Политика формирования и развития мегаполисов в системе мероприятий государственной политики: политологический анализ отечественного и зарубежного опыта Федякин Иван Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Политика формирования и развития мегаполисов как комплексный объект политологического исследования 30

1.1. Мегаполис как субъект и объект политического процесса: понятие, сущностные черты и предпосылки возникновения 30

1.2. Основные типы мегаполисов и особенности их общественно политических функций 57

1.3. Формирование и развитие мегаполисов в системе направлений и приоритетов государственной политики 82

Глава 2. Сравнительный анализ зарубежного опыта политики формирования и развития мегаполисов 97

2.1. Основные теоретико-концептуальные модели политики формирования и развития мегаполисов в зарубежной научной и общественно политической мысли 97

2.2. Политика формирования и развития мегаполисов в системе мероприятий государственной политики ведущих зарубежных стран: исторический опыт и современные реалии 113

2.3. Значение зарубежного опыта политики формирования и развития мегаполисов для современной России 165

Глава 3. Компаративно-ретроспективный анализ отечественного опыта политики формирования и развития мегаполисов 184

3.1. Российская научная и общественно-политическая мысль о политике формирования и развития крупных городов и мегаполисов: основные подходы и их эволюция 184

3.2. Специфика политики формирования и развития крупных городов и мегаполисов в досоветский и советский периоды 218

3.3. Приоритеты и основные направления политики формирования и развития мегаполисов в постсоветской России: нормативные основания, общественно-политические дискуссии и реальная практика 249

Глава 4. Концептуальные основы политики формирования и развития мегаполисов в современной России 268

4.1. Внутри- и внешнеполитическое значение мегаполисов для современного российского общества и государства 268

4.2. Формальные и содержательные аспекты концептуальной модели политики формирования и развития мегаполисов в современной России 304

4.3. Институциональное, процессуальное и технологическое обеспечение политики формирования и развития мегаполисов в современной России 342

Заключение 370

Список литературы

• Основные типы мегаполисов и особенности их общественно политических функций
• Политика формирования и развития мегаполисов в системе мероприятий государственной политики ведущих зарубежных стран: исторический опыт и современные реалии
• Специфика политики формирования и развития крупных городов и мегаполисов в досоветский и советский периоды
• Формальные и содержательные аспекты концептуальной модели политики формирования и развития мегаполисов в современной России

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Одной из наиболее заметных тенденций глобального развития, сохраняющей устойчивую динамику на протяжении последних нескольких десятилетий, является, с одной стороны, рост числа городов, с другой стороны, увеличение количества проживающего в них населения. Сегодня все больше и больше людей во всем мире живет в крупных и непрерывно растущих городах, концентрация населения в них постоянно увеличивается. В ряде крупнейших городов планеты - мегаполисах - число жителей приближается к 15 млн. чел., городов с населением в 5-10 млн. насчитывается уже не один десяток, а счет городам-миллионерам идет на сотни, если не на тысячи. Более того, в отдельных плотно населенных районах возникают сросшиеся на обширных по площади территориях группы населенных пунктов, в которых стираются различия между городским и сельским населением, типом культуры, стилем жизни, психологией, бытом.

Подавляющее большинство городов на планете имеют свою историю, насчитывающую иногда целые столетия и даже тысячелетия. Каждая эпоха и каждое новое поколение городских жителей преобразовывали - как сознательно, так и подчас весьма стихийно - среду своего обитания, приспосабливая полученные в наследство от предшественников города под новые потребности, то сохраняя следы прошлого в первозданном виде, то несколько обновляя их, а то и вовсе отказываясь от них, что называется, полностью переформатируя жизненное пространство. И действительно, раннефеодальное общество строило свои города на развалинах античных, буржуазно-капиталистический город вырастал из недр средневекового, а современные города являют собой результат развития прошлых эпох, но с новыми возможностями - техническими, финансово-экономическими, технологическими, информационными, управленческими, кадровыми, культурными и т.д.

Сегодняшний бурный рост городов, при всем своем позитиве для отдельного индивида и целых социальных слоев (увеличение возможностей для личного и группового роста, повышение индивидуальной и групповой мобильности, улучшение условий труда и отдыха, высвобождение большого количества времени для удовлетворения индивидуальных потребностей и запросов и т.д.), вызвал обострение уже имевшихся и появление целого ряда новых проблем, многие из которых выходят за рамки собственно городской черты, обретая масштаб общенациональных и даже глобальных. Не секрет, например, что, медицинские работники говорят о неуклонно увеличивающемся негативном воздействии городской среды на физическое и психическое здоровье человека. Экологи бьют тревогу по поводу колоссального загрязнения окружающей среды, источником кото-

¹ Нередко используется также термин «города-миллионники».

рого являются крупные городские поселения. Специалисты в области транспорта все чаще констатируют трудности в решении задач по перемещению постоянно растущего городского населения на неуклонно увеличивающиеся расстояния. А архитекторы и планировщики подчас просто не успевают взамен стремительно устаревающих жилых районов, перестающих отвечать требованиям времени, проектировать и строить новые, удовлетворяющие последним критериям качества жизни.

Данные обстоятельства не могли не затронуть область политики. Найдя в ней свое специфическое преломление, оттенив образовавшиеся в процессе пересечения предметных полей ее теоретические и практические аспекты, наконец, инициировав процессы взаимовлияния и взаимодополнения исследовательских техник и процедур, комплекс проблем, связанных с формированием и развитием городов в целом и мегаполисов в частности, с поиском значимых для общества и государства приоритетов и моделей такого развития, с регулированием его количественных и качественных характеристик посредством политических механизмов и технологий без преувеличения может считаться одной из остроактуальных задач современной политологии.

В целом, актуальность обращения к анализу отечественного и зарубежного опыта формирования и реализации государственной политики развития мегаполисов обусловлена появлением и активным распространением данного феномена в XX столетии, становлением новых центров политического, экономического, культурного, информационного и т.д. влияния, концентрацией общественно-политических ресурсов и функций, динамикой социально-экономического развития. По сути, появление и рост мегаполисов - это вызов, с которым столкнулись все развитые государства и на который необходимо найти достойный ответ, поскольку формирование городов-мегаполисов вновь актуализировало проблему пространственно-иерархического распределения политико-административного ресурса как внутри стран, так и на международной арене. Мегаполисы все больше концентрируют в себе все типы ресурсов, производительных сил, хозяйственных функций, занимают самые высокие ступени в иерархической системе расселения.

Актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена также особенностями государственной политики современной России в области регионального развития, которая характеризуется наличием целого ряда базовых проблем и противоречий. В числе последних -огромные диспропорции регионального развития, инфраструктурная отсталость значительной части территорий, монопрофильная специализация большого количества городов и регионов, наличие центр-периферийного раскола и др. Данные обстоятельства зависят от ряда как объективных (климатическое и географическое положение региона, размер региона, наличие в нем природных ресурсов и др.), так и субъективных факторов (эффективность региональной власти, наличие программ развития региона

и имиджевых стратегий, возможность для поиска альтернативных источников финансирования региональных проектов), которым в равной степени должно быть уделено исследовательское внимание.

Неравномерность территориального развития, изначально присущая Российскому государству практически с самых первых лет его существования, вызвала к жизни и другую особенность - не артикулированность в политическом пространстве современной России городов-мегаполисов. Сегодня имеются все основания говорить о гипертрофированной роли Москвы - единственного города, который подпадает под общемировые стандарты мегаполиса, и о большом отрыве от нее всех других региональных центров, в той или иной мере и форме претендующих на столичный статус. Очевидно, что ситуация, когда только в одном городе Москве проживает в два раза больше населения, чем на территории всего Дальневосточного федерального округа (который, кстати сказать, занимает 1/3 территории России), не является позитивной ни сегодня, ни в обозримой перспективе.

В общем и целом, актуальность устойчивого развития городов-мегаполисов в современных условиях неоспорима. Большинство жителей планеты являются горожанами, существенная часть как сельского населения, так и малых городов стремится переехать в более крупные города с развитой инфраструктурой и большими перспективами в плане финансовой состоятельности и комфортности проживания. Государственная политика формирования и развития мегаполисов в современной России и зарубежных странах должна опираться на широкие теоретические наработки, обязательно учитывать опыт прошлого - как в сфере городского планирования, градостроительства, так и в сфере стимулирования развития городов, наконец, принимать во внимание конкретно-исторические особенности формирования мегаполисов разных эпох.

Степень научной разработанности проблемы. Признавая то обстоятельство, что мегаполис в строгом смысле слова - это феномен второй половины XX столетия, вместе с тем, необходимо сделать оговорку: его появлению предшествовал длительный исторический процесс, который включил в себя в том числе генезис и эволюцию городов, развитие урбани-зационных и сопутствующих явлений и т.д. Тем самым представляется важным учитывать более ранние наработки в областях, так или иначе связанных с рассматриваемой проблематикой, однако с поправкой, что объектом исследовательского интереса их авторов были все-таки своего рода «протомегаполисы» - крупные города, столичные центры, большие транспортные узлы и т.д.

В зарубежной литературе устойчивый интерес к городам и мегаполисам как объектам теоретических и прикладных исследований был обусловлен прежде всего всплеском урбанизации и попытками осмысления данного процесса в русле различных наук и развиваемых ими подходов. В этой связи можно выделить несколько базовых направлений исследований.

В частности, в рамках экономических разработок обосновывается важность развития мегаполисов с точки зрения соответствующих показателей: экономического роста, скорости инновационного развития, динамики модернизационных изменений. Наиболее сильное методологическое влияние оказали: теория «диффузии» инноваций (нововведений), предложенная в рамках пространственно-временной концепции Т. Хагерстранда; теория «полюсов» экономического роста Ф. Перру; концепция формирования и перемещения нововведений Х.Р. Ласуэна; теория «центральных мест» В. Кристаллера и А. Леша; концепция «столиц капиталов» Г. Рида; концепция «информационных городов» М. Кастельса; концепция мегаполисов как полифункциональных центров реализации корпоративных услуг К. Аббота и П. Тейлора .

Институциональный подход исходит из методологической установки, согласно которой, в мегаполисах сконцентрированы институты принятия политических решений и условия для их реализации. Данный подход прослеживается в работах: Ж. Готмена, который ввел в научный оборот понятие «мегалополис»; П. Геддеса, ставшего автором термина «мировой центр»; П. Холла, впервые употребившего понятие «мировой город»; Ф. Броделя, который ввел в научный оборот термин «метрополис»; в концепциях «мирового» или «глобального» города Дж. Фридмана и С. Сассена; в концепции «центра-периферии» Э. Шилза .

Акцент на внешнеполитическом значении развития мегаполисов, анализе их геостратегических функций делается в работах А. Скотта, П. Мар-кузе, Р. Ванн Кемпена, Е. Исина . Данный подход рассматривает мегаполисы как центральные узлы глобализации в контексте их роли в мировом развитии как «космополисов».

Концептуально-теоретическое направление, изучающее инфраструктурные и коммуникационные аспекты развития мегаполисов, представлено

² См.: Кастелъс М. Информационная эпоха: Экономика, общество, культура / Пер. с англ. М.: ГУ
ВШЭ, 2000; Ласуэн Х.Р. Урбанизация и экономическое развитие: временное взаимодействие между
географическими и отраслевыми кластерами / пер. с англ. и коммент. В.Н. Украинского // Простран
ственная экономика. 2010. № 1. С. 68-104; Леш А. Пространственная организация хозяйства: пер. с
нем. / под редакцией академика А.Г. Гранберга. М.: Наука, 2007; Christaller W. Die Zentralen Orte in
Suddeutschland. Jena, 1933; Hagerstrand T. Innovation diffusion as a spatial process / Translated by A.
Pred. Chicago: University of Chicago Press, 1967; Perroux F. Multinational Investments and the Analysis of
Development and Integration Poles II Economies et societies. 1973. № 5-6; Reed H. The Preeminence of
international financial centers. N.Y., 1981; Taylor P., Walker D., Catalano G., Hoyler M. Diversity and
power in the world city network II Cities. 2002. № 19. P. 23 1-241; Taylor P. The New Geography of Global
Civil Society: NGOs in the World City Network II GaWC Research Bulletin. 2004. № 144.

³ См.: Броделъ Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм, XV-XVIII вв. Т. 1. М.: Про
гресс, 1986; Friedmann J., Wolff G. World city formation: An agenda for research and action II International
journal of urban and regional research. 1982. № 6. P. 309-344; Friedmann J. The world city hypothesis II
Development and change. 1986. № 4. P. 12-50; Geddes P. Cities in evolution. L., 1915; Hall P. The world
cities. L., 1966; Sassen S. Cities in a world economy. L., 1994; Skills F. Center and Periphery: essays in
Macrosociology. Chicago, 1975.

⁴ См.: Проблемы урбанизации на рубеже веков. М., 2002. С. 223-240; Isin F. Who is the new citizen?
Toward a genealogy II Citizenship Studies. 1997. № 1. P. 115-132; Marcuse P., van Kempen R. Globalizing
cities: A new spatial order? Oxford: Blackwell Publishers Ltd., 2000.

в трудах таких авторов, как Р. Джонстон, К. Кански, К. Кларк, Р. Риммер и др.

Огромный пласт отечественной литературы по проблематике, исследуемой в рамках настоящей диссертации, представляется целесообразным разделить по хронологическому принципу на дореволюционную, советскую и современную.

В дореволюционной научной и общественно-политической мысли вопросы развития городов, а также управления ими в той или иной степени рассматривались в рамках градостроительства и архитектуры (М.Г. Дикан-ский, В.Н. Семенов), статистики (К.И. Арсеньев, К.Ф. Герман), географии и ее отдельных направлений, включая экономическую и политическую (А.И. Воейков, И.Х. Озеров, В.П. Семенов-Тян-Шанский), экономики и национального хозяйства (Д.И. Менделеев), теории и истории государства и права (И.Е. Андреевский, И.И. Дитятин, В.М. Гессен, А.В. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер) . Кроме того, целый комплекс фундаментальных и практических вопросов в области формирования и развития городов, а также о роли и значении государства в данной сфере был поставлен такими видными представителями отечественной интеллектуальной традиции дореволюционного периода, как А.Н. Радищев, А.С. Пушкин, Н.В. Гоголь, В.Г. Белинский, Н.Я. Данилевский, В.И. Ламанский и др.

В советский период городская проблематика во всем многообразии ее направлений и аспектов разрабатывалась в рамках теоретических и прикладных исследований в области архитектуры, географии, градостроительства, истории и экономики. В числе наиболее крупных исследователей того периода следует назвать Н. и Т. Анциферовых, А.В. Ар-

⁵ См.: Clark С. Regional and urban location. N.Y., 1982; Johnston R.J. Spatial structure: Introducing in
study of spatial systems in human geography. N.Y., 1973; Kansky K. Structure of transportation networks.
Chicago, 1963; Rimmer R.J. Redirection in transport geography II Progress in human geography. 1978. Vol.
2. № l.P. 76-100.

⁶ См.: Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Арсеньев КИ. Гидрогра-
фическо-статистическое описание городов Российской империи, с показанием всех перемен, проис
шедших в составе и числе оных в течение двух веков, от начала 18 столетия до ныне. СПб., 1832;
Воейков А.И. Распределение населения земли в зависимости от природных условий и деятельности
человека. М., 1906; Герман КФ. Статистические исследования относительно Российской империи.
СПб., 1819; Гессен В. Городское самоуправление. СПб., 1912; Диканский М.Г. Постройка городов. Их
план и красота. Петроград: Издание М.П. Карбасникова, 1915; Дитятин И. Городское самоуправле
ние в России. Ярославль, 1872; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения.
СПб., 1864; Менделеев Д.И. К познанию России. М., 2002; Озеров И.Х. Большие города, их задачи и
средства управления. Публичная лекция. М., 1906; Семенов В. Благоустройство городов. М., 1912;
Семенов-Тян-Шанский В.П. Город и деревня в Европейской России. Очерк экономической географии
с 16 картами и картограммами // Записки Императорского русского географического общества. Т. X.
Вып. 2. СПб., 1910; Шрейдер Г. Наше городское общественное самоуправление. СПб., 1902; и др.

⁷ См.: Белинский В.Г. Петербург и Москва // Белинский В.Г. Собрание сочинений в 3 т. Т. П. М.:
ОГИЗ; ГИХЛ, 1948; Гоголь Н.В. Письмо М.И. Гоголь // Гоголь Н.В. Собрание сочинений в 4 т. Т. IV.
М.: Правда, 1968; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. СПб., 1995; Ламанский В.И. Три мира Азийско-
Европейского материка. СПб., 1892; Пушкин А.С. Путешествие из Москвы в Петербург // Пушкин
А.С. Собрание сочинений в б т. Т. VI. М.: Правда, 1969; Радищев А.Н. Путешествие из Петербурга в
Москву. Л.: Художественная литература, 1984; и др.

циховского, Н.Н. Баранского, Д.И. Богорада, А.А. Борового, Л.В. Велихова, Л.Н. Воронина, В.Г. Глушкову, В.Г. Давидовича, O.K. Кудрявцева, Г.М. Лаппо, А.Н. Насонова, Е.Н. Перцика, Ю.В. Пивоварова, В.В. По-кшишевского, Ю.Г. Саушкина, А.Е. Страментова, М.Н. Тихомирова, Б.С. Хореева, СВ. Юшкова и др.

Среди современных отечественных авторов - ученых и практиков, плодотворно исследовавших становление и развитие крупных городов, включая мегаполисы, а также возникающие в этой сфере проблемы и механизмы их решения, в том числе в рамках различных направлений государственной политики, могут быть названы С.Л. Байдаков, Н.А. Гайнутдинов, В.Л. Глазычев, С.Г. Еремеев, СИ. Каспэ, В.А. Колосов, A.M. Лола, И.И. Меламед, Ю.С. Попков, В.И. Ресин, О.И. Столяров, А.И. Трейвиш, Е.Г. Трубина, В.И. Турабов, А.Н. Швецов и др.

Наконец, ряд общих и частных аспектов рассматриваемой проблематики (преимущественно экономических и юридических) был затронут в диссертационных исследованиях отечественных авторов .

⁸ См.: Анциферовы П. и Т. Жизнь города. Л., 1927; Арциховский А.В. Городские концы в Древней Руси.
Л.: Исторические записки, 1945; Баранский Н.Н. Избранные труды. Становление советской экономи
ческой географии. М.: Мысль, 1980; Богорад Д.И. Районная планировка. Вопросы планировки про
мышленных районов. М., I960; Боровой А.А. Планировка городов Московской области // Работы
сектора планировки Московского областного проектного треста за 1925-1933 гг. М.: Госстройиздат,
1933; Велихов Л.В. Основы городского хозяйства. Л. - М., 1928; Воронин Л.Н. Рациональное устрой
ство жилищ, поселков и городов. М., 1926; Давидович В.Г. Планировка городов. М., 1947; Кудрявцев
О.К Расселение и планировочная структура крупных городов-агломераций. М., 1985; Лаппо Г.М.
Развитие городских агломераций в СССР. М.: Наука, 1978; Насонов А.Н. Князь и город в Ростово-
Суздальской земле. Л.: Века, 1924; Перцик Е.Н. География городов (геоурбанистика). М.: Высшая
школа, 1991; Пивоваров Ю.В. Современная урбанизация. М., 1976; Покшишевский В.В. География
населения СССР. М., 1971; Саушкин Ю.Г., Глушкова В.Г. Москва среди городов мира: экономико-
географическое исследование. М., 1983; Страментов А.Е. Введение в городское строительство.
Лекции о советском городе. М., 1963; Тихомиров М.Н. Древнерусские города. М., 1956; Хореев Б.С.
Проблемы городов. М., 1975; Юшков СВ. Очерки по истории феодализма в Киевской Руси. М. - Л.,
1939; и др.

⁹ См.: Байдаков С.Л. Концептуальные и методологические основы построения системы стратегиче
ского управления мегаполисом. Калуга: Манускрипт, 2009; Глазычев В.Л. Город без границ. М.: ИД
«Территория будущего», 2011; Еремеев С.Г. Методология формирования и механизмы реализации
стратегии инновационного развития мегаполиса // Экономика. Налоги. Право. 2009. № 4. С. 14-43;
Каспэ СИ. Центры и иерархии: пространственные метафоры власти и западная политическая форма.
М.: Московская школа политических исследований, 2007; Колосов В.А. Принцип полицентризма в
региональной политике и роль крупных городов как локомотивов развития // Проблемы государст
венной политики регионального развития России. М.: Научный эксперт, 2008. С. 94-106; Лола А.М.
Городское и агломерационное управление в России: состояние и что делать. М.: Канон+ РООИ
Реабилитация, 2013; Ресин В.И., Попков Ю.С. Развитие больших городов в условиях переходной
экономики (системный подход). М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2013; Стратегии развития горо
дов и мегаполисов: проблемы, цели, механизмы / Под ред. Н.А. Гайнутдинова, И.И. Меламеда, О.И.
Столярова. М.: Современная экономика и право, 2007; Трейвиш А.И. Город, район, страна и мир.
Развитие России глазами страноведа. М.: Новый хронограф, 2009; Трубина Е.Г. Город в теории:
опыты осмысления пространства. М.: Новое литературное обозрение, 2013; Турабов В.И. Проблемы
крупных городов. М.: Издательство «Социально-политическая МЫСЛЬ», 2004; Швецов А.Н. Госу
дарственная поддержка российских городов. М.: Эдиториал УРСС, 2000; и др.

¹⁰ См., например: Алпатов Ю.М. Организация местного самоуправления в городах федерального
значения. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.,
2009; Анисимов Д.В. Развитие мегаполисов в КНР: На примере городов Пекина и Шанхая. Диссерта-

Вместе с тем, к настоящему моменту остается еще целый ряд остроактуальных вопросов как теоретико-методологического, так и прикладного характера, которые нуждаются в комплексной разработке, причем именно в рамках предметного поля современной политической науки. Данное обстоятельство обусловило выбор автором объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.

Его объектом является политика формирования и развития мегаполисов, предметом - особенности отечественного и зарубежного опыта данной политики, ее теоретико-концептуальные и прикладные аспекты, а также место в системе мероприятий государственной политики.

Целью диссертационного исследования является, во-первых, концептуализация политики формирования и развития мегаполисов как направления государственной политики, а во-вторых, конкретизация ее теоретических и прикладных аспектов применительно к отечественным и зарубежным реалиям и потребностям в данной сфере.

Для реализации данной цели представляется необходимым решение следующих задач:

исследовать мегаполис как субъект и объект политического процесса, выявить его сущностные черты и предпосылки возникновения, основные типы и функции;

определить место политики формирования и развития мегаполисов в системе направлений и приоритетов государственной политики;

провести комплексный политологический анализ опыта реализации политики формирования и развития мегаполисов в ведущих зарубежных странах, а также определить его значение и возможности использования в условиях современной России;

проанализировать отечественный опыт реализации политики формирования и развития мегаполисов и определить специфику каждого из его исторических этапов, а также возможности и пределы использования в современных российских условиях;

выявить внутри- и внешнеполитическое значение мегаполисов для современного российского общества и государства, определить приоритеты и основные направления политики формирования и развития мегаполисов в Российской Федерации;

ция на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2005; Еремеев С.Г. Мегаполис как пространственная структура национальной инновационной системы. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. М., 2009; ЛукашеваН.Е. Стратегическое планирование социально-экономического развития московского мегаполиса. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2012; Мугако Д.М. Формирование и реализация стратегии развития конкурентоспособности современного мегаполиса. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2008; Новосельцева А.С. Мегаполисы как центры формирования глобального экономического пространства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Волгоград, 2011; Савкин Д.А. Глобальный город как актор мировой политики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. СПб., 2010; и др.

- исследовать институциональное, процессуальное и технологическое обеспечение политики формирования и развития мегаполисов в современной России, а также сформулировать пути повышения ее эффективности.

Рабочая гипотеза исследования. Политика формирования и развития мегаполисов может рассматриваться как совокупность осуществляемых на общегосударственном уровне мероприятий, направленных на создание предпосылок и ресурсное обеспечение процесса устойчивого и гармоничного роста мегаполисов - крупных городских образований (агломераций) с населением более 1 млн. чел.

Концептуальные основания и практический инструментарий политики формирования и развития мегаполисов восходят к региональной политике государства, поэтому первая может рассматриваться как составная часть второй. Вместе с тем, политика формирования и развития мегаполисов при прочих равных условиях (прежде всего, связанных с ускорением процессов роста числа мегаполисов и количества жителей в них, что неизбежно повлечет за собой дальнейшее усиление роли крупных городов внутри страны и за ее пределами) может рассматриваться и как самостоятельное направление государственной политики, имеющее не только внутри-, но и внешнеполитическое измерения.

При оптимальном подходе мегаполисы страны образуют основу ее развития, каркас пространственной организации общенациональной территории. Современные мегаполисы - это основные точки роста, кластеры комплексного развития, места диффузии инноваций, концентрации всех групп ресурсов (финансовых, административных, организационных, человеческих и др.). Это также и основные транспортные, информационные, культурные, деловые и т.д. центры. Тем более имеется оснований говорить об устойчивом развитии той или иной страны, чем более развиты в ней мегаполисы, чем больше их количество и чем устойчивее связи между ними.

Современные реалии свидетельствуют о том, что в государственной политике России вопрос формирования и развития мегаполисов становится остроактуальным. В контексте процесса урбанизации в целом и на основании советской урбанистической эпохи в частности сегодня можно говорить о формировании в России городов-мегаполисов, что, безусловно, является позитивной тенденцией. Тем не менее, условия для формирования и развития таких мегаполисов далеко не однородны, ресурсы не эквиваленты, а заинтересованность властей в развитии тех или иных городских площадок варьируется в зависимости от степени понимания экономической выгоды. Современный российский мегаполис, с одной стороны, стоит в противовес деревне, что представляет собой классический раскол «центр-периферия». С другой же стороны, становящийся мегаполис должен закрепить свое положение в российском политическом пространстве и административно-территориальном устройстве, побороться за статус мега-

полиса с крупными зарубежными городами, получившими признание в качестве мировых центров.

Теоретико-методологические основы диссертационного исследования, опирающегося на базовые принципы междисциплинарной синтетичности и полипарадигмальности, включают в себя комплекс как общенаучных (проблемный, сравнительный, системный, исторический и т.д.), так и специальных методов и подходов, развиваемых в рамках отдельных научных направлений и дисциплин (политической регионалистики, политической истории, сравнительной политологии, государственной политики, политической социологии, мировой политики и международных отношений, государственного и муниципального управления и др.). Фундаментом исследования являются классические и современные методы и техники сбора и обработки научной информации (теоретическое моделирование, дискурсивный анализ, факторный анализ, анализ нормативных актов, кроссрегиональный и межстрановый компаративный анализ, мониторинг и контент-анализ печатных и электронных СМИ, метод case study и др.).

Особое значение для диссертационного исследования имеет методология системно-структурного анализа, показывающая, что проблемы крупных городов и перспективы их развития не могут быть рассмотрены исчерпывающе, комплексно и всесторонне вне конкретного исторического и современного контекста, вне связи с такими важнейшими аспектами, как совершенствование транспортной инфраструктуры, налаживание внутри-, межрегиональных и международных хозяйственных отношений, реализация сбалансированной демографической и миграционной политики, охрана окружающей среды и т.д. Мегаполис - это не просто большое по численности населения и площади занимаемой территории городское поселение, это высококонцентрированное с точки зрения ресурсов экономике -социально-политическое пространство со множеством интеракций, воплощающее в себе центр политического, экономического, культурного и т.д. развития региона, страны и даже планеты. Соответственно, политика формирования и развития мегаполисов рассматривается в диссертационном исследовании как многоуровневое, многофакторное, полисубъектное и многовекторное явление, с одной стороны, представляющее собой сложную систему иерархических взаимоотношений, партнерских взаимодействий, ресурсного обмена и т.д., с другой стороны, являющееся структурным элементом более разветвленной системы - государственной региональной политики, в концептуальном плане опирающейся в том числе на теории центр-периферийных отношений, централизации и децентрализации, территориального развития, «точек» и «полюсов» («коридоров» и «локомотивов») роста, диффузии инноваций и др.

Природа и сущностные черты мегаполиса как социально-политического феномена, его функции как объекта и субъекта политики, а также текущее и перспективное внутри- и внешнеполитическое значение для каждого конкретного государства и задачи последнего в его развитии

(т.е. приоритеты и принципы государственной мегаполисной политики) объясняются в диссертационном исследовании на базе синтеза концепций:

во-первых, экономической географии, в рамках которой урбанистика (или геоурбанистика) занимается комплексным анализом проблем функционирования и развития городов;

во-вторых, политической регионалистики, предметом которой является регион - выделяемая по различным основаниям пространственно-ограниченная часть территории государства, обладающая постоянными и переменными характеристиками, которые позволяют рассматривать ее как целостное образование, выступающее субъектом или объектом политических процессов различного уровня;

в-третьих, социологии и демографии, каждая из которых рассматривает свою определенную область социальных явлений и особый спектр социальных процессов, так или иначе касающихся города, происходящих в нем;

в-четвертых, градостроительства, городской и районной планировки (проектирования) - зародившихся в рамках архитектуры теории и практики планировки и застройки города или отдельных его районов, в том числе с учетом пространственной конфигурации, внешнего облика, функциональности отдельных элементов и пр.;

в-пятых, государственного и муниципального управления, охватывающего в том числе комплекс затрагивающих функционирование и развитие мегаполисов вопросов административно-управленческого характера, включая принятие и реализацию решений, а также механизмы контроля за их исполнением и т.д.;

в-шестых, геополитики, геоэкономики и глобалистики, рассматривающих в том числе общемировые тенденции развития урбанизации и роста городов, а также связанные с этим общественно-политические процессы, их характер, динамику, структуру участников и т.п.

Теоретико-методологический фундамент диссертационного исследования составили также профильные исследования крупнейших представителей политологической, экономической, географической, юридической, философской, социологической мысли прошлого и настоящего, труды и разработки отечественных и зарубежных ученых гуманитарной, естественно-научной и технической направленности. Конкретизация их результатов, основных положений и выводов применительно к объекту исследования позволила выявить в нем новые аспекты и измерения, уточнить существенные обстоятельства и детали, а тем самым сформировать целостную стратегию его концептуализации в рамках политической науки.

Эмпирическая база исследования представлена историческими и прикладными разработками в области территориального планирования, размещения населенных пунктов и производств, регионального развития, градостроительной политики в России и ведущих зарубежных странах, официальными документами (в том числе программно-целевого характера)

и нормативно-правовыми актами органов власти и управления различного уровня, литературными источниками прошлого и настоящего, материалами отечественных и зарубежных общенациональных и региональных средств массовой информации. Важное значение для исследования имеют данные статистического характера, прежде всего показатели социально-экономического развития крупных городов, а также их демографической, миграционной и т.д. динамики. Серьезная эмпирическая информация была получена также в ходе анализа материалов международных и российских научных и научно-практических конференций и круглых столов, знакомства с основными направлениями общественно-политических дискуссий по проблемам городского и регионального развития и с отдельными позициями их ведущих участников, наконец, в процессе профессионального общения автора с представителями органов власти и управления, политических партий и общественных организаций, научного и экспертного сообщества.

Положения, выносимые на защиту:

1. Мегаполисы представляют собой сверхкрупные, с точки зрения площади занимаемой территории и числа жителей (как правило, более 1 млн. человек), городские поселения (агломерации), являющиеся целостными пространственно организованными социальными системами с высокой степенью концентрации в них важнейших общественно-политических, административно-управленческих, финансово-экономических, хозяйственных, производственных, транспортных, сервисных, культурных и т.д. институтов. Своим современным положением и состоянием мегаполисы обязаны значительно ускорившейся с середины XX столетия динамике урбанизационных, а затем и глобализационных процессов. В настоящее время мегаполисы выступают значимыми субъектами политических процессов разного уровня, т.к. являются центрами притяжения широкого спектра ключевых властных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и т.д.), а также «узлами» их сосредоточения не только в общенациональном, но и в глобальном масштабах.

2. В современных динамично меняющихся условиях мегаполисы выполняют целый ряд функций, непосредственно или опосредованно затрагивающих сферу политики во всем стремительно растущем и усложняющемся многообразии ее форм и проявлений. Данные функции могут быть типологизированы по различным основаниям, в частности: уровень или степень значимости (глобальная, маркорегиональная, общенациональная), направленность (внутри- и внешнеполитическая), место в иерархии национального пространства (столичная, альтернативного центра), специализация (административно-управленческая, финансовая, промышленная, инновационная, научно-техническая, транспортно-коммуникационная, инфраструктурная, демографическо-миграционная, социально-бытовая, сервисная, культурная, представительская и т.д.) и ряд других.

3. Широкий спектр критериев существует и для типологизации самих мегаполисов. В их числе могут быть названы: уровень глобального, макро-регионального и/или общенационального влияния (ведущие, главные, второстепенные мегаполисы), степень интегрированности в глобальную и/или макрорегиональную систему мегаполисов (сильно-, средне- и слабоинтег-рированные), социально-экономическое положение (самодостаточные мегаполисы, мегаполисы-доноры национального бюджета, дотационные мегаполисы, кризисные мегаполисы и т.д.), положение в территориально-политическом устройстве государства (мегаполисы, наделенные особым административно-территориальным статусом, и не обладающие таковым), стадия развития (сформировавшиеся, формирующиеся, переживающие трансформацию мегаполисы), динамика развития (мегаполисы-точки роста национальной экономики, умеренно развивающиеся, стагнирующие мегаполисы) и т. д.

4. Основными тенденциями современного этапа развития мегаполисов, имеющими конкретные внутри- и внешнеполитические преломления, являются: во-первых, значительное расширение целого ряда существующих мегаполисов, объединение их с ближайшими соседями и превращение в мегаполисные агломерации (мегалополисы); во-вторых, заметный рост международно-политической значимости мегаполисов, превращение их в «мировые города» («столицы мира») и обретение ими соответствующей субъектности; в-третьих, устойчивое перемещение динамики развития мегаполисов с Запада на Восток при сохранении (по крайней мере в обозримой перспективе) глобального лидерства западных или западноориен-тированных мегаполисов (Нью-Йорк, Лондон, западноевропейский мегаполис «Голубой банан»).

5. Политике-компаративный анализ опыта реализации политики формирования и развития мегаполисов в ведущих зарубежных странах в конкретные исторические периоды позволяет говорить о том, что данное направление государственной политики так или иначе включает в себя комплекс планировочных, управленческих, мониторинговых и т.п. мер, способствующих: предотвращению, предупреждению, ликвидации проблем городского развития; контролю социально-экономической динамики мегаполиса; внедрению инноваций, передовых механизмов осуществления мегаполисом своих функций; повышению уровня жизни населения; поддержанию конкурентоспособности города внутри страны и на международной арене. При этом политика формирования и развития мегаполисов обнаруживает тесную связь с целым рядом направлений деятельности современного государства, прежде всего с градостроительной политикой и транспортной политикой, имеет некоторые общие с ними задачи, направления и механизмы.

6. Учитывая тот факт, что современные мегаполисы переживают постоянную поливариантную и многофакторную эволюцию, обусловленную прежде всего динамичным развитием науки и технологий, генерированием

и активным внедрением инноваций в различных сферах общественной и государственной жизни, эффективная политика в сфере развития мегаполисов должна носить системный характер и выстраиваться на основе понимания и учета внутри- и внешнеполитических приоритетов государства. Внутриполитические приоритеты исходят из задач экономического развития страны, устойчивого и сбалансированного освоения ее регионов, повышения уровня жизни населения, решения социально-бытовых, этнокультурных и т.д. проблем, сглаживания миграционных перегибов, сохранения комфортности окружающей природной среды. С позиции внешнеполитических приоритетов развитие мегаполисов обусловлено задачами обеспечения национальной безопасности и обороноспособности страны, стратегического позиционирования в глобальном, макрорегиональном и приграничном пространствах, создания отвечающих ее интересам геополитических блоков и экономических объединений, интеграции в формирующуюся систему международного разделения труда на выгодных для себя условиях.

7. В современной России, переживающей кризисные явления, которые усилились в связи со сложившейся в последние годы крайне неблагоприятной внешнеэкономической и геополитической конъюнктурой, проработка концептуальных оснований и практических механизмов реализации политики формирования и развития мегаполисов должна основываться, с одной стороны, на комплексном анализе положительного международного опыта в данной сфере, с другой стороны, на рационально-критическом учете достижений отечественной теории и практики. При этом необходимо учитывать возможности и пределы заимствования зарубежных моделей политики формирования и развития мегаполисов (североамериканской и западноевропейской, с одной стороны, и азиатско-тихоокеанской и латиноамериканской, с другой стороны), а также просчитывать возможные последствия задействования в текущих условиях моделей и подходов (равно как и их отдельных элементов), характерных для прошлого отечественного опыта.

8. Политико-ретроспективный анализ отечественного опыта политики формирования и развития мегаполисов позволяет говорить о том, что исторические основы данной политики восходят к инициативам строительства и развития в России крупных городов, выдвигавшихся и реализовы-вавшихся Петром I, а также к планам генерального проектирования в эпоху правления Екатерины П. В советский период можно говорить о реализации политики формирования и развития мегаполисов прежде всего в контексте индустриализации страны и освоения новых регионов. Эта политика характеризовалась, с одной стороны, невиданными ни до, ни после данного исторического периода масштабами строительства новых и реконструкции старых городских поселений, впечатляющими темпами урбанизации, с другой стороны, крайней неравномерностью, недостаточной последовательностью и несбалансированностью, в том числе с точки зрения

качества формируемой городской среды, ее безопасности для человека, оптимальности пространственно-территориальной организации и конфигурации, инфраструктурных измерений и т.д.

9. Возобладавший в современной России подход к территориальному
планированию и региональному развитию в части, касающейся формиро
вания мегаполисов, не является оптимальным. За весь постсоветский пе
риод в стране так и не удалось создать условия для реализации политики
формирования и развития мегаполисов постиндустриального типа, с пре
обладанием в них информационной экономики. И хотя российским поли
тическим руководством намечены важные структурные инновации, кото
рые призваны стимулировать в том числе модернизацию различных сфер
функционирования крупнейших городов страны, вместе с тем, реальная
практика, осуществляемая в этих городах, пока что далека от того, чтобы
считаться эффективной. На сегодняшний день практически каждый круп
нейший город России имеет свой план (стратегию), однако, зачастую такие
программные документы представляют собой формализацию известных
принципов и общих задач развития современного города, обходя при этом
конкретизацию мер и механизмов их достижения. Кроме того, в постоянно
меняющихся социально-экономических, политических и т.д. условиях раз
работка долгосрочных программ на городском уровне видится не всегда
продуктивной.

10. Потенциальной основой проектирования и реализации политики формирования и развития мегаполисов в современной России является корпус региональных столиц. Существует востребованность реализации пилотного проекта по созданию условий для развития мегаполиса общенационального уровня в рамках группы крупных соседствующих городских поселений, в случае успеха которого можно было бы экстраполировать полученный опыт на другие регионы страны. При этом целью агломерирования является качественное изменение структуры опорного каркаса расселения Российской Федерации. Последовательность этапов развития гиперурбанизированного центра в процессе агломерирования прилегающей к нему территории и внутренней перестройки градообразующей базы представляется перспективным подходом к политике формирования и развития мегаполисов в современной России, нацеленным на комплексное территориальное развитие страны в целом.

11. Моноцентричная система политике-управленческого процесса, когда все решения принимаются в Москве и «спускаются» в регионы, далеко не всегда отвечает современным реалиям и вызовам, а потому должна быть существенно модернизирована в направлении определенной децентрализации и расширения сферы самоуправления крупных городов, в том числе в части увеличения собственной налоговой базы, создания новых производств, уточнения и конкретизации целей развития и т.д. Кроме того, одним из путей повышения эффективности политики формирования и развития мегаполисов в современной России могло бы стать преобразование

уже существующих крупнейших, наиболее развитых и значимых региональных центров в общефедеральные (межрегиональные) мегаполисы с наделением их специальными полномочиями, комплексно сочетающими статусы наукоградов, свободных экономических зон, территорий опережающего развития и т.п. пространственных образований, предусмотренных действующим законодательством. Объем и срок действия данных полномочий могли бы носить адресный характер и варьироваться в зависимости от конкретных внутри- и внешнеполитических условий, сложившейся городской специфики, а также степени эффективности функционирования мегаполисов и результативности выполнения поставленных перед ними задач - как на федеральном уровне, так и в рамках субъекта РФ, на территории которого они находятся. Помимо демографического (численность населения), критериями для выделения таких мегаполисов могут быть наличие у них статуса столицы субъекта РФ, центра федерального округа и т.п. формальные и содержательные основания, которые в российских условиях традиционной столицецентричности в подавляющем большинстве случаев будут совпадать.

12. Особым объектом государственной политики формирования и развития мегаполисов в современной России являются Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, наделенные статусом городов федерального значения. Данный статус, имеющий конституционное оформление, вместе с тем, без дальнейшего раскрытия его общего политике-правового содержания и конкретизации ключевых оснований применительно к каждому из трех городов остается «спящим». Возможным вариантом «оживления» статуса города федерального значения могло бы стать сбалансированное перераспределение между данными городами функций столицы РФ, тем более что первый шаг в данном направлении уже сделан (перенос Конституционного Суда в Санкт-Петербург). Такое перераспределение столичных функций могло бы, с одной стороны, придать качественно новые импульсы развитию Санкт-Петербурга и Севастополя, а также прилегающих к ним регионов и отдельных территорий, с другой стороны, способствовало бы решению многих, десятилетиями накапливавшихся проблем города Москвы, во всех смыслах слова задыхающейся под их тяжестью.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

в ходе политологического анализа, опирающегося на принципы меж-дисциплинарности и полипарадигмальности, осуществлено комплексное исследование мегаполисов как субъектов и объектов политических процессов разного уровня, выявлены их сущностные черты и предпосылки возникновения, основные типы и функции;

посредством системно-структурной методологии, а также факторного и ситуационного анализа определено место политики формирования и развития мегаполисов в системе направлений и приоритетов политики современного государства;

на основе политике-компаративного анализа опыта реализации политики формирования и развития мегаполисов в ведущих зарубежных странах определено его значение, возможности и пределы использования в современных российских условиях;

на базе сравнительно-исторического подхода проанализирован отечественный опыт политики формирования и развития мегаполисов, выявлена специфика осуществления данной политики в досоветский и советский периоды;

посредством использования широкого спектра методов современной политологии, а также смежных наук и дисциплин очерчены контуры нормативной модели политики формирования и развития мегаполисов в современной России, включая ее концептуальные, формальные и практические аспекты.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно способствует концептуализации мегаполиса как общественно-политического феномена, расширяет научные представления о нем как об объекте и субъекте политических процессов разного уровня и динамики, тем самым развивая категориально-понятийный аппарат и методологический инструментарий целого ряда отраслей современной политологии (в частности, политической регионалистики, государственной политики и т.д.), а также смежных направлений.

Полученные результаты могут быть положены в основу новой, отвечающей современному уровню научных знаний и актуальным практическим потребностям концепции развития городов и мегаполисов, способствовать формированию и институциональному оформлению такого междисциплинарного направления, как политическая урбанистика (политология города или мегаполиса), с одной стороны, имеющего своим базовым основанием систему наук о мире политического, с другой стороны, опирающегося на теории, методологию и эмпирические данные целого ряда других общих и частных наук и дисциплин.

Практическая значимость исследования связана с возможностями использования его результатов в ходе организации и проведения научно-теоретических и прикладных исследований в сфере региональной политики, территориального развития, федеративных отношений, государственного и муниципального управления и т.д.

Результаты исследования могут стать основой для повышения эффективности политики государства в целом и применительно к решению задач в сфере формирования и развития мегаполисов в частности, послужить импульсом для совершенствования законотворческой и практической деятельности органов власти и управления различного уровня в данной сфере.

Логика исследования, его основные положения и выводы могут быть использованы в ходе преподавания общих и специальных курсов по политологии и смежным дисциплинам в высших учебных заведениях страны.

Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры «Политология, история и социальные технологии» Московского государственного университета путей сообщения и рекомендована к защите.

По направлениям темы диссертации опубликовано около 40 работ общим объемом свыше 70 п.л. В их числе 20 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, и 3 монографии, содержащие результаты научных работ, выполненных автором лично .

Основные положения диссертационного исследования доложены автором и обсуждены на российских и международных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах (в частности, на международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития транспорта», г. Москва, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 гг.).

Отдельные результаты диссертационного исследования использованы в разработанных и преподаваемых автором учебных дисциплинах, включенных в структуру учебного плана подготовки бакалавров, магистров и аспирантов в Гуманитарном институте Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ).

Выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, использованы автором при осуществлении им политического консультирования и экспертного сопровождения ряда специальных проектов государственных органов власти и управления, а также деятельности общественных организаций (в частности, Общероссийского союза общественных объединений «Российская нация»).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав (по три параграфа в каждой), заключения и списка литературы.

Основные типы мегаполисов и особенности их общественно политических функций

Итак, современные урбанизационные тенденции и процессы, повлекшие за собой серьезное повышение роли крупных городов, увеличение их численности и объема функций на государственном и международном уровне, тесно связаны с трансформациями всей системы общественно-экономических отношений. Это, в свою очередь, актуализирует проблемы исследования крупных городов с точки зрения того, насколько указанные тенденции принимают выраженный характер в локализованных формах. Крупные города-мегаполисы выступают в данном случае не просто территориально-географической конкретизацией новых социально-экономических форм, но, более того, - стратегическим пространством для развертывания широкого спектра современных видов деятельности: управленческой, социально-политической, экономической, культурной и т.д. В этой связи сосредоточение ключевых общественных и менеджерских функций в крупных городах требует комплексного рассмотрения их в качестве объектов и субъектов политического процесса.

Сегодня не вызывает сомнения тот факт, что будущее регионов и даже целых стран и частей света формируется и развивается в крупных городах-мегаполисах. Они представляются своеобразными «лабораториями будущего» и факторами прогресса. Ю.Л. Пивоваров заметил, что «урбанистический ковер» Земли становится разнообразнее и интереснее, но его главные «узоры», доминанты мировой урбанизации, все более определяют крупные и сверхкрупные городские системы -агломерации и мегаполисы. При этом нельзя не отметить, что

Противоречивость тенденций, порожденных процессом формирования и развития мегаполисов, еще раз указывает на необходимость разработки теоретико-методологической базы и концептуальных оснований политических механизмов управления и контроля над данным процессом. Так, с одной стороны, крупные города закладывают основу для роста общественной производительности труда, но, с другой стороны, являются, к примеру, источником экологических проблем. Тенденция перехода экономико-производительного, трудового и управленческого ресурсов от городов к мегаполисам указывается в качестве одной из наиболее значимых трансформаций в современном мировом пространстве наряду с переходом из села в города, с севера на юг, от формального к неформальному сектору .

Понятие «мегаполис» в его нынешнем значении сверхкрупного города («мегагорода») было предложено в 1970-е гг. экспертами Организации Объединенных Наций для обозначения наиболее крупных городских агломераций, численность населения которых равна 8 млн. человек и более. Уже в 1990-е гг. указанный критерий повысился до 10 млн. человек, что соответствовало практике некоторых других организаций (например, Азиатского банка развития). Термин «мегаполис» в последние десятилетия стал употребляться в контексте возникновения феномена стремления человека к минимизации затрат и издержек своего труда, улучшению условий перемещения в пространстве, укреплению общественно-экономических связей. На сегодняшний день мегаполисы нередко трактуются как отдельные социально-производительные

См.: Ивлева И.В. Мегаполисы - ядра инновационного развития страны и ее регионов // Управленец. 2010. №9-10. С. 75. урбанизированные системы, разделенные между собой (в том числе в рамках одного государства) обширным географическим пространством .

В российской законодательной и научно-академической практике определяющим критерием отнесения населенных пунктов к той или иной категории является прежде всего численность населения24. К разряду крупных городов в современных условиях относят те населенные пункты, плотность и численность регулярно проживающего населения в которых характеризуются относительно высокими показателями. Если же численность их населения составляет более 1 млн. человек, то они считаются мегаполисами. Пространственная организация и специфика жизнедеятельности такого рода крупных городов, безусловно, отличаются от других населенных пунктов. В основном это связано с историческим развитием и спецификой роста таких городов, а также с внедрением прогрессивных идей и инновационных решений на каждом этапе их эволюции.

В широком смысле мегаполис является целостной пространственно-организационной формой жизнедеятельности населения, включая эколого-биологическую среду, а также сферы профессионально-трудовой, общественно-политической, культурно-досуговой и социально-бытовой деятельности25.

Различные подходы к дефиниции понятия «мегаполис» сходятся в том, что данная конфигурация городского поселения является результатом интеграционных процессов, включающих стадиально-прогрессивное объединение населенных пунктов в единую экономическую и общественную систему. В этой связи мегаполис может быть понят как самая крупная форма городского расселения, образующаяся в результате

Демографический энциклопедический словарь. М., 1985. С. 243. интеграции главного города с окружающими его поселениями, агломерациями26. Частым синонимом мегаполиса являются понятия «сверхгород», «мегагород», что связано с его трактовкой как высшего звена урбанизации, гигантского скопления агломераций и городских поселений27.

В свою очередь под агломерацией следует понимать скопление населенных пунктов, главным образом городских, но также и сельских, сближенных, местами срастающихся, объединенных в одно целое интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями . Процесс ослабевания связей между городскими и сельскими поселениями в рамках агломерации способствует их совершенствованию и перерастанию в системные пространства - мегаполисы. Они, являясь «одновременно и двигателем, и показателем развития»29, отражают как состояние отдельных компонентов и различных процессов, так и условия, в которых происходит динамика общенационального и глобального развития.

Политика формирования и развития мегаполисов в системе мероприятий государственной политики ведущих зарубежных стран: исторический опыт и современные реалии

Сегодня уже нет сомнения в том, что международная политика «производится» в крупнейших городах-мегаполисах. Для операционализации категорий политической роли городов и их влияния на формирование мировой повестки дня используют различные инструменты. Так, например, для оценки геополитической функции мегаполисов и ранжирования их по типам исследуется специфика размещения штаб-квартир международных организаций в тех или иных мировых центрах91. Такие организации традиционно подразделяются на межгосударственные (межправительственные) и международные неправительственные. Число международных объединений постоянно увеличивается и составляет сегодня уже более 13 тыс. (разумеется, подавляющее большинство составляют неправительственные). Число крупнейших и наиболее влиятельных межгосударственных организаций составляет порядка 150.

20 городов-мегаполисов современного мира являются местами сосредоточения почти 6 тыс. штаб-квартир важнейших международных организаций. Примечательно, что 13 городов из этого списка являются европейскими92. По этому показателю лидером, несомненно, является Брюссель, в котором сосредоточено порядка 1,4 тыс. офисов международных неправительственных организаций, что практически равняется количеству штаб-квартир Лондона и Парижа, расположенных соответственно на втором и третьем местах. Такая диспозиция объясняется спецификой исторического и политического развития западноевропейских государств. Лондон, Париж, Брюссель, Амстердам, Гаага, Женева - это города, ставшие центрами возникновения свободомыслия, демократии в ее современной форме, различных национальных и международных общественно-политических движений, местами проведения крупнейших конференций и конгрессов. В этой систематизации в число лидеров не входят такие развитые мегаполисы, как Нью-Йорк и Токио. Региональными геополитическими центрами с этой точки зрения можно назвать города Буэнос-Айрес (ПО штаб-квартир международных организаций), Найроби (около 100 штаб-квартир), Мехико (87 штаб-квартир).

Интересно, что главные глобальные города - это не только политические, но и общественные центры, поскольку география размещения штаб-квартир межгосударственных организаций во многом совпадает с размещением международных негосударственных. Так, 80% главных офисов сконцентрированы в мировых мегаполисах, вне которых располагаются преимущественно локальные, субрегиональные и (реже) региональные организации: в Нью-Йорке, Париже, Лондоне, Вашингтоне, Брюсселе, Женеве, Вене находятся штаб-квартиры более 60% всех межправительственных объединений и 75% глобальных и глобально-региональных организаций.

Критерий наличия головных офисов важнейших международных правительственных и неправительственных организаций не только отражает общественно-политическую роль мегаполисов в современном мире, но и позволяет оценить степень влияния крупного города на мировой политический процесс. Так, С. Сассен выделены следующие типы городов-мест сосредоточения штаб-квартир: главные (Брюссель), ведущие (Лондон, Нью-Йорк, Париж, Токио), второстепенные (Женева, Вашингтон), формирующиеся (Вена) .

Конечно, на международной арене происходит динамичный процесс оформления новых центров влияния, однако, недостижимыми пока остаются прежние мегаполисы-лидеры. К примеру, Нью-Йорк, в котором располагается штаб-квартира ООН и большое число ее структурных подразделений, является особым геополитическим центром. Таким образом, стоит заключить, что в контексте оказываемого политического влияния абсолютно доминирующей выступает геостратегическая ось Европа - США, на которой располагаются ключевые глобальные центры.

Роль глобальных городов как производящих центров определяется масштабами их валового регионального продукта (ВРП); как центров, управляющих и контролирующих глобальную экономику, - уровнем концентрации штаб-квартир крупнейших ТНК, ключевых институтов международного финансового рынка, прежде всего транснациональных банков, а в последнее время - уровнем сосредоточения в них фирм передовых бизнес-услуг. Экономический потенциал ведущих мировых городов колоссален. По объемам ВРП каждый из них сопоставим с ВВП некоторых государств. Только первая десятка глобальных городов дает свыше 10% ВВП мира. Безоговорочным мировым лидером является Большой Токио, ВРП которого, например, в 2013 г. составил порядка 1,2 трлн. долл. О сверхконцентрации хозяйственной деятельности в Японии можно судить и на основе того факта, что более половины ВВП страны дают такие города, как Токио, Нагоя и Осака, являющиеся центрами мегалополиса Токайдо. Второе место в рейтинге занимает Большой Нью-Йорк (1,1 трлн. долл.), третье - Большой Лос-Анджелес, четвертое -Большой Чикаго. Всего в первую тридцатку главных производящих центров мира входит 16 городских образований США94.

Серьезный вклад в разработку современной концепции мировых городов-мегаполисов внес британский ученый П. Холл. В работе «Мировые города» (1966 г.) он предложил в качестве критерия отнесения к таковым набор и масштаб выполняемых ими функций. Впоследствии данный подход был использован некоторыми другими исследователями95. Мировые города в концепции П. Холла - это довольно ограниченный круг территорий, в границах которых осуществляется большая часть «всемирных наиболее важных дел». Они являются одновременно политическими центрами общенационального и глобального уровня, местами размещения головных офисов различных государственных и общественных организаций, международных правительственных и неправительственных структур различной специализации (торговля, финансы, сервис и т.д.), узлами сосредоточения внутринациональных и международных транспортных потоков и коммуникаций96.

Выполнение данного набора общественно значимых функций мировыми городами в итоге предопределяет уникальность их развития. Согласно П. Холлу, целый ряд мегаполисов довольно быстро становятся центрами концентрации практически всех важнейших видов и сфер деятельности (образование, фундаментальная и прикладная наука, медицина, право и т.д.), которые требуют все большее число высококвалифицированных специалистов. Одновременно мегаполисы становятся местами создания, сбора, хранения и передачи информации (в том числе благодаря деятельности СМИ, штаб-квартиры которых располагаются там же), а также многомерным пространством для индивидуального и массового потребления различных товаров и услуг, относящимся к разным уровню качества и ценовым категориям. Благодаря специфической среде, высокой концентрации важнейших ресурсов и деловой активности, данные города довольно быстро избавляются от прежних, весьма затратных видов деятельности (преимущественно в сфере промышленного производства) и начинают специализироваться на новых ее видах, связанных прежде всего с постиндустриальной экономикой, сферой высоких технологий, инноваций и т.д. Сосредоточение на данных видах деятельности превращает эти города в мировых лидеров, в ведущие центры глобального масштаба (в качестве примеров П. Холл называет Нью-Йорк, Лондон, Париж, Токио, Москву и ДР) На рубеже 1970-х - 1980-х гг. получили развитие концепции мировых городов как международных финансовых центров, что было обусловлено нарастанием глобализационных процессов и тенденций, включая вывоз и свободное перемещение капитала в мировом масштабе. В частности, Г. Ридом были проанализированы 9 показателей функционирования банковско-финансовой сферы в увязке с целым рядом показателей и особенностей (пространственными, экономико-географическими, общественно-политическими, социально-культурными и т.д.) становления и развития порядка 80 городов в 40 странах мира в период с 1900 по 1980 г.

Специфика политики формирования и развития крупных городов и мегаполисов в досоветский и советский периоды

В период с начала XX в. и до 1985 г. градостроительный регламент Мехико фактически не менялся. Ситуация изменилась после 1985 г., когда в столице Мексики произошло одно из самых разрушительных землетрясений в истории Америки. Согласно официальной статистике, в результате землетрясения около 9 тыс. чел. погибло, 30 тыс. было ранено и 100 тыс. остались без крова, 412 зданий были разрушены, а более 3 тыс. - серьезно повреждены . После произошедшего власти города были вынуждены реформировать законодательство в сфере строительства.

Транспортную проблему в Мехико начали решать в 2000-е гг. В июне 2005 г. была создана система «Метробус». Был построен второй уровень кольцевой дороги, включающей в себя аэропорт. Тем не менее, полномасштабное планирование транспортных коммуникаций не сформировалось в Мехико и сегодня. Кроме того, в Федеральном округе Мехико была запущена программа постоянного наблюдения за выбросами, осуществляемыми общественным и частным транспортом, а также загрязнением окружающей среды, производимым промышленными предприятиями. Однако, реализация указанной программы не привела к значительным позитивным результатам. Автовладельцы Мехико отреагировали на запуск указанной программы покупкой второй машины с целью обойти закон. В результате транспортный парк Мехико лишь увеличился . В настоящее время в Мехико числится почти 60 тыс. официально зарегистрированных такси. Следует подчеркнуть, что это - самый большой парк в мире. Кроме того, необходимо учитывать еще 20 тыс. теневых перевозчиков. Формально власти города стремятся к наведению порядка в этой сфере. В частности, у пойманных нелегальных таксистов (piratas) изымаются машины. Чтобы вернуть транспорт, нужно заплатить нелегальным извозом грозит тюремное заключение сроком до трех лет . Тем не менее, на практике имеет место ситуация, когда коррумпированные транспортные чиновники покрывают незаконных перевозчиков, которые обладают в транспортной сфере своих городов авторитетом, сравнимым с влиянием наркокартелей.

Как бы то ни было, ключевой для Мехико остается проблема перенаселенности. Население мегаполиса, если учитывать численность жителей пригородов, уже превышает 20 млн. чел. Однако, политика, направленная на решение проблемы перенаселения, так и не приобрела системного характера. В Мексике достаточно часто выдвигаются оригинальные и весьма амбициозные проекты в сфере городского администрирования, муниципального хозяйства и архитектуры, но до настоящего времени они реализованы не были. Представляется любопытным привести пример одного из таких проектов.

В августе 2011 г. мексиканские архитекторы предложили проект первого в мире землескреба. Землескреб представляет собой здание пирамидальной формы. Оно должно разместиться под центральной площадью Сокало. Размеры этой площади составляют 240 на 240 метров. Площадь планируется вымостить стеклом. Это необходимо для того, чтобы внутрь здания проникал солнечный свет. Общая площадь подземного сооружения должна составить 775 тыс. кв. м. Первые 10 этажей планируется отвести под музейный комплекс, следующие 10 - под магазины, ниже должны будут находиться жилые помещения. Последние 35 этажей должны быть отведены под офисные помещения226.

В целом, анализ различных примеров опыта иностранных государств в области политики формирования и развития мегаполисов позволяет сделать ряд выводов. В современных условиях все рассматриваемые нами страны сталкиваются с примерно одинаковым кругом проблем, характерных для развития мегаполисов. Комплекс проблем достаточно широк: это и демографическая, и транспортная, и экологическая, и жилищная, и социально-трудовая, и производственно-экономическая, и административно-управленческая и т.п. Под социально-трудовой проблемой в данном случае понимается проблема несовпадения тех запросов на рабочую силу, которые формулирует экономика мегаполиса, и тем предложением, которое имеет место на рынке труда. Производственно-экономическая проблема в данном случае понимается нами как концентрация в мегаполисах промышленных производств, которые в условиях разрастания мегаполиса центральные правительства государств стремятся вывести за пределы города. Еще один вывод состоит в том, что современные мегаполисы все больше превращаются в мегаполисные агломерации (нередко используется термин «мегалополисы»), когда в роли мегаполиса все чаще выступает не только сам муниципалитет, но также прилегающие к нему территории и небольшие городские образования. Результатом указанной тенденции, являющейся весьма устойчивой в современных условиях, становится большее размывание понятия «мегаполис». Мегаполисные агломерации в данном случае представляют собой относительно компактные скопления территориально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего роста сближаются (а иногда срастаются) и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые, культурно-бытовые и т.д. взаимосвязи. В настоящее время выделяются две основные стратегии трансформации транспортной инфраструктуры в крупных городах в целом и в мегаполисах в частности: стратегия содействия общественному транспорту («стратегия привлечения») и стратегия противодействия использованию автомобилей. Стратегия содействия общественному транспорту предусматривает реализацию ряда мер, направленных на повышение удобства и экономичности его использования. Основные политические решения в данном случае связаны с субсидированием тарифов на пассажирские перевозки со стороны как государства, так и работодателей, собственников крупных торговых центров и иных заинтересованных субъектов. В долгосрочном плане реализация данной стратегии предполагает организацию комплексного планирования и значительных инвестиций. Результатом реализации данной стратегии является развитие регулярных высококачественных автобусных, а также рельсовых транспортных систем, повышение информированности пассажиров о транспортных маршрутах и услугах.

Важным моментом, который оказывал и оказывает серьезное влияние на развитие современных мегаполисов, является так называемое дорожное лобби. Проявление его деятельности состоит в том, что любые инвестиции в общественный транспорт допускаются только если параллельно осуществляется инвестирование в строительство дорог.

Опыт мегаполисов ФРГ и Франции актуален с точки зрения реализации функционального принципа разделения автобусного, автомобильного, пешеходного и велосипедного движений. В ФРГ данный принцип не только декларируется, но и реализуется на практике. В свою очередь, во Франции данный принцип на практике де-факто в полной мере не реализуется. Зачастую имеет место ситуация, когда все виды движения осуществляются по всем полосам дорог . В данном случае можно говорить о достаточно высоком уровне терпимости к регламентации транспортной системы в мегаполисах Германии. Исследователь Б. Симпсон специально обращает внимание на эту черту немецкого национального характера.

Формальные и содержательные аспекты концептуальной модели политики формирования и развития мегаполисов в современной России

В первые годы советской власти в основу политики развития городов была положена концепция «города-сада»347, выдвинутая известным урбанистом Э. Говардом. Она основана на понимании того, что благоприятная среда обитания человека является базовым и сущностным аспектом возникновения и развития города. Также в основе «города-сада» - кооперативная форма собственности на землю и недвижимое имущество. Предполагалось, что на территориях кооператива могут размещаться и промышленные предприятия, которые за счет налоговых отчислений способствуют развитию города. Такое видение частично укладывалось в курс НЭПа.

Вместе с тем, следует отметить, что концепция Э. Говарда была сильно адаптирована к плану ГОЭЛРО. Основные изменения касались вопроса размещения и функциональных задач промышленных предприятий. Так, в задачи советского руководства прежде всего входило обеспечение людей работой в сфере промышленности, расчет необходимой рабочей силы и квалификационной структуры работников, а также формирование на основе промышленной инфраструктуры источников всей общественно-культурной жизни города .

С 1930-х же гг. концепция и вовсе стала восприниматься как антисоветский подход к градостроительству, как нежизнеспособная теоретическая модель формирования и развития городов. Предложения Э. Говарда и политика советского государства стали являть собой диаметрально разные подходы к смыслу возникновения и существования начале XX в. Санкт-Петербург по праву мог называться одним из первых постиндустриальных городов (где сфера услуг занимала большое место), то в советских мегаполисах, крупных и крупнейших городах СССР имело место многообразие форм образовательной и культурной деятельности, но никак не многообразие услуг.

Советские агломерации очень трудно сопоставлять с современными российскими мегаполисами. Это связано с тем, что город, тем более крупнейший, - это не просто большое скопление домов и людей, но и средоточие всех форм активности горожан, которые представляются как самоуправляемое сообщество. Советские города такого не демонстрировали. Замечательно подметил известный мыслитель В. Беньямин, посетивший Москву в 1926-1927 гг.: «Деревенская сущность Москвы неожиданно открывается в пригородных улицах со всей откровенностью, ясно и безусловно. Возможно, нет другого такого города, в котором огромные площади оказываются по-деревенски бесформенными и словно размытыми после непогоды растаявшим снегом или дождем» .

В 1931 г. городское самоуправление в стране в прежнем его понимании окончательно ликвидируется, и городские поселения начинают администрироваться на основе централизации.

Стоит отметить, что советская система пространственного планирования выросла на почве весьма специфической российской системы расселения, в которой слабые зачатки местного самоуправления прослеживаются лишь от реформ 1860-х гг. Тогда в уездах появилось земское самоуправление, а в городах - думы, обладавшие крайне незначительной мерой самостоятельности. К тому же даже в полуторамиллионной Москве в начале XX в. избирательным правом обладали лишь около 7 тыс. жителей-домовладельцев, а если принять во внимание тот факт, что в выборах думских гласных участвовало менее половины от этого числа, то понятно: некая форма самоуправления имелась, но подлинного самоуправления не было. Это важно помнить, поскольку необходимо отдавать себе отчет в том, что мы имеем дело не с механическим наследованием последствий советского времени, а с глубоко укорененной системой огосударствления городской жизни, которая была многократно усилена в социалистическую эпоху.

Советский период - это время формирования новых мегаполисов. Нынешние города-миллионеры в первой половине XX в. в большинстве своем являлись крупными промышленными центрами, а их население росло гигантскими темпами. Стремительно растущие в этот период индустриальные города Урала и Сибири выступали для центральной власти в качестве полигона политических, экономических, социокультурных и т.д. инноваций, осуществлявшихся по планам форсированного социалистического строительства. А поскольку они не были обременены значительной историко-культурной средой, то служили и своеобразной экспериментальной площадкой для воплощения разнообразных архитектурных концепций. Сам же дух экспериментаторства, присущий советским архитекторам, был вызван тем, что они осознавали себя творцами новой действительности, создателями новой идеальной модели среды обитания, способной сформировать нового человека и новое общество, гармоничное, единое, ценностно унифицированное.

Так, например, исследователь Е.В. Конышева показывает, как индустриальный Челябинск на протяжении нескольких лет продемонстрировал постепенный поворот советской градостроительной теории в сторону приоритета внешнего облика мегаполиса и художественного начала перед социалистической организацией жизни351. Также важно отметить, что в новых советских мегаполисах отчетливо прослеживается борьба архитектурных направлений.

Анализируя генеральный план Челябинска 1935 г., Е.В. Конышева приходит к выводу, что строительство города как законченного художественного целого на основе ансамблевого проектирования в 1930-е гг. стало более важным (как для власти, так и для архитекторов), чем обыденное жизнеустроение .

Очевидно, что торжество ансамблевой архитектуры в советских мегаполисах сталинской эпохи стало возможным из-за отсутствия земельной ренты и революционного отношения власти к существующей исторической застройке. Вся земля была национализирована, что позволяло властной элите осуществлять ту политику развития крупных городов, которая считалась для нее приемлемой и отвечала интересам государства и партии. Сталинские мегаполисы во многом служили в данном случае сакрализации и ритуализации городского пространства, а также демонстрации мощи советского государства .