Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы исследования организации пограничного пространства государства 15
1.1. Методологические подходы к исследованию пограничного пространства государства 15
1.2. Основные элементы и параметры эффективности организации пограничного пространства государства 37
ГЛАВА 2. Организация пограничного пространства Российской Федерации в современных геополитических процессах 84
2.1. Пограничное пространство современной России как территориальная структура организованного геопространства 84
2.2. Приоритеты организации пограничного пространства Российского государства как фактор его устойчивости в геополитических процессах современности 98
Заключение 173
Литература 188
- Методологические подходы к исследованию пограничного пространства государства
- Основные элементы и параметры эффективности организации пограничного пространства государства
- Пограничное пространство современной России как территориальная структура организованного геопространства
- Приоритеты организации пограничного пространства Российского государства как фактор его устойчивости в геополитических процессах современности
Методологические подходы к исследованию пограничного пространства государства
Преимуществом рассмотрения пограничного пространства с точки зрения его организации является, на наш взгляд, то, что такая постановка вопроса подразумевает оценку места и роли пограничного пространства во всей системе социально-экономических, политических, этнокультурных и пр. взаимосвязей, «заданных» государством и пр. социально-политическими институтами. В этом смысле и сама геополитика есть не что иное «как теория и практика пространственно-временной организации ресурсов развития каждой страны (народа, государства) относительно других стран» . В то же время выработка методологического подхода к проблеме организации пограничного пространства предполагает в первую очередь выбор теоретических оснований (парадигм) исследования.
В пользу осознания научной общественностью необходимости разработки названных парадигм свидетельствует относительно недавнее выделение в самостоятельные отрасли научного знания погранологии и лимологии. В то же время лимология позиционирует себя как отрасль географии (большей частью экономической географии и в значительно меньшей степени политической географии) и ориентирована на изучение границ как географического явления. Предметом же погранологических исследований являются вопросы, связанные с характером возникающих в пограничном пространстве России угроз ее национальным интересам и безопасности, преимущественно геоэкономические, а также военные аспекты пограничной политики . При этом как лимология, так и погранология, будучи «молодыми» научными дисциплинами, сохраняют недостаточную разработанность категориальный аппарат исследования и неопределенность дефиниций, используемых при постановке вопросов, связанных с геополитическими процессами, протекающими в пограничном пространстве. Одновременно существует значительное число исследований по проблемам границ, их строительства и безопасности, не относящихся (по крайней мере, с точки зрения их авторов) ни к погранологии, ни к лимологии, и выполненных в рамках политологии, геополитики, глобалистики и географии. Однако и они не позволяют однозначно определиться с соответствующими дефинициями. Между тем прояснение содержательной стороны таких терминов, как «пограничное пространство» и «геополитический процесс» представляется, на наш взгляд, тем более важным, что монография «Проблемы пограничной политики государства и пути их решения» именно с помощью понятия «процесс» дает в значительной мере тавтологическое определение пограничного пространства: «Под пограничным пространством понимается общественно-природная пространственная среда жизнедеятельности личности, общества и государства, определяющим фактором которой являются процессы и явления, обусловленные статусом государственной границы и необходимостью обеспечения национальных интересов и безопасности в пограничном пространстве государст-ва» . Данная дефиниция фактически определяет неизвестное «через самое себя»: пограничное пространство есть нечто, обусловленное государственной границей и обеспечением безопасности пограничного пространства. Представление же о пограничном пространстве как об общественно-природной пространственной среде, на наш взгляд, слишком неопределенно, что затрудняет выявление сущности возникающих в таковой среде политических процессов и явлений. Значительно более информативным является, с точки зрения автора, представление о пограничном пространстве как о «политико-географической области, расположенной вдоль линии границы, мест дислокации пограничной, таможенной и иной служб, приграничных территорий, в пределах которых происходят явления и процессы, имеющие пограничный характер» .
Между тем вплоть до настоящего времени на основании большинства посвященных проблемам границ работ отечественных политиков, политологов, а также специалистов в области экономической, политической и культурной географии затруднительно составить сколько-нибудь определенное представление о том, что следует понимать под пограничным пространством как политико-географической областью. Связано это, с точки зрения автора, с тем, что «мышление пространством» для специалистов названных отраслей есть именно и прежде всего такое «мышление регионами», при котором под регионом понимается «группа областей, краев, республик, составляющих территориальное и народно-хозяйственное целое... В более широком и распространенном смысле слова "регионом" называют любую самостоятельную в хозяйственно-экономическом и административном отношении территорию, начиная от сельского района и кончая крупными народно-хозяйственными комплексами» ". При подобном подходе к организации пограничного пространства государства последнее не может быть четко дефинировано, поскольку «под словом "регион" понимается целостный участок территории, отличающийся некоторой однородностью в своей основе, но не обладающий четкими границами» 3 — в то время как государственное управление территориями предполагает наличие у них четких границ и определенного административно- политического статуса.
В свете сказанного весьма характерной представляется дискуссия вокруг проблемы глубины пофаничного пространства России . Так, сетуя на «бессистемное выделение несомненно особых проблем прифаничного пространства России в предмет особого государственного регулирования» , ряд исследователей принципиально отказывается от практики отнесения к пофаничному про-сфанству всей территории примыкающих к государственной фанице субъектов Российской Федерации3. Между тем лишь одна из осуществленных за последние годы классификаций новых российских фаниц предполагает определение глубины пофаничного просфанства не по политико-админисфативному принципу, а исходя из освоенности прифаничной территории и ее природных, геомефиче-ских, этнических и исторических признаков (Приложение 1). Прочие же авторы, категорически офицая возможность рассмофения в качестве прифаничного про-сфанство всего субъекта федерации, одной из фаниц которого является Государственная фаница России, под пофаничным просфанством последней подразумевают фактически именно всю территорию ее прифаничных админисфативно-территориальных единиц (ATE) 5.
Основные элементы и параметры эффективности организации пограничного пространства государства
Классификация отечественных и зарубежных геополитических концепций и моделей, выполненная на основании их наиболее общих элементов («логических единиц») — в отличие от общепринятой классификации по национальным школам геополитики — показала, что связь пограничной периферии государства с его центром осуществляется за счет: (а) материальных и информационных потоков, (б) коммуникационных сетей и прочей инфраструктуры, (в) административной организации политической и хозяйственной деятельности человека, направленной на максимальную унификацию приграничных ATE, и (д) культурно-смысловых значений (Приложение 1). На этом основании в качестве наиболее общих элементов организации пограничного пространства государства автором были выделены: (1) население приграничных ATE, а также материальные (людские и товарно-денежные) и информационные потоки, проходящие через пограничное пространство; (2) элементы административной организации политической и хозяйственной деятельности, формирующей пограничное пространство государства: ATE, земля как объект собственности и хозяйствования, звенья центрального и регионального аппарата государственного управления, федеральные и региональные нормативно-правовые акты, регулирующие политико- и хозяйственно-административные аспекты управления территориями; внешнеполитические договоры и соглашения, подписанные государством; (3) инфраструктура, в том числе социальная, обеспечивающая связь пограничной периферии с центром; (4) культурно-смысловые значения, актуализирующиеся в пределах пограничного пространства, обусловленные силой государственной идеологии и приоритетом идентичностей — политической и этнической, конфессиональной, региональной — и представляющие собой образы: пространства — собственного и сопредельного, административных и государственной границ, собственного этноса и соседних этнических групп, а также власти - центральной и региональной; мифы региональной и этнополитической истории и основанные на них социально-политические ожидания). В то же время, выделяя в качестве самостоятельного этот элемент организации пограничного пространства, автор, исходя из представлений о таковой как об операции дискурса, полагает, что соответствующие культурно-смысловые значения обусловлены тремя предыдущими составляющими пограничной периферии и характеризующими их параметрами.
Население приграничных ATE, а также материальные и информационные потоки, проходящие через пограничное пространство. В случае населения приграничных ATE параметры эффективности организации пограничного пространства представляются наиболее очевидными и включают две группы показателей: демографические и социально-экономические. К первым относится характеристики собственно населения приграничных регионов, а именно: его численность, включая удельный вес городского населения, коэффициенты прироста населения и младенческой смертности, этнический состав жителей приграничных ATE, удельный вес трудоспособного населения, распространение в регионе заболеваний, включая техногенные, и эпидемиологическая обстановка. Во вторую группу показателей входят такие характеристики качества жизни населения пограничного пространства, как плотность расселения, уровень и преимущественные сферы занятости, среднедушевые денежные доходы населения, величина прожиточного минимума в среднем на душу населения, превышение доходов населения над расходами и удельный вес населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения региона, а также количество совершаемых в регионе правонарушений и их раскрываемость. Следует подчеркнуть, что обе группы показателей тесно связаны между собой. Так, низкие социально-экономические показатели качества жизни населения приграничных ATE необходимо приведут к снижению в них рождаемости, уменьшению количества трудоспособного населения и его оттоку с пограничной периферии, в конечном итоге — к обезлюдению пограничного пространства, что делает его чрезвычайно уязвимым.
Что касается материальных и информационных потоков, проходящих через приграничные ATE, то в этом случае, по мнению автора, параметры оценки эффективности организации пограничного пространства характеризуют барьерные и контактные свойства границы и подразделяются на три группы: а) людские потоки, включающие как внутреннюю миграцию населения приграничных ATE, так и эмиграцию (иммиграцию) из(в) приграничные ATE. Так, в частности, в качестве показателя снижения барьерных свойств границы может рассматриваться существенное увеличение потока иммигрантов из сопре дельных государств и фактическое заселение ими пограничного пространства; б) финансовые и товарные потоки, их качественные и количественные показатели и направление, последнее - постольку, поскольку в этом случае может выявиться различная направленность геоэкономических векторов притяжения приграничных ATE. Так, в частности, показателем высокой степени дезинтегра ции Священной Римской империи являлось тяготение ее княжеств к различным экономическим центрам за пределами империи: «Юг имел совершенно иные тор говые связи и рынки сбыта, чем север; между востоком и западом почти вовсе не существовало обмена» . В свою очередь качественные и количественные показа тели товарных потоков укажут, является ли пограничная периферия сырьевой ба зой для сопредельных государств (как вариант — транзитным коридором экспор тируемого природного сырья). Значительный интерес эти показатели представ ляют и с точки зрения криминализации товарного потока (наркотрафик, незакон ный оборот оружия, контрафактные товары).
Пограничное пространство современной России как территориальная структура организованного геопространства
В рамках выбранной в качестве центральной парадигмы данного диссертационного исследования (безопасность территории включает в себя пространственную, политико-правовую, социально-экономическую и культурную безопасность территории) целесообразным представляется рассмотрение в качестве основного фактора устойчивости Российского государства в современных геополитических процессах способность федерального центра парировать возникающие в пограничном пространстве страны угрозы ее территориальной власти. Их характер позволяет систематизировать обширная библиография по проблемам национальной безопасности России .
Так, в условиях усиления процессов глобализации и регионализации ухудшение геополитического положения России привело в экономической сфере к частичной утрате страной не только своих позиций на мировом и региональных рынках, но и контроля над собственными природными ресурсами, сконцентрированными преимущественно на приграничных территориях. В этом отношении Россия является предметом повышенного интереса как развитых европейских государств, нуждающихся в дополнительных рынках сбыта и сырьевых базах, так и нелегальных мигрантов. При этом увеличение притока последних создает дополнительную напряженность не только в экономической сфере (вследствие расхищения ими природных богатств и хозяйственного освоения приграничных земель), но и в демографической, этноконфессиональной и социальной сферах (в частности, нелегальная трудовая миграция и усложнение санитарно-эпидемиологической ситуации).
Угрозы культурной и пространственной безопасности территории Российской Федерации в ее пограничном пространстве тесно взаимосвязаны и охватывают как упомянутую этноконфессиональную, так и информационную сферы и направлены на подрыв традиционных цивилизационных устоев российского общества и превращение линий цивилизационных разломов в зоны этнополитиче-ских и этноконфессиональных конфликтов. Несмотря на характерное для конца XX — начала XXI вв. смещение акцента на сферу информационной безопасности, не уменьшаются и угрозы пространственной безопасности (территориальной целостности) Российского государства и в военно-стратегической сфере, чему в значительной мере способствует расширение зон военно-стратегических блоков, а также сохранение в непосредственной близости от российских границ существующих и потенциальных очагов вооруженных конфликтов.
При рассмотрении пограничного пространства Российской Федерации как территориальной структуры организованного геопространства автором учитывалось, что с изменением геополитических реалий конца XX в. возник ряд межгосударственных союзов и блоков стран дальнего и ближнего зарубежья, часть которых составили только сопредельные с Россией страны, в то время как в другие вошли также и государства, не имеющие с ней общих границ. При этом несмотря то, что сама Российская Федерация представлена на разных уровнях лишь в некоторых из таких межгосударственных образований (Приложение 2, рис. 5), их влияние на организацию пограничного пространства страны весьма существенно. Наиболее благоприятно в этом смысле складывается обстановка на Севере, где Россия не представлена только в Северном совете министров, но входит в Совет стран арктического региона и неправительственный «Северный форум», объединяющий только арктические и полярные ATE северных стран Европы, Азии и Америки. На Северо-Западе Российская Федерация входит только в Совет государств Балтийского моря и в «Северное измерение» Европы, в рамках которых решаются прежде всего вопросы экономического сотрудничества, а в июне 2008 г. впервые приняла участие в работе высшего руководящего органа Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в качестве официального кандидата на вступление в эту организацию. Однако ни названные, ни какие-либо иные существующие здесь межгосударственные объединения не позволяют России расширить свое геополитическое влияние в регионе, а часть созданных региональных структур непосредственно препятствует этому (Балтийская ассамблея, Польско-Литовский сейм, Балтийско-Черноморский блок). В то же время, как указывает Л.Б. Вардомский, «довольно жесткий таможенный и визовый режим этих границ компенсируется развитием институциональной контактности. Для этого типа сотрудничества характерно широкое участие в приграничном сотрудничестве органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на основе договоров с аналогичными территориальными органами власти соседних стран. ... Для развития приграничного сотрудничества со странами ЕС... важную роль сыграет "Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией", а также деятельность Совета государств Балтийского моря и Баренц-Арктического региона» .
Развитие институциональной контактности на Северо-Западе и Западе к настоящему моменту происходит в рамках следующих подписанных и ратифицированных Россией документов: — Шестого протокола к Генеральному соглашению о привилегиях и имму нитетах Совета Европы (от 22.03.2001 г., основная цель — формирование единого правового пространства, в том числе за счет иммунитета судей, секретаря Евро пейского Суда и его заместителей), — Рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации от 21.05.2003 г. (от 23.12.2003 г. № 187-ФЗ; стороны, участвующие в соглашении наряду с Россией: Бельгия, Дания, Финляндия, ФРГ, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Англия, США, Европейское Сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии).
Приоритеты организации пограничного пространства Российского государства как фактор его устойчивости в геополитических процессах современности
Политико-административная организация российской пограничной периферии берет свое начало с середины XVI в., т.е. с начала активной политики присоединения инонациональных территорий. Первоначально на них (как, например, в случае Поволжья) распространялась та же управленческая практика, что и в центральных областях России, а местная аристократия вплоть до XVIII в. фактически приравнивалась к служилому русскому сословию, с XVIII в. — при условия принятия христианства. Начиная с присоединения Казанского ханства национальные окраины различаются по формально-юридическим критериям присоединения, определяющим момент, с которого данное владение считалось частью Российского государства , а к началу XX в. — еще и по статусу в административно-политической системе и степени фактической включенности в единое. политическое пространство страны . В- наибольшей мере в него были включены окраины с русской государственной администрацией среднего и низового звена, постепенно русифицируемые и испытывающие наплыв русского населения (Малороссия и Сибирь к началу XX в). В.Б. Макаров считает одним из главных недостатков системы местного управления такими окраинами громоздкость бюрократического аппарата и слабость административных механизмов воздействия на него со стороны центральных органов государственного управления, когда даже при достаточной информированности о положении дел на пограничной перифе-рии центр не имел действенных рычагов воздействия на местах . Авторитетный российский государственный деятель, правовед и экономист рубежа XIX — XX вв. Э.Н. Берендтс в записке на имя министра внутренних дел Российской империи В.К. Плеве называет также текучесть кадров местных администраций, при которой должностные лица не успевают за время своей службы изучить местную специфику настолько, чтобы принимать компетентное решение 4.
В наименьшей степени в политическое пространство Российской империи были включены окраины, лишь формально (в качестве упоминания в полном титуле) присутствовавшие в составе государства и не имевшие русской администрации: ногаи и черкесы в XVII в. , границы, подобные созданным на Дону под влиянием стихийной «народной» колонизации, в допетровский период их суще-ствования (т.е. до их насильственной унификации Петром I и Екатериной II), а также Русская Америка, управлявшаяся торгово-промышленной компанией.
Значительной автономией в политико-административной системе Российской империи обладали и окраины, где существовала только верховная или военная российская администрация. В зависимости от традиций местной государственности, исторических обстоятельств вхождения в империю и уровня развития правовых и пр. норм общественной жизни такие приграничные территории различались по своему статусу и были представлены: (а) административными автономиями Прибалтики, Бессарабии, Юго Западного Поволжья, Западной Грузии, а также Восточного Закавказья и Север ного Кавказа (присоединение которых к империи не привело к немедленному распространению на них российского законодательства); (б) политическими автономиями — Украины (чья автономия просущество вала с небольшими перерывами более полутора веков и была ликвидирована в ре зультате правительственной политики унификации административного устройст ва края в общероссийском масштабе), Великого княжества Финляндского (сохра нившего собственный парламент, денежную единицу, почтовую и таможенную системы) и Царства Польского (автономия которого базировалась на октроиро ванном праве, дарованном Александром І в 1815 г.); (в) протекторатами — Восточная Грузия (ставшая по Георгиевскому тракта ту «зависимой страной с ограниченным суверенитетом» 3), казахские жузы и т.н. Внутренняя Орда, возникшая в 1801 г. в междуречье Урала и Волги (первона чальный, 1786 г., проект оренбургского генерал-губернатора, предполагавший разделение Младшего жуза на административные единицы с передачей их в управление расправ, подчиненных Пограничному суду в Оренбурге, был пере 101 смотрен в связи с началом Великой Французской революции, в результате чего до 1844 г. здесь сохранялась ханская власть 1; с 1844 г. контроль над казахской администрацией осуществлялся попечителями из числа российских чиновников или военных в отставке ), а также Бухара, Хива и Урянхайский край (Тува). Анализ исследований, посвященных эволюции политико-административной системы России, позволил автору выделить три основных фактора, обусловливавших место пограничного пространства России в системе ее центральных органов государственного управления: 1) исторический фактор, определявший статус административной единицы и формы управления ею. Еще в процессе присоединения к Москве уделов их центральные органы переносились в столицу с сохранением территории ведения (в XVII в. таких приказов, традиционно называемых четвертными, было шесть: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская и Костромская четверти, а также Сибирская четверть, переименованная в приказ). Преобразование Петром I приказов не привело к ликвидации элементов «территориального» подхода к управлению: им были созданы Малороссийская коллегия (восстановлена Екатериной II после ликвидации на Левобережной Украине гетманства и полкового управления), а также коллегии Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел. В XIX в. в связи с расширением территории империи на Кавказе было образовано шестое отделение Собственной Е.И.В. Канцелярии, ведавшее вопросами управления данным регионом. В числе основных административно-политических проблем Э.Н. Берендтс называет множественность учреждений, в недрах которых принималось большинство решений в области государственного управления национальными окраинами Российской империи, а также отсутствие координации в их действиях и согласованности в выработке управленческих решений 3;
