возникла в силу необходимости, ибо народная милиция не могла выполнить задачи по охране порядка. Поэтому нижегородские рабочие, основываясь на опыте 1905 г., попытались обеспечивать порядок своими силами. Так, по "Временному уставу Сормовской рабочей милиции", принятом 17 марта 1917 г. на общем собрании рабочих Сормовского завода, предполагалась организация милицейской службы "десятками". В это же время в Сормове был образован комитет общественной безопасности и порядка, состоящий из выборных в количестве 49 человек, куда входили и представители Сормовской рабочей милиции. Для координации действий выработан Устав комитета безопасности и порядка.
Проблемы создания и развитая общественных формирований правоохранительной направленности в постсоветской России
Новые условия развития российского общества не позволили существовать прежним формам участия населения в охране правопорядка. Прекратила действие и правовая основа деятельности общественных объединений правоохранительной деятельности. В этих условиях только в крупных городах и регионах с соответствующим историческим укладом жизни сохранилось незначительное число общественных формирований, И лишь в самом конце XX - начале XXI вв. проявляется тенденция увеличения числа общественных объединений правоохранительной направленности, базирующихся на законодательстве субъектов РФ.
Вместе с тем, начиная с 1991 г., со стороны Правительства РФ и Президента РФ, прослеживаются отдельные попытки активизировать участие граждан в обеспечении правопорядка1. Так, Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. предписывалось восстановить на местах деятельность ДНД, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений, внештатных сотрудников милиции и др, Также в Постановлении отмечалась необходимость укрепления деятельности милиции общественной безопасности посредством привлечения на добровольной возмездной основе граждан к оказанию помощи в обеспечении правопорядка. Было разрешено оплачивать труд граждан за счёт денежного содержания сотрудников органов внутренних дел, должности которых были не укомплектованы. Постановление стимулировало развитие правовой основы деятельности общественных формирований граждан в крупных регионах страны . На решение данных задач была направлена и Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 гг.4
Федеральный закон от 14 апреля 1995 г, «Об общественных объединениях»5 предоставил возможность создания общественных объединений в следующих организационно-правовых формах: общественные организации, движения, фонды, учреждения, органы общественной самодеятельности. Вместе с тем, принятые правовые акты к каким-либо существенным изменениям в решении данной проблемы не привели.
Современные условия развития государства и общества позволяют отмечать наметившуюся тенденцию возрождения участия населения в обеспечении общественной безопасности. По мнению начальника ВНИИ МВД России СИ. Гирько, сегодня в России формируется новая модель правоохранительной деятельности, строящаяся на принципах равенства перед законом государственных и негосударственных субъектов правоохранительной деятельности и их партнёрстве .
В настоящее время в ряде регионов страны активно идёт процесс возрождения общественных формирований граждан правоохранительной направленности. Наиболее активно - в Татарстане, Краснодарском крае, центральных регионах страны7. На начало нового столетия в нашей стране насчитывалось 37,6 тыс, общественных объединений, из них - 18,5 тыс. народных дружин и 1,1 тыс. казачьих. Общественные объединения в свои ряды включают 328 тыс. человек, которые помогли раскрыть 40 тыс. преступлений, связанных с уличной преступностью. Благодаря работе дружин выявлено более 500 тыс. административных правонарушений, задержано 25 тыс. лиц за преступления8. По данным МВД, в настоящее время на территории Российской Федерации зарегистрировано почти 18 тыс. частных охранных структур и служб безопасности, которые включают в свой штат около 450 тыс. работников9. Данные цифры говорят о социально-полезной, значимой роли общественных объединений правоохранительной направленности, недооценивать которую нельзя.
С принятием в 1995 г. Федерального закона «Об общественных объединениях» окончательно утратила силу нормативная база, регулирующая деятельность ДНД, товарищеских судов, комиссий по борьбе с пьянством и других формирований правоохранительной направленности. Запрет, установленный Федеральным законом «Об общественных объединениях» на создание и функционирование в России объединений граждан с участием государства, явился предпосылкой развития правовой основы их деятельности на региональном и местном уровнях1 .
Выполнение общественными формированиями граждан публичных, аналогичных государственным полномочий на практике порождает противоречие в правовых основах их деятельности, что наглядно прослеживается на этапах рассмотрения Федерального закона РФ «О казачестве». Постановлением Государственной Думы от 18 июля 1996 г. была создана комиссия из числа депутатов и представителей Президента РФ по выработке согласованного проекта данного закона . После периодического рассмотрения законопроекта он был отклонён Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения12.
Аналогичная ситуация сложилась и с принятием Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» -в конечном итоге законопроект был снят Государственной Думой с рассмотрения в марте 2001 г.13
В тот период времени высказывалось мнение, что принятие этого закона приведет к размыванию функций, задач, полномочий и ответственности органов государственной власти и общественных объединений14. Однако, практика существования цивилизованного общества доказывала продуктивность «общественного» подхода к выполнению государственных правоохранительных функций.
В последующем попытки рассмотреть и принять указанные законопроекты продолжались, но безуспешно. Несмотря на то, что этот процесс принял сегодня закономерные рамки, такое положение дел нельзя признать приемлемым.
Без развития системы участия населения невозможно надежное обеспечение общественной безопасности, профилактика правонарушений и борьба с преступностью. Решая эти задачи, общественные объединения участвуют в осуществлении функций государства по защите конституционных прав и свобод граждан, собственности, законных интересов предприятий, организаций и учреждений от преступных и иных противоправных действий. При этом сами по себе функции государства не появляются ниоткуда, они онтологически являют собой сложные социальные формы реализации исходных прав и свобод, среди которых находятся и права граждан по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.
