Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основания формирования института местного самоуправления
1.1. Местное самоуправление: генезис, сущностные характеристики, типология, виды
1.2. Основные теоретические подходы к исследованию административно-политических реформ в системе государственного устройства
Глава 2. Генезис и эволюция института местного самоуправления в Польской Республике
2.1. Эволюция института местного самоуправления в Польской Республике 77
2.2. Этапы реформирования польского самоуправления: от ополья к гмине, воеводству и повяту
2.3. Функции, полномочия и финансовое обеспечение института местного самоуправления в Польше
Глава 3. Перспективы развития системы местного самоуправления в Республике Польша 122
3.1. Территориальное самоуправление Республики Польша в контексте европейской интеграции государства 129
3.2. Влияние реформы местного самоуправления на развитие гражданского общества в процессе становления политической системы современной Республики Польша 144
3.3. Проблемы функционирования польской системы местного самоуправления 171
Заключение
Список литературы
- Основные теоретические подходы к исследованию административно-политических реформ в системе государственного устройства
- Этапы реформирования польского самоуправления: от ополья к гмине, воеводству и повяту
- Функции, полномочия и финансовое обеспечение института местного самоуправления в Польше
- Влияние реформы местного самоуправления на развитие гражданского общества в процессе становления политической системы современной Республики Польша
Основные теоретические подходы к исследованию административно-политических реформ в системе государственного устройства
В Европе теория и практика демократического управления развивались и совершенствовались бок о бок. Кардинальные изменения в социально-экономической сфере привели к муниципальным концепциям, связанным с теорией государства социального благосостояния. Муниципалитеты провозглашались инструментом социального обслуживания, что обеспечивает и охраняет в равной степени интересы всех классов и слоев общества33.
На сегодняшний день практически во всех странах Европы система государственных властных институтов основывается именно на фундаменте территориального и самостоятельного в политическом и правовом смысле общественного самоуправления. При этом стоит отметить, что исторический и политический процесс формирования местного представительства в различных европейских странах проходил по-разному. Благодаря этому на сегодняшний день можно говорить об определенной вариативности институционального дизайна систем местного самоуправления и представительства, среди которой, как правило, выделяют три основных типа – немецкий (коммунальное самоуправление), французский и британский. Кроме того, с крахом системы «народной демократии» в странах бывшего социалистического лагеря можно говорить о формировании четвертого, восточноевропейского, типа организации местного самоуправления.
Первый, хронологически самый ранний, тип организации самоуправления, получивший распространение на территории стран, когда-то входивших в состав Британской империи, в своей «классической» форме до сих пор активно используется в современной Великобритании, где истоки общественного самоуправления проявляются еще в период средних веков. При этом органы местной власти, равно как и вся система самоуправления, официально обладают законодательно закрепленным статусом, который утвержден актами Парламента страны. В связи с отсутствием в Великобритании кодифицированной Конституции (в ее традиционном понимании) статус системы местного самоуправления на высшем уровне фактически ничем не закреплен. Это, впрочем, не создает каких-либо существенных проблем в деятельности местных представительных органов в связи с развитой традиционалистской политической культурой и уважением к историческим традициям государства, неотъемлемой частью которых является система местного самоуправления.
Территориально-политическое деление Великобритании представлено следующими административными единицами в порядке возрастания их институциональной иерархии: приходы (общины), округа (сельские и городские) и графства (разделяемые по видам на церемониальные, метропольные и неметропольные). Приход (община) является низовым уровнем системы территориально-политического деления страны. Как правило, в его состав входит один относительно крупный сельский населенный пункт или несколько маленьких населенных пунктов. В то же время на данный момент около 80% населения Великобритании проживает на территории иерархически более высшей формы территориально-политического деления – городских округов. В соответствии с Актом Парламента от 1972 г. в каждом городском или сельском округе, а также в каждом графстве образуются Советы муниципалитетов, которые состоят из Председателя Совета и ограниченного числа советников (которые и выбирают Председателя из своих рядов на первом заседании Совета). Каждый такой Совет графства или округа является юридическим лицом. Советники, в свою очередь, избираются посредством прямых открытых и альтернативных выборов, право голоса на которых имеют только подданные Великобритании, официально проживающие на территории данного округа или графства. При этом в малых приходах страны муниципальные советы не собираются – согласно старинной политической традиции, которая вошла неизменной и в Акт Парламента от 1972 г., все основные решения, равно как и выборы Совета общины, принимаются на общем собрании большей части населения, официально проживающего на территории данного прихода. В приходах, население которых официально не насчитывает 200 человек, Совет общины не выбирается вообще, а все решения принимаются на общем собрании населения общины прямым и открытым голосованием всех присутствующих.
Таким образом, англосаксонская система местного самоуправления отличается стабильностью и устойчивостью при наличии двух независимых управленческих уровней – локального и общегосударственного. В этой системе деятельность центрального правительства страны сосредотачивается исключительно на вопросах постановки и воплощения глобальных задач социально-экономического и политического значения. Структуры органов местного самоуправления, не зависимые от мелочной и постоянной подотчетности перед институциональным центром, практически полностью свободны в вопросах решения задач, связанных, в первую очередь, с социальным обслуживанием населения, но при этом фактически исключены из любой политической деятельности. Важным и специфическим, свойственным только англосаксонскому типу организации местного самоуправления признаком является полное отсутствие института любого представительства центрального правительства «на местах», в структурах муниципальных органов любого уровня. В этом отношении муниципальная система англосаксонского типа ближе стоит к условному идеалу местного самоуправления, чем, например, французская система с ее административной опекой над муниципальными учреждениями34.
На принципиально иных принципах выстроена модель функционирования местного самоуправления, более свойственная для континентальной Европы, образцом в которой является система «коммунального самоуправления», принятая в Федеративной Республике Германия. Согласно Конституции ФРГ (ч. 1.3, ст. 28), вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления находятся в исключительной компетенции правительств федеральных земель государства. Центральное правительство никоим образом не вмешивается в политику федеральных земель по этому вопросу35.
В данном случае оказывают свое влияние фундаментальные основы формирования немецкого государства, которое сложилось как объединение малых суверенных государств, что привело к тому, что строгой политической либо законодательной унификации по вопросу осуществления местного представительства даже после объединения страны никогда, в принципе, не существовало. В этом случае конституционные нормы, прописанные в Основном законе страны, изначально сформулированы весьма обтекаемо и предусматривают следующую систему территориально-политического деления: общины (коммуны), районы (кресы), земли и отдельный федеральный институциональный уровень. При этом эту систему нельзя назвать строго иерархичной.
Этапы реформирования польского самоуправления: от ополья к гмине, воеводству и повяту
Аналогичным способом устроена система управления на уровне повятов. Совет повята – это распорядительный и контролирующий орган повята. Его каденция начинается со дня избрания и продолжается 4 года. Однако полномочия Совета могут быть досрочно прекращены путем проведения местного референдума.
Члены Совета избираются на прямых выборах, а количество депутатов зависит от количества жителей повята. В повятах, насчитывающих до 40 тыс. жителей, избираются 15 депутатов. Если на территории повята проживают более 40 тыс. граждан, на каждые следующие 20 тыс. жителей количество депутатов увеличивается на двоих, при этом максимальное количество депутатов не может превышать 29 человек.
Совет повята выбирает старосту и правление повята, выполняющее функции исполнительного органа. В состав правления входят от 2 до 5 человек, а его председателем является староста, который руководит повятом и координирует его деятельность, а также представляет его во всех отношениях с другими институтами государственной и частной сферы170.
Самоуправление воеводства – это принципиально новая единица территориального самоуправления государства, введенная в 1999 г. К сфере деятель-ности самоуправления воеводства относится решение общественных проблем на уровне воеводства, которые, по Закону, не входят в компетенцию других органов правительственной администрации. Компетенция и сфера деятельности самоуправления воеводства не могут нарушать самостоятельности единиц территориального самоуправления низшего уровня, т.е. повята и гмины. Самоуправление воеводства не выполняет также надзорных и контролирующих функций в отношении них. В свою очередь, контроль деятельности самоуправления воеводства осуществляют, соответственно, премьер-министр и воевода. Государственное управление на территории воеводства, согласно ст. 2 Закона «О правительственной администрации в воеводствах», осуществляют воевода, которого назначает и освобождает от занимаемой должности председатель Совета Министров по представлению министра внутренних дел и администрации, подчиненные ему руководители общих служб, инспекций и стражи, а также органы специальной компетенции. Функции государственного управления осу-ществляют также органы территориального самоуправления, подчиненные старостам повятов, руководители повятных служб, инспекций, а также органы других самоуправлений, если они выполняют делегированные полномочия.
Как представитель правительства воевода отвечает за реализацию правительственной политики на территории воеводства, выполняя предусмотренные Законом задачи с помощью первого и второго вице-воевод, руководителей общих воеводских служб, инспекций, генерального директора воеводской администрации и директоров отделов. Вице-воеводы назначаются и увольняются по представлению воеводы председателем Совета Министров. Руководители местных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должностей по представлению или при согласии воеводы. При воеводе действует коллегия, в сос-тав которой входят вице-воеводы, генеральный директор воеводской администрации, воеводский комендант полиции и государственной пожарной охраны.
К участию в работе коллегии воевода может приглашать руководителей общих служб, инспекций, директоров отделов. Будучи представителем центрального правительства, воевода отвечает за соблюдение Закона и защиту унитарного характера государства, осуществляет надзор за работой органов местного самоуправления, может аннулировать их действия, когда они противоречат законам и нормам Конституции Польши.
Другой составляющей организации власти на уровне воеводства является выборный сеймик (малый региональный парламент). К его компетенции относится принятие Устава воеводства, свода правил управления воеводским имуществом, принятие стратегии развития региона и перспективных программ, бюджета воеводства, определение приоритетов зарубежного сотрудничества воеводства, избрание и отзыв правления воеводства, казначея и других назначаемых воеводой должностных лиц.
Сеймик воеводства как институт управления – это распорядительный и контролирующий орган. Его каденция начинается со дня избрания и продолжается 4 года. Полномочия сеймика воеводства могут быть приостановлены до окончания срока каденции путем проведения воеводского референдума. Количество депутатов конкретного сеймика зависит от числа жителей воеводства. В воеводствах, насчитывающих до 2 млн жителей, на прямых выборах избираются 30 депутатов. На каждые следующие 500 тыс. жителей воеводства дополнительно избираются по 3 депутата.
Как и в случае гмины и повята, сеймик избирает из числа депутатов председателя и не более трех его заместителей. Эти лица не могут входить в состав правления воеводства. Обязанности председателя охватывают только проведение заседаний и организацию работы сеймика.
Правление воеводства – это исполнительный орган воеводства. В его состав входят 5 человек – маршал (в качестве председателя), вице-маршал (или 2 вице-маршала) и другие рядовые члены исполнительного органа. Правление воеводства избирается и утверждается сеймиком. Маршал воеводства избирается абсолютным большинством голосов путем тайного голосования. Вице-мар-шалы и остальные члены правления избираются простым большинством голосов по предложению маршала. Выборное голосование является также тайным и происходит в присутствии не менее половины депутатов из предусмотренного законом состава сеймика.
Функции, полномочия и финансовое обеспечение института местного самоуправления в Польше
Таким образом, исторические и политико-правовые условия способствовали росту неправительственных организаций на данном этапе. Динамика роста неправительственных организаций в 1990-х гг. является впечатляющей: в 1989 г. количество фондов составляло 277 ед., в 1990 г. – 597, в 1991 г. – 1078, в 1992 г. – 1332, в 1996–1997 гг. – около 5900 ед.
Количество ассоциаций труднее поддается учету, учитывая облегченный порядок их регистрации. Примерное количество этих организаций по состоянию на 1992 г. составляло 17 тыс. ед., а в 1997 г. – 42 тыс. ед.194
В первые постсоциалистические годы в Республике Польша были созданы Национальный центр волонтерства (1993 г.), Сеть поддержки неправительственных организаций (1994 г.), позднее – Национальная федерация НПО, Национальный форум неправительственных инициатив, которые сформировали костяк институциональной основы функционирования гражданского общества в масштабе всей страны. В 2003 г. под влиянием европеизации в рамках Министерства экономики, труда и социальной политики были созданы Департамент общественно-полезной деятельности и Совет по вопросам общественно полезной деятельности, которые являлись структурами, сотрудничающими с неправительственной сферой195. Таким образом, либеральные условия регистрации неправительственных организаций способствовали бурному росту институтов гражданского общества.
При этом, согласно данным регионального европейского исследования, проведенного в 2004 г., в деятельности независимых от государства структур участвовали около 13% поляков. Следует заметить, что исследовательские структуры, в зависимости от методологии исследования, приводят данные в пределах 12,3–20%, поэтому ни одни из них не могут восприниматься как абсолютные точные196. Согласно данным Дома Свободы, в 2008 г. членами этих организаций были 10% жителей страны, однако 70% из них признали, что их членство является пассивным197.
Среди неправительственных организаций преобладали имевшие 15–150 членов (68% от общего количества), 10% владели меньшей членской базой, а 22% – большей. В то же время для РП присуще явление существования общенациональных общественных организаций с большим членством (например, Польского союза рыболовов (760 тыс. членов), Лиги защиты природы (625 тыс.), Друзей детских обществ (455,6 тыс.), Польского союза скаутов (400,2 тыс.), Национальной лиги защиты (293 тыс.), Польского комитета социальной помощи (275, 5 тыс.)), которые были основаны еще в период социализма, успешно адаптировались к новым политическим условиям и стали составной частью гражданского общества.
Анализ гражданского общества в период 1980–1990-х гг. показывает, что существовало большое количество организаций, которые не имели почти никаких связей с «политическим обществом» и, прежде всего, с политическими партиями.
Другой важной чертой процесса институционализации гражданского общества была важная роль неправительственных организаций на процесс создания новой демократической системы самоуправления. В частности, уже летом 1989 г. по инициативе одного из отцов реформы по децентрализации государственной власти Ежи Регульского был создан Фонд поддержки местной демократии, главной целью которого было просвещение в области самоуправления и гражданских инициатив. И в течение первого года функционирования сеть тренировочных и консультативных центров, созданная фондом, предоставила свои услуги более чем 20 тыс. представителей общин, около 2 тыс. человек участ-вовали в стажировках за рубежом198. В 1990-х гг. организация сформировала сеть из 17 региональных учебных центров, в которых до 2002 г. были предо-ставлены услуги около 500 тыс. активистов местного самоуправления. Эта организация, а также другие ресурсные центры стали инициаторами подготовки учебных пособий, в которых объяснялись правовые основы взаимодействия организаций гражданского общества с властью, приводились лучшие зарубежные и польские практики межсекторного сотрудничества в общинах.
В свою очередь, система местного самоуправления оказала колоссальное влияние на создание новых институтов гражданского общества. Исследования, проведенные в польских гминах (низовой уровень местного самоуправления), указывают, что структуры гражданского общества действовали на локальном уровне в трех различных организационных формах: 1) как зарегистрированные ассоциации и фонды, представленные на уровне определенных общин и являющиеся государственными организациями; 2) как местные представительства общенациональных неправительственных организаций, хотя в некоторых случаях имеющие статус организаций, зарегистрированных на уровне гмины; 3) как неформальные образования и инициативы, не имеющие закрепленной организационной структуры199.
Как показывают данные, обобщенные П. Свянцевичем и М. Гербстом, плотность неправительственных организаций зависит от типа общества. Начиная с территориальных коллективов, количество жителей в которых составляет 7–10 тыс. человек, представительство неправительственных организаций пропорционально растет и является крупнейшим в сообществах, где проживает более чем 100 тыс. человек. Самый высокий процент лиц участвует в деятельнос-ти общественных структур в городах с численностью населения в пределах 100–500 тыс. человек – 25%, и свыше 500 тыс. – 33%200. Результаты опросов, проведенных организацией «Явор», также указывают, что сельские и городские гмины отличаются не только плотностью представления организаций гражданского общества, но и ресурсным потенциалом. При этом, согласно данным опроса, в селах и малых городах (до 25 тыс. человек) функционируют 27% всех организаций, в городах с численностью населения до 50 тыс. человек – 14%, с населением более чем 50 тыс. человек – 19%, в административных центрах воеводств – 28%, в столице Варшаве – 12%201.
Специфика институционализации гражданского общества в Польше способствовала большему развитию горизонтальных связей между организациями низового уровня и меньшему взаимодействию по вертикали (с политическими партиями, церковью и правительством). Для Польши было характерным формирование местных избирательных комитетов из состава общественных структур, в которых не были представлены политические партии.
Влияние реформы местного самоуправления на развитие гражданского общества в процессе становления политической системы современной Республики Польша
Процесс демократической трансформации Польской Республики основной своей целью декларировал введение демократических норм и принципов в управлении государственными делами и утверждения их в обществе. Одним из ключевых институтов, который обеспечил реализацию поставленных задач, был институтом местного самоуправления. Его становление на начальном этапе демократизации Польши предполагало выполнение двух важных функций: во-первых, взяв на себя большую часть локальных функций, которые до этого находились в ведении центральных органов власти, органам местного самоуправления удалось обеспечить более эффективную их реализацию; во-вторых, через привлечение граждан к управлению государственными и общественными делами на местном уровне удалось обеспечить стабильно высокий рост их политического участия и развития гражданского общества и, как следствие этого, стимулировать политический процесс, направленный на формирование демократической политической системы западноевропейского образца.
Таким образом, система организации местной власти, которая строилась в Польше в течение постсоциалистического периода, обеспечила создание системы самоуправления, в которой органы власти на каждом уровне имеют демократические мандаты, полученные на основе свободных выборов. В ходе административно-территориальной реформы последовательно была создана децент-рализованная система публичной администрации, которая гарантирует демократический способ управления.
Немаловажным аспектом функционирования современной системы местного самоуправления в Польше стали весьма широкие хозяйственные и бюджетные полномочия, которые в итоге были отданы низовым институтам самоуправления (гминам). Сочетание широких хозяйственных прав, отданных местному самоуправлению, особенно права на самостоятельную хозяйственную деятельность в качестве самостоятельного юридического лица, в том числе предоставление различного рода услуг населению на коммерческой основе вместе с утвержденным «негативным» принципом разделения полномочий между регионами и центральным правительством (означающим, что разрешено все, что не прямо запрещено), привели сначала к нулевому балансу бюджетных расходов и доходов у большинства региональных органов самоуправления, а затем и к получению ими существенных доходов, которые также не изымались цент-ральным правительством, а использовались для дальнейшего развития регионов.
Процесс формирования системы местного самоуправления, отвечающей вышеописанным стандартам, выявил также и ряд специфических особенностей, которые проистекают как из политической системы постсоциалистической Польши, так и экономического положения страны, а также влияния на Польшу со стороны административно-политических органов Европейского Союза. Польша оказалась наиболее «национально-центрированной» страной Восточной Европы, которая строила новую систему местного самоуправления в соответствии с принципом институционального гармонизма, заключающегося в совмещении исторической преемственности по отношению к «Магдебургскому городскому праву», а также польской национальной системы организации «ополья», которая восходит к периоду XII в. Впоследствии к этим принципам была добавлена политико-идео-логическая концепция «самоуправляемой республики», созданная еще в период существования Второй Речи Посполитой (1918–1939 гг.), которая затем была возрождена представителями «Солидарности» в процессе их политической и идеологической борьбы с правящей Польской объединенной рабочей партией в середине и конце 1980-х гг. Однако после победы «Солидарности» и развернувшемся широчайшем масштабе реформ всей системы государственных и связанных с государственным аппаратом институтов власти именно реформа системы местного самоуправления вызвала ожесточенные дебаты на уровне Сейма страны, что объяснялось категорическим нежеланием большей части «бывшей» социалистической номенклатуры потерять собственные позиции на местах. В итоге процесс сугубо административно-территориальной реформы в стране оказался превращен в процесс, в первую очередь, политический, требующий нахождения определенного компромисса между политическими силами левого и правого спектров.
Следующим фактором, повлиявшим на длительность реформ, стало серьезное падение рейтинга доверия к пришедшим к власти представителям «Солидарности» и лично президенту Л. Валенсе, что привело к падению нескольких правых правительств подряд, а также последовавшему за этим ренессансу умеренных левых сил во главе со ставшим новым Президентом Польши А. Квасьневским. При этом большинство в Сейме было сохранено за представителями правых сил, что и привело к весьма растянутому во времени процессу реформы системы местного самоуправления. Фактически, реформа превратилась в многоэтапную, происходившую в период 1990–1997 гг., когда в упорной политической борьбе и длительных парламентских дебатах в законодательстве Польши закладывались и прописывались фундаментальные основы новой системы самоуправления, и 1997–1999 гг., когда был введен промежуточный, повятовый уровень организации институтов самоуправления, а также были определены в полном объеме финансовые права и полномочия органов самоуправления и был введен принцип субсидиарности в отношениях между центральным правительством и региональными властями.